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1. Por escrito presentado en este Tribunal Constitucional de 19 de noviembre de 1982, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, plantea conflicto positivo de competencia frente al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con el Decreto 194/1982, de 18 de junio, que regula la calificación de espectáculos teatrales y artísticos, aprobado por dicho Consejo Ejecutivo y publicado en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» núm. 244, de 28 de julio de 1982, por entender que el referido Decreto infringe el art. 149.1.27 de la Constitución, en relación con los arts. 9.2, 14, 20.4, 44, 139 y 149.2 de la misma, y los arts. 9.4, 9.31 y 16.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, solicitando, en consecuencia, que se declare que pertenece al Estado la titularidad de las competencias controvertidas, esto es, las ejercitadas al dictar el Decreto citado, y que se anule éste en su integridad.

Por otrosí solicita, igualmente, la suspensión de la vigencia de la disposición objeto de conflicto por haber invocado el Gobierno de la Nación el art. 161.2 de la Constitución.

2. El Abogado del Estado funda su pretensión en los siguientes argumentos:

A) El Decreto objeto de conflicto viola la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.27 de la Constitución. En este precepto «medios de comunicación social» es un concepto de más amplio alcance que el agregado «prensa, radio y televisión», lo que lleva a pensar que el constituyente incluye en él cualquier «soporte» o vehículo para cualquier «mensaje» que pretenda una difusión social. «Medios de comunicación social» en el sentido del art. 149.1.27 son, pues, inequívocamente, el libro, el cine, el teatro y los espectáculos artísticos; en todos ellos hay difusión social de un «mensaje». Ahora bien, la expresión empleada «medios de comunicación social»- delimita también la competencia estatal; ésta se ciñe al aspecto de comunicación social que por los medios se efectúa. Con ello quiere subrayarse que la competencia reconocida en el artículo en cuestión tutela el objetivo constitucional implícito de preservación de un mínimo cultural compartido o, en otras palabras, la preservación de un «espacio cultural español», sin perjuicio de la diversidad cultural de España. Así, el art. 149.1.27 enlaza con el art. 149.2 de la norma fundamental. El «deber y atribución esencial» del Estado en el servicio de la cultura a que este último precepto alude no tiene por qué agotarse en la labor de facilitar la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas «de acuerdo con ellas», pues es obligado relacionar aquellos deber y atribución esenciales con otras competencias del Estado, entre ellas las del art. 149.1.27 de la Constitución.

La anterior afirmación resulta tanto más clara si se recuerda que el art. 44 de la Constitución señala como objetivo compartido para todos los poderes públicos promover y tutelar el acceso a la cultura a la que todos tienen derecho, o, como dice el art. 9.2, facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida cultural. Dado que la expresión «poderes públicos» incluye al Estado -dentro de la esfera de su competencia-, los arts. 9.2 y 44 de la Constitución vienen a poner de manifiesto que, en materia cultural, el papel del Estado no se limita a la mera función de facilitar la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas -por muy relevante que ello sea-, sino que comprende también deberes y atribuciones, en materia cultural, no ya frente a las Comunidades, sino, directamente, frente a los ciudadanos; el art. 149.1.27 de la Constitución es un ejemplo de ello.

B) Bajo la expresión «normas básicas» el art. 149.1.27 incluye la actividad de normación de los aspectos esenciales del régimen de prensa, radio, televisión y demás medios de comunicación social. Con posterioridad a la Constitución el establecimiento de esas normas básicas corresponde principalmente a la ley, que ha de ser orgánica en el caso de que entre tales aspectos esenciales se incluya el desarrollo del art. 20 de la Norma fundamental. Pero, teniendo presente la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el carácter material de la noción de bases y las relaciones entre ley y reglamento (Sentencias 32/81, 1/82, 18/82, 35/82 y 39/82), cabe afirmar que el reglamento estatal puede intervenir en la fijación de dichas bases complementando a la ley.

Pues bien, «aspecto esencial» del régimen del teatro y de los espectáculos artísticos como medios de comunicación social es la regulación o régimen de la calificación de estos espectáculos, diferenciándolos por la edad de los públicos que pueden tener acceso a ellos. La esencialidad de este aspecto se corrobora si se observa que, con arreglo al art. 20.4 de la Constitución, «la protección de la juventud y de la infancia» es un límite de los derechos del art. 20.1 de la Constitución; el fin de la clasificación por edades es justamente tal protección que, así, convierte a aquella regulación en aspecto esencial o básico del régimen del teatro y de los espectáculos artísticos como medios de comunicación social.

Interpretado de este modo el art. 149.1.27 de la Constitución, la determinación del régimen jurídico de clasificación por edades en materia de teatro y espectáculos artísticos resulta competencia exclusiva del Estado; lo mismo cabe decir respecto a la calificación de «S» (que no trae consigo sino un deber de advertencia al interesado: cf. art. 2 del Real Decreto 262/1978, de 27 de enero). Corrobora esta tesis interpretativa respecto al art. 149.1.27 de la Constitución la reciente Ley 1/1982, de 24 de febrero, reguladora, entre otras materias, de las «salas especiales de exhibición cinematográfica» (salas X), cuyos arts. 1, 6, 7, 9 y 10 disciplinan diversos aspectos atinentes a la calificación.

