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1. El día 8 de octubre de 1976, se perpetró un ataque a mano armada contra una furgoneta, propiedad de la Caja de Ahorros de Sabadell, que transportaba a la oficina principal de dicha Caja una cantidad aproximada de cinco millones de pesetas. El Director General de Seguridad impuso a la citada Caja la sanción de un millón de pesetas, por considerar que el transporte se había efectuado sin la observancia de las medidas de seguridad establecidas en el Decreto 574/74 de 1 de marzo y en la Orden de 1 de abril de 1974, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Orden Público de 30 de junio de 1959, modificada por Ley 36/71 y Decreto-Ley 10/75. La Caja presentó recurso con el doble carácter de súplica, ante el Director General de Seguridad y de alzada ante el Ministro de la Gobernación. Ambos fueron desestimados, respectivamente, mediante resoluciones de 15 de febrero y 10 de marzo de 1977.

2. Contra ellas se interpuso por la Caja de Ahorros de Sabadell recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, la cual, por Sentencia de 14 de marzo de 1978, estimó la demanda, anulando las resoluciones por no ser conformes a derecho. El Abogado del Estado interpuso, ante la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, recurso de apelación contra dicha Sentencia, habiendo recaído otra del Alto Tribunal de 29 de octubre de 1980, estimatoria, por considerar las resoluciones ajustadas a derecho, concretamente al Decreto 574/74, al que califica de disposición especificativa, en un ámbito concreto, del precepto genérico contenido en el art. 2 h) de la Ley de Orden Público. La Caja de Ahorros de Sabadell acudió a este Tribunal, en demanda de amparo constitucional, solicitando se dicte Sentencia en la que se acuerde declarar la nulidad de la de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, reconociendo su derecho a no ser sancionada por infracción administrativa alguna que no haya sido establecida por Ley previamente aprobada por las Cortes y restableciéndola en la integridad de su derecho.

3. Los principales fundamentos jurídicos de la demanda se apoyan en el art. 25.1 de la Constitución, alegándose el derecho a no ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyen infracciones administrativas, según la legislación vigente e imputando la violación de dicho principio a la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, por cuanto con su Sentencia, a criterio del recurrente, ha renacido al mundo jurídico la sanción que le fue impuesta y que había sido anulada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en 14 de marzo de 1978; y ello a pesar de que la sanción originaria, impuesta por la Dirección General de Seguridad, no ha incurrido en ninguna violación de la Constitución, dado que ésta no se promulgó hasta más de dos años después. Alega la recurrente su legitimación en cuanto a titular de un interés legítimo afectado por la sentencia recurrida, así como la competencia de este Tribunal, al expresar cómo se han cumplido todos y cada uno de los requisitos previstos en el art. 44 de la LOTC, habiéndose agotado los recursos utilizables dentro de la vía judicial e invocado, formalmente, los derechos violados en el escrito de alegaciones presentado en el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado ante el Tribunal Supremo. Fue interpuesto el recurso de amparo dentro del plazo legal.

4. La Sección de este Tribunal Constitucional admitió la demanda y dispuso lo que ordena el art. 51 de la LOTC. Notificada esta providencia, se mostraron parte el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado en representación de la Administración Pública, a quienes la Sección tuvo por personados, poniéndoles de manifiesto las actuaciones por plazo común de veinte días, a todas las partes para alegaciones. Solicitada la suspensión de la ejecución de la Sentencia dictada por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo en 27 de octubre de 1980, por la Caja de Ahorros de Sabadell, la Sala Segunda de este Tribunal Constitucional, previa la tramitación reglamentaria, dictó Auto con fecha 11 de febrero de 1981, acordando «suspender la ejecución de la resolución de la Dirección General de Seguridad de fecha 10 de octubre de 1976, confirmada el 10 de marzo de 1977 por resolución del Ministerio de la Gobernación, por la que se impuso a la Caja de Ahorros de Sabadell la multa de un millón de pesetas, suspensión que se acuerda sin afianzamiento». Dicha resolución fue remitida para su debido cumplimiento, al Ministerio del Interior.

