Buscador de jurisprudencia constitucional

1. Con fecha 15 de enero de 2015 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la representación procesal del Gobierno Vasco contra los arts. 4, 5, 7, 92, 98, 102 y 107, apartados 2, 6, 12 y 13 y el anexo I de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

2. El escrito de recurso agrupa los preceptos impugnados en dos bloques:

a) El primer bloque está formado por los arts. 4, 5, 6 y 7 y el anexo I, que tienen como objetivo imponer la obligación de un régimen de plena libertad horaria en la totalidad de los establecimientos comerciales, con independencia de la superficie que ocupen, que se encuentren situados en las denominadas zonas de gran afluencia turística. En síntesis, a este bloque de preceptos se le reprocha dos tipos de infracciones constitucionales: por un lado, una extralimitación del art. 149.1.13 CE invocado por el Estado para su dictado, con la correlativa invasión del art. 10, apartados 27 y 37, del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV), que atribuyen competencias exclusivas en materia de comercio interior y de estadística para sus propios fines y competencias; y, por otro lado, la vulneración del art. 149.3 CE, por otorgar a la Ley 18/2014 los efectos de derecho supletorio estatal en una materia que es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco, contradiciendo la doctrina constitucional sentada en las SSTC 147/1991, de 4 de junio, FJ 7; 118/1996, de 27 de junio, FJ 6; 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 21, y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 12 c) y d).

En concreto, con respecto a la primera impugnación, la entidad recurrente alega que la regulación impugnada niega a las Comunidades Autónomas cualquier margen para modular la determinación de las zonas de gran afluencia turística así como para aplicar los indicadores estadísticos en que se basan; que convierte al órgano autonómico competente en mero validador de la solicitud que le plantee el ayuntamiento respectivo para la declaración de una zonas de gran afluencia turística; y que se desplaza la capacidad de decisión del órgano autonómico competente por el simple transcurso de dos o seis meses, sin necesidad de pronunciamiento previo del órgano autonómico competente. La vulneración de la competencia autonómica en materia estadística se cifra en que una parte de la información estadística relevante para las declaraciones de zonas de gran afluencia turística —consistente en una encuesta de ocupación hotelera— se refiere a actividades —como la turística— sobre la que la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva (art. 10.37 EAPV).

Y con respecto a la segunda impugnación, se aduce que las previsiones de los arts. 4, 5 y 7 de la ley y, por conexión, su anexo I se convierten de facto en una supletoriedad administrativa o ejecutiva en virtud de la cual no se cubre un vacío normativo sino de actuación administrativa, que se reemplaza por los efectos de unas disposiciones a las que se pretende otorgar los efectos del derecho supletorio contraviniendo lo dispuesto en el art. 149.3 CE. Asimismo se reprocha a la combinación de previsiones procedimentales en virtud de las cuales se obtienen las declaraciones de zonas de gran afluencia turística un entrecruzamiento entre el instituto del silencio administrativo y las reglas del derecho supletorio.

b) El segundo bloque de preceptos impugnados está formado por los arts. 92, 98, 102 y 107, apartados 2, 6, 12 y 13, ubicados en el capítulo I, relativo al “Sistema Nacional de Garantía Juvenil”, del título IV: una serie de medidas de política de incentivación del empleo de jóvenes que ni trabajan ni estudian ni siguen formación alguna. Estos preceptos se afirman dictados al amparo de lo establecido en los apartados 7, 13 y 17 del art. 149.1 CE.

El escrito alega, en primer lugar, que en los mencionados preceptos se contemplan diversas funciones, calificadas como “de gestión”, que exceden notoriamente las funciones constitucionalmente atribuidas al Estado, ya que se enmarcan en el ámbito de la “ejecución” de la legislación laboral, en los términos contemplados en los arts. 149.1.7 CE y 12.2 EAPV y definidos por la doctrina constitucional. Entre esas funciones de “gestión” se mencionan las de “resolver acerca de la inscripción en el fichero habilitado” (art. 98.5), la tramitación de los derechos de acceso, rectificación, cancelación y oposición por parte de las personas interesadas, en los términos establecidos en la Ley Orgánica de protección de datos (art. 102), y la puesta en práctica de la actuación de fomento consistente en la contratación de las personas incluidas en el sistema de garantía juvenil mediante una bonificación de las cuotas de la Seguridad Social (art. 107).

En segundo lugar, se afirma que debe desecharse el ejercicio de la competencia estatal que deriva del art. 149.1.13 CE. La aplicación de los aspectos arriba señalados no se encuadra, a su juicio, en esa competencia, sino en la materia laboral, en concreto en el ámbito de las acciones ejecutivas de las políticas activas de fomento del empleo en virtud del art. 149.1.7 CE.