C) Por constituir reglas de fondo de carácter «básico» (competencia del Estado ex art. 149.1.27 de la Constitución), están viciados de incompetencia y deben anularse los arts. 2, 4, 5, 6 y 7 del Decreto objeto de impugnación. El art. 6, al no recoger la calificación «para mayores de dieciséis años» (art. 2.1 de la Orden de 7 de abril de 1978, modificada por la de 3 de junio de 1981), creando un nuevo sistema de calificación (todos los públicos, mayores de catorce años, mayores de dieciocho años) opuesto al estatal (todos los públicos, mayores de catorce años, mayores de dieciséis años, mayores de dieciocho años), se separa de modo ostensible de las normas estatales en la materia en lo que constituye el núcleo mismo de la calificación -aspecto básico del régimen del teatro y espectáculos artísticos y en un punto tan sensible como es la debida protección de la juventud, que es un bien constitucional tutelado (art. 20.4 de la Constitución). El art. 6 del Decreto en cuestión es el punto central del mismo y, al separarse de las normas del Estado en la materia, hace cobrar un sentido y alcance distintos del que tienen en el ordenamiento estatal a preceptos como los arts. 2, 4 y 7 que, en una primera aproximación, parecen reiteraciones (por lo demás, no literales sino con divergencias) de los preceptos estatales correlativos.

D) Pero la Generalidad no sólo carece de competencia para normar o regular la calificación de espectáculos teatrales y artísticos, sino que tampoco la tiene para otorgar calificaciones (expresamente o por silencio) aunque sea aplicando las normas del Estado. Esto es, la Generalidad carece también de competencia ejecutiva en materia de calificación de espectáculos teatrales y artísticos, competencia que pertenece al Ministerio de Cultura, como sucede con las películas «X» con arreglo al art. 1 de la Ley 1/1982.

En efecto, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, dentro del contenido «básico» puede estar la retención por la Administración del Estado, o la reserva a la misma, de ciertas potestades de ejecución en virtud de un interés nacional concreto de carácter supracomunitario, justificado constitucionalmente.

Este es el caso de las competencias ejecutivas de calificación de espectáculos teatrales y artísticos. Por un lado, la limitación del derecho a la libre expresión en protección de la juventud y la infancia (art. 20.4 de la Constitución) debe ser lo más unívoca posible en todo el territorio nacional; no se trata sólo de que rijan unas normas comunes sobre los sistemas de calificación, sino de que estas normas se apliquen uniformemente, ya que en otro caso (calificaciones divergentes en los diversos territorios de las Comunidades Autónomas) padecerían el principio de igualdad (arts. 14 y 139.1 de la Constitución) y el propio derecho fundamental a la libre expresión, por la diversa fijación in concreto (en cada caso) de uno de sus límites. Esta uniformidad en la calificación de los espectáculos sólo puede fijarse reservando las facultades ejecutivas al Estado, cuyas resoluciones gozarán de eficacia en todo el territorio nacional. Por otra parte, la diversidad de calificación entre las diversas Comunidades Autónomas representaría un obstáculo, al menos indirecto, a la libre circulación en todo el territorio nacional de un bien cultural (el que significa la obra teatral o artística), ya que las diferencias de calificación entre Comunidades Autónomas supondrían que la obra llegara en ciertos casos a un público y en otros a otro (públicos discriminados por la edad), lo que podría afectar indirectamente a la propiedad intelectual). Por todo ello, las competencias de ejecución en materia de calificación de espectáculos teatrales y artísticos corresponden al Estado, pues deben considerarse dentro del contenido básico del art. 149.1.27 de la Constitución; en consecuencia resultan viciados de incompetencia los arts. 1 y 3 del Decreto objeto de conflicto y, con ello, el citado Decreto en su integridad.

E) El anexo al Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, sobre traspaso de servicios del Estado a la Generalidad, cuyos apartados A y B son invocados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad al contestar al requerimiento, confirma las tesis sostenidas en relación con el art. 149.1.27 de la Constitución.

En efecto, la calificación de espectáculos teatrales y artísticos constituye (tanto en el plano de su normación como en el de la estricta ejecución) una «relación en el ámbito estatal» (nacional o español) que el Real Decreto 1010/1981 reconoce como competencia de la Administración del Estado.

F) Aparentemente, la tesis de que, no ya la normación del régimen de calificación de espectáculos teatrales y artísticos, sino incluso la competencia ejecutiva de asignación de tales calificaciones, corresponde al Estado parece entrar en contradicción con las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma en su Estatuto. Estas competencias son las «exclusivas» relativas a «cultura» (art. 9.4) y «espectáculos» (art. 9.31) y la de desarrollo legislativo y ejecución en materia de régimen de medios de comunicación social (art. 16.2). Sin embargo, se trata sólo de una contradicción aparente, pues tales competencias exclusivas contenidas en los apartados 4 y 31 del art. 9, así como las de desarrollo legislativo y ejecución del art. 16.2, no representan -como, en general, todas las competencias asumidas en el Estatuto- más que la articulación y concreción técnica de la esfera de intereses propios o «respectivos» (art. 137 de la Constitución) de la Comunidad Autónoma. Por ello, cuando cierto aspecto de una materia (por ejemplo, la calificación de espectáculos teatrales y artísticos) excede el interés «respectivo» de la Comunidad, por enlazarse a un interés supracomunitario - nacional-, dicho aspecto queda eo ipso fuera de la esfera autonómica. Tal es la doctrina del Tribunal Constitucional derivada de las Sentencias 37/1981, 42/1981 y 1/1982.

