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1. Por escrito presentado en el Juzgado de Guardia de los de Madrid el día 7 de abril de 1988 y registrado en este Tribunal al día siguiente, don Ignacio Puig de la Bellacasa Aguirre, Procurador de los Tribunales y de la Federación Sindical de la Administración Pública de Comisiones Obreras, interpuso en nombre de ésta recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 1988 (notificada el 11 de marzo), que conociendo del recurso de apelación contra la Sentencia de la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid de 16 de septiembre de 1986, lo desestimó, confirmándose así la adecuación a Derecho del Acuerdo del Presidente de la Comunidad de Madrid de 18 de junio de 1985 por el que se fijaron los servicios mínimos en los Centros asistenciales dependientes de la Comunidad Autónoma (C.A.) de Madrid con motivo de la huelga convocada por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC.OO.) para el día 20 de junio de 1985.

2. Los hechos de los que trae causa la demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:

a) Convocada con fecha 24 de mayo de 1985 por la Confederación Sindical de CC.OO. una huelga de veinticuatro horas de duración para el día 20 de junio en todo el territorio nacional, siendo su objetivo lograr el mantenimiento del entonces sistema de Seguridad Social, el referido Sindicato no llegó a acuerdo alguno con el señor Director General de Bienestar Social de la C.A. de Madrid respecto de los servicios mínimos a observar en las Residencias de Ancianos dependientes de dicha Comunidad, por entender que, atendiendo a los porcentajes de personal impedido de realizar la huelga por estar afectos a los servicios mínimos que se proponían por aquella Dirección General (porcentajes entre el 60 y el 80 por 100 del personal, según los Centros), de hecho y en la práctica, la propuesta en cuestión significaba privar del legítimo ejercicio del derecho de huelga a la inmensa mayoría de la plantilla.

b) Rechazada por los representantes de la C.A. de Madrid la contrapropuesta del Sindicato convocante de la huelga, con fecha 18 de junio el Presidente de la C.A. de Madrid se dirigió al Secretario General de CC.OO. comunicándole la autorización de los servicios mínimos propuestos por las diferentes direcciones de las Residencias de Ancianos propiedad de la Comunidad Autónoma.

c) Interpuesto recurso contencioso administrativo contra el referido Acuerdo de 18 de junio de 1985, la Sala Cuarta de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid dictó Sentencia de fecha 16 de septiembre de 1986, por la cual se desestimó el recurso. Y apelada dicha Sentencia, la de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 1988 desestimó la apelación y confirmó en todos sus extremos la Sentencia de la Audiencia Territorial.

3. La demanda de amparo se dirige contra la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 1988 por considerar que, al estimarse ajustado a Derecho el Acuerdo del Presidente de la C.A. de Madrid, ha incurrido en violación del art. 28.2 C.E., fundamentándose el amparo que se solicita en las siguientes alegaciones:

a) En primer término, en la falta de legitimidad del Presidente de la C.A. de Madrid para imponer servicios mínimos a los Centros afectados. ejerciendo de Autoridad Gubernativa sin que el Real Decreto 866/1984, de 9 de mayo, le facultara expresamente para ello.

Con cita de las Sentencias de este Tribunal Constitucional de 17 de julio y 5 de noviembre de 1981 y de 24 de abril y 5 de mayo de 1986, se afirma por la Entidad recurrente que la fijación de los servicios mínimos -determinante de la privación del derecho fundamental de huelga-, debe estar presidida por las notas de imparcialidad y carácter político del acto, no concurriendo ninguna de ellas en el acto del Presidente de la C.A. de Madrid. Se niega, en efecto, que el Presidente de la C.A. de Madrid pudiera actuar en esta materia como Autoridad Gubernativa, y ello porque la restricción de derechos fundamentales corresponde exclusivamente a quien tenga la facultad política para hacerlo, sin que sea admisible el razonamiento de la Sentencia que se impugna de que si la C.A,. tenía facultad para imponer servicios mínimos en los Centros transferidos del Instituto Nacional de Asistencia Social (I.N.A.S.), también estará capacitada para imponerlos en los Centros no transferidos. Además, la Sentencia no tiene presente que el Presidente de la C.A. de Madrid es empleador de los trabajadores de los Centros afectados, lo que impide que su decisión sea suficientemente imparcial para poder restringir el derecho fundamental de huelga de sus trabajadores.