5. El Ministerio Fiscal presentó en su día el correspondiente escrito de alegaciones en el que pedía la desestimación del amparo solicitado, «al no haberse producido violación alguna del derecho fundamental que se contempla en el art. 25.1 de la Constitución Española de 1978». Los principales argumentos alegados por el Fiscal son:

a) El Tribunal Supremo no ha impuesto sanción alguna, sino que se ha limitado a declarar que determinados actos de la Administración se ajustan a derecho; y no ha causado el acto a través del cual se estima violado un derecho fundamental. Y, en cuanto al pedimento segundo, que solicita se reconozca a la actora el derecho a no ser sancionada por infracción administrativa que no haya sido establecida por Ley previamente aprobada por las Cortes, se está postulando algo que ya está reconocido por la propia Constitución en el art. 25.1.

b) La cuestión básica planteada no es otra que la legalidad de las normas que sirvieron de base a la imposición de la multa, por transportar fondos en vehículos sin las debidas garantías. En suma, se cuestiona el Decreto 574/74 y la Orden de 1 de abril de 1974, en relación con el art. 2.h) de la vigente Ley de Orden Público, por estimar que está en contradicción con el art. 25.1 de la Constitución. Pero es pertinente recordar que el contenido de dicho precepto constitucional no es nuevo en nuestro ordenamiento, sino que fue incluido en las sucesivas Constituciones, desde 1812 y hasta el Fuero de los Españoles de 1945, con diversos matices, por cuanto se refiere a las infracciones penales y, en lo que respecta a las administrativas, ha sido la jurisprudencia la que ha venido a llenar la laguna, destacando los elementos comunes que entraña todo tipo ilícito, en las diversas manifestaciones del ordenamiento sancionador del Estado, pues aunque el principio de tipicidad opera con menor relevancia en el orden administrativo, requiere, en todo caso, la necesidad de que el acto se halle claramente definido como falta administrativa y sólo se pueden calificar así los hechos previstos como tales en la normativa aplicable. El acercamiento de los dos ordenamientos sancionadores, penal y administrativo, es evidente, abriendo paso a la declaración constitucional. El Decreto 574/74 de 1 de marzo establece unas medidas apropiadas «para el transporte de fondos y valores», precepto prácticamente reproducido por la Orden de 1 de abril del mismo año y que no constituye un conjunto de medidas nuevas, pues ya existen precedentes, entre otros en un Decreto de mayo de 1946. Tales medidas obedecen al cumplimiento de la obligación que pesa sobre la Administración de atender a la conservación del Orden Público, concepto en el que se comprende la «seguridad ciudadana», pues es obligación del Gobierno -establecida por el art. 3 de la Ley de Orden Público- celar por la conservación del orden público, si bien la Ley, como ahora hace la Constitución, cuidó de constreñir esta actuación al «sometimiento pleno a la Ley y al Derecho». Tanto el Decreto como la Orden Ministerial de 1974, tantas veces citados, al prescribir unas determinadas medidas, remiten a la Ley de Orden Público -«la desobediencia a las decisiones que la autoridad y sus agentes tomaren para conservarlo o restablecerlo»-. Así la Ley de Orden Público es la cobertura legal a la disposición reglamentaria del Decreto de 1974 y la Administración, en el ejercicio de sus funciones de policía, podía imponer la sanción que se discute, aun haciendo caso omiso del art. 22 del Decreto, que no crea nada nuevo, sino que se limita a concretar un caso que puede derivarse del juego lógico de las normas aplicables. Es ello lo que desvirtúa el presente recurso de amparo, desde el instante mismo en que no se ha producido acto alguno que cree un tipo de infracción administrativa, empleando para ello la vía reglamentaria.

Por todo ello, el Fiscal interesa que se dicte Sentencia desestimatoria de la demanda, con denegación del amparo solicitado.

6. El Abogado del Estado también presentó, en su día, el correspondiente escrito de alegaciones en el que solicitaba se dictara Sentencia desestimatoria de la demanda. Estas alegaciones sustancialmente se referían a los siguientes extremos:

