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1. El Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre de la Asociación Asturiana de Defensa de la Vida (ADEVIDA), interpone recurso de amparo mediante escrito que tuvo entrada el 7 de julio de 1987, contra Resolución de Delegación del Gobierno en Asturias de 28 de mayo de 1987, confirmada por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo de 12 de junio de 1987.

2. Los hechos en que se funda la demanda son los siguientes:

a) Por escrito de 25 de mayo de 1987, ADEVIDA comunicó al Delegado del Gobierno en Asturias que, «en el ejercicio del derecho reconocido en el art. 21 de la Constitución», iba a «promover y convocar reuniones con el objeto de realizar una cuestación mediante la instalación de mesas petitorias» en las ciudades asturianas, fechas y horas que indicaba.

b) El Delegado del Gobierno, en resolución de 28 de mayo de 1987, entendió que por tal escrito de 25 de mayo se comunicaba «la instalación de mesas petitorias al objeto de realizar una cuestación»; comunicó a ADEVIDA que «dicha materia viene regulada por el Decreto 1.440/1965, de 20 de mayo, y en la Orden ministerial de 8 de junio de 1978»; y tras hacer referencia a la anterior denegación de una «pretensión similar» y a un recurso contencioso-administrativo interpuesto por ADEVIDA, pendiente de resolución, concluyó que «no se considera procedente dar trámite al escrito referenciado».

c) Interpuesto por ADEVIDA recurso contencioso-administrativo, por procedimiento del art. 7.6 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, fue dictada Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Oviedo de 12 de junio de 1987, por la que se desestimó el recurso interpuesto «contra la resolución de fecha 28 de mayo del presente año de la Delegación del Gobierno en Asturias, por no afectar la misma al derecho fundamental de reunión».

3. En la demanda de amparo se entiende haberse producido violación del derecho de reunión reconocido en el art. 21 C.E., por estimarse que «el fin recaudatorio de fondos a medio de cuestación como objeto de la reunión de varias personas en la vía pública entra dentro del derecho constitucional de reunión» y que «no puede aplicarse, en consecuencia, el requisito de la previa autorización para la celebración de reuniones con un fin recaudatorio de fondos a medio de la pública cuestación»; así como violación del derecho de igualdad del art. 14 C.E., por la discriminación de ADEVIDA frente a «otras Asociaciones que anualmente realizan cuestaciones públicas en beneficio de la lucha contra el cáncer, la protección de los subnormales, etc., como es público y notorio».

Se solicita que se declare la nulidad de la resolución de la Delegación del Gobierno en Asturias de 28 de mayo de 1987, así como la de la Sentencia de la Audiencia Territorial de 12 de junio de 1987 antes referida, «reconociendo el derecho de la Asociación recurrente de convocar reuniones con fines recaudatorios de fondos mediante cuestaciones en los términos expuestos en su día a la Delegación del Gobierno en Asturias por el escrito de comunicación de fecha de 25 de mayo de 1987».

4. La Sección, por providencia de 26 de octubre de 1987, acordó poner de manifiesta la posible existencia de la causa de inadmisibilidad que regula el art. 50.2 b) LOTC.

5. El Fiscal ante el Tribunal Constitucional, por escrito que tuvo su entrada el 5 de noviembre de 1987, dijo que para nada se incide en el ámbito propio del art. 21 C.E., pues no se impide a la recurrente la reunión de sus miembros en lugares de tránsito público, sino que lo, que no se autoriza es la colocación de mesas petitorias, siendo ajustada a Derecho la decisión gubernativa y la justificación de su confirmación por la Audiencia Territorial. Y que tampoco es admisible la pretensión de haber sido vulnerado el principio de igualdad, pues otras asociaciones que realizan cuestaciones públicas, o bien obtienen previamente el preceptivo permiso de las Corporaciones Locales, o bien realizan cuestaciones al margen de la legalidad, por lo que no sirven de término de comparación. Por lo que interesó que se acuerde la inadmisión del recurso en aplicación del art. 50.2 b) LOTC.

