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1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 10 de mayo de 2017, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley del Parlamento Vasco 12/2016, de 28 de julio, de reconocimiento y reparación de víctimas de vulneraciones de derechos humanos en el contexto de la violencia de motivación política en la Comunidad Autónoma del País Vasco entre 1978 y 1999. El Abogado del Estado invocó el artículo 161.2 CE a fin de que se acordase la suspensión, únicamente, de los artículos 2.3; 2.4, en cuanto al inciso “o subsidiariamente, en su defecto por cualquier medio de prueba admisible en derecho, sin que sea preciso que haya existido un proceso judicial previo”; 4.2 c); 7.1; 14.1, en cuanto al inciso “quien realizará de oficio las actuaciones que estime pertinentes para la comprobación de los hechos o datos alegados”; 14.2, apartados c), d) y e); 14.4; 14.7; 14.8; 14.9; 15 y disposición adicional sexta.

2. Por providencia de 23 de mayo de 2017, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno Vasco y al Parlamento Vasco, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. Asimismo, se tuvo por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los artículos 2.3; 2.4, en cuanto al inciso “o subsidiariamente, en su defecto por cualquier medio de prueba admisible en derecho, sin que sea preciso que haya existido un proceso judicial previo”; 4.2 c); 7.1; 14.1, en cuanto al inciso “quien realizará de oficio las actuaciones que estime pertinentes para la comprobación de los hechos o datos alegados”; 14.2, apartados c), d) y e); 14.4; 14.7; 14.8; 14.9; 15 y disposición adicional sexta, desde la fecha de interposición del recurso —10 de mayo de 2017— para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros, lo que se comunicó a los Presidentes del Gobierno Vasco y del Parlamento Vasco. Por último, también se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial del País Vasco”. El recurso se publicó en el “Boletín Oficial del Estado”, núm. 130, de 1 de junio de 2017.

3. Por escrito registrado el día 5 de junio de 2017, las Letradas de los servicios jurídicos centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en la representación que legalmente ostentan, se personaron en este recurso de inconstitucionalidad y solicitaron prórroga hasta el máximo plazo legal posible para formular alegaciones en él.

4. El 6 de junio de 2017, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó unir a las actuaciones el escrito presentado por el Gobierno Vasco y, conforme a lo solicitado, le dio por personado y le prorrogó en ocho días el plazo concedido por providencia de 23 de mayo de 2017, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario.

5. El Presidente del Senado, por escrito registrado el día 8 de junio de 2017, comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión de 6 de junio, había acordado la personación en este procedimiento y el ofrecimiento de su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. La Presidenta del Congreso de los Diputados, por escrito registrado el 9 de junio de 2017, comunicó que la Mesa de la Cámara había acordado la personación en este procedimiento, el ofrecimiento de su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC y la remisión a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la asesoría jurídica de la Secretaría General.

6. Por escrito registrado el día 14 de junio de 2017 el Letrado del Parlamento Vasco, en nombre del Parlamento Vasco, se personó en este recurso de inconstitucionalidad y solicitó prórroga hasta el máximo plazo legal posible para formular alegaciones en él.

7. El 15 de junio de 2017 el Pleno del Tribunal Constitucional acordó incorporar a las actuaciones el escrito presentado por el Parlamento Vasco y, tal como pide, se le tiene por personado “y se le prórroga en ocho días más el plazo concedido por providencia de 23 de mayo de 2017, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario”.

8. Por escrito registrado el 3 de julio de 2017, el Letrado del Parlamento Vasco, en nombre y representación del mismo, formuló alegaciones en defensa de la constitucionalidad de la Ley vasca 12/2016. En dicho escrito no se hacía referencia a la suspensión de la Ley impugnada.

9. Por escrito registrado el 4 de julio de 2017, el procurador del Gobierno Vasco, formuló alegaciones en favor de la constitucionalidad de la Ley vasca 12/2016, de 28 de julio. En los otrosíes primero y segundo de este escrito, solicita el levantamiento anticipado total o, subsidiariamente parcial, de la suspensión cautelar acordada, en los términos que a continuación se exponen.

Se ha de partir de la presunción de constitucionalidad de las leyes autonómicas y de la doctrina sobre ponderación de los intereses en conflicto, según la cual corresponde al Estado demostrar la existencia de perjuicios irreparables y singularizados derivados del levantamiento de la suspensión de los preceptos objeto de ésta. Aunque, excepcionalmente, se ha mantenido la suspensión de leyes autonómicas sin cumplimentar estos requisitos, ello ha sido solo cuando se ha entendido que la ley autonómica se dicta con la finalidad de bloquear el ejercicio de competencias indiscutidamente estatales, lo que aquí no ocurre. La Ley 12/2016 se dicta por la Comunidad Autónoma del País Vasco en ejercicio de su competencia normativa en materia de reconocimiento de víctimas que el Estado hasta ahora no ha discutido, habiéndose ejercido en leyes anteriores que se citan. La Abogacía del Estado tergiversa el sentido de la Ley recurrida que no pretende intervenir en el ámbito de la Administración de Justicia.

Entre las normas autonómicas que son precedente de la Ley 12/2016, se destaca el Decreto 107/2012, de 12 de junio, de declaración y reparación de víctimas de sufrimientos injustos consecuencia de la vulneración de derechos humanos entre 1960 y 1978, que guarda gran semejanza con la Ley recurrida, cuya aplicación no ha dado lugar a perjuicios irreparables, como los que alega el Estado. Así lo confirma el informe de la Secretaría General de Derechos Humanos, Convivencia y Cooperación de la Presidencia del Gobierno vasco, que se adjunta. En este informe se señala que, en aplicación del Decreto 107/2012, se recibieron 239 solicitudes de las que 169 dieron lugar a indemnización de las víctimas, sin que en todo el proceso, se recibiera ninguna reclamación de terceras personas que se hubieran podido sentir agraviadas por la comisión de valoración.