3. Por providencia de 24 de noviembre de 1982 la Sección Primera del Pleno de este Tribunal Constitucional acuerda: a), tener por planteado por el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, conflicto positivo de competencia frente al Decreto del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña núm. 194/1982, de 18 de junio, que regula la calificación de espectáculos teatrales y artísticos; b), dar traslado a dicho Consejo para que, en el plazo de veinte días y por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuantos documentos y alegaciones estime convenientes; c), habiéndose invocado por el Gobierno el art. 161.2 de la Constitución, acuerda, asimismo, comunicar al Presidente del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña la suspensión de la vigencia y aplicación del indicado Decreto 194/1982 desde la fecha de la formalización del conflicto, por determinarlo así el art. 64.2 de la LOTC; d), dirigir comunicación al Presidente de la Audiencia Territorial de Barcelona para conocimiento de la correspondiente Sala de lo Contencioso-Administrativo de la misma, por si ante ésta estuviera impugnado o se impugnare el referido Decreto, en cuyo caso debería suspenderse el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 de la LOTC, y e), publicar en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» la formalización del conflicto y la suspensión acordada, mediante edictos, conforme previene el art. 64.4 de la LOTC (publicación que tuvo lugar, respectivamente, el 6 y el 15 de diciembre de 1982).

4. Por escrito presentado en este Tribunal el 16 de diciembre de 1982, el Abogado de la Generalidad solicita, de un lado, ser tenido por comparecido y parte en la representación que ostenta del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en el presente conflicto de competencia y, de otro, le sea concedida una prórroga del plazo para efectuar alegaciones hasta el máximo legal, al amparo de lo dispuesto en el art. 306.1 de la L.E.C., de aplicación supletoria, conforme al art. 80 de la LOTC, y habida cuenta de las obligaciones dimanantes de los diversos procedimientos que a la sazón tiene planteados la Generalidad ante éste y otros Tribunales.

5. Por providencia del día 21 del mismo mes, la Sección Primera del Pleno acuerda tener por comparecido y parte al Abogado don Manuel María Vicens i Matas, en nombre y representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, y a tenor de lo solicitado por el mismo y de acuerdo con los arts. 306.1 y 307 de la L.E.C., en armonía con el art. 80 de la LOTC, prorrogar en diez días el plazo para la formulación de alegaciones, a contar desde el siguiente al de la terminación del ordinario.

6. Por escrito presentado en este Tribunal el día 27 de diciembre de 1982, el Abogado de la Generalidad, en representación del Consejo Ejecutivo de la misma, formula alegaciones en relación con el presente conflicto, con súplica de que se dicte sentencia desestimando la demanda y declarando que la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña.

Los argumentos en los que fundamenta su pretensión pueden resumirse así:

A) La parte actora amplía indebidamente el concepto de bases o normas básicas al permitir que éstas puedan contenerse no sólo en las leyes aprobadas por las Cortes Generales, sino en cualquier norma reglamentaria del Gobierno, e incluso en actos concretos de ejecución. Tal tesis puede vaciar de contenido a los Estatutos de Autonomía, suprimiendo el ejercicio tanto de las competencias exclusivas en sentido estricto como el de las de desarrollo legislativo, e incluso el de las meramente reglamentarias o de mera ejecución.

B) De la forma en que la representación procesal del Gobierno entiende, en materia de calificación de espectáculos teatrales, la competencia estatal para dictar «normas básicas» del régimen de la prensa, radio y televisión, y, en general, de todos los medios de comunicación social (art. 149.1.27 de la Constitución), impide a la Generalidad no sólo dictar normas de tipo reglamentario (y, sin duda, de tipo legislativo), sino incluso efectuar, en aplicación de la normativa estatal, actos de mera ejecución concretados en la clasificación de espectáculos que se representen en Cataluña. Para ello basta con declarar que así lo exige «un interés nacional concreto de carácter supracomunitario justificado constitucionalmente». De este modo, podría hacerse tabula rasa de la competencia exclusiva de esta Comunidad Autónoma en materia de cultura (art. 9.4) y de espectáculos (art. 9.31), e incluso de la que el art. 16.2 del Estatuto de Autonomía reconoce a la Generalidad de Cataluña en el marco de las normas básicas del Estado para el desarrollo legislativo y la ejecución del régimen de prensa, y, en general, de todos los medios de comunicación social.

C) Si se compara la normativa relativa a la calificación de espectáculos en lo que interesa al presente conflicto -Real Decreto de 27 de enero de 1978 sobre «Teatro, Circo y Variedades. Calificación de Espectáculos», complementada por la Orden ministerial de 7 de abril de 1978, modificada a su vez por la Orden de 3 de junio de 1981- con la dictada por la Generalidad contenida en el Decreto impugnado 194/1982, de 18 de junio, puede comprobarse que el mecanismo arbitrado por la Generalidad de Cataluña para la calificación de espectáculos teatrales y artísticos guarda un gran paralelismo con el estatal -incluso en los plazos y en el juego del «silencio administrativo positivo» en el supuesto de falta de resolución expresa dentro del plazo fijado-, pues no era propósito de la Generalidad introducir en esta materia grandes novedades sino, simplemente, adaptar la normativa general a las especialidades de la organización administrativa catalana.

La única diferencia entre una y otra normativa consiste en que el Decreto de la Generalidad establece a efectos de calificación un solo tramo entre catorce y dieciocho años, mientras que la normativa estatal (actual, que no anterior) establece dos: De catorce a dieciséis años y de dieciséis a dieciocho años.

Siendo la diferencia entre una y otra normativa tan insignificante, la impugnación del Gobierno sólo podía articularse negando a la Generalidad las claras competencias que le corresponden en materia de espectáculos y medios de comunicación social -arts. 9 (apartados 4 y 31) y 16 (apartado 2) del Estatuto de Autonomía- invocando al efecto, por un lado, el conocido argumento de los enormes peligros que puede representar la posibilidad de criterios discordantes en materia de clasificación de espectáculos y, por otro, conceptos tan imprecisos como el de la «protección de la juventud y de la infancia» (art. 20.4 de la Constitución), el del «deber y atribución esencial» que el servicio de la cultura representa para el Estado (art. 149.2), el de la «igualdad» de trato en la calificación y, en fin, la «libre circulación en todo el territorio nacional de los bienes culturales».