Inadmisibilidad del recurso. Alega el recurrente que su objeto no son las resoluciones administrativas, sino la Sentencia del Tribunal Supremo. Pero, aducido el art. 25.1 de la Constitución, el verdadero objeto del recurso escapa a la disponibilidad del recurrente y, sea cual fuere lo que el solicitante diga al respecto, el recurso tendrá por objeto el que realmente tenga: o sea, el contenido de la resolución administrativa. No cabe, pues, como reconoce el propio recurrente, postular la aplicación del art. 25.1 de la Constitución a los actos dictados más de dos años antes de su entrada en vigor. Existe un error de apreciación cuando se reclama la eficacia retroactiva in mitius predicable respecto a las normas sancionadoras, para el propio precepto que proclama el principio. Al no ser, el presente, un amparo contra una actuación judicial, sino contra un acto administrativo, este acto no puede ser enjuiciado a la luz del art. 25.1, para determinar si las disposiciones reglamentarias que sirvieron de fundamento a la sanción vulneran la reserva de Ley establecida ex novo por el propio art. 25. Procede, pues, la inadmisibilidad del recurso ya que, siendo el Tribunal incompetente por razón del tiempo, el caso escapa a la Constitución. Pero, aunque se tratara de solicitar el amparo frente a la Sentencia de un órgano judicial, la adhesión al derecho fundamental del art. 25.1 sólo pudo haberse debido a que el Tribunal Supremo aplicara un Decreto y una Orden, en disconformidad con la reserva de Ley y el problema se centraría, por tanto, en determinar si esos preceptos son o no aplicables de conformidad con el art. 25.1 de la Constitución, artículo que viene a establecer, por vía oblicua, el «principio de legalidad» en materia sancionadora, principio que se traduce en una «reserva absoluta» de Ley, según algunos penalistas. Pero este perfil no resulta con claridad del citado precepto de la Constitución por el empleo que hace éste de la palabra «legislación» que no puede tener un sentido totalmente unívoco cuando se refiere a injustos penales e injustos administrativos. Cuando referido a los primeros, «legislación» debe entenderse como «Ley (formal)», pero es dudoso que pueda llegarse a esa identificación cuando se trata de injustos administrativos, en que no se puede ignorar el importante papel de los reglamentos y, si se parte de la constitucionalidad y legalidad de una reglamentación, en materia de seguridad de entidades de crédito, hay que admitir la constitucionalidad de la Disposición final segunda de la Ley de Orden Público. Cuando el art. 22 del Decreto tantas veces citado, se refiere a que los hechos que enuncia serán sancionados de conformidad con la Ley de Orden Público, la interpretación racional de esta cláusula es que serán sancionados cuando, y sólo cuando, este incumplimiento revista caracteres que permitan entender cometida una infracción de orden público, según la Ley.

7. En su escrito de alegaciones, el recurrente se ratifica en el de interposición y formalización y en su súplica.

8. Terminado el trámite de alegaciones, se señaló para deliberación de este recurso de amparo el día 24 de abril de 1981. En la sesión de dicho día se deliberó y votó.

1. El Abogado del Estado, comparecido en estos autos, en el ejercicio de las funciones que la Ley le atribuye, plantea, de entrada, la inadmisibilidad del recurso porque, supuesto que el «amparo será lo que realmente sea y tendrá por objeto lo que realmente tenga», no cabe admitir la afirmación que hace el escrito de interposición de que el objeto del recurso es la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 1980, estimatoria de la apelación interpuesta por el Abogado del Estado y por la que se revocaba la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional que había, a su vez, estimado el recurso contencioso-administrativo y anulado la resolución administrativa. Por el contrario, a criterio de la representación del Estado, es esta resolución sancionadora la que constituye el verdadero objeto del amparo y, siendo ello así, por su fecha, no puede ser enjuiciada en vía de amparo, a la luz del art. 25.1 de la Constitución, para indagar si las disposiciones reglamentarias que sirvieron de fundamento a la sanción (Decreto 574/74 de 1 de marzo y Orden de 1 de abril de 1974), infringen o no la reserva de Ley establecida ex novo, por el citado art. 25.1 y la conclusión que se impone, según dicha parte, es la de declarar la inadmisibilidad del recurso, ya que, no siendo, el invocado, precepto constitucional aplicable ratione temporis al caso, es manifiesto que éste escapa a la competencia del órgano que es «intérprete supremo de la Constitución».

Esta motivación nos lleva a la necesidad de determinar el objeto del recurso y, de ser éste la declaración de nulidad de la resolución administrativa sancionadora y no la Sentencia del Tribunal Supremo, discernir los posibles efectos retroactivos del principio de reserva de Ley del art. 25.1, en relación con el momento, anterior a la promulgación de la Constitución, en que se produjeron los hechos determinados de la sanción administrativa y con la fecha de ésta y de las disposiciones reglamentarias que le sirvieron de fundamento.

2. El demandante -Caja de Ahorros de Sabadell-, tras expresar que en el presente recurso de amparo se pide la protección a este Tribunal, frente a la situación de violación de un derecho fundamental: -el de que nadie puede ser condenado o sancionado por acción u omisión que en el momento de producirse no constituya delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento-, insiste, con reiteración, en que tal derecho fundamental ha sido conculcado por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo que revoca, en apelación, la Sentencia de la Audiencia Nacional que anuló la sanción pecuniaria, al considerar que la supuesta infracción había sido tipificada por un reglamento, infringiendo el principio de legalidad penal.