No es comparable este caso con el de la Ley Foral Navarra 16/2015, algunos de cuyos preceptos han sido suspendidos en el ATC 90/2016 que cita el Estado. La regulación de ambas leyes no es idéntica. Además, la Ley 12/2016 contiene normas de garantía de la protección de datos y de los derechos de terceros [arts. 4.2 d) y 7.2 c)] y cautelas específicas frente al riesgo de interferencia con el enjuiciamiento penal (arts. 7.2 y 14.5). En todo caso, las resoluciones que se dicten en aplicación de la Ley 12/2016 podrán ser recurridas.

La reparación de las víctimas de violaciones de derechos humanos es un deber del Estado español, asumido en normas internacionales cuyo grado de cumplimiento se ha cuestionado en informes de organismos como el Comité contra la Tortura y el Comité de Derechos Humanos (transcritos en parte), que aconsejan a España intensificar sus esfuerzos para que las víctimas de tortura y malos tratos obtengan reparación. En este contexto, la Ley 12/2016 es un instrumento extraordinario de tutela del interés público internacional por lo que mantenerla suspendida sería ahondar en los reparos de los informes señalados.

El mantenimiento de la suspensión perjudicará a las propias víctimas que han quedado fuera de las diferentes leyes de reparación, a las que se pretende dar visibilidad sin desconocer el contexto de violencia política y terror que se vivió en la sociedad vasca antes y después de la Constitución, lo que se ilustra con pormenores sobre los atentados de Euskadi Ta Askatasuna (ETA) y la guerra sucia, con grupos como Batallón Vasco Español (BVE), ATE (Antiterrorismo ETA), Triple A y los Grupos Antiterroristas de Liberación (GAL). Al pedir el levantamiento de la suspensión, se trata de evitar una revictimización de las víctimas que pueden sufrir un nuevo trauma y sentir un temor justificado de los actos que les recuerden las torturas o malos tratos que padecieron. Se trata así de dar respuesta a la afirmación del Estado de que los daños sufridos por las víctimas no son irreparables.

Por tanto, la ponderación de los intereses en conflicto supone que deben prevalecer en este caso el interés general (cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos) y el de las víctimas, frente a los daños puramente hipotéticos alegados por el recurrente, por lo que se solicita que se levante la suspensión cautelar de todos los preceptos suspendidos.

Subsidiariamente, alega el Gobierno vasco que la suspensión de los preceptos que han sido dejados temporalmente sin efecto supone, de hecho, la suspensión completa de la Ley 12/2016. Ello, porque son artículos que afectan al principio de colaboración institucional, cuyo objeto es facilitar los datos para esclarecer los hechos y resolver los expedientes [art. 2 c)]; a las facultades de la comisión de valoración [arts. 14.1; 14.2 c), d) y e); 14.4; 14.7; 14.8 y 14.9] y a la resolución de las solicitudes (art. 15). Por tanto, de no levantarse la suspensión, el órgano competente para reconocer y reparar a las víctimas se vería imposibilitado para hacerlo, incluso cuando la violación de los derechos se acredite mediante la aportación de resolución judicial o administrativa que reconozca la realidad de unos hechos ilícitos o se hubieran llevado a cabo diligencias judiciales previas (disposición adicional sexta).

Por ello, dado el carácter excepcional de la suspensión, el representante del Gobierno Vasco entiende que es factible moderar su alcance y excluir de ella los supuestos contemplados en el artículo 2, apartados 3 y 4, de la Ley 12/2016, que, dice, se refieren a casos en que se aporta resolución judicial o administrativa que reconoce la realidad de unos hechos ilícitos relacionados causalmente con los daños alegados o, en su defecto, se acredita la vulneración por cualquier medio de prueba, habiéndose realizado diligencias judiciales o la incoación de procesos judiciales (art. 2.4) o, en situaciones de indefensión por falta de investigación de denuncias de violaciones de derechos humanos (art. 2.3). Estos supuestos se ven afectados si no se levanta la suspensión de los artículos que han sido objeto de la misma.

Reitera que se plantean ahora las mismas cuestiones que en otras normas de protección y reparación de víctimas que se vienen aplicando sin ningún reproche de constitucionalidad (que se enumeran) por lo que suplica, subsidiariamente, el levantamiento de la suspensión de: “los preceptos 4.2 c), 7.1, 14.1 en su inciso ‘quien realizará de oficio las actuaciones que estime pertinentes para la comprobación de los hechos o datos alegados’, 14.2, apartados c, d y e, 14.7, 14.8, 14.9 y 15, a los que nos hemos referido en este otrosí segundo digo cuando los mismos afecten a vulneraciones de derechos humanos producidas dentro del ámbito de aplicación de esta Ley, en los casos del art. 2.3 en que, se pueda justificar indefensión, debido a que no se hayan investigado las denuncias presentadas por violaciones de derechos humanos a las que se refiere la ley, a través de cualquier medio de prueba admitido en derecho que acredite la indefensión; así como en los supuestos del art. 2.4 cuando la vulneración de derechos humanos acredite mediante la aportación de resolución judicial o administrativa que reconozca la realidad de unos hechos ilícitos, que se relacionen causalmente con los daños o la afección a los derechos alegados o cuando, a falta de la citada resolución judicial o administrativa, y habiendo existido un proceso judicial previo tal acreditación se realice por cualquier medio de prueba admisible en derecho”.

10. El 5 de julio de 2017 el Pleno del Tribunal Constitucional acordó unir a las actuaciones los escritos de 3 y 4 de julio de 2017, presentados por el Letrado del Parlamento Vasco y por el Gobierno Vasco, respectivamente, y, en cuanto a la solicitud que formula en otrosí este último sobre el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados, acordó oír al Abogado del Estado y a la representación legal del Parlamento Vasco para que, en el plazo de cinco días, expongan lo que consideren conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.

11. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el día 13 de julio de 2017, evacuó el trámite conferido interesando el mantenimiento de la suspensión, por los motivos que se exponen a continuación.

Si bien el recurso se dirige contra la totalidad de la Ley 12/2016, dada la conexión interna de todos sus preceptos, en la demanda solo se instó la suspensión de algunos de ellos, que fueron efectivamente suspendidos. Ahora se solicita el mantenimiento de la suspensión de esos mismos preceptos que quedaron automáticamente suspendidos ex artículo 161.2 CE.

Por Auto 90/2016, de 26 de abril, del Pleno del Tribunal, se acordó la suspensión parcial en el recurso de inconstitucionalidad 37-2016, interpuesto por el Gobierno de la Nación frente a la Ley Foral 16/2015, de 10 de abril, de Navarra, de reconocimiento y reparación de víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos. Dada la similitud entre ese recurso de inconstitucionalidad y el presente, así como entre los preceptos suspendidos en uno y otro, se reproduce dicho Auto.

El Abogado del Estado alude seguidamente a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre este tipo de incidentes de suspensión, así como al contenido de los preceptos cuya suspensión solicita y a las razones de su impugnación. Señala que los Ministerios del Interior y de Justicia han elaborado informes, adjuntos a su escrito, que explican los perjuicios que se producirían, en caso de levantarse la suspensión, tanto para el funcionamiento del sistema judicial como de las administraciones públicas afectadas y, principalmente, para los derechos fundamentales de las personas directamente afectadas por la norma. Afirma que, buena parte de estos posibles perjuicios para los derechos fundamentales de las personas afectadas por las investigaciones de la comisión prevista en la Ley 12/2016, se producirían, probablemente, con anterioridad a que se resuelva el recurso de inconstitucionalidad.

Los referidos perjuicios se califican por el Abogado del Estado como futuros y previsibles y su concreta delimitación se centra en las funciones de la denominada comisión de valoración, creada por la Ley vasca 12/2016, para investigar los hechos denunciados por presuntas víctimas de derechos fundamentales, determinando su autoría y, por tanto, señala, “ejerciendo una suerte de justicia paralela que vulnera los artículos 117 y 149.1, 5 y 6 de la Constitución”. Puesto que, en casos en que no haya sentencia aclaratoria sobre la autoría de los hechos, la comisión puede esclarecerlos (relacionándose sus competencias al respecto), se afectarán los derechos fundamentales de los artículos 18 y 24 CE, cuya reparación será difícil o imposible si llega a declararse la inconstitucionalidad de la norma.

El Abogado del Estado residencia los perjuicios que en general supondría el levantamiento de la suspensión de los preceptos afectados, en la posibilidad de que la citada comisión pueda iniciar investigaciones paralelas o al margen de la vía judicial y emitir informes de enjuiciamiento de situaciones de relevancia penal, con la consiguiente interferencia en el sistema judicial y puesta en riesgo de la presunción de inocencia y del derecho a la tutela judicial efectiva. Aunque el preámbulo de la Ley vasca afirma que las funciones de la comisión se realizarán evitando interferencias con la acción de la justicia, el tenor de su artículo 14 revela que ello no es así. La labor de esta comisión, no solo puede interferir con la acción judicial en asuntos no prescritos, sino que permite revisar acciones sobre las que los tribunales no se pronunciaron en su día, sustituyendo a éstos. Así, se obvia la actividad judicial previa y no solo se prescinde de las garantías básicas del proceso judicial sino que ni siquiera hay un procedimiento administrativo mínimamente garantista.

Los perjuicios para las personas investigadas se centran en la vulneración del derecho al honor del artículo 18 CE y de la tutela judicial efectiva y de la presunción de inocencia del artículo 24 CE. En cuanto al artículo 24 CE, la citación de las personas ante la comisión se produce en el contexto de la investigación de hechos de naturaleza delictiva, lo que posibilita su imputación, conforme al artículo 264 de la Ley de enjuiciamiento criminal. Particularmente intenso es el efecto de la regulación sobre la presunción de inocencia que, según el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, puede vulnerarse cuando una comisión administrativa proyecta una sombra de duda sobre la participación de personas en hechos delictivos, en ausencia de decisión judicial y sin posibilidad de defensa. La lesión del derecho al honor (art. 18 CE) se produce desde el momento que la Ley vasca prevé la posible citación de personas en el marco de una investigación administrativa dirigida a determinar la realidad de hechos constitutivos de delito. Incluso si, tras la investigación, las personas citadas no fueran presentadas como autoras de los hechos causantes de los daños a indemnizar, sus identidades aparecerán vinculadas, en el procedimiento de investigación, a situaciones de hecho constitutivas de delitos muy graves por lo que se habrá producido un menoscabo en su derecho al honor. Para el Abogado del Estado “es indudable que la mera declaración de la condición de víctima requiere de la previa imputación de un hecho causante, lo cual implica el enjuiciamiento de responsabilidades penales o administrativas de carácter sancionador, y el señalamiento de determinados grupos o personas como responsables de tales hechos”. Todo ello se desarrolla en los informes ministeriales aportados, que se transcriben en parte.

El representante del Estado alega también que el artículo 14.4 de la Ley 12/2016 impone a las entidades públicas una obligación de colaboración con la comisión, que incluye su deber de comparecencia ante ésta que, como dice el informe del Ministerio de Interior, puede causar daños, especialmente a los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y funcionarios de instituciones penitenciarias, cuyo incumplimiento podría llevar a imputarles participación en los hechos o delitos de desobediencia.