6. La parte recurrente, por escrito que tuvo su entrada el 17 de noviembre de 1987, negó que el recurso carezca de contenido justificador de una decisión del Tribunal Constitucional, por estimar cuestiones dignas de consideración las relativas a si un acto determinado es parte de un derecho constitucionalmente garantizado como fundamental, a la discriminación realizada por la resolución recurrida y la Sentencia confirmatoria, a si es adecuado a la Constitución lo argumentado por las mismas, a si se puede limitar el alcance del derecho de reunión excluyendo de su contenido determinados actos con criterios no previstos en ninguna norma y a la delimitación sustancial de tal derecho, Por lo que suplicó la admisión a trámite del recurso y la concesión en su día del amparo solicitado.

7. Por providencia de 13 de enero de 1988, la Sección acordó admitir a trámite la demanda de amparo formulada en nombre de la Asociación Asturiana de Defensa de la Vida y requerir del Delegado del Gobierno en Asturias y de la Sala de lo Contencioso- Administrativo la remisión de las respectivas actuaciones.

8. Por escrito de 8 de febrero de 1988 el Letrado del Estado, previamente emplazado, se personó en las actuaciones.

9. Por providencia de 15 de febrero de 1988 se acordó sustituir el trámite de alegaciones por la celebración de vista oral, para la que fue señalado el 25 de abril siguiente, a las once horas, fecha y hora en que la misma tuvo lugar, en la que informaron el Abogado de la parte demandante don Benigno Blanco Rodríguez, quien solicitó la estimación de la demanda; el Letrado del Estado, quien pidió la denegación del amparo, y el Ministerio Fiscal, el cual manifestó su conformidad al otorgamiento del amparo.

Las alegaciones en que, respectivamente, fundaron sus peticiones fueron las que se exponen a continuación, sucintamente recogidas.

El Letrado de la demandante alega que el art. 21 de la Constitución garantiza el derecho de reunión, cualquiera que sea la finalidad de ésta, siempre que sea lícita, como ocurre con la cuestación pública por ella pretendida. Entiende que el Delegado del Gobierno ha denegado el trámite de su petición con vulneración de dicho derecho constitucional, pues la apoya en la aplicación de normas administrativas reguladoras de las cuestiones públicas -Decreto 1.440/1965, de 20 de mayo, y Orden ministerial de 8 de junio de 1978- que, en cuanto limitan el derecho de reunión, deben ser consideradas como derogadas por la Constitución o, al menos, no susceptibles de interpretación incompatible con ésta. No formuló alegación de clase alguna relativa al derecho a la igualdad reconocido en el art. 14 de la Constitución e invocado en la demanda.

El Letrado del Estado destaca la importancia del problema planteado y señala que el recurso de amparo es de los previstos en el art. 43 de la LOTC, pues va dirigido contra un acto administrativo por el cual se deniega el trámite de la petición de la demandante por entender, reiterando el criterio mantenido en una anterior denegación hecha a la misma demandante, que tiene por objeto obtener autorización para celebrar una cuestación pública de mesas petitorias instaladas en la vía pública, que es totalmente ajeno al derecho constitucional de reunión. A continuación expone el concepto de este derecho, señalando su vinculación a la libertad de expresión y sus notas de concurrencia simultánea y concertada, negando que éstas se cumplan en el caso debatido en relación con los donantes a los que se dirige la cuestación.

Añade que las cuestaciones públicas no son integrables en el derecho constitucional de reunión, puesto que constituyen una actividad sometida al Derecho Administrativo, en la cual existe un deber de comunicación previa más intenso, comprensivo de diversos datos -nombres de los organizadores, duración de la cuestación, fines de ésta, etc.-, cuyo incumplimiento autoriza a la Administración a negar el trámite, en cuanto que son necesarios para que pueda ejercer su función de control del destino de los fondos recaudados y de protección de la libertad ideológica de los transeúntes, todo lo cual justifica la reglamentación específica de las cuestaciones, que no fue cumplida por la demandante, necesitada, además, de licencia municipal por suponer la instalación de las mesas petitorias el uso común especial de la vía pública que contemplan los arts. 75 y 79 del Reglamento de Servicios de 13 de julio de 1986. Concluye el Letrado del Estado afirmando que, en consecuencia con sus alegaciones, lo pretendido por la demandante no es incluible en el derecho de reunión y, aunque lo fuera, procedería igualmente la denegación del amparo por no cumplir en su petición los requisitos formales que exige la referida reglamentación específica de las cuestaciones públicas.