En definitiva, en el Acuerdo impugnado no se observa ni la legitimidad política, ni la imparcialidad requerida para que pueda estimarse lícito, produciéndose así una clara vulneración del art. 28.2 C.E.

b) Y, en segundo lugar, se afirma que la violación del referido derecho fundamental se ha producido, asimismo, al incumplirse el deber de motivación exigible. La Sentencia recurrida sostiene que el Acuerdo que impuso los servicios mínimos estaba suficientemente motivado, puesto que fue elaborado atendiendo a las propuestas de los Directores de cada Centro, a la de la Central Sindical y al informe de la Consejería de Salud, pero, a juicio del Sindicato recurrente en amparo, tales afirmaciones son inexactas. Lo son porque los informes en que se apoyan las propuestas de los Directores de los Centros son tan sucintas que no puede apreciarse en las mismas motivación alguna, mientras que la propuesta que el Sindicato formuló no fue en absoluto tenida en cuenta, y, finalmente, el razonamiento de la Consejería de Salud y Bienestar se limitó a señalar, como justificación de las medidas propuestas, la existencia de «... cuatro mil ancianos en edad avanzada que precisan de atención médico asistencial constante». El Acuerdo del Presidente de la Comunidad se limita, por lo demás, a dar su autorización a la propuesta de servicios mínimos sin razonamiento alguno.

Con apoyo en la STC 26/1981, fundamentos jurídicos 14 y 15, se añade que la Sentencia impugnada, al dar por válidos los servicios mínimos inmotivadamente acordados y, a la vez, imponer implícitamente la carga de la prueba sobre lo contrario al recurrente, necesariamente ha incurrido en vulneración del art. 28.2 C.E. En suma, ni se ha valorado la incidencia de la huelga, ni se han fijado criterios de proporcionalidad, ni en fin, se ha justificado el número de trabajadores afectados, por lo que se concluye solicitando de este Tribunal se otorgue el amparo solicitado y se declare nula y no ajustada a derecho la Sentencia de 8 de febrero de 1988 de la Sala Quinta del Tribunal Supremo y, por consiguiente, el acuerdo del Presidente de la C.A. de Madrid de 18 de junio de 1985.

4. La Sección Primera de este Tribunal acordó, por providencia de 26 de septiembre de 1988, la admisión a trámite de la demanda de amparo y reclamar a la Sala Quinta del Tribunal Supremo, a la Sala Cuarta de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid y a la Presidencia de la Comunidad de Madrid, el envío de copias adveradas de las actuaciones ante ella realizadas, debiendo ser emplazados previamente por la Audiencia Territorial quienes hubieran sido parte en el procedimiento.

Por posterior providencia de 21 de noviembre de 1988 de la misma Sección Primera, se acordó tener por personada y parte en el procedimiento a la Comunidad de Madrid, entendiéndose con el Letrado de la misma las sucesivas diligencias, así como acusar recibo de las actuadas y dar vista de las mismas por plazo común de veinte días a la parte recurrente, a la parte demandada y al Ministerio Fiscal, a fin de que pudieran presentar las alegaciones que tuvieren por pertinentes. conforme determina el art. 52.1 LOTC.

5. Con fecha 20 de diciembre de 1988 tuvo entrada el escrito por el que la representación actora se limitó a exponer que, por razones de economía procesal, daba por reproducidos los razonamientos contenidos en la demanda de amparo.