En tercer y último lugar, se rechaza que, para la gestión de dichas tareas, se invoque el título competencial estatal derivado del art. 149.1.17 CE, pues las bonificaciones de las cuotas sociales, a diferencia de las reducciones y de las exenciones de tales cuotas, no afectan al patrimonio de la Seguridad Social, ni tampoco a su régimen económico ni a su “caja única”, sino que son ejecución de las medidas o políticas activas de empleo contempladas en el art. 23.3 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo.

3. Por escrito registrado el 24 de marzo de 2015, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, formuló las siguientes alegaciones:

a) En cuanto al primer bloque de preceptos impugnados, el Abogado del Estado comienza señalando que los preceptos objeto de impugnación en materia de liberalización comercial se adecuan al título competencial estatal derivado del art. 149.1.13 CE. La legislación estatal reguladora de los horarios comerciales es una materia que se integra en el título competencial que el art. 149.1.13 CE atribuye al Estado. La libertad de horarios comerciales se encuadra conceptualmente, dentro de la realidad económica nacional, como un subsector específico al que directamente se refiere la regulación en materia de comercio interior. La atribución competencial exclusiva en los Estatutos de Autonomía de la regulación del ámbito más amplio que es el comercio interior no impide la confluencia del título estatal sobre ordenación general de la economía, el cual puede afectar a un subsector determinado: por ejemplo, la liberalización de horarios comerciales en las denominadas zonas de gran afluencia turística. Precisamente por su carácter liberalizador, el efecto de dichas normas no puede ser enervado mediante un eventual desarrollo normativo de la normativa básica, sin que ello implique un vaciamiento de las competencias autonómicas. Tratándose de una normativa básica en el doble sentido material y formal, debe ser asumida por las Comunidades Autónomas como marco de actuación en su actividad reguladora y ejecutiva.

En segundo lugar, insiste en que se trata de adaptaciones legislativas. Los preceptos impugnados únicamente amplían el ámbito de la liberalización ya efectuada conforme a normas estatales ya enjuiciadas por anteriores sentencias constitucionales (SSTC 88/2010, de 15 de noviembre, y 26/2012, de 1 de marzo). Su sola reforma no supone una circunstancia que altere los criterios jurisprudenciales expuestos en esas sentencias. Además, no se suprime el margen de decisión de las Administraciones territoriales que intervienen en la declaración de zonas de gran afluencia turística, en su régimen previsto y en el otorgamiento de las autorizaciones que correspondan.

En tercer lugar, considera que no hay infracción del art. 149.3 CE, porque no estamos ante una norma supletoria en el sentido de dicho precepto constitucional. Las previsiones establecidas en los arts. 4, párrafos 2 y 5, y 7.1 y 2, párrafo final, consisten en un mandato compulsorio de liberalización completa de los horarios comerciales para el caso de que las Comunidades Autónomas no hubieran declarado ninguna zonas de gran afluencia turística transcurridos los plazos allí previstos: ello es una reacción eficaz de la norma básica ante una situación de incumplimiento de la obligación o, mejor dicho, del no uso de la facultad que la norma básica les otorga a las Comunidades Autónomas para efectuar dicha declaración. No hay, en definitiva, aplicación supletoria del derecho estatal integrando las lagunas del derecho autonómico, ni regulación estatal de una materia que el legislador autonómico no hubiera entrado a regular todavía, sino solo la consecuencia del carácter imperativo ínsito en una norma jurídica de derecho dictada al amparo del art. 149.1.13 CE.

Por último, descarta que la normativa incida en la competencia autonómica sobre estadística pública en su propio ámbito, por el hecho de fijar el número de habitantes de cada localidad, pues el título competencial prevalente es el referido a la ordenación económica general.

b) Por lo que respecta al segundo bloque de preceptos impugnados, el Abogado del Estado afirma su constitucionalidad, desde la perspectiva competencial, al encuadrarse en el art. 149.1.7 CE. Se señala que, en materia laboral, la Comunidad Autónoma únicamente es competente para la ejecución: por tanto, su potestad reglamentaria ejecutiva no puede ser considerada como una potestad reglamentaria general, sino limitada a la aprobación de los reglamentos internos que permitan la organización de los servicios que fueran necesarios para la ejecución. El art. 149.1.13 CE no impide encuadrar los preceptos impugnados de la Ley 18/2014 como aspecto propio del derecho laboral, dentro del art. 149.1.7 CE, por ser este el título competencial preponderante.