Esta afirmación se fundamenta en la hábil hipótesis de que la Sentencia de la Audiencia Nacional había hecho desaparecer del mundo jurídico la sanción impuesta a la Caja de Ahorros de Sabadell, al declararla nula y que, por contrario efecto, la Sentencia del Tribunal Supremo la ha hecho renacer jurídicamente. Y sale al paso de la posible quiebra de esta argumentación, si se pensara que la interposición del recurso de apelación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional suspendió sus efectos, recordando que, por imperativo del art. 6.3 del Real Decreto-Ley de 4 de enero de 1977, la apelación se entiende interpuesta solamente en el efecto devolutivo. Proclama la recurrente, expresamente, que la sanción originaria, impuesta por la Dirección General de Seguridad, no ha incurrido en violación de la Constitución, dado que ésta no se promulgó hasta más de dos años después.

3. La Sala no puede compartir esta tesis de la demandante, ni aceptar que este recurso se considere como un caso del art. 44 de la LOTC, de violación de derechos y libertades que tuvieran su origen inmediato y directo en el acto u omisión de un órgano judicial, con independencia del efecto de esta violación respecto al éxito o al fracaso de la pretensión deducida en el proceso en que aquélla se produjo. En efecto, el supuesto contemplado en el art. 44 es el del acto u omisión producido en el procedimiento y que atenta contra los derechos o libertades susceptibles de amparo constitucional, por sí mismo, sin conexión con el objeto del pleito. En el caso presente, sucede al contrario: que la denunciada violación se atribuye al hecho de que la Sala Cuarta del Tribunal Supremo decretó que las resoluciones administrativas que impusieron la sanción están ajustadas a Derecho, es decir, se hace coincidir exactamente con el objeto de la controversia que se ventiló en el proceso en que recayó la sentencia.

Aquí se trata, en realidad, de un recurso amparado en el art. 43.1 de la LOTC, porque, al citar como infringido el art. 25.1 de la Constitución, se invoca el principio de reserva de Ley y, por tanto, ya sea que la violación se entienda producida por el Decreto que sirvió de base a la imposición de la sanción o por el acto administrativo de aplicación del citado Decreto, se invoca en todo caso la inconstitucionalidad de éste, pero en ningún caso supondría una violación del orden constitucional producido inmediata y directamente por el órgano judicial.

4. Si, en el momento en que se interpuso el recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, la Constitución hubiera estado vigente, la Sentencia dictada, en grado de apelación, por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, supondría el agotamiento de la vía judicial previa al recurso de amparo, a tenor del art. 53.2 de la Constitución y 43.1 de la LOTC. Como expresa el Abogado del Estado, no es posible considerar que un simple elemento accidental de fecha sirva para transformar la sustancia del amparo constitucional pretendido, convirtiéndolo en un amparo contra la Sentencia misma.

5. Estamos en presencia, realmente, por todo lo anteriormente expuesto, de un amparo contra un acto administrativo, concretamente contra la resolución que impuso una sanción pecuniaria a la entidad demandante. Lo que no podemos es aceptar la pretendida inadmisibilidad del recurso, derivada, según el Abogado del Estado, de que la Constitución no es, por razón de tiempo, aplicable al caso. Ciertamente, que no se puede hacer derivar la competencia de este Tribunal de la Transitoria segunda de su Ley Orgánica. Pero la inadecuación de esta norma al caso que nos ocupa, no deriva de que el acto impugnado no esté «bajo la Constitución», declaración que, en todo caso, no puede hacerse sin entrar en el fondo del asunto, sino de que la Transitoria segunda previene un día inicial para el cómputo de los plazos -aquel en que quedase constituido el Tribunal- cuando las leyes o actos que originan el recurso fueran anteriores a dicha constitución. Mas, en el caso presente, ya se entienda que el acto recurrido es la Sentencia del Tribunal Supremo, o bien la resolución administrativa impugnada en el contencioso-administrativo, lo cierto es que el plazo es siempre el de veinte días a partir de la notificación de la citada resolución judicial que recayó en un momento posterior a la constitución del Tribunal. Porque no sería nunca que el acto origen del recurso no hubiera agotado sus efectos al constituirse el Tribunal, sino que o no había surgido aún al mundo jurídico (si se trata de la Sentencia), o no se había agotado la vía judicial (si el acto originario es la sanción administrativa).