En todos los casos citados, se producirían daños irreversibles en los derechos fundamentales, no reparables con una compensación económica. Por ello, el Abogado del Estado afirma que los derechos fundamentales de los ciudadanos, funcionarios o no, que pueden verse afectados por la Ley 12/2016, deben prevalecer sobre su inmediata puesta en funcionamiento. En cuanto a los posibles perjuicios a los presuntos beneficiarios del reconocimiento de la condición de víctimas, se indica que ya existen normas estatales y autonómicas dirigidas a compensar económicamente a las víctimas que, además, pueden siempre formular denuncias ante los órganos judiciales. En cambio, si se aplicara la Ley vasca, el reconocimiento de la condición de víctima por la comisión en favor de determinadas personas o colectivos podría crearles falsas expectativas, pues ese reconocimiento sería nulo en caso de prosperar el recurso. Así se explica en el informe del Ministerio de Interior.

El Abogado del Estado se opone expresamente a la solicitud de levantamiento de la suspensión del Gobierno Vasco en los términos en que se formula por éste. Especialmente, dice que los artículos 2.3 y 2.4 de la Ley vasca, en contra de lo que el Letrado autonómico afirma, incluyen supuestos en que los hechos no se reconocen en resoluciones judiciales o administrativas, ni se han incoado procesos penales, pues permiten la aportación de cualquier medio de prueba admisible en derecho. Tampoco cabe aceptar el argumento de que la Ley 12/2016 es similar a otras que se vienen aplicando sin reproche de constitucionalidad, pues es en esta Ley en la que se regula un procedimiento parajudicial de reconocimiento de víctimas.

Por último, el representante estatal examina individualizadamente los preceptos cuya suspensión pide que se mantenga. En cuanto al artículo 2.3 e inciso suspendido del artículo 2.4 de la Ley, vuelve a decir que, al prever que se acredite la vulneración de derechos humanos en el ámbito de la norma, por cualquier medio de prueba admitido en derecho, incluso sin proceso judicial previo como dice el artículo 2.4, permiten investigar e imputar conductas posiblemente delictivas, antes de que pueda resolverse el recurso de inconstitucionalidad, al margen de la competencia judicial, con vulneración de derechos fundamentales de los imputados. Reitera que el ATC 90/2016 suspendió los artículos de la Ley navarra 16/2015, equivalentes a los de la Ley vasca aquí impugnada.

La parajudicialidad del procedimiento sirve también al Abogado del Estado para pedir que se mantenga la suspensión del artículo 4.2 c) de la Ley, si bien el precepto que reproduce en este punto es el artículo 4.1 c). Respecto al artículo 7.1 se explica que establece un deber de colaboración de los poderes públicos vascos a la hora de esclarecer las vulneraciones de derechos humanos objeto de la Ley, que incluye la promoción del derecho de las víctimas a que se conozcan los hechos y su difusión, lo que se vincula a la lesión de la presunción de inocencia y tutela judicial efectiva de las personas afectadas por la investigación parajudicial.

Insta igualmente que se mantenga la suspensión del último inciso del artículo 14.1, de los apartados c), d) y e) del artículo 14.2 y de los apartados 7, 8 y 9 del mismo precepto, cuyo contenido expone, que concretan las atribuciones de la comisión de valoración para comprobar las supuestas vulneraciones de derechos humanos lo que, se reitera, ampara labores de instrucción parajudicial, con la consiguiente lesión de los derechos fundamentales invocados. Por lo mismo, pide que se mantenga suspendido el artículo 15 de la Ley 12/2016, relativo a la resolución que pone fin al procedimiento.

Para finalizar, solicita el Abogado del Estado que se mantenga suspendida la vigencia de la disposición adicional sexta de la Ley 12/2016, que dispone su aplicación a casos de vulneraciones de derechos humanos causados por abusos de poder o violencia policial, con participación de funcionarios en ejercicio o no de sus funciones o de particulares, cuando no pueda establecerse una relación concreta de culpabilidad sobre tales hechos. Se razona que esta norma puede suponer que se concluya en la ilegalidad o incorrección de la actuación de los funcionarios públicos o de particulares, con puesta en riesgo de sus derechos fundamentales, aún sin concretar su culpabilidad.

12. Por escrito registrado el 18 de julio de 2017, el Letrado del Parlamento Vasco, tras recordar la doctrina constitucional sobre los incidentes de suspensión y la presunción de constitucionalidad de las leyes, solicitó el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados en base a las consideraciones siguientes:

La Ley 12/2016 no suspende los mecanismos de control sino que establece “un plus de prudencia al regular una serie de cautelas, una serie de filtros, que impiden la vulneración de los derechos”; subraya las garantías de los derechos de terceras personas [art. 4.2 b)]; el respeto a la legislación sobre datos personales [art. 2 c)] y la suspensión del procedimiento cuando se tenga constancia de la existencia de causas judiciales abiertas (art. 14.5).

La Ley recurrida no pretende la fijación de la autoría de delitos sino el reconocimiento y reparación de las víctimas por lo que no existe una afección inmediata, ni irreparable de derechos fundamentales, que solo se daría en caso de actuaciones contra legem que, en todo caso, serían recurribles. Los daños alegados son pues hipotéticos. Así lo confirma el informe de la Presidencia del Gobierno vasco sobre la ejecución del Decreto 107/2012, aportado por dicho Gobierno, al que alude en sus alegaciones, cuyo contenido evidencia que las manifestaciones del Abogado del Estado no se corroboran con la experiencia de la aplicación del Decreto citado.

Frente a la hipotética vulneración alegada, deben ponderarse los derechos de las víctimas a la verdad y reparación, reconocidos en los tratados internacionales, cuyo reconocimiento se ve dilatado al suspenderse los artículos señalados. Ello “produce una segunda victimización, con efectos reales y efectivos sobre quienes han sufrido violencia de motivación política”. Se trata pues de ponderar entre unos derechos que ya tienen establecidos en el ordenamiento jurídico instrumentos de protección adecuados y los derechos de las víctimas de violencia de motivación política que quedarían totalmente desprotegidos de prolongarse la suspensión, por lo que ha de levantarse ésta.

