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1. Por Auto de 21 de junio de 1983, el Juzgado de Primera Instancia núm. 2 de Palencia eleva a este T.C. cuestión de inconstitucionalidad referida al art. 16, párrafo 2.°, de la Ley 40/1980, sobre inspección y recaudación de la Seguridad Social, en relación a su compatibilidad con lo dispuesto en los arts. 24.1 y 117.3 de la Constitución Española (C.E.). La Sección Segunda del Pleno de este Tribunal, por providencia de 18 de julio de 1983, acordó interesar del Juzgado la remisión del testimonio literal de los autos principales del proceso y de las alegaciones de las partes, en el trámite del art. 352 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), lo que llevó a cabo el Juzgado con fecha 20 de julio del mismo año.

La cuestión se plantea dentro del juicio declarativo ordinario 543/1982, cuyos elementos esenciales son los siguientes:

a) A instancias de la Tesorería General de la Seguridad Social, la Magistratura de Trabajo de Palencia inició diversos expedientes, por descubiertos de la Empresa «Industrial Quesera Campoman», en las cotizaciones de los seguros sociales. En virtud de tales expedientes se procedió al embargo de un vehículo industrial, como propiedad de la Empresa deudora, acordándose por la Magistratura de Trabajo su venta en pública subasta;

b) Ante tal decisión, la Empresa «Vicauto, Sociedad Anónima», interpuso demanda de tercería de dominio contra la Tesorería General de la Seguridad Social y la Entidad mercantil «Industrial Quesera Campoman». La Empresa demandante solicitaba se dejara sin efecto el embargo, así como cualquier anotación hecha o medida adoptada en relación con el citado vehículo industrial, y recababa del Juzgado librase exhorto a la Magistratura de Trabajo a fin de que dejara igualmente sin efecto la subasta anunciada. Fundaba su solicitud la demandante en que tal vehículo había sido vendido por ella a plazos a «Industrial Quesera Campoman», pactándose expresamente que la vendedora se reservaba el dominio de dicho vehículo hasta el total pago del precio, pago que la compradora no realizó, lo que dio lugar, en su momento, al juicio ejecutivo 379/1982, ante el Juzgado de Primera Instancia núm. 1 de Palencia. Con la demanda de tercería de dominio se aportaba el documento de contrato de venta, en que constaba la reserva de dominio al vendedor hasta el total pago de la cantidad adeudada.

c) Admitida a trámite la demanda, se acordó dar traslado a los demandados, personándose en los Autos la Tesorería General de la Seguridad Social, declarándose en rebeldía a la Entidad «Industrial Quesera Campoman». La Tesorería General de la Seguridad Social propuso excepción dilatoria de falta de reclamación previa, según prevé el art. 533, núm. 7, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ya que el art. 2 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, sobre inspección y recaudación de la Seguridad Social, establece literalmente que «corresponden a la Tesorería General la resolución de las tercerías que se susciten en el procedimiento de apremio y su interposición ante dicho órgano será requisito previo para que puedan ejercitarse ante los Tribunales de la jurisdicción ordinaria». Al no haberse producido la preceptiva reclamación previa no procedía continuar el trámite de la demanda principal, sino que habría de suspenderlo en tanto no se presentara y resolviera tal reclamación.

d) «Vicauto, Sociedad Anónima», se opuso a la excepción presentada alegando, entre otras razones, la inconstitucionalidad del art. 16, núm. 2, mencionado de la Ley 40/1980, de 5 de julio, citada, en relación con los arts. 9.1, 24.1, 33.1, 53.1 y 117.3 de la C.E., entendiendo que era pertinente plantear cuestión de inconstitucionalidad al amparo de lo establecido en los arts. 163 de la C.E. y 35 de la LOTC.