El Ministerio Fiscal considera que el problema debe resolverse en atención a la licitud de la finalidad de la reunión pues ésta es un derecho instrumental puesto al servicio de un fin y que, siendo un fin lícito el pretendido por la demandante, no existe razón de orden constitucional para negar la tramitación de la solicitud de la demandante, la cual estima ser ejercicio del derecho de reunión, debiendo en último término resolverse las dudas que pudieran plantearse sobre ello de acuerdo con el principio favor libertatis. En cuanto al derecho a la igualdad, que en la demanda se afirma vulnerado, manifiesta que en la vía judicial previa no se invocó el derecho y, por tanto, se incumplió, el presupuesto procesal previsto en el art. 44.1 c) de la LOTC, incurriéndose con ello, en este extremo, en causa de inadmisibilidad, que opera en esta fase procesal como causa de desestimación.

1. La Asociación demandante de amparo dirigió un escrito a la Delegación del Gobierno en Asturias, en virtud del cual le comunicaba, conforme a lo dispuesto en el art. 8 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión, su intención de promover y convocar, en diversas localidades asturianas, reuniones con el objeto de realizar una cuestación mediante la instalación de mesas petitorias en la vía pública. A esta comunicación respondió la Delegación del Gobierno con una resolución, que declaró improcedente dar trámite al escrito por no ser de aplicación la normativa reguladora del derecho de reunión, sino la específica de las cuestaciones públicas, siendo esta resolución confirmada por la jurisdicción contencioso-administrativa en Sentencia dictada en procedimiento especial de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, el objeto del presente recurso de amparo.

En la demanda se sostiene que dicha resolución gubernativa vulnera dos derechos fundamentales: El de reunión, reconocido en el art. 21 de la Constitución, por ser éste un derecho instrumental que puede tener por objeto cualquier finalidad lícita, como es la de realizar cuestaciones mediante el establecimiento de mesas petitorias en la vía pública, y el de igualdad ante la Ley, garantizado por el art. 14 de la Constitución, cuya lesión se había ocasionado por el trato diverso sufrido por la Asociación demandante en relación con otras Asociaciones a las que se les permite, anualmente, la realización de cuestaciones similares a la que a ella se le deniega.

Se interpone, por consiguiente, un recurso de amparo de los previstos en el art. 43 de la LOTC, en el cual la Sentencia confirmatoria de la resolución administrativa no tiene otra significación que la de cumplir el requisito formal del agotamiento de la vía judicial previa exigido por el propio art. 43, viniendo, por tanto, limitado el objeto del recurso de amparo a determinar si las dos violaciones de derechos fundamentales que se imputan a la referida resolución gubernativa han sido realmente ocasionadas, lo cual es obvio que debe realizarse con la debida separación, comenzando por la que constituye el problema central del recurso, es decir, por la referida al derecho de reunión.

2. En lo que atañe a ésta, no resulta necesario a su resolución el hacer una amplia y completa exposición de la teoría general del derecho fundamental de reunión, sino tan sólo anticipar aquellas consideraciones conceptuales que sean imprescindibles para orientar la solución del caso planteado.

A tal fin, interesa señalar, inicialmente, que el derecho de reunión, por el lugar en que se ejercita, comprende dos clases de reuniones que están sometidas a distinto régimen jurídico en el que intervienen matices diferenciadores y, por ello, en evitación de posibles confusiones, debemos adelantar que las consideraciones que aquí hagamos vienen específicamente referidas a las reuniones en lugares de tránsito público, dado que ésta es la calificación que corresponde a la aquí pretendida.

Históricamente, el derecho de reunión surge como un derecho autónomo intermedio entre los derechos de libre expresión y de asociación, que mantiene en la actualidad una tan íntima conexión doctrinal con ellos, que bien puede decirse, en una primera aproximación al tema, que el derecho de reunión es una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria, siendo concebido por la doctrina científica como un derecho individual en cuanto a sus titulares y colectivo en su ejercicio, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas o reivindicaciones, constituyendo, por lo tanto, un cauce del principio democrático participativo, cuyos elementos configuradores son, según la opinión dominante, el subjetivo -una agrupación de personas-, el temporal -su duración transitoria-, el finalístico -licitud de la finalidad- y el real u objetivo -lugar de celebración.