6. En escrito presentado el mismo día 20 de diciembre. el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid se opuso a la demanda alegando, en síntesis, lo siguiente:

En relación al primer motivo en que se funda la demanda de amparo, es clara su improcedencia a la luz de lo argumentado en el fundamento jurídico segundo de la Sentencia impugnada, insistiendo en que, de acuerdo con la Sentencia constitucional de 5 de noviembre de 1981, en el supuesto planteado la Autoridad Gubernativa no es otra que el Presidente de la C.A. de Madrid, por tratarse de servicios comprendidos en el área de competencias autonómicas, y añadiendo que, por lo demás tan imparcial es la Autoridad Gubernativa, en su condición de órgano de Gobierno del Estado, como en su condición de Presidente de la C.A.

Y, en cuanto al supuesto de los motivos, relativos al incumplimiento del deber de motivar, se afirma que es indudable, de acuerdo con la STC 53/1986, que. en el presente caso, con el porcentaje de servicios mínimos que se estableció en relación a la totalidad de la plantilla, se pudo mantener el servicio, lo cual era necesario al tratarse de ancianos, todos de edad avanzada y precisados de atención constante. De otra parte. no hubo una deficiencia de fundamentación en la resolución administrativa, tal como ha declarado la Sentencia del Tribunal Supremo impugnada, lo que se evidencia atendiendo a los detallados informes emitidos por los Directores de los distintos Centros asistenciales obrantes en autos y por la Consejería de Salud y Bienestar Social de la Comunidad. sin perjuicio de la propuesta que elaboró la propia Central Sindical de CC.OO. Ha habido, por tanto, fundamentación suficientemente razonada por la Administración, ampliándose, además, con el trámite de notificaciones al Comité de Huelga.

7. El Ministerio Fiscal, en escrito presentado también el día 20 de diciembre. intereso la denegación del amparo por cuanto no resulta del proceso la lesión de los derechos fundamentales que sirven de apoyo a la demanda.

Considera, en efecto, que el primero de los motivos en que se fundamenta el amparo no puede prosperar dado que los servicios dependían ya de la Diputación Provincial cuyas funciones fueron asumidas por la C.A., de manera que los servicios mínimos no fueron impuestos por autoridad incompetente.

Tampoco puede prosperar el amparo por lo que respecta a la pretendida falta de motivación suficiente ya que, habiéndose procedido a detallar pormenorizadamente en los correspondientes informes las necesidades de los diversos Centros asistenciales, así como habiéndose dado audiencia a la Central Sindical convocante de la huelga, y en definitiva, habiéndose ponderado por los órganos judiciales la adecuación de la medida a las exigencias de los servicios -que son quienes precisamente deben valorar tal extremo-, hay que concluir que son suficientes las razones apuntadas por la Comunidad de Madrid para estimar adecuada la necesidad de los servicios mínimos impuestos. Servicios mínimos que, por lo demás, no han vaciado de contenido el derecho de huelga de los demandantes, ya que la atención de la tercera edad es un bien constitucionalmente protegido, y el carácter de los destinatarios del servicio justifica la imposición de unos servicios que, en su mayoría -según los porcentajes declarados probados por las Sentencias impugnadas-, no alcanzan el 50 por 100 de los habituales, y que han sido valorados como necesarios por los Directores de los Centros en que los ancianos se hallan internados con criterios de cuya profesionalidad no hay base para dudar.

8. Por providencia de 2 de abril de 1990 se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 2 de julio siguiente.

1. Dos son los hechos en los que la demanda de amparo trata de justificar la vulneración del derecho fundamental de huelga (art. 28.2 C.E.) en que habría incurrido la Sentencia del Tribunal Supremo que se impugna.