Ninguna de tales consideraciones es bastante para desvirtuar las competencias de la Generalidad.

D) Respecto a éstas ha de recordarse que, en concordancia con los arts. 148.1.17 y 19 y 149.3 de la Constitución, el art. 9, apartado 31, del Estatuto de Autonomía de Cataluña otorga a la Generalidad competencias exclusivas en materia de espectáculos y, asimismo, el apartado 4 de dicho precepto le atribuye competencias con idéntica amplitud por lo que se refiere a la cultura.

Por lo tanto, en los ámbitos materiales que corresponden a los conceptos de espectáculos y cultura -ámbitos de límites no siempre precisos y que se superponen en muchos aspectos-, la Generalidad de Cataluña, por tener competencias exclusivas, ostenta las potestades legislativa y reglamentaria, así como la función ejecutiva, incluida la inspección, a tenor de lo dispuesto en el art. 25 del Estatuto de Autonomía.

Lo anterior se confirma literalmente en el Real Decreto 1010/1981, de 17 de febrero, «sobre traspaso de funciones y servicios del Ministerio de Cultura a la Generalidad de Cataluña», y, en concreto, en el apartado A) y primer párrafo del apartado B) de su anexo.

El traspaso de servicios supone, por lo demás, una solución de continuidad en la acción administrativa estatal, y el explícito reconocimiento de que, en el futuro, determinados sectores de la realidad quedarán al margen de su posible intervención.

E) El Decreto impugnado no puede estudiarse a la luz de la competencia estatal en materia de «normas básicas» de la radio, prensa... y demás medios de comunicación social (art. 149.1.27 de la Constitución), porque los espectáculos teatrales y artísticos no son, en estrictos términos jurídico-constitucionales, «medios de comunicación social», aunque pudieran serlo en términos doctrinales, e incluso sociológicos, dada la amplitud del concepto.

Los espectáculos teatrales o artísticos no encajan en el art. 149.1.27 de la Constitución en relación con los arts. 9.4 y 31 y 16.2 del Estatuto de Cataluña, porque del conjunto de tales disposiciones -a las que cabría añadir el art. 20.3 y 4 de la Constitución y el 4 del Estatuto de la Radio y Televisión contenido en la Ley 4/1980- se desprende que la Constitución ha querido dar a la expresión «medios de comunicación social» un sentido restringido -radio, prensa y televisión, o cualesquiera otros análogos que la técnica moderna pueda inventar- caracterizándolos por la naturaleza, de alguna manera, masiva del mensaje que difunden, por tener por destinatarios una serie teóricamente ilimitada de personas que, en buena parte, están abocadas a adoptar ante ellos una actitud «pasiva» y por el hecho de que, junto al entretenimiento, facilitan - muy especialmente- «noticias» o «informaciones» que deben reservarse de toda manipulación, ya que su objetividad es absolutamente indispensable para garantizar una sociedad realmente democrática e imparcialmente informada. De ahí las prevenciones contenidas -respecto de la radio y la televisión y, en general, «los medios de comunicación del Estado»- en el art. 4 del Estatuto de la Radio y la Televisión y en el art. 20.3 de la Constitución.

Distintos son los espectáculos teatrales o artísticos: Porque su público es más restringido, sin que tenga, naturalmente, que reducirse a capas especialmente selectas de la población; porque este público acude a ellos «voluntariamente», al contrario de lo que sucede en el otro caso, en el que hay una cierta «pasividad» en la recepción del «mensaje», y porque, en fin, en materia de teatro u otros espectáculos análogos la «objetividad» -propia de los expresados medios masivos de comunicación social- debe dejar paso a la «libertad» en la expresión de toda clase de ideas, que serán asumidas o rechazadas por el público en función de su propia formación o preferencias.

Esta distinción es recogida en la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña: La primera distingue plenamente las cuestiones relativas al fomento de la cultura y promoción de la adecuada utilización del ocio (art. 148.17 y 19) de los medios de comunicación social (art. 149.1.27); el segundo regula en artículos separados lo concerniente a cultura y espectáculos (arts. 9.4 y 31) configurando tales materias como competencias exclusivas en sentido estricto, y lo relativo a la Radiodifusión y Televisión, Prensa y, en general, todos los medios de comunicación social, respecto de cuyo régimen corresponden a la Generalidad el desarrollo legislativo y la ejecución en el marco de las normas básicas del Estado.

F) Por lo tanto, siendo la calificación de los espectáculos teatrales -sobre la que versa el Decreto impugnado- una cuestión directa e inmediatamente relacionada con la competencia exclusiva de la Generalidad en materia de «cultura» y «espectáculos»», es obvio que el encaje de dicho Decreto debe efectuarse en el art. 9.4 y 31 del Estatuto de Autonomía y no en el art. 16.1.2 del Estatuto en relación con el 149.1.27 de la Constitución, porque, como ha advertido el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 22 de diciembre de 1981, cuando un mismo objeto es susceptible de ser situado en diversos campos, para solucionar las cuestiones que pueden plantearse hay que partir del contenido inherente a cada competencia y sólo si, aun aplicando este criterio, se sigue produciendo un entrecruzamiento, habrá que determinar la competencia que debe prevalecer. Por las razones expuestas, el contenido del Decreto impugnado es «más inherente» a la competencia exclusiva en sentido estricto de la Generalidad contemplada en el art. 9.4 y 31 del Estatuto que a la competencia exclusiva de desarrollo legislativo (y, por lo tanto, también reglamentaria y de ejecución) del art. 16.1 y 2 del mismo, en relación con el art. 149.1.27 de la Constitución, el cual no es adecuado para resolver el presente conflicto.