1. El objeto de la presente resolución consiste en determinar si procede levantar o mantener la suspensión de la vigencia de los artículos 2.3; 2.4, en cuanto al inciso “o subsidiariamente, en su defecto por cualquier medio de prueba admisible en derecho, sin que sea preciso que haya existido un proceso judicial previo”; 4.2 c); 7.1; 14.1. en cuanto al inciso “quien realizará de oficio las actuaciones que estime pertinentes para la comprobación de los hechos o datos alegados”; 14.2, apartados c), d) y e); 14.4; 14.7; 14.8; 14.9; 15 y disposición adicional sexta de la Ley del Parlamento Vasco 12/2016, de 28 de julio, de reconocimiento y reparación de víctimas de vulneraciones de derechos humanos en el contexto de la violencia de motivación política en la Comunidad Autónoma del País Vasco entre 1978 y 1999, preceptos que se encuentran suspendidos en su aplicación como consecuencia de la invocación de los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) al promoverse el recurso de inconstitucionalidad contra dicha Ley por el Presidente del Gobierno.

El artículo 1 de la Ley vasca 12/2016 declara que su objeto es configurar “los derechos al reconocimiento y, en su caso, a la reparación de las víctimas de vulneraciones de derechos humanos producidas en contextos de violencia de motivación política en la Comunidad Autónomas del País Vasco, desde el 29 de diciembre de 1978 al 31 de diciembre de 1999”. La exposición de motivos de la propia Ley explica que en el País Vasco se aprobó con anterioridad el Decreto 107/2012, de 12 de junio, que reguló la declaración y reparación de la víctimas de sufrimientos injustos como consecuencia de la vulneración de sus derechos humanos, en el contexto de la violencia de motivación política entre los años 1960 y 1978. Por ello, dice el preámbulo legal, se trata de dar “continuidad a la experiencia acumulada con la ejecución del Decreto”, de forma que “[l]a justificación de este ámbito temporal viene dada por la institución de la prescripción”, pues “permite abordar los casos que, por haber prescrito, no han encontrado el merecido reconocimiento”, con lo que se evitan “interferencias en los asuntos en los que todavía es posible entablar acciones legales ante los tribunales de justicia”.

Como ha quedado expuesto, el Gobierno del Estado recurrente no solicitó, al interponer este recurso, la suspensión de la totalidad de la Ley 12/2016, como podía haber hecho, sino solo de concretos artículos de la misma que fueron automáticamente suspendidos y respecto de los que ahora solicita que se mantenga dicha suspensión. Estos artículos, enumerados en los antecedentes de esta resolución, se limitan a contemplar algunos de los casos en que la Ley considera que puede haber vulneración de derechos humanos, sin condicionarla a la previa existencia de resolución judicial o administrativa o a una relación concreta de culpabilidad (arts. 2.3, art. 2.4, último inciso, disposición adicional sexta); a imponer a los poderes públicos obligaciones de colaboración y difusión en el ámbito de la Ley [arts. 4.2 c) y 7.1)]; a regular las facultades de la comisión de valoración en la instrucción de los procedimientos a seguir para declarar los derechos reconocidos en la Ley [arts. 14.1; 14.2 c), d) y e); 14.4; 14.7; 14.8 y 14.9)] y a establecer normas sobre la resolución de los expedientes (art. 15). Por tanto, es a estos preceptos a los que hemos de limitar nuestro análisis en el presente incidente.

2. Es doctrina constitucional reiterada que la resolución de este incidente cautelar requiere ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el público y general como los privados, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del levantamiento o mantenimiento de la suspensión. Asimismo, el Tribunal ha sostenido que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno, a quien se debe la iniciativa, no se limite a invocar la existencia de aquellos perjuicios, sino que ha de demostrar o, al menos, razonar consistentemente su realidad y la dificultad de su reparación, ya que debe partirse en principio de la existencia de una presunción de constitucionalidad a favor de las normas o actos objeto de conflicto (entre otros muchos, AATC, 147/2012, de 16 de julio; 157/2013, de 11 de julio, FJ 2, y 122/2015, FJ 2). En todo caso, la resolución de este tipo de incidentes ha de efectuarse atendiendo a las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulen en la demanda (por todos, ATC 41/2016, de 16 de febrero, FJ 2).

Nuestro examen, por tanto, queda estrictamente ceñido a lo que resulta relevante para adoptar la decisión que constituye el único objeto de esta resolución, que “ha de ponderar, exclusivamente, los perjuicios que para los intereses generales o particulares puedan derivarse de una u otra medida y sin que pueda establecerse ninguna conexión entre la referida ponderación y la valoración de la legitimidad constitucional de los preceptos sometidos a debate en este proceso” (ATC 226/2015, de 15 de diciembre, FJ 2, con cita del ATC 87/2011, de 8 de junio, FJ 3).

Se trata, en definitiva, de dilucidar si los perjuicios que alega el Abogado del Estado tienen la gravedad y la consistencia necesarias para prevalecer sobre la presunción de constitucionalidad de la Ley impugnada y sobre los intereses invocados por los Letrados autonómicos.

3. Dicho lo anterior, del escrito del Abogado del Estado se desprende que los perjuicios que considera determinantes del mantenimiento de la suspensión de los preceptos referidos se residencian en la actuación de la comisión de valoración prevista en la Ley 12/2016 y consisten, en resumen, en su eventual interferencia en la acción de la justicia y en la posibilidad de que su actuación pueda lesionar derechos fundamentales de terceras personas a las que se pueda hacer responsables de las lesiones de los derechos humanos cuya constatación es presupuesto del reconocimiento de la condición de víctima. El planteamiento del representante estatal es así muy similar al que realizó en su recurso frente a la Ley Foral Navarra 16/2015, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, y que dio lugar al ATC 90/2016, de 26 de abril, invocado por el Abogado del Estado en apoyo de su pretensión y en el que este Tribunal decidió mantener la suspensión de varios preceptos de la citada Ley Foral.