Por providencia de 4 de junio de 1983, el Juzgado acordó se oyera a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegasen lo que consideraran pertinente sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. El Ministerio Fiscal fue del parecer de que era evidente la colisión entre la citada Ley y lo mandado en el art. 117.3 de la C.E., por lo que procedería el planteamiento de la cuestión. Por su parte, la Tesorería General se opuso al mismo, por estimar que lo previsto en el art. 16 de la Ley citada de 5 de julio de 1980 no suprime ni entorpece la intervención de los órganos realmente decisorios de la tercería, sin merma, por lo tanto, del derecho a juzgar y hacer ejecutando juzgado que compete a los Jueces y Tribunales ordinarios, y

e) Por Auto de 21 de junio de 1984, el Juzgado acordó elevar la cuestión de inconstitucionalidad al T.C. por considerar que la mencionada disposición podría contravenir lo dispuesto en el artículo 24.1 de la C.E. que otorga a todos los españoles el derecho a la tutela efectiva de Jueces y Tribunales, al imponer una limitación a tal posibilidad cuando determina la competencia de la Tesorería General de la Seguridad Social para la resolución de las tercerías que se promuevan en el procedimiento de apremio, con posible infracción asimismo de lo dispuesto en el art. 117.3 de la C.E.

2. La Sección Segunda de este T.C., por providencia de 28 de septiembre de 1983, acordó admitir a trámite la cuestión planteada y dar traslado de la misma al Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado, para que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que considerasen pertinentes. Acordó igualmente publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» y acusar recibo al Juzgado promovente.

3. Dentro del plazo fijado, señala el Ministerio Fiscal en sus alegaciones que debe plantearse como cuestión previa si, en este caso, procede llevar a cabo un pronunciamiento sobre el carácter constitucional o inconstitucional del precepto debatido, ya que podría considerarse que, de acuerdo con la disposición transitoria segunda de la Ley 40/1980, de 5 de julio, «hasta tanto no se disponga lo contrario, subsistirá la competencia de la Magistratura de Trabajo para reclamar en vía de apremio los débitos a la Seguridad Social», por lo que el procedimiento a seguir, en caso de promoverse tercería de dominio en estos supuesto, sería el previsto en los arts. 126 a 132 de la Ley de Procedimiento Laboral (LPL), que no incluyen mandato alguno relativo a la necesidad de resolución previa por parte de la Tesorería General de la Seguridad Social. Si así fuera -esto es, si no fuera aplicable aquí el art. 16 de la Ley 40/1980, sino los preceptos citados de la Ley de Procedimiento Laboral-, no estaríamos en presencia de un problema de constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicho art. 16.2, sino, simplemente, de un problema de aplicación de una u otra norma de procedimiento que puede y debe valorar el Juez ordinario, aceptando o rechazando la excepción planteada según la norma de la LPL y de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

De no estimarse sea ésta la solución correcta, prosigue el escrito del Ministerio Fiscal, ha de llegarse a la toma de posición sobre el acuerdo o desacuerdo del art. 16.2 de la Ley 40/1980, con los arts. 24.1 y 117.3 de la C.E. En cuanto al primero de los preceptos constitucionales citados, cabe concluir que el art. 16.2 de la Ley 40/1980, de 5 de junio, de cuya constitucionalidad se trata, si bien establece un presupuesto procesal para el acceso a la jurisdicción, en modo alguno cierra el camino a ésta. Al no atribuirse competencia exclusiva y excluyente a la Tesorería General de la Seguridad Social para resolver las tercerías de dominio, y al no vetarse, pues, el acceso a los Tribunales ordinarios, en principio el litigante siempre podría acceder a la jurisdicción y allí actuar con plenitud de derechos procesales. Cuestión distinta es si ese presupuesto procesal entraña una dilación y, en definitiva, una dualidad de procedimientos que carezca de justificación razonable. El Ministerio Fiscal estima que tal es el caso, al hacer gravoso el procedimiento, incidiendo en lo dispuesto por el art. 24.2 de la C.E.

En cuanto a la posible contradicción del precepto cuestionado con los preceptos del art. 117.3 de la C.E., no se produce ya que en el mandato constitucional se precisa que los Jueces y Tribunales ejercen su jurisdicción «según las normas de competencia y procedimiento que las mismas (leyes) establezcan» y estas leyes condicionan en diversos casos, -como se derivaría del art. 533, núm. 7, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, o del art. 138 de la Ley de Procedimiento Administrativo-, el ejercicio de acciones civiles o laborales a la previa reclamación ante la Administración.