G) Aun suponiendo, a efectos meramente dialécticos, que las competencias sobre cultura y espectáculos no hubiesen sido asumidas por el Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 9.4 y 31) y que se tratara de una materia regida por el art. 149.1.27 de la Constitución en relación con el 16.1 y 2 de dicho Estatuto, la conclusión sería igualmente la misma.

Si en materia de medios de comunicación social la Generalidad de Cataluña tiene competencia de desarrollo legislativo y de ejecución (y, por lo tanto, también reglamentaria), la fijación por el Estado de unas normas básicas no puede significar -como indica la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981«establecer un régimen uniforme ... sino que debe permitir opciones diversas, ya que la potestad normativa de las Comunidades Autónomas no es, en estos supuestos, de carácter reglamentario».

Si esto es así respecto del ejercicio de competencias legislativas, lo será aún más respecto de las meramente reglamentarias o de ejecución, máxime si se tiene en cuenta que en el presente caso el Real Decreto de 27 de enero de 1978 (del que traen causa las Ordenes ministeriales de 7 de abril de 1978 y 3 de junio de 1981), ni siquiera fija unas edades determinadas para efectuar las distintas clasificaciones de los espectáculos, limitándose a decir que ello se efectuará atendiendo a «la edad de los públicos que puedan tener acceso a la representación» (art. 2) y relegando tal precisión a la decisión del Ministerio del ramo, quien, por otra parte, ha establecido dichas edades en forma distinta en las mencionadas órdenes ministeriales.

Una cuestión -la escala de edades a efectos de clasificación- que el Consejo de Ministros estima más prudente dejar a la decisión ministerial difícilmente podrá considerarse «básica» a efectos constitucionales, ya que las «bases» deben tener siempre un carácter «general y fundamental» y además «estabilidad, pues con ellas se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales» (Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de enero de 1982), y, en fin, porque «el establecimiento por parte del Estado de las bases de la ordenación no puede llegar a tal grado de desarrollo que se deje vacía de contenido la correlativa competencia de la Comunidad» (Sentencia del mismo Tribunal de 28 de julio de 1981).

Esto supuesto, debe rechazarse que el Decreto impugnado atente al «núcleo básico» de la normativa estatal, pues, aun cuando esta pretendida «normativa básica» fuese aplicable al caso aquí debatido, la escala de edades a efectos de clasificación contenida en la Orden ministerial de 3 de junio de 1981 no constituiría una cuestión básica sino una materia opinable que, por lo tanto, no afecta al contenido esencial de la protección de la juventud y de la infancia que el art. 20.4 de la Constitución proclama.

H) La parte actora estima que la Generalidad de Cataluña ni siquiera tiene potestad de ejecución de la normativa estatal debido a la necesidad de uniformar criterios en todo el territorio español y de evitar peligros a la libre circulación de la propiedad intelectual o de los bienes culturales. Sin embargo, tal «riesgo» no tiene entidad constitucional desde el momento en que la Constitución y los Estatutos de Autonomía han conferido a las Comunidades Autónomas, en muchas materias, facultades de ejecución, lo que obviamente puede comportar diferencias de apreciación, sin que por ello se quiebre o lesione ningún bien constitucional.

I) En cuanto a la doctrina de los «intereses respectivos», aducida para excluir la competencia de la Generalidad sobre la materia, está fuera de toda duda que cualquier norma de clasificación de espectáculos teatrales o artísticos que deban representarse en Cataluña afecta directamente a «intereses propios» de esta Comunidad, ya sean culturales, ya se relacionen con la protección de los jóvenes o de los niños que habiten normalmente en ella (y son potencialmente espectadores de tales espectáculos), y la protección o defensa de tales «intereses» de la Comunidad Autónoma es precisamente el argumento más contundente para justificar la competencia de la Generalidad frente a la de la Administración Central que vela por los intereses más generales de ámbito estatal.

7. Próximo a finalizar el plazo de cinco meses señalado en el art. 65.2 de la LOTC, y oídas las partes acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión del Decreto impugnado, el Pleno de este Tribunal, por Auto de 3 de mayo de 1983, acuerda ratificar la suspensión de dicho Decreto.

8. Por providencia de 24 de octubre de 1985 se fija el día 31 del mismo mes para la deliberación y votación del presente conflicto.

1. El Decreto 194/1982, de 18 de junio, de la Generalidad de Cataluña, impugnado en el presente proceso constitucional, regula la calificación de espectáculos teatrales y artísticos que se representen en la Comunidad catalana.

El Decreto parte de la libertad de representación de estos espectáculos, que aparece sólo limitada por las normas en él contenidas, sin perjuicio de las responsabilidades penales y de las competencias de otros departamentos (art. 2). Tales limitaciones derivan de la calificación que se otorgue a los espectáculos en cuestión, teniendo en cuenta, de un lado, las edades de los públicos que en cada caso puedan tener acceso a su representación, y, de otro, la temática o contenido de los mismos en cuanto puedan herir de manera especial la sensibilidad del espectador medio (art. 6).