A pesar de la similitud de planteamiento del recurrente, como manifiestan los letrados autonómicos, la Ley vasca 12/2016 no es idéntica a la Ley Foral Navarra 16/2015, por lo que el ATC 90/2016, sin perjuicio de su valor como precedente expresivo del criterio del Tribunal en un caso similar, no nos exime de analizar los concretos preceptos aquí suspendidos y los posibles perjuicios derivados de su vigencia o suspensión, en el marco de las concretas alegaciones de las partes.

4. En cuanto a los perjuicios consistentes en el posible riesgo de interferencias entre la acción de la comisión de valoración contemplada en la Ley 12/2016 y el enjuiciamiento penal y la acción de la Administración de Justicia en general, como ya se ha indicado, la Ley Vasca 12/2016, a diferencia de la Ley navarra 16/2015, quiere despejar cualquier sospecha de interferencias de este tipo por lo que, en su exposición de motivos y en sus artículos 1 y 2, indica que su objeto son las posibles violaciones de derechos humanos acaecidas hasta el año 1999 que, por haber prescrito, no pueden ya plantearse ante los tribunales de justicia. El Abogado del Estado, sin embargo, indica que, a pesar de esta salvedad, el tenor de la Ley no excluye que la comisión de valoración pueda intervenir en asuntos no prescritos o revisar acciones sobre las que los Tribunales no se pronunciaron en su día, sustituyendo a éstos. Frente a ello, tanto el Letrado del Gobierno Vasco como el Letrado parlamentario se refieren a las cautelas específicas contenidas en la Ley para evitar posibles interferencias con la acción judicial, en particular en los artículos 7.2 y 14.5.

El artículo 14.1 de la Ley 12/2016, en su último inciso, atribuye a la comisión de valoración que dicha Ley regula en los artículos 16 a 18 (no suspendidos) la realización de oficio de las actuaciones que estime pertinentes para comprobar los hechos o datos alegados. Estos hechos, por su parte, se refieren a violaciones de derechos humanos en contextos de violencia de motivación política que, tal y como se describen en el artículo 2 de la Ley, pueden guardar relación, de forma similar a lo que ya dijimos en el ATC 90/2016, FJ 5, “tanto con la calificación de un hecho como eventualmente delictivo, como con la posible fijación del grado de autoría o participación en tales hechos”. Así, el artículo 2.2 de la Ley se refiere, como posibles autores de estos hechos, a funcionarios públicos, en ejercicio o no de sus funciones, y particulares que actúen, en grupo o aisladamente, de forma incontrolada y, como resultado de estas violaciones de derechos, menciona las afecciones a la vida o a la integridad física, psíquica, moral o sexual de las personas.

Puesto que varios preceptos de la Ley cuya suspensión se solicita sea mantenida, atribuyen a la comisión de valoración el esclarecimiento de los hechos relacionados con esas violaciones de derechos humanos, así como competencias para obtener información con esta finalidad, y puesto que no es posible desvincular esa función investigadora y esclarecedora de las eventuales consecuencias penales que pudieran tener tales hechos, igual que entendimos en el ATC 90/2016, existe riesgo de que, al ejercer las funciones que la Ley le atribuye, la comisión de valoración pueda invadir la función jurisdiccional y llegar a conclusiones que, efectivamente, interfieran en ésta, lo que sería difícilmente reparable. No en vano el artículo 14.8 de la Ley 12/2016 dice, como colofón de las atribuciones que le encomiendan los apartados anteriores, que la comisión de valoración examinará la documentación y elementos de prueba del expediente y los valorará en su conjunto para emitir un informe motivado que incluirá una valoración de la relación de causalidad entre los hechos y las lesiones acreditadas.

La Ley 12/2016 contempla medidas como la información a las posibles víctimas para que puedan instar los oportunos procedimientos judiciales [art. 7.2 a)]; la información por la propia comisión a los tribunales o a la Administración competente de posibles actuaciones ilegales no prescritas [art. 7.2 b)] o la suspensión del procedimiento previsto en la Ley cuando la comisión tenga conocimiento de la existencia de causas judiciales abiertas (art. 14.5). Sin embargo, tales medidas no excluyen por completo el riesgo de interferencias. Estas podrían todavía producirse en casos en que, por ejemplo, se desconozca la existencia del procedimiento judicial abierto (que podría haberse iniciado por denuncia del Ministerio Fiscal o de otras personas); o si se asume una prescripción que no se ha producido (como podría ocurrir, dados los plazos de prescripción de los delitos del artículo 131 del Código penal y los supuestos de interrupción de la prescripción del artículo 132 del Código penal); o si llegara a reabrirse una causa judicial ya cerrada (casos de sobreseimiento provisional). El hecho mismo de que el legislador autonómico haya incluido previsiones de este tipo, dirigidas a mitigar posibles interferencias en la acción judicial, indica que éstas se pueden producir.

Lo anterior nos lleva a apreciar la conveniencia de mantener la suspensión de los preceptos de la Ley vasca 12/2016 objeto del presente incidente que posibilitan las interferencias entre la actuación de la comisión de valoración prevista en dicha Ley y la acción de la Administración de justicia. Ello es predicable, en particular, de los artículos 2.3 (sobre denuncias no investigadas); artículo 2.4, último inciso (que permite acreditar la vulneración de los derechos humanos por cualquier medio de prueba aunque no haya habido proceso judicial previo), 14.1, último inciso, 14.2 apartados c), d) y e), 14.4 y 14.8 (sobre atribuciones de la comisión de valoración); así como la disposición adicional sexta (sobre aplicación de la Ley a lesiones derechos humanos cuando no pueda establecerse una relación concreta de culpabilidad sobre los hechos).