Respecto a dicha concepción, sólo corresponde aquí destacar como ideas relevantes en este recurso, que, en cuanto al elemento subjetivo, la agrupación de personas en el derecho de reunión viene caracterizada por la nota esencial de ser una concurrencia concertada en la cual existe un cierto grado de vinculación subjetiva de cada persona interviniente en la reunión con los restantes que participan en la misma y, respecto del elemento finalístico, que la finalidad de comunicación pública, en su consideración de elemento interno, común y consustancial a toda clase de reuniones en lugares públicos, en cuyo alcance y efectos no entramos, no es confundible con la concreta finalidad que tenga la reunión, respecto de la cual procede subrayar especialmente que se trata de un elemento externo al puro contenido del derecho de reunión, cuya función se reduce a legitimar el ejercicio de éste en atención a su licitud, de manera que no se incluye en el derecho fundamental aquellas reuniones que tengan una finalidad ilícita.

Estas dos notas esenciales que dejamos destacadas -concurrencia concertada y carácter externo del fin concreto de la reunión- son predicables del concepto de derecho de reunión reconocido en el art. 21 de la Constitución, pues la ausencia de definición del derecho en este precepto constitucional, que también concurre en los arts. 21 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de Nueva York, de 16 de diciembre de 1966, y 11 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de Roma, de 4 de noviembre de 1950, viene suplida en el art. 1 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión, cuyos términos permiten sostener que, en nuestro ordenamiento jurídico, son elementos delimitadores o definidores del derecho de reunión, entre otros, el concierto de las personas que reúnen y la presencia de un fin lícito que actúa como condición externa de legitimidad del derecho.

3. La aplicación de las anteriores consideraciones doctrinales al caso debatido hacen forzoso reconocer, conforme a lo alegado por el Letrado del Estado, que una cuestación efectuada mediante la instalación de mesas petitorias en la vía pública no es, en sí misma considerada, una reunión. La preconstitucional calificación de las cuestaciones y suscripciones públicas como «Asociaciones de hecho de carácter temporal» efectuada por la Disposición adicional tercera de la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, reguladora de las Asociaciones, no vincula -cualquiera que sea el sentido que haya de atribuirse a tal calificación- a este Tribunal Constitucional. En las cuestaciones, que suponen una actividad de los asociados o, en su caso, reunidos, proyectada hacia transeúntes o terceros ajenos a la asociación o reunión, no concurren los elementos del concepto de reunión. En especial, la mera aglomeración o confluencia casual de transeúntes en torno a una mesa petitoria carece del elemento subjetivo de toda reunión, consistente, según se deja dicho en el concierto mutuo para concurrir, en el saberse participantes en una reunión.

De ahí que cualquier limitación o impedimento de que la entidad solicitante de amparo pudiera ser objeto en lo relativo a cuestaciones mediante la instalación de mesas petitorias no afectaría directamente al derecho fundamental de reunión; las cuestiones que sobre tales limitaciones o impedimentos pudieran suscitarse serían cuestiones relativas a la aplicación de la legalidad ordinaria, y más concretamente de los preceptos aplicables del Decreto 1.440/1965, de 20 de mayo, dictado en desarrollo de la Ley 191/1964, o bien de la Orden del Ministerio del Interior de 8 de junio de 1978, sobre licencias para la ocupación temporal de la vía pública con quioscos, puestos o similares.

A este entendimiento del problema no fue ajena la Asociación demandante cuando, en un anterior escrito, solicitó a la Delegación del Gobierno autorización y permiso para celebrar cuestación con establecimiento de mesas petitorias en la vía pública, sin hacer invocación alguna al derecho de reunión -que no requiere autorización, ni permiso-, manteniendo su petición en el estricto ámbito de la legalidad administrativa, al igual que no es aventurado suponer que hizo en el procedimiento contencioso ordinario, pendiente aún de Sentencia, que interpuso contra la decisión denegatoria de la Delegación, fundamentado éste en similares razones de orden administrativo a las que motivan la decisión aquí recurrida.