Tanto el principio general de libertad como las limitaciones derivadas de la calificación son una reproducción del art. 1 del Real Decreto 262/1978, de 27 de enero, y del art. 2 de la Orden de 7 de abril dictada en desarrollo del mismo. El hecho de que este último precepto haya sido parcialmente derogado por la Orden de 3 de junio de 1981, en el sentido de introducir dentro de las categorías de calificación entonces vigentes -«para todos los públicos», «para mayores de catorce años» y «para mayores de dieciocho años»- la edad de dieciséis años, lo que en aquel momento suponía una armonización con lo establecido en materia de calificación de películas cinematográficas, ha originado la divergencia entre la regulación estatal y la comunitaria, divergencia que con posterioridad a la presentación del presente conflicto se ha visto agravada al suprimirse por Orden ministerial de 30 de junio de 1983 la calificación con el anagrama especial «S» establecida en la mencionada Orden de 7 de abril. El Abogado del Estado confiere a dicha divergencia un especial relieve por estimar que el art. 6 del Decreto es el punto central del mismo y que, al separarse de las normas del Estado en la materia, hace cobrar a los demás preceptos un sentido distinto al que tienen en el ordenamiento estatal, aun cuando en una primera aproximación pudieran parecer reiteraciones de los preceptos estatales correlativos.

El Decreto impugnado regula asimismo el procedimiento para otorgar las calificaciones, fijando el órgano a quien compete la calificación de los espectáculos artísticos y teatrales -la Dirección General de Actividades Artísticas y Literarias del Departamento de Cultura y Medios de Comunicación de la Generalidad, asesorada por la Comisión de Calificación de Espectáculos (arts. 1 y 3)- y estableciendo los requisitos relativos a la solicitud que deberán presentar los interesados (arts. 4 y 5), así como los concernientes a la resolución que habrá de adoptar el órgano competente (art. 7). En este aspecto procedimental existe también un fuerte paralelismo entre la regulación comunitaria y la estatal contenida en el Real Decreto 262/1978 y la Orden ministerial de 7 de abril del mismo año, anteriormente citados.

2. El representante del Gobierno de la Nación sostiene que la Generalidad de Cataluña carece de competencia para dictar el mencionado Decreto, toda vez que no se ajusta al orden de competencias constitucional y estatutariamente establecido al violar la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.27 de la Constitución relativa a las «normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social», competencia que aparece expresamente como límite de la comunitaria en esta materia (art. 16.1 y 2 del Estatuto catalán).

A su juicio, la expresión «medios de comunicación social» en este contexto no se circunscribe a los medios de información, pues viene referida no tanto al contenido de la comunicación que transmite el medio como a éste en cuanto instrumento de expresión o de difusión social de un mensaje, por lo que la alusión genérica a «todos los medios de comunicación social» contenida en el mencionado precepto constitucional habrá de incluir inequívocamente el libro, el cine, el teatro y los espectáculos artísticos.

Por otra parte, la calificación de los espectáculos teatrales y artísticos, diferenciándolos por la edad del público que pueda tener acceso a ellos, constituye, para el Abogado del Estado, un aspecto básico del régimen jurídico de dichos espectáculos, dada la finalidad de la calificación, que no es otra que la protección de la juventud y de la infancia. Carácter básico que atribuye no sólo a las normas que regulan la calificación, sino también al otorgamiento de ésta en ejecución de tales normas. Y lo mismo -afirma- cabe decir de la calificación «S», que no comporta sino un deber de advertencia al interesado.

Frente a esta tesis la representación de la Generalidad invoca en apoyo de la competencia comunitaria el art. 148.1, apartados 17 y 19, de la Constitución (fomento de la cultura y adecuada utilización del ocio), y los preceptos estatutarios concordantes: apartados 4 y 31 del art. 9 del Estatuto catalán, que otorgan a la Generalidad competencia exclusiva en materia de cultura y espectáculos y, en consecuencia, las potestades legislativa y reglamentaria y la función ejecutiva, a tenor de lo dispuesto en el art. 25 del mencionado Estatuto.

En su opinión, el Decreto impugnado no puede enjuiciarse desde el punto de vista de la competencia estatal en materia de medios de comunicación social, pues los espectáculos teatrales y artísticos no son, en estrictos términos jurídicos-constitucionales, «medios de comunicación social». La Constitución -señala- distingue claramente entre medios de comunicación social (art. 149.1.27) y fomento de la cultura y promoción de la adecuada utilización del ocio (art. 148.1.17 y 19), y el Estatuto catalán regula en artículos separados lo concerniente a la cultura y espectáculos (arts. 9.4 y 31) y lo relativo a los medios de comunicación social (art. 16.2).

Pero, aun cuando se tratara de una materia regida por el art. 149.1.27 de la Constitución en relación con el art. 16.1 y 2 del Estatuto catalán, como sostiene el Abogado del Estado, la conclusión sería la misma, pues, a juicio del Abogado de la Generalidad, no puede considerarse básico el contenido del Decreto impugnado. A este respecto arguye que no puede ser una cuestión «básica», es decir, «fundamental» o «estructural», la fijación de la escala de edades a efectos de clasificación de los espectáculos teatrales y artísticos, pues el Real Decreto 262/1978, de 27 de enero, no estableció específicamente una escala, sino que se limitó a determinar que los mencionados espectáculos se calificarían atendiendo a la edad de los públicos, y las Ordenes ministeriales de 1978 y 1981, dictadas en desarrollo del mismo, fijaron distintas edades. Y, por lo que se refiere al otorgamiento de las calificaciones, la Generalidad se limitó a adaptar la normativa general a las especialidades de la organización administrativa catalana. Por ello considera que sólo vaciando de contenido las competencias comunitarias puede sostenerse la incompetencia de la Generalidad para dictar el Decreto impugnado.

3. El Abogado del Estado vincula, pues, los espectáculos teatrales y artísticos a los medios de comunicación social, incluyendo en las normas básicas la calificación de los mismos -tanto la normación como la ejecución-; la representación de la Generalidad, en cambio, los considera dentro del título competencial relativo a la cultura y a los espectáculos estimando que, en cualquier caso, no puede otorgarse a la calificación de los espectáculos el carácter de norma básica.