En cuanto al artículo 14, apartados 7 y 9, y el artículo 15 de la Ley 12/2016, su lectura aislada, desvinculada de la de otros preceptos suspendidos, no permite deducir automáticamente interferencias entre la actuación de la comisión de valoración y la administración de justicia. A diferencia del resto de preceptos citados, éstos tienen un contenido predominantemente procedimental, dirigido a impulsar la tramitación y resolución de los expedientes. Esta constatación, unida al hecho de que no se encuentra suspendida la totalidad de la Ley, puede dar lugar a que proceda levantar su suspensión en determinados casos. A ello nos referiremos en el fundamento jurídico 7.

5. Respecto a los perjuicios, también alegados por el Gobierno de la Nación, relativos a los derechos fundamentales al honor (art. 18 CE), la tutela judicial efectiva y la presunción de inocencia (art. 24 CE) de las personas afectadas por el funcionamiento de la comisión, cabe trasladar aquí lo ya dicho en el ATC 90/2016, FJ 6, según el cual “[r]esulta también procedente la suspensión con el fin de evitar, en una materia como ésta, situaciones de confusión y perjuicios de difícil reparación que podrían eventualmente surgir en relación con las medidas adoptadas o situaciones creadas al amparo de la vigencia recobrada de los preceptos de la Ley …. Perjuicios especialmente acusados en el caso de que se aplicara y en su día mereciera un juicio de inconstitucionalidad y fuera, por tanto, objeto de una declaración de nulidad. Atendiendo a la esfera concreta de intereses en presencia y sin prejuzgar el fondo del asunto, el funcionamiento de la Comisión puede producir la afectación del derecho al honor y a la presunción de inocencia, por cuanto, conforme a su art. 3.6, por un lado, se impone a todas las entidades públicas y personas privadas relacionadas con el cumplimiento de los objetivos de la Comisión la obligación de colaboración con ésta, y, por otro, se trata de una obligación que se refiere a una actividad indagatoria sobre unos hechos que pueden entenderse, en principio, constitutivos de delito. Todo ello sin que la norma incluya garantía alguna relativa al derecho al honor o a la protección de datos de carácter personal de los afectados por el funcionamiento de la Comisión, pues se alude expresamente al suministro de todos los datos que sean requeridos, incluso mediante el recurso a la obligación de comparecencia, lo que determina la inevitabilidad de la producción de dichos efectos”.

En relación al derecho al honor, las anteriores consideraciones son plenamente trasladables al artículo 7.1 de la Ley vasca 12/2016, en cuanto impone a los poderes públicos vascos la obligación de promover el derecho de las víctimas a que se conozcan los hechos contrastados de lo sucedido [apartado a)] y se difundan [apartado b)] las resoluciones de la comisión de valoración que hayan apreciado vulneraciones de derechos humanos. Aunque, en concreto, el artículo 14.2 c) de la Ley 12/2016 incluya una referencia a los límites fijados por la legislación de protección de datos, no se desvirtúa lo anterior, en cuanto se trata de una mención circunscrita a las solicitudes de información que la comisión de valoración puede realizar a otras administraciones públicas, entidades u órganos públicos o privados para la tramitación de los expedientes. Tampoco puede considerarse protección suficiente a este respecto el genérico principio de respeto a las garantías jurídicas y constitucionales de terceros contenido en el artículo 4.2 d) de la Ley 12/2016, no concretado en medida legal alguna. Nuevamente, cabe traer a colación el ATC 90/2016, FJ 6, que, al respecto, dijo: “el riesgo de la lesión que el derecho fundamental al honor pueda sufrir es el que debe prevalecer, por cuanto sin duda los trabajos de esta Comisión dirigidos a esclarecer los hechos podrían afectar al honor de las personas que comparecieran, sin que exista imputación, judicialmente ratificada, de culpabilidad, ni apertura de procedimiento disciplinario alguno, lo que convertiría el perjuicio sufrido en uno de muy difícil restitución”.

En lo que respecta al artículo 4.2 c) de la Ley 12/2016, a partir del mismo ATC 90/2016 y, puesto que en él apreciamos la posible afectación de derechos de terceros en un precepto muy similar a éste contenido en la Ley Foral Navarra 16/2015, también consideramos acreditados los perjuicios.

En cuanto al artículo 24 CE, ciertamente la presunción de inocencia y la tutela judicial efectiva de funcionarios y particulares a los que se puedan imputar las violaciones de derechos humanos que son presupuesto del reconocimiento de la condición de víctima, pueden verse lesionados si la comisión de valoración de la Ley 12/2016 —en el ejercicio de las atribuciones que le otorgan los apartados referidos del artículo 14, en relación con los artículos 2.3; 2.4 último inciso, 4,2 c), 7.1 y disposición adicional sexta— les imputa hechos posiblemente delictivos, sin todas las garantías de un procedimiento judicial previo. El mismo ATC 90/2016 declaró en este sentido que “[l]o mismo ocurre, desde otra perspectiva, si se considera que la actividad indagatoria de la Comisión respecto a las personas legalmente obligadas a comparecer en relación a unos hechos materialmente delictivos plantea la expresión de dudas sobre su posible culpabilidad o responsabilidad penal de manera directa o indirecta, lo que no puede entenderse en este momento compatible con la presunción de inocencia que consagra el art. 24.2 CE”.