Este recurso aparece presentado dentro del plazo y no existe precepto legal alguno que justifique la inadmisibilidad por razón del tiempo, pues la definición de este Tribunal como intérprete supremo de la Constitución, a tenor del art. 1 de su Ley Orgánica, no puede detraer de su competencia la cuestión previa del ámbito temporal de la Ley de leyes que este recurso plantea.

6. No sin cierta contradicción con la afirmación que previamente ha hecho de que la sanción originaria, impuesta por la Dirección General de Seguridad, no ha incurrido en ninguna violación de la Constitución la demandante utiliza un «segundo argumento» en favor de la estimación del presente recurso, cuando afirma que la violación frente a la que ahora se solicita el amparo, ya constituía, en el régimen jurídico anterior, la conculcación de un principio constitucional de aplicación y eficacia inmediata, pues la legalidad de los delitos, faltas e infracciones administrativas, así como la reserva de tales materias a la exclusiva competencia de la Ley aparece recogida, según la demanda, en la Ley Constitutiva de Cortes de 17 de junio de 1942; Fuero de los Españoles, de 17 de julio de 1945; Ley Orgánica del Estado, de 10 de enero de 1967, y Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957.

No es admisible hablar de principios constitucionales referidos al régimen anterior, que no era constitucional. Puede hablarse, respecto a él, de «principios fundamentales», en cuanto recogidos en las leyes de este nombre y por otra parte, tampoco se trataba de principios de aplicación inmediata. Mas es de reconocer que el supuesto carácter constitucional de tales principios no es invocado por la demanda como vehículo de un derecho fundamental preconstitucional que pueda accionarse ahora por vía del amparo constitucional, sino que se trata de un argumento para justificar la aplicación retroactiva del principio de reserva de Ley, recogido en el art. 25.1 de la Constitución, que supondría, al parecer de la demandante, una retroacción in bonus que no puede considerarse contradictoria con el principio de la irretroactividad de las disposiciones sancionadas restrictivas de derechos individuales, ni con el principio de la seguridad jurídica que, precisamente, se opone a que alguien pueda ser sancionado por conducta que no haya sido previamente tipificada de antijurídica por una Ley formal. De esto nos ocuparemos a continuación.

7. La retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables tiene su fundamento, a contrario sensu en el art. 9.3 de la Constitución que declara la irretroactividad de las no favorables o restrictivas de derechos individuales. No es, pues, invocable, en vía de amparo, reservada a las libertades y derechos reconocidos en el art. 14 y la Sección 1.ª del Capítulo Segundo del Título I de la Constitución (arts. 161 b) y 53.2 de la misma, y 41 y concordantes de la LOTC). Por otra parte, tampoco cabe trasladar esta retroactividad en lo favorable al principio mismo en que así se declara. El «principio de legalidad» que se traduce en la «reserva absoluta» de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada. Y no vale decir que alguna jurisprudencia ha tenido presente a la Constitución para juzgar hechos acaecidos con anterioridad a su promulgación. Sin entrar a discernir los efectos que tal doctrina pudiera tener sobre la que este Tribunal, como intérprete supremo de la Constitución, haya de establecer, lo cierto es que «tener presente» las declaraciones constitucionales a los meros efectos dialécticos y por abundancia argumental, no significa que el caso se decida con arreglo a tales criterios. Especialmente, la jurisdicción Contencioso- Administrativa, en tanto que es una jurisdicción revisora, debe configurar, para cada caso, el marco de legalidad en el cual debe ser revisado y que es el que está en vigor en el momento de dictarse el acto o disposición, lo que no significa que los órganos de dicha jurisdicción no puedan reconocer la retroactividad de una norma posterior y su aplicación en ese marco, por otra parte inmutable, de legalidad. Esto es lo que hacen algunas de las sentencias que cita la demandante.

8. No entramos, pues, porque no es preciso a los efectos del presente recurso, en la posibilidad de ejercitar la vía de amparo constitucional para la tutela efectiva actual de un derecho constitucional sustantivo cuya violación o de desconocimiento se iniciara antes de la entrada en vigor de la Constitución. Pero aquí no se trata de eso, como tampoco de discernir la legalidad controvertida del acto administrativo impugnado en su propio parámetro de juridicidad, sino de delimitar hasta qué punto su posible ilegalidad incide o no en inconstitucionalidad. Por ello, porque el principio de «reserva de Ley» no era un principio constitucional, en el momento de dictarse las resoluciones administrativas, no procede el amparo solicitado; aun cuando tales resoluciones fueran ya entonces contrarias a la Ley, según sostuvo la Audiencia Nacional; aspecto sobre el que no procede que nos pronunciemos.