En el caso del funcionamiento del sistema de garantía juvenil, es la misma legislación europea la que ha dispuesto la conveniencia de un órgano gestor único. Ello, no obstante, no altera el régimen interno de distribución competencial, pues la norma interna que se adopta se encuadra precisamente en la competencia legislativa del Estado, a quien compete, en la medida necesaria, regular la organización del registro, fichero o servicio creado y no solo el aspecto jurídico-relacional. A este respecto se invoca, en cuanto a la supraterritorialidad y las competencias del Estado, la STC 22/2014, de 13 de febrero, FFJJ 4 y 7. Otra cosa, afirma el Abogado del Estado, es que la norma estatal no agote la regulación del funcionamiento interno y deje a las Comunidades Autónomas un ámbito de regulación reglamentaria.

Por lo que respecta a las cuotas de la Seguridad Social (art. 107), se afirma que se trata de un aspecto estrictamente legislativo, como elemento esencial de la regulación propia del régimen de las cotizaciones, y no de ejecución de la legislación estatal. Asimismo se rechaza el argumento de la ordenación presupuestaria “neutra”, pues no altera el carácter normativo y básico de la norma adoptada legítimamente por el legislador estatal al amparo del art. 149.1.17 CE.

Por último, se rechaza la pretensión de inconstitucionalidad de los preceptos estatales basadas en que las competencias controvertidas se hallarían transferidas a la Comunidad Autónoma del País Vasco mediante el Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre, de traspasos de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco, pues los decretos de transferencias no son cauce normativo apto para que las Comunidades Autónomas asuman competencias (desde la STC 76/1983, de 5 de agosto, FFJJ 28-34).

4. Por escrito registrado el día 2 de diciembre de 2015, la representación procesal del Gobierno Vasco solicitó a este Tribunal que, previos los trámites legales oportunos, tuviera por desistida parcialmente a la parte demandante en relación con los arts. 92, 98, 102 y 107 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, en virtud del acuerdo alcanzado en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración General del Estado y la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco (“BOE” núm. 286, de 30 de noviembre de 2015). El Abogado del Estado no se opuso al desistimiento parcial.

5. El Pleno, por Auto de 1 de marzo de 2016, acordó tener por desistido al Gobierno Vasco del recurso de inconstitucionalidad núm. 264-2015 por lo que se refiere a los arts. 92, 98, 102 y 107 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficacia, manteniéndose el recurso en cuanto a la impugnación de los arts. 4, 5, 7 y el anexo I de la citada Ley.

6. Mediante providencia de 13 de diciembre de 2016 se acordó señalar para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 15 del mismo mes y año.

1. El presente recurso de inconstitucionalidad ha sido formulado por el Gobierno Vasco inicialmente contra los arts. 4, 5, 7, 92, 98, 102 y 107, apartados 2, 6, 12 y 13, y anexo I de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. No obstante, tras haberse producido el desistimiento parcial que se refleja en los antecedentes de esta resolución, el recurso de inconstitucionalidad se mantiene únicamente contra los arts. 4, 5, 7 y el anexo I de la citada ley, ámbito que coincide con el definido en el acuerdo impugnatorio del Gobierno Vasco, el cual, según nuestra reiterada doctrina, define el ámbito del recurso de inconstitucional para el que el art. 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) legitima a los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas (por todas, SSTC 82/2013, de 11 de abril, FJ 2, y 210/2014, de 18 de diciembre, FJ 6).

Según la Comunidad Autónoma recurrente, los arts. 4, 5, 7 y el anexo I incurren en una extralimitación del art. 149.1.13 CE y, por consiguiente, en una vulneración de las competencias exclusivas en materia de comercio interior y de estadística para sus propios fines y competencias [art. 10, apartados 27 y 37, del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV)]; también vulneran el art. 149.3 CE, por otorgar a la Ley 18/2014 los efectos de Derecho supletorio estatal en una materia que es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco. El Abogado del Estado suplica la desestimación íntegra del recurso.