En conclusión, estima el Ministerio Fiscal que debe rechazarse la cuestión planteada, ya que se refiere a un problema de interpretación de cuál sea la norma procedimental a seguir en materia de tercerías y, en otro caso, procede estimar que el contenido del art. 162 de la Ley 40/1980 se opone a lo establecido en el art. 24.1 de la C.E., exclusivamente en cuanto establece un presupuesto procesal para el acceso a los Tribunales desprovisto de una justificación razonable.

4. Por su parte, el Abogado del Estado, en su escrito de alegaciones, señala que el precepto cuestionado prevé y regula la institución de la reclamación previa en vía gubernativa como requisito previo para la interposición de demandas civiles que hayan de dirigirse contra la Seguridad Social. La expresión empleada en dicho precepto, de «resolución de las tercerías», acaso no sea muy afortunada, ya que la Administración no resuelve propiamente una tercería, sino que se limita a un examen de los títulos presentados por el tercerista y el suyo propio, y al resolver no dispone ni define la existencia, extensión ni alcance de los derechos ajenos, sino sólo de derechos propios. De estas consideraciones, se infiere con toda claridad que la llamada tercería -sin duda por mimetismo con la institución procesal-, no es más que una reclamación previa, exigida como «requisito previo de toda clase de acciones fundadas en el Derecho privado o laboral» (art. 138 de la Ley de Procedimiento Administrativo), entre cuyas acciones se cuenta indiscutiblemente la tercería. La particularidad de la norma estriba en que la reclamación previa, además de cumplir los objetivos generales de esta institución, responde al designio de paralizar el procedimiento ejecutivo tramitado por la Administración en virtud de sus competencias propias.

En cualquier caso, se trata de técnicas instrumentales -congruentes con el resto del ordenamiento jurídico-, obedientes a la finalidad expresada del precepto. De ello se infiere la función de la norma cuestionada que, sobre todo, representa la posibilidad del particular de lograr una paralización de la vía administrativa de apremio .Se trata de una posibilidad excepcional, concebida en interés de la legalidad y en protección de los derechos subjetivos de los particulares que puedan verse afectados por la secuencia del procedimiento administrativo de apremio.

En este sentido no se alcanza a comprender en qué causa de inconstitucionalidad pueda incurrir semejante previsión, ni siquiera cómo podría lograrse desde un punto de vista práctico el resultado de paralizar la acción administrativa de apremio, si no es para el impulso del propio interesado. Vista la norma cuestionada sobre la perspectiva del procedimiento administrativo de apremio, en su función de medida paralizante del mismo, no creemos que debe merecer el mínimo reproche. Admitida la legitimidad de la actuación administrativa, el particular que juzgue preferente su derecho a los bienes o al percibo del importe de su enajenación asume la carga de comparecer en el procedimiento para hacer valer su derecho, del mismo modo y con idénticos efectos a como sucede en las tercerías reguladas en la Ley de Enjuiciamiento Civil.

El significado de la norma es puramente aclaratorio y se encuentra inspirado en una razón de economía. La «tercería» presentada a la Administración -por contener una pretensión-, tiene el carácter de reclamación previa y sirve para estimar cumplimentado el requisito procesal común. Es decir, no queda la tercería reducida a una mera medida paralizante del procedimiento, sino que además el tercerista no necesita reclamar otra vez ante la Administración, porque la ley le asigna también este segundo carácter.

Cabría acaso oponer que, en lugar de la comparecencia del «tercerista» ante la Administración con el carácter de reclamación previa, podría articularse un sistema distinto, en cuya virtud la demanda judicial formulada por el tercerista paralizara el procedimiento administrativo de apremio y permitiera al Juez decidir directamente sobre la preferencia de los derechos en colisión. Mas esto no sería un argumento en favor de la inconstitucionalidad del precepto, sino una alternativa de lege ferenda. En otro orden de ideas, y a la vista del principio constitucional de la sumisión estricta de la Administración a derecho (art. 103), el que aquélla deba satisfacer de manera espontánea las exigencias de la legalidad, no es algo que repugne en absoluto a los valores proclamados en nuestra Constitución, sino que se adapta perfectamente a su espíritu.

