Motor de pesquisa de jurisprudência constitucional

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 23 de marzo de 2005, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el artículo único de la Ley de la Comunidad Autónoma de Castilla y León 8/2004, de 22 de diciembre, que introduce una disposición adicional séptima en la Ley 12/2002, de 11 de julio, del patrimonio cultural de Castilla y León, en cuanto declara bien de interés cultural como colección la documentación recogida en “el Archivo General de Simancas, el Archivo de la Real Chancillería de Valladolid, el Archivo General de la Guerra Civil Española con sede en Salamanca y, en general, todos los archivos históricos de titularidad estatal y de interés para la Comunidad de Castilla y León existentes en el territorio de ésta”.

El recurso comienza haciendo referencia a la publicación de la norma impugnada, y afirmando que es inconstitucional por vulnerar las competencias estatales en materia de museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal (art. 149.1.28 CE), y en materia de cultura (art. 149.2 CE). En cuanto al reparto competencial en la materia, se señala que, de acuerdo con la doctrina constitucional, existe una competencia concurrente del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de cultura, con una acción autonómica específica, pero también estatal, contando el Estado con potestad para legislar en la materia relativa al patrimonio histórico-artístico (STC 17/1991, de 31 de enero, FJ 3). En materia de archivos, según sostiene el Abogado del Estado, éste actúa con un doble título competencial: el genérico sobre la cultura y el específico sobre archivos, ostentando, con base en el art. 149 CE, apartados 1.28 y 2, una competencia exclusiva sobre los archivos de titularidad estatal, que implica tanto la facultad legislativa como la de desarrollo y ejecución, aunque su gestión pueda ser atribuida a las Comunidades Autónomas, en los términos que el Estado considere oportunos.

Por otro lado, razona que el Estatuto de Autonomía de Castilla y León atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de “museos, bibliotecas, hemerotecas, archivos y otros centros culturales y de depósito de interés para la Comunidad y que no sean de titularidad estatal” (art. 32.1.13), y, entre las de ejecución, la “gestión de museos, archivos, bibliotecas y colecciones de naturaleza análoga de titularidad estatal que no se reserve el Estado”, fijándose los términos de la gestión mediante convenio (art. 36.4). O sea, que también del Estatuto resulta claro que los archivos de titularidad estatal son de competencia exclusiva del Estado. En relación con este régimen, ha señalado el Tribunal Constitucional que las competencias autonómicas alcanzan con carácter exclusivo a los museos, bibliotecas y archivos de titularidad autonómica, correspondiendo al Estado la misma competencia exclusiva sobre los archivos de titularidad estatal (STC 109/1996, en cuanto a la competencia subvencional sobre museos autonómicos). El punto de partida esencial para dilucidar cual haya de ser el reparto de competencias es que el Estado tiene reconocida una amplia capacidad para determinar cuáles son los museos y, en general, los bienes y establecimientos que requieren una actuación unificada, por lo que la clave en la distribución competencial se halla en la titularidad del elemento. Y, de acuerdo con este régimen, el Estado puede determinar qué archivos son de titularidad estatal y, por tanto, quedan sometidos a su competencia exclusiva ex art. 149.1.28 CE; competencia que no se ve alterada por la referencia a la gestión por parte de las Comunidades Autónomas, que lo único que pretende es reconocer al Estado la facultad exclusiva de atribuir a aquéllas la gestión, instrumentándola a través de un convenio. Por tanto, cualquier regulación autonómica sobre esta materia supone una invasión competencial inconstitucional, tal y como se recogió en la STC 103/1988.

Para fundamentar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, destaca el Abogado del Estado la singular importancia dentro de los archivos de titularidad estatal del Archivo de Simancas, del Archivo de la Real Chancillería de Valladolid y del Archivo de la Guerra Civil Española, que son archivos nacionales, dada la excepcional trascendencia histórica de sus fondos documentales en el proceso de formación de la España actual, constituyendo un patrimonio documental comunitario que requiere la atención y cuidado por parte del Estado. Por su gran interés general para España exigen el tratamiento único y general que les confieren la titularidad y la gestión estatal, conclusión que no es controvertida ni siquiera para el legislador autonómico, como se reconoce en la exposición de motivos de la ley 7/2004, de 22 de diciembre, de modificación de la Ley 6/1991, de archivos y patrimonio documental de Castilla y León. Por otra parte, no existe ni decisión de atribuir a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución, ni convenio que establezca los términos de la gestión, tal y como se reconoce en la disposición adicional sexta de la Ley 6/1991, de 19 de abril.