2. La Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia trae causa de la tramitación como proyecto de ley del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de idéntico enunciado. En nuestra reciente STC 195/2016, de 16 de noviembre, hemos resuelto el recurso de inconstitucionalidad núm. 5951-2014 interpuesto por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias contra los arts. 4 y 7 del mencionado Real Decreto-ley 8/2014. Ya en la propia STC 195/2016 (FJ 2) advertimos de la sustancial coincidencia entre el texto de la Ley 18/2014 y el del Decreto-ley 8/2014. Hemos de constatar, en efecto, que los arts. 4 y 7 de la Ley 18/2014, impugnados en este proceso, tienen el mismo contenido que los arts. 4 y 7 del Decreto-ley 8/2014; incluso se ha fijado un dies a quo para la eficacia de los plazos de seis y dos meses que contemplan respectivamente los arts. 4 y 5 de la Ley 18/2014 de forma que las consecuencias jurídicas previstas en esta ley se apliquen a partir del mismo día en que estaba previsto en la regulación que deroga y a la que sustituye. Así pues, en nuestro examen tendrán relevancia las conclusiones alcanzadas en la citada STC 195/2016, que a su vez se basa en pronunciamientos anteriores en materia de horarios comerciales.

3. El primero de los motivos consiste en la pretendida extralimitación del art. 149.1.13 CE, con la consiguiente vulneración de diversas competencias autonómicas exclusivas, en concreto las relativas a comercio interior y a estadística para sus propios fines y competencias (art. 10.27 y 37 EAPV).

a) La queja de la pretendida extralimitación del art. 149.1.13 CE, con la correlativa vulneración de la competencia autonómica exclusiva en materia de comercio interior, fue también aducida en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5951-2014 resuelto en la citada STC 195/2016. Al igual que aquí, el recurrente argumentó entonces que el Estado se había extralimitado en el ejercicio de sus competencias, por cuanto el art. 149.1.13 CE no permite vaciar de contenido una materia más específica, como son los horarios comerciales, pues la normativa básica ha de dejar un espacio normativo suficiente para que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar sus competencias normativas y de ejecución, estableciendo una política comercial adaptada a sus peculiaridades. Dicha queja fue desestimada por la citada STC 195/2016. A la vista de esta coincidencia objetiva entre los dos recursos de inconstitucionalidad, de acuerdo con la doctrina constitucional (SSTC 172/1998, de 23 de julio, FJ 2, y 186/2016, de 3 de noviembre, FJ 2), cabe desestimar esta primera de las impugnaciones por remisión a la STC 195/2016 (FFJJ 4, 5 y 6), lo que nos exime de reproducirla, siquiera en extracto.

Rechazada la aducida extralimitación en el uso del título competencial en el que se ampara la norma estatal impugnada, ha de decaer también la consecuencia que se le atribuía, esto es, la correlativa vulneración de las competencias autonómicas exclusivas en materia de comercio interior.

b) Ciertamente, esta primera impugnación del recurso se dirige también frente al art. 5 y el anexo I de la Ley 18/2014, cuyos artículo y anexo homólogos del Real Decreto-ley 8/2014 no fueron impugnados en el recurso de inconstitucionalidad que fue resuelto por nuestra ya mencionada Sentencia. Esta mayor amplitud del objeto de impugnación, no obstante, no nos conduce a conclusiones distintas. Recordemos que la entidad recurrente no discute que el art. 149.1.13 CE ampare la regulación estatal en este ámbito: lo que plantea es que el Estado se habría excedido en la definición de las bases, negando a las Comunidades Autónomas cualquier margen para modular la determinación de las zonas de gran afluencia turística así como para aplicar los indicadores estadísticos en que se basan.

Por lo que se refiere al anexo I, ha sido impugnado “por conexión con el artículo 4”. Al enumerar los municipios que cumplen los criterios establecidos para la declaración de zona de gran afluencia turística, dicho anexo no hace otra cosa que completar la ordenación que contempla el artículo 4. De hecho la STC 195/2016 ya analizó la constitucionalidad del art. 4 en la medida en que dicho precepto remitía al anexo I. Así pues, procede igualmente la desestimación de acuerdo con los razonamientos expuestos en la STC 195/2016 (FJ 6).

En cuanto al artículo 5, la razón de su impugnación ha sido, al igual que los artículos 4 y 7, la del pretendido desplazamiento del órgano competente autonómico que supondría. El artículo 5 establece que si, en el plazo de dos meses desde su entrada en vigor, las Comunidades Autónomas competentes no hubiesen declarado al menos una zona de gran afluencia turística en los municipios que reúnan los términos establecidos en una determinada norma estatal, se considerará como tal todo el término municipal y los comerciantes dispondrán de plena libertad para la apertura de sus establecimientos durante todo el año. La regulación del precepto se asemeja a la del párrafo segundo del artículo 4: también aquí se dispone una idéntica consecuencia liberalizadora directa para el supuesto de que las Comunidades Autónomas competentes no hubiesen declarado al menos una zona de gran afluencia turística en determinados municipios (los recogidos en el anexo I). Como ya señaló STC 195/2016, FJ 6, citando la STC 18/2016, de 4 de febrero, FJ 9, “regular la plena libertad horaria es una opción a disposición de la Comunidad Autónoma para el caso de que decida no ejercer las posibilidades de regulación que le ofrece la norma estatal, modulando el alcance de la declaración en el sentido de limitar territorial o temporalmente la libertad de apertura que lleva implícita la declaración de la zona de gran afluencia turística”.