Vistas las cosas desde el punto de vista de las competencias jurisdiccionales, sobre la actuación de la Administración, habría que diferenciar dos grados o formas en el ejercicio de la competencia: Por un lado el art. 103 de la C. E. nos habla del «sometimiento pleno de la Administración Pública a la Ley y al Derecho»; el art. 106 de la C. E. añade que «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa». De estos preceptos se deduce la existencia de un control general o universal de la legalidad de la actuación administrativa, sin excepciones ni reductos inmunes a dicho control. Hay, sin embargo, algunos tipos de actuación que, por estar referidos al ejercicio de ciertos derechos fundamentales, dan lugar a una competencia jurisdiccional caracterizada por la nota de exclusividad. En estos casos especiales -entrada y registro domiciliario, según el art. 18.2; secreto de las comunicaciones, según el art. 18.3; secuestro de publicaciones, según el art. 25.5; derecho de asociación, conforme al 22.4, sanciones privativas de libertad, etc.-, le está vedado a la Administración tomar ningún tipo de decisión previa. Aquí hay, pues, no una reserva de control, sino una reserva exclusiva de competencia originaria en garantía de determinados derechos fundamentales, cuya limitación -no su protección-, se confía precisamente a los Jueces y Tribunales.

No existe ninguna razón constitucional que imponga la competencia en grado absoluto de exclusividad sobre las controversias civiles entre la Administración y los ciudadanos. La Ley puede optar legítimamente por deferir a la Administración el conocimiento de estas controversias como presupuesto del conocimiento revisor o fiscalizador de la jurisdicción, que sí es obviamente indisponible al legislador ordinario.

Fuera de este límite, el legislador es plenamente competente para la ordenación legal del procedimiento al que deben ajustarse los Tribunales (art. 117.3 de la C. E.).

Por lo expuesto suplica al Tribunal en Pleno que declare la conformidad a la C. E. de la norma cuestionada.

5. Por providencia de 6 de febrero de 1986 el Pleno señaló para deliberación de la cuestión el día 13 de febrero de 1986.

1. Antes de entrar analizar el problema de fondo planteado, procede examinar la objeción de carácter previo formulada por el Ministerio Fiscal en su escrito de alegaciones, y que consiste, esencialmente, en la improcedencia de la cuestión propuesta, ya que de la adecuada interpretación de la normativa vigente podría inferirse que el procedimiento a aplicar en el litigio de que se trata, del que deriva el planteamiento de la cuestión, es el regulado en la Ley de Procedimiento Laboral en sus arts. 126 a 132, sin que, por tanto, en modo alguno entre en el juego el régimen de la Ley 40/1980 ni, por consiguiente, resulte relevante el análisis de la constitucionalidad del art. 16.2 de la misma. Debería además tenerse en cuenta que la Empresa que formula la demanda de tercería, en su oposición a la excepción dilatoria formulada por la Tesorería General de la Seguridad Social, se apoya en la no aplicación a este supuesto del art. 16.2 de la Ley 40/1980, al proceder la aplicación de los arts. 126 a 132 de la Ley de Procedimiento Laboral.

Ahora bien, y si efectivamente podría estimarse que caben diversas interpretaciones de la normativa vigente a la hora de determinar el procedimiento aplicable, no es menos cierto que corresponde a la jurisdicción ordinaria, y no al T. C., pronunciarse sobre cual sea la vía procesal procedente para la tramitación de un litigio, llevando a cabo la adecuada interpretación de la legislación ordinaria. En el presente caso, aun cuando, como indica el Fiscal, cabrían idealmente diversas posibilidades para la tramitación de la excepción formulada por la Tesorería de la Seguridad Social -según se considere como parámetro normativo el art. 16.2 de la Ley 40/1980, o los arts. 126 a 132 de la Ley de Procedimiento Laboral- del Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad resulta que el juzgador ordinario considera que el art. 16.2 de la citada Ley 40/1980, y su constitucionalidad o inconstitucionalidad es elemento imprescindible para la decisión de la excepción propuesta y que el pronunciamiento sobre la cuestión ha de incidir sustancial y definitivamente sobre el obstáculo procesal propuesto. Ante este pronunciamiento no procede que este T. C. señale la procedencia o improcedencia de la vía procesal que el Juez haya estimado adecuada al caso, debiendo por lo tanto entrar en el fondo de la cuestión propuesta, esto es, el análisis de la constitucionalidad del precepto, pues como señala el Juzgado promotor ha de incidir sustancial y definitivamente en la resolución del proceso.