En este contexto se dicta la Ley 8/2004, de 22 de diciembre, cuyo artículo único introduce una disposición adicional séptima en la Ley 12/2002, declarando bien de interés cultural, como colección, a los efectos de dicha ley, la documentación recogida en el Archivo General de Simancas, en el Archivo de la Real Chancillería de Valladolid, en el Archivo General de la Guerra Civil Española con sede en Salamanca y, en general, en todos los archivos históricos de titularidad estatal y de interés para la Comunidad Autónoma de Castilla y León existentes en el territorio de ésta. Pues bien, la Ley de patrimonio histórico español regula en su art. 9 la declaración de un bien como de interés cultural, que podrá hacerse por ministerio de la ley o mediante real decreto, previo el correspondiente expediente. Esta segunda forma de declaración se considera competencia de ejecución, correspondiendo a la Administración que tenga asumidas competencias de ejecución sobre el bien objeto de la declaración (STC 17/1991, de 31 de enero, FJ 10). Y, en este punto, advierte el Abogado del Estado que éste ya ha ejercido legislativamente la competencia de declarar bien de interés cultural los archivos que nos ocupan y sus fondos documentales [art. 60 de la Ley del patrimonio histórico español (LPHE)]. Podría pensarse que la norma impugnada no es más que reproducción de la previsión de la declaración contenida la normativa estatal, pero ésta es una peligrosa técnica legislativa, criticada por el Tribunal Constitucional, que no puede obviar ni subsanar el hecho de que la Comunidad legisle sin competencia (STC 62/1991, FJ 4).

A partir de estas premisas, se afirma en el recurso, en primer lugar, que al tener todas las competencias sobre los archivos de titularidad estatal, es lógico que haya sido el Estado quien haya efectuado la declaración de bien de interés cultural de los archivos objeto del presente recurso, por lo que resulta sorprendente que se pretenda incidir en su régimen jurídico o en su organización a través de una norma autonómica, por mucho que se invoque el título del art. 32.1.12 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León (EACL). La competencia que ha de servir para resolver el presente proceso es la relativa a archivos, de la que no puede escindirse la referida a los documentos que los integran, sin los cuales el archivo no es nada, ya que éste, tal y como se define en el art. 59.1 LPHE y en el propio art. 3 de la Ley de archivos y patrimonio documental de Castilla y León, es la suma organizada de los documentos que lo integran. Por tanto, parece claro que la atribución de la competencia en materia de archivos comprende la del fondo documental que lo integra, sentido último de la STC 103/1988 en cuanto a la cláusula del art. 149.1.28 CE. Para el Abogado del Estado la ley impugnada resulta manifiestamente inconstitucional; en cuanto a los archivos nacionales, porque son de titularidad y gestión estatal, reteniendo el Estado todas las competencias sobre los mismos. A igual conclusión cabría llegar respecto de los provinciales cuya gestión se haya transferido. Por una parte, porque la declaración de bienes de interés cultural por ministerio de la ley excede del ejercicio de facultades de ejecución. Por otra, porque, aunque se entendiera que se ejerce una competencia de ejecución, el régimen de la gestión debe establecerse por convenio entre el Estado y la Comunidad Autónoma (art. 36.4 EACL), por lo que no procede modificación alguna del régimen de gestión de los archivos por la simple voluntad de la Comunidad Autónoma.

En segundo lugar se afirma en el recurso que, aunque se aceptara la separación entre la competencia sobre el archivo y sobre cada uno de los documentos que lo integran, ha de recordarse que el Tribunal Constitucional ha dejado claro que el límite de tal competencia se encuentra en la no afectación a archivos de titularidad estatal, respecto de los cuales no puede invocar la Comunidad competencia alguna (STC 103/1988, FJ 4). Por tanto, el límite de las potestades de calificación que pudieran corresponder a la Comunidad está en sus consecuencias. En este caso, la ley impugnada tiene una clara incidencia en archivos de titularidad estatal pues, mientras el art. 60.1 LPHE somete los archivos de titularidad estatal al régimen que la propia ley establece para los bienes de interés cultural, la norma autonómica impugnada somete a aquellos archivos al régimen previsto en los arts. 32 y siguientes de la Ley 12/2002, que prescriben la necesaria autorización de la consejería competente en materia de cultura para realizar cualquier actuación de cierta trascendencia sobre tales bienes (arts. 45 a 47). En definitiva, se está ejerciendo la función legislativa sobre una materia en la que la Comunidad Autónoma carece de toda competencia, desbordando indudablemente la competencia en la que pretende ampararse.