Esos hechos son, en síntesis, por un lado, la incompetencia del Presidente de la C.A. de Madrid para acordar los servicios mínimos de los Centros (Residencias de Ancianos, de titularidad de la Comunidad) afectados por la convocatoria de huelga, y ello por estimar que, como regla, la competencia será de la «Autoridad Gubernativa», sin que el Presidente de la C.A. de Madrid, a los efectos de fijar los servicios mínimos en los centros de huelga, pueda actuar como tal; conclusión ésta -se añade- que aún debe mantenerse con mayor rigurosidad cuando los centros o servicios de que se trate no hayan sido transferidos a la C.A. Y, de otra parte, la vulneración se evidenciaría, asimismo, en la falta de motivación de la decisión adoptada imponiendo dichos servicios, así como en la intensidad y alcance de los mismos, que han vaciado de contenido el ejercicio del derecho de huelga.

2. La pretendida incompetencia del Presidente de la C.A. de Madrid para acordar los servicios mínimos, causa determinante de la vulneración que se denuncia, no puede ser tomada en consideración. Por lo pronto, habría que recordar que el Real Decreto 866/1984, de 9 de mayo -«... de acuerdo con lo previsto en el párrafo segundo del artículo 10 4 del Real Decreto ley 17/1977, de 4 de marzo, y las Sentencias del Tribunal Constitucional de 8 de abril, 17 de julio y 5 de noviembre de 1981...», tal como se declara en su preámbulo-, en su art. 2.2 establece que en los Centros asistenciales del I.N.A.S. que hayan sido transferidos a las Comunidades Autónomas, a éstas corresponderá la determinación de los servicios esenciales y personal necesario para su prestación. Competencia de las Comunidades Autónomas que ya en la STC 33/1981, fundamentos jurídicos 5.º y 6.º, precisando más lo dicho en las anteriores SSTC 11/1981 y 26/1981, no se dudó en reconocer que «cuando se trata de servicios, que considerados conjuntamente se comprenden en el área de competencias autonómicas (...), el velar por su regular funcionamiento corresponde a la titularidad y a la responsabilidad de las Autoridades Autonómicas»; añadiendo, asimismo, que «el que este Tribunal Constitucional (en las Sentencias, del Pleno de 8 de abril, o en la de la Sala, de 17 de julio) haya dicho que el sujeto de la atribución de las potestades del art. 10, párrafo segundo, no es genéricamente la Administración Pública, sino aquellos órganos del Estado que ejercen las potestades de gobierno, no excluye a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas, integrantes del Estado y dotados de potestades de gobierno».

Pues bien, en el presente caso resulta evidente que no excedía del ámbito competencial de la C.A. de Madrid y de sus órganos de gobierno la toma de la decisión en orden a determinar y fijar los servicios mínimos a observar en las Residencias de Ancianos afectadas por la convocatoria de la huelga, dado que tales Residencias, tal como se razona satisfactoriamente en la Sentencia del Tribunal Supremo ahora impugnada «... no han sido transferidas por depender ya con anterioridad de la Diputación Provincial de Madrid, primero, y más tarde, de la propia Comunidad Autónoma...».

La demanda de amparo, en consecuencia, sin necesidad de mayores consideraciones que no harían sino reiterar las ya expuestas en la STC 27/1989, fundamentos jurídicos 2.º y 3.º. resulta en este extremo totalmente infundada, por lo que debe ser desestimada.

3. Pasamos así al segundo motivo en el que trata de fundamentarse la pretendida vulneración del derecho fundamental de huelga. La vulneración, como ya se ha dicho, dimanaría de la ausencia de motivación en el acuerdo imponiendo los servicios mínimos; vulneración de la que se habría hecho partícipe la Sentencia impugnada, ya que sí estimó cumplido dicho deber de motivar suficientemente las decisiones administrativas restrictivas de los derechos fundamentales, como en esta ocasión sucede con el derecho de huelga.