Si bien tanto el Gobierno como el Parlamento vascos, aluden a un informe autonómico sobre la aplicación del Decreto 107/2012, como antecedente normativo de la Ley 12/2016, a fin de desmentir los posibles perjuicios para terceros afectados por las propuestas de la comisión de valoración, el hecho de que con la norma anterior no se hayan producido reclamaciones de terceros no quiere decir que no pueda haberlas con la norma presente o que tales perjuicios no puedan tener lugar. La misma antigüedad de los hechos cubiertos por el Decreto de 2012, relativo al periodo comprendido entre 1960 y 1978, puede explicar esta circunstancia sin desvirtuar la realidad de las lesiones ahora apreciadas.

6. El ámbito del incidente cautelar nos obliga a examinar también las razones esgrimidas por los Letrados autonómicos en defensa de la inmediata aplicación de la Ley. Además de a la presunción de constitucionalidad, que debe ceder si se aprecian perjuicios de difícil reparación como los ya aludidos, se refieren las partes demandadas a los daños para las posibles víctimas. Desde este punto de vista, el daño puramente económico, traducido en un posible retraso en el pago de las indemnizaciones previstas en la Ley, no se alega por los interesados y, por su propia naturaleza, sería reparable. Tampoco esgrimen nada los interesados sobre la demora en la asistencia sanitaria prevista en la Ley. Se alude únicamente a un daño de índole moral, asociado a una posible revictimización. Este, no obstante, a falta de otros argumentos, tampoco se aprecia. Por el solo hecho de que se demore la aplicación de los preceptos suspendidos hasta que el Tribunal pueda examinar su conformidad con la Constitución, no se hace juicio alguno sobre la condición, ni sobre el sufrimiento de las víctimas, susceptible de ocasionarles los daños traumáticos a que se alude.

Por el contrario, como esgrime el Abogado del Estado y se apreció en el ATC 90/2016: “[si] se acordase el pago de indemnizaciones a las declaradas víctimas con derecho a ello, podría producirse … un perjuicio si la norma fuera declarada inconstitucional en cuanto que se habría creado una expectativa de reconocimiento y cobro de indemnizaciones para tales personas, sustentada en la aplicación de una ley posteriormente declarada inconstitucional y, por tanto, nula”.

En todo caso, tanto al valorar el interés del Estado español en cumplir sus obligaciones internacionales, al que también aluden los Letrados autonómicos, como al ponderar los posibles perjuicios para las víctimas, se ha de tener en cuenta que, como se destacó también en el ATC 90/2016, existen ya en el ordenamiento jurídico estatal normas dirigidas a tutelar los derechos de las víctimas, tales como la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, y la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo. A ellas, se han de añadir leyes aprobadas por la misma Comunidad Autónoma del País Vasco como el citado Decreto 107/2012 (para cuya aplicación la disposición adicional tercera de la propia Ley 12/2016 establece un plazo extraordinario) y la Ley 4/2008, de 19 de junio, de reconocimiento y reparación a las víctimas del terrorismo.

7. Por último, hemos de analizar la pretensión subsidiaria de levantamiento parcial de la suspensión formulada por el Gobierno Vasco.

Como se ha expuesto en los antecedentes de esta resolución, tras afirmar que la suspensión de los preceptos dejados temporalmente sin efecto supone en la práctica la suspensión de la totalidad de la Ley, el Letrado del Gobierno Vasco suplica, subsidiariamente, el levantamiento de la suspensión de “los preceptos 4.2 c), 7.1, 14.1 en su inciso ‘quien realizará de oficio las actuaciones que estime pertinentes para la comprobación de los hechos o datos alegados’, 14.2, apartados c, d y e, 14.7, 14.8, 14.9 y 15, a los que nos hemos referido en este otrosí segundo digo cuando los mismos afecten a vulneraciones de derechos humanos producidas dentro del ámbito de aplicación de esta Ley, en los casos del art. 2.3 en que, se pueda justificar indefensión, debido a que no se hayan investigado las denuncias presentadas por violaciones de derechos humanos a las que se refiere la ley, a través de cualquier medio de prueba admitido en derecho que acredite la indefensión; así como en los supuestos del art. 2.4 cuando la vulneración de derechos humanos acredite mediante la aportación de resolución judicial o administrativa que reconozca la realidad de unos hechos ilícitos, que se relacionen causalmente con los daños o la afección a los derechos alegados o cuando, a falta de la citada resolución judicial o administrativa, y habiendo existido un proceso judicial previo tal acreditación se realice por cualquier medio de prueba admisible en derecho”.

Aunque, a la vista del escrito del representante autonómico, pudiera entenderse que lo que solicita es que se levante la suspensión de los preceptos citados cuando la vulneración de los derechos humanos se acredite mediante la aportación de una resolución judicial o administrativa, en realidad lo que luego pide es que se levante la suspensión tanto en estos supuestos (en los que la Ley no está suspendida) como en todos los demás descritos en los apartados 3 y 4 del artículo 2 de la Ley, en que la vulneración se puede acreditar por cualquier medio de prueba. Por tanto, lo que se pide subsidiariamente es sustancialmente lo mismo que se pide con carácter principal; esto es: el levantamiento de la suspensión de todos los preceptos objeto de la medida cautelar (salvo la última parte del último inciso del artículo 2.4 y la disposición adicional sexta) lo que, por las razones que han quedado expuestas, se ha de desestimar.

En todo caso, hemos de precisar que no se encuentra suspendida, porque el Abogado del Estado no lo ha solicitado, la primera parte del artículo 2.4 de la Ley vasca 12/2016, que permite acreditar la vulneración de derechos humanos mediante la aportación de resolución judicial o administrativa que reconozca la realidad de unos hechos ilícitos relacionados causalmente con los daños alegados. Esto supone que, para la tramitación y resolución de las solicitudes basadas en las supuestas vulneraciones de derechos humanos referidas en este apartado (nunca suspendido), en relación con lo razonado en el fundamento jurídico 4 anterior in fine, debe levantarse la suspensión de los apartados 7 y 9 del artículo 14 y del artículo 15 de la Ley 12/2016.