c) Finalmente, por lo que respecta a la alegada vulneración de la competencia autonómica en materia estadística, que se cifra en la utilización de información estadística estatal con respecto a actividades -como la turística- sobre la que la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva (art. 10.37 EAPV), debe señalarse que la competencia autonómica se contrae a la estadística “para sus propios fines y competencias”, mientras que la competencia estadística se atribuye al Estado “para fines estatales” (art. 149.1.31 CE). Al constituir la norma estatal que ordena el subsector de los horarios comerciales ejercicio de una competencia estatal derivada del art. 149.1.13 CE, la utilización por el legislador estatal de información estadística generada en este ámbito por la Administración General del Estado no puede acarrear vulneración alguna de la competencia autonómica en materia de estadística.

4. El segundo motivo de impugnación consiste en la pretendida vulneración del art. 149.3 CE, en cuanto que el legislador estatal habría aprobado normas con la finalidad de crear derecho supletorio en una materia de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Esta segunda queja también debe descartarse con arreglo a nuestra doctrina emanada con relación a disposiciones estatales similares en materia de horarios comerciales (SSTC 18/2016, FJ 9; 119/2016, de 23 de junio, FJ 5, y 195/2016, FJ 5).

En primer lugar, debemos matizar la premisa que parece subyacer al alegato de la entidad recurrente. De acuerdo con nuestra doctrina reiterada, la calificación estatutaria como exclusiva de una competencia autonómica no impide el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado ex art. 149.1 CE. Como recuerda la STC 195/2016 (FJ 4), aun existiendo una competencia sobre un subsector económico que una Comunidad Autónoma ha asumido como “exclusiva” en su Estatuto, esa atribución competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias. Y en lo que concierne directamente al presente caso, la misma Sentencia señaló que la intervención estatal en la regulación de los horarios comerciales ya ha sido reconocida por nuestra doctrina por su carácter “particularmente relevante en la ordenación de la actividad comercial minorista, rama o sector de la economía nacional respecto a la cual el Estado puede, conforme a nuestra doctrina, establecer medidas básicas en cuanto lo requiera la adecuada ordenación de la actividad económica” (STC 88/2010, de 15 de noviembre, FJ 5, reiterado en la STC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 7).

En segundo lugar, tal y como argumenta el Abogado del Estado, los preceptos impugnados no contienen normas de derecho supletorio en sentido propio. El legislador estatal no ha dictado normas de derecho supletorio para colmar eventuales lagunas de regulación autonómicas. En ejercicio de su competencia, con la finalidad de liberalizar los horarios comerciales, ha dispuesto la siguiente ordenación: las Comunidades Autónomas declararán las zonas de gran afluencia turística en los municipios de su territorio; esa facultad tiene un límite mínimo definido por la norma estatal: en los municipios que cumplan determinados requisitos tendrá que declararse “al menos” una zona de gran afluencia turística; y tiene también un techo obvio, la declaración de todo el término municipal como tal zona. En otras palabras, las Comunidades Autónomas son las competentes para regular la libertad horaria ordenada por la norma estatal dentro de los dos criterios fijados por esta. Así pues, es a la Comunidad Autónoma a quien corresponde la decisión última en el marco diseñado por el legislador estatal.

En suma, no estamos, en modo alguno, ante una cláusula de supletoriedad, sino ante una simple consecuencia jurídica derivada de la propia y opcional inactividad autonómica. Así lo hemos declarado también en resoluciones anteriores con respecto a disposiciones similares vinculadas a la decisión autonómica de no ejercer la potestad para determinar las zonas de gran afluencia turística (SSTC 18/2016, FJ 9; 119/2016, de 23 de junio, FJ 5, y 195/2016, FJ 5).

Por último, debemos rechazar el reproche relativo a un hipotético entrecruzamiento o confusión con el instituto del silencio administrativo, pues no se levanta la carga alegatoria que incumbe al recurrente de precisar de qué forma tal confusión, en caso de existir, acarrearía una vulneración de la competencia autonómica.