Sobre este particular, es bien conocido que este Tribunal Constitucional, muy tempranamente señaló que «cuando se coarta el libre ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución, el acto es tan grave que necesita encontrar una causa especial, y el hecho o el conjunto de hechos que lo justifican debe explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó, y los intereses a los que se sacrificó» (STC 26/1981, fundamento jurídico 14). Doctrina ésta que, en relación al acto en virtud del cual se determinan los servicios mínimos en caso de huelga, ha sido objeto de amplias consideraciones en las SSTC 53/1986. fundamentos jurídicos 6.º a 8.º; 27/1989, fundamento jurídico 4.º, y 43/1990, fundamento jurídico 5.º, afirmándose, en síntesis, y en lo que ahora interesa, que, la omisión de las garantías consistentes en la precisa motivación -que lejos de ser una exigencia formal o una simple consecuencia de la aplicación de reglas procedimentales, tiene el sustancial efecto de facilitar posteriormente la defensa de los afectados y el control de los Tribunales- supone, por tanto, una vulneración del derecho reconocido en el art. 28.2 C.E.; vulneración que no puede verse subsanada por una eventual aportación posterior, ante los órganos jurisdiccionales competentes, de fundamentaciones o justificantes de la adopción, en su momento no justificada, de servicios mínimos, ya que, aunque ello se lleve a cabo no remediará, evidentemente, la situación ya creada de desconocimiento por los afectados de las restricciones de su derecho y, en consecuencia, de imposibilidad de someter tales razones, o la adecuación a ellas de las medidas tomadas, a la fiscalización de los Tribunales.

Siguiendo, pues, la doctrina expuesta, habrá que valorar en la presente ocasión si la falta de motivación suficiente de los servicios mínimos fijados por el Presidente de la Comunidad de Madrid que alega la recurrente resulta, en efecto, ser tal, ya que, en ese caso, debería estimarse vulnerado el derecho fundamental de huelga.

Sin embargo, de la simple lectura de los fundamentos de Derecho 5.º y 6.º de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, de 16 de septiembre de 1986, así como de los fundamentos de derecho 3.º y 4.º de la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 1988, se manifiesta con suficiente nitidez lo infundado de la referida alegación, ya que, tal como se dice en esta última, «... el Acuerdo del Presidente de la Comunidad Autónoma de Madrid fue adoptado teniendo en cuenta los informes detallados emitidos por los Directores de los distintos Centros asistenciales en que se especificaba el personal imprescindible en cada uno de los Departamentos y Servicios, la propuesta que a la vista de los anteriores informes formuló la Central Sindical de Comisiones Obreras y el informe de la Consejería de Salud y Bienestar Social de la Comunidad de Madrid...» (fundamento de Derecho 3.º), añadiéndose, asimismo, en el fundamento de Derecho 4.º siguiente, una amplia justificación de las razones determinantes de los servicios que se habían de considerar esenciales de los bienes afectados (la vida y salud de los ancianos) y en función de ello el número de trabajadores que quedaron afectados por la fijación de servicios mínimos.

Si no hubo falta de motivación y fundamentación suficiente en la decisión adoptada, razón por la cual debe ser desestimada la imputación que se dirige contra el Acuerdo y las Sentencias cuya adecuación a derecho así confirmaron, lo mismo hay que decir, en fin, respecto del contenido y alcance de los servicios mínimos impuestos. Como ya hemos señalado en ocasiones anteriores, «en las huelgas que se produzcan en servicios esenciales de la comunidad debe existir "una razonable proporción" entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos» [STC 43/1990, fundamento jurídico 5.º d), con cita de otras Sentencias], y es indiscutible que esa «razonable proporción» resulta inobjetable en el supuesto que ahora se examina, bastando a tal efecto con remitirse sin más, a fin de evitar excesivas reiteraciones, a las completas y razonadas justificaciones contenidas en las Sentencias que en instancia y luego en apelación, declararon la conformidad a derecho del Acuerdo del Presidente de la Comunidad de Madrid recurrido, y frente a la que la recurrente no ofrece razones convincentes que permitan llegar a una solución distinta.