Finalmente, se señala en la demanda que, para el caso de que se entendiera que la competencia ejercida es la de patrimonio histórico, y que se trata de simple ejercicio de una competencia ejecutiva, la disposición seguiría siendo inconstitucional, ya que el régimen aplicable es el que resulta de la interpretación que la STC 17/1991 ha dado a los arts. 9 y 6 LPHE, correspondiendo al Estado la declaración de bien de interés cultural sobre el patrimonio adscrito al archivo en los archivos nacionales y en los provinciales que siga gestionando y, en cuanto a los provinciales de gestión atribuida a la Comunidad Autónoma, no cabría una modificación unilateral del régimen de gestión.

De acuerdo con todo lo expuesto, concluye el recurso solicitando que se declare la inconstitucionalidad del precepto legal impugnado. Asimismo, y por medio de otrosí, se invoca el art. 161.2 CE a los efectos de la suspensión de la vigencia de la norma recurrida como consecuencia de la interposición del recurso de inconstitucionalidad.

2. Mediante providencia de 19 de abril de 2005, la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como a la Junta y a las Cortes de Castilla y León, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Asimismo, se acordó tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, con la consiguiente suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.

3. En escrito recibido el 9 de mayo de 2005 la Presidenta en funciones del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal que la Mesa del Congreso había acordado no personarse en el procedimiento ni formular alegaciones, así como remitir el recurso a la dirección de estudios y documentación y al departamento de asesoría jurídica de la Secretaría General.

4. Mediante escrito presentado el 11 de mayo de 2005, el Procurador de los Tribunales don Federico J. Olivares Santiago, en representación de la Junta de Castilla y León, formuló sus alegaciones, solicitando la desestimación del recurso. El escrito comienza por precisar el significado y alcance del artículo único de la Ley 8/2004, de 22 de diciembre, al entender que el recurso los desconoce. En este sentido, señala que las Cortes de Castilla y León han resuelto declarar que toda la documentación que integra cada uno de los archivos a los que se refiere el precepto tiene el carácter de bien de interés cultural, con la consiguiente protección que la legislación dispensa a este tipo de bienes, para evitar que en una coyuntura determinada la integridad de cada una de las tres colecciones que los referidos archivos albergan pueda sufrir merma. Se muestra de acuerdo con el Abogado del Estado en que el valor de la documentación integrante de cada una de las colecciones es indiscutible, y también lo está en que esa documentación forma parte del patrimonio documental de Castilla y León (arts. 4 y 5 de la Ley de archivos de Castilla y León), que es parte, a su vez, del patrimonio histórico español. Estando de acuerdo en ambas cosas, hay que estarlo también necesariamente en que la Comunidad Autónoma no puede ser de ninguna manera ajena ni permanecer apartada de su protección, por lo que hay que descartar la conclusión del recurso de que “cualquier regulación” autonómica sobre esta materia supone una invasión competencial.

Se reconoce en el escrito de alegaciones que los referidos archivos son de titularidad estatal y que, en tanto que lo son, la Comunidad Autónoma carece de toda competencia sobre ellos, competencia que en absoluto se ha arrogado. El precepto recurrido no refiere la declaración de bien de interés cultural a los archivos, sino a la documentación que aquéllos contienen en este momento, pues documentación y archivos no son la misma cosa, como la STC 103/1988, de 8 de junio, subrayó tempranamente. A su juicio, ésta es una aclaración fundamental, pues la declaración de bienes de interés cultural (art. 60.1 LPHE) se refiere a los archivos de titularidad estatal y a los bienes muebles en ellos custodiados, pero sólo cubre indirectamente a los documentos mismos, en la medida en que sigan custodiados en ellos y que los propios archivos sigan siendo de titularidad estatal. El precepto legal impugnado pretende cubrir el