2. El primer posible motivo de inconstitucionalidad del precepto de que se trata, según expone el Juzgado de Palencia en su Auto de planteamiento, sería la contravención de lo dispuesto en el art. 24.1 de la C. E. que otorga a todos los españoles el derecho a la tutela efectiva de Jueces y Tribunales. Pero, examinado el precepto en cuestión, no resulta que se produzca tal contravención. En efecto, y pese a la discutible terminología empleada, como señalan tanto el Ministerio Fiscal como el Abogado del Estado lo que el art. 16.2 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, viene a establecer es la necesidad de que, previamente a la formación ante el órgano judicial competente de la demanda de tercería, haya debido formularse la correspondiente reclamación ante la Tesorería de la Seguridad social, para que ésta se pronuncie al respecto. Establece una vía previa administrativa, cuya utilización se configura como requisito procesal para el acceso a la jurisdicción ordinaria, pero que no viene, en modo alguno, a impedir el acceso a ésta, ni supone que la Administración de la Seguridad Social sustituya a los órganos jurisdiccionales en la adopción de la resolución que ponga fin al litigio. Cumplido este requisito procesal, queda expedita la vía ante los Tribunales ordinarios, a quienes compete resolver, en su caso, sobre el fondo del asunto.

Sin duda el establecimiento de esta vía previa administrativa -existente también en muchas otras materias- supone la creación de ciertas dificultades en el acceso a la jurisdicción ordinaria. Pero, por otra parte, no hay que olvidar que el texto constitucional encomienda a la Administración Pública un conjunto de tareas y funciones que requieren una especial regulación, correspondiendo a la ley la fijación de las condiciones que hagan posible tanto el cumplimiento de tales tareas como la garantía de los derechos de los ciudadanos. No corresponde al T. C. fiscalizar o revisar la fijación de esas condiciones en tanto no atenten a los límites que derivan de los preceptos constitucionales. En este caso, y como ya se indicó, no aparece vulnerado el derecho a la tutela judicial, que se mantiene incólume, si bien condicionado en su ejercicio al cumplimiento de un requisito previo, sin que tal condición resulte de cumplimiento imposible o extremadamente dificultoso, y por ello, de hecho, denegadora en la práctica de la tutela judicial.

3. Un razonamiento similar es aplicable al segundo posible motivo de inconstitucionalidad aducido, esto es, la incidencia del precepto cuestionado en las disposiciones del art. 117.3 de la C. E., que establece que corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes el ejercicio de la potestad jurisdiccional. Pues, como se indicó, pese a que el precepto en cuestión atribuye a la Tesorería General de la Seguridad Social «la resolución de las tercerías que se susciten en el procedimiento de apremio», de la misma literalidad del artículo resulta evidente que no viene a asumirse por la Administración de la Seguridad Social una competencia jurisdiccional de resolución de tercería, sino que tal competencia sigue atribuida a los Tribunales de la jurisdicción ordinaria y, por otra parte, lo que corresponde a la Tesorería de la Seguridad Social es la resolución de una reclamación previa (designada también como «tercería»), que se configura como requisito condicionante del posterior acceso a los Tribunales. Mantienen éstos, pues, la exclusividad de la jurisdicción sobre la materia, al no atribuirse potestad jurisdiccional alguna a la Administración de la Seguridad Social. Pues aunque se impone por la Ley 40/1980 un condicionamiento al acceso a la jurisdicción, ello no resulta contrario al art. 117.3 de la C. E. que precisa que el ejercicio de la potestad jurisdiccional de Jueces y Tribunales los corresponde según las normas de competencia y procedimiento que las leyes establezcan.