Desde el punto de vista de la finalidad, la tesis de la demanda convierte el fin de la reunión en el contenido esencial del derecho, el cual reduce a la realización del objetivo de la reunión, olvidando que éste constituye, según se deja dicho, un elemento externo, cuya licitud funciona como condición legitimadora del ejercicio del derecho, pero no como contenido del mismo en el sentido de que cualquiera actividad lícita pueda ser realizada por el cauce del derecho de reunión al margen del régimen legal y reglamentario al cual esté sometida, pues ello entraña una inaceptable desnaturalización del derecho en la que se invierten los términos que lo relacionen con su finalidad, en cuanto que es la licitud del fin la que legitima la reunión y no el derecho de reunión con fin lícito el que legaliza, por su sola invocación, la actividad a través de la cual se cumple dicho fin. Con independencia del derecho a reunirse que tengan las personas que pretenden alcanzar una finalidad lícita determinada, la actividad a realizar para satisfacerla no queda, por ello, exenta de cumplir las condiciones de legalidad que les imponga el ordenamiento jurídico y no entenderlo así conduciría a la conclusión absurda de que el derecho de reunión suprime las potestades administrativas de intervención en las actividades privadas con sólo que un número suficiente de personas decidan realizarlas.

4. Todo ello nos lleva a apreciar que no ha existido violación alguna del derecho de reunión de la solicitante de amparo. En ningún momento le fue prohibida o impedida a la recurrente la celebración de reuniones, sino que solamente le fue recordada la normativa aplicable al fin perseguido -la cuestación pública-. La actuación de la Delegación del Gobierno fue, desde el aspecto que ahora nos ocupa -el único sobre el que este Tribunal ha de resolver-, irreprochable, y en la propia demanda de amparo se reconoce que en la resolución administrativa impugnada «no se prohibía la reunión notificada». Lo que se hizo en ella fue recordar que el objeto o finalidad de las reuniones anunciadas -la realización de una cuestación- vienen regulados por las disposiciones que se citan -el Decreto 1.440/1965, de 20 de mayo, y la Orden de 8 de junio de 1978-, y que existía, pendiente de resolución, un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la propia recurrente en relación con las cuestaciones públicas de que se trata. No hay constancia de que haya sido prohibida o sometida a autorización reunión alguna promovida u organizada por ADEVIDA; ocurre, simplemente, que la Administración no ha accedido a cursar lo que ha entendido ser una comunicación o anuncio de realización de una cuestación, en cierto modo disfrazada o disimulada bajo la apariencia de una comunicación previa de reuniones. Es de notar que en la propia petición de amparo formulada después por la demandante no es el derecho de reunión en si mismo, sino más bien el derecho a realizar cuestaciones públicas, el que realmente se trata de ejercitar y cuyo reconocimiento se pretende ahora en la vía de amparo, pues solicita la demandante que se reconozca su derecho a «convocar reuniones con fines recaudatorios de fondos mediante cuestaciones», siendo que no puede obtenerse en esta vía el reconocimiento del derecho de reunión en tales términos.

5. También se alega en la demanda de amparo, sin que se reprodujera en el acto de la vista, discriminación, con infracción del art. 14 C.E., frente a otras Asociaciones que realizan cuestaciones públicas. Pero aparte de que el art. 14 C.E. no fue invocado en la vía judicial previa -lo que por sí solo impediría aquí entrar a conocer, según puso de manifiesto el Ministerio Fiscal en la vista, su eventual violación por no haber sido sometida previamente a conocimiento de los Tribunales ordinarios-, tampoco se aportan datos suficientes que permitan apreciar fundadamente la existencia o no de una desigualdad de trato entre las cuestaciones intentadas por ADEVIDA y las de otras Asociaciones con las que aquéllas pudieran ser equiparadas, faltando así un término de comparación, imprescindible cuando se trata de apreciar la violación del principio de igualdad, que solamente sería válido si se acreditara que las cuestaciones fueron autorizadas bajo la cobertura del derecho de reunión y no, como es lo más probable, en aplicación de la normativa administrativa reguladora de las cuestaciones públicas.

6. Ni que decir tiene que las anteriores consideraciones, que llevan a desestimar el recurso de amparo, en ningún modo prejuzgan ni podrían prejuzgar la licitud o ilicitud de las cuestaciones públicas en el modo en que pretendan celebrarse por ADEVIDA, lo que es -se insiste- una cuestión en principio sólo de legalidad ordinaria, salvo que por razones aquí no expuestas ni consideradas pudieran entrar en juego o ser afectados derechos fundamentales.