Este Tribunal Constitucional tuvo ya ocasión de pronunciarse sobre el alcance de las competencias estatales y comunitarias derivadas de estos títulos competenciales, en relación con la calificación de películas «X» y de arte y ensayo, con motivo del recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña frente a la Ley 1/1982, de 24 de febrero, por la que se regulan las salas especiales de exhibición cinematográfica, la filmoteca española y las tarifas por licencia de doblaje.

En dicho recurso se debatió una cuestión similar a la planteada en el presente conflicto y ambas partes alegaron en apoyo de sus respectivas tesis una fundamentación jurídica que en sus líneas esenciales viene a coincidir con la anteriormente expuesta, si bien en la Ley impugnada los aspectos de calificación iban unidos a aspectos tributarios y de financiación.

En la Sentencia 49/1984, de 5 de abril, que puso fin al recurso, este Tribunal reconoce que la cinematografía y el teatro -y lo mismo cabría decir de otros espectáculos artísticos- pueden ser considerados desde una perspectiva estrictamente sociológica como medios de comunicación social, ya que, como señala el Abogado del Estado, constituyen un medio de comunicación entre los actores e intérpretes y quienes asisten a ellos, y pueden servir de «soporte» o vehículo para la difusión social de un mensaje.

Pero ello -precisa- no implica necesariamente su equiparación, a efectos jurídico- constitucionales, a aquellos otros medios como la prensa, la radio y la televisión, expresamente Mencionados en el art. 149.1.27 de la Constitución.

La finalidad primordial que persiguen es diferente -informativa en unos, de entretenimiento en otros, como indica el Abogado de la Generalidad-, y lo mismo el legislador constituyente que el estatutario han otorgado a esta diferencia relevancia constitucional al fijar las reglas relativas a la atribución de competencias. Así, se hace una mención genérica de los medios de comunicación social en los arts. 149.1.27 de la Constitución y 16.1 y 2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, pero, al mismo tiempo y con un alcance competencial distinto, aparece expresamente reconocida en dicho Estatuto (art. 9.29), sobre la base del art. 148.1.19 de la Constitución, la competencia autonómica en materia de espectáculos con independencia incluso de la competencia relativa a la adecuada utilización del ocio.

Por otra parte, puede estimarse que los espectáculos teatrales y artísticos constituyen también formas de expresión cultural, y en este sentido cabe incluirlos en la rúbrica cultura, materia que aparece asimismo expresamente aludida en los arts. 148.1.17 y 149.2 de la Constitución, así como en el art. 9.14 del Estatuto catalán.

En casos como el que nos ocupa, en que la norma cuestionada puede entenderse comprendida en más de una regla definidora de competencias, debe determinarse -señala en la mencionada Sentencia este Tribunal- cuál de ellas es la prevalente, teniendo presente, junto con los definidos ámbitos competenciales, la razón o fin de la norma atributiva de competencia y el contenido del precepto cuestionado. Y en relación con esto concluye que el art. 149.1.27 de la Constitución y el 16.2 del Estatuto catalán, al referirse a los medios de comunicación social completando la enumeración concreta de los mismos con la expresión «y en general todos los medios de comunicación social», no atraen a su ámbito competencial a aquellas manifestaciones artísticas que tienen en otros preceptos sus propias reglas competenciales.

Ello le lleva a rechazar la pretensión del Abogado del Estado, de incluir la calificación de los espectáculos cinematográficos dentro de la materia «medios de comunicación social», conclusión que es aplicable al presente conflicto cuyo contenido versa también sobre la calificación de espectáculos, en este caso teatrales y artísticos.

4. Como hemos señalado anteriormente, el Abogado de la Generalidad, en un planteamiento análogo al efectuado en el escrito de interposición del recurso que dio lugar a la referida Sentencia, aduce como títulos competenciales específicos los contenidos en los apartados 4 y 31 del art. 9 del Estatuto de Autonomía, pues considera que la materia sobre la que versa el Decreto impugnado está en relación directa con las competencias de la Generalidad en materia de cultura y espectáculos, si bien, a su juicio, dado que la finalidad primordial de las representaciones teatrales y artísticas es la evasión y el entretenimiento colectivos, la cuestión debe centrarse en el presente caso en el título competencial relativo a los espectáculos.

En el fundamento jurídico sexto de la Sentencia a que venimos refiriéndonos, este Tribunal reconoce que el cine y con él otras manifestaciones como el teatro resultan incluibles en ambas rúbricas al constituir, desde estimaciones diversas, una actividad cultural y un espectáculo. Por ello, teniendo en cuenta la finalidad de los preceptos impugnados, considera dentro de la rúbrica cultura la normativa relacionada con las películas de arte y ensayo, mientras que en el caso de las películas «X» parte de su consideración como espectáculo.

Por lo que se refiere al presente conflicto, es de destacar que no es la protección o fomento de los valores culturales el aspecto que la norma impugnada toma en consideración al establecer y regular la calificación de los espectáculos teatrales y artísticos, como lo fue en el caso de las películas de arte y ensayo que dio lugar al pronunciamiento antedicho de este Tribunal. Desde el punto de vista jurídico-constitucional el Decreto de la Generalidad se integra, más bien, dentro de la materia de espectáculos, lo que, sin embargo, y como también se afirmó entonces, no lleva necesariamente a proclamar que la competencia controvertida corresponda a la Generalidad, pues, de acuerdo con los criterios anteriormente señalados, a la hora de determinar la regla competencial preferente es necesario tener presente la razón de ser del precepto cuestionado. Y a este respecto es preciso distinguir los dos supuestos de calificación que se prevén en el Decreto impugnado: la calificación por razón de la edad y la calificación por razón de la temática o contenido del espectáculo.

5. En cuanto a la calificación de los espectáculos artísticos y teatrales por razón de la edad y la consiguiente prohibición del acceso a los mismos, el Decreto supone una limitación a la libertad de representación que va ligada a la libertad de expresión y de creación literaria y artística garantizadas en el art. 20.1 de la Norma fundamental. En efecto, el derecho a la producción y creación literaria, artística, científica y técnica, reconocido y protegido en el apartado b) del mencionado precepto constitucional, no es sino una concreción del derecho -también reconocido y protegido en el apartado a) del mismo- a expresar y difundir libremente pensamientos, ideas y opiniones, difusión que referida a las obras teatrales presupone no sólo la publicación impresa del texto literario, sino también la representación pública de la obra, que se escribe siempre para ser representada.

De otra parte, el derecho a la libertad de expresión supone tanto el derecho a comunicar como el derecho a recibir informaciones o ideas de toda índole por cualquier procedimiento. Así se hace constar expresamente en los textos internacionales que, de conformidad con el art. 10.2 de la Constitución, han de servir de base para la interpretación de las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades (art. 18 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; art. 10 del Convenio para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, y art. 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).

Los mencionados derechos se hallan sujetos a las limitaciones establecidas en el art. 20.4 de la Constitución, entre las que se encuentra la protección de la juventud y de la infancia. La limitación por razón de la edad, contenida en el Decreto impugnado, corresponde claramente a esta finalidad, como, aunque con distinto sentido e implicaciones competenciales, se reconoce en los escritos de ambas partes.

Por lo tanto, al tratarse de una limitación que tiene su justificación constitucional en el art. 20.4, cobra carácter preferente, tal como se declaró en la repetida Sentencia 49/1984 de este Tribunal, la competencia estatal derivada de dicho precepto de la Constitución en conexión con el art. 149.1.1 de la misma.

6. En el caso de la calificación de los espectáculos artísticos y teatrales mediante la asignación del anagrama «S» a aquellos cuya temática o contenido pueda herir la sensibilidad del espectador medio, la finalidad de la norma no es la protección de la juventud y de la infancia, pues esta finalidad aparece cubierta con la calificación por razón de la edad que el Decreto contiene; por otra parte, la calificación «S» por sí misma no implica la prohibición de la representación o del acceso a ella, ya que el precepto se limita a indicar que se harán las oportunas advertencias al público. Se trata, por lo tanto, de una información al espectador sobre el contenido de los mencionados espectáculos que, si de una parte no supone limitación alguna a los derechos reconocidos en el art. 20 de la Constitución, de otra viene a potenciar incluso la libertad de decisión del espectador al facilitarle elementos básicos de juicio para llevar a cabo su elección; no cabe, pues, aducir en este caso, como en el anterior, un título estatal preferente y, en consecuencia, la calificación en cuestión debe ser considerada dentro de las competencias que con carácter exclusivo corresponden a la Generalidad de Cataluña en materia de espectáculos en virtud de lo dispuesto en el art. 9.31 de su Estatuto de Autonomía.

1. Voto particular que formula el Magistrado don Francisco Rubio Llorente a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 447/1982

He disentido en el presente asunto del parecer de la mayoría que, a mi juicio, yerra al negar la competencia de la Generalidad para calificar los espectáculos teatrales y artísticos según la edad de los públicos que pueden tener acceso a la representación.

Las razones de mi disentimiento, muy brevemente expuestas, son las siguientes:

1.ª La Sentencia rechaza el fundamento en el que se basaba la demanda presentada por el Gobierno, apoyada en la consideración de que la competencia aquí ejercida por la Generalidad estaba reservada al Estado, por ser las impugnadas normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social... (art. 149.1.27 de la C.E.). No obstante ello, concluye negando, siquiera sea parcialmente, la competencia de la Generalidad, utilizando para ello otro fundamento que no ha sido objeto de debate, cosa que, en mi opinión, bastaría para estimarlo inaceptable.

2.ª Este otro fundamento es, además, a mi juicio, erróneo. Expuesto de modo más bien breve en el fundamento quinto, se reduce a la consideración de que el derecho a la producción y creación literaria, artística, científica y técnica [art. 20.1 b) de la C. E.] no es «sino una concreción» del derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones [art. 20.1 a) de la C.E.], para sacar de ello la conclusión de que estando ambos derechos sujetos a las limitaciones establecidas en el art. 20.4 de la C.E., entre las que cuentan las derivadas de la protección a la juventud y a la infancia, la limitación del acceso de los menores a determinados espectáculos tiene una justificación constitucional y por tanto es preferente «la competencia estatal derivada de dicho precepto de la Constitución en conexión con el art. 149.1.1 de la misma».

A mi juicio, ni la libertad de producción y creación literaria, artística, etc., es una concreción del derecho a expresar y difundir libremente el pensamiento, sino un derecho autónomo, ni la protección de la juventud y de la infancia es una función reservada en exclusividad al Estado, pues todos los poderes públicos -y las Comunidades Autónomas sin duda lo son- están sujetos a la Constitución (art. 9.1 de la C.E.), ni, sobre todo, y esto es lo decisivo, hay en el Decreto impugnado limitación alguna de ningún derecho fundamental. Si así fuera, es claro que la norma en cuestión requeriría rango de Ley orgánica y resultarían perfectamente inválidas las regulaciones estatales (Ordenes de 7 de abril de 1978 y 3 de junio de 1981, esta última, claro está, postconstitucional) que tomadas por lo que efectivamente son, esto es, preceptos de la policía de espectáculos, nadie ha cuestionado.

Madrid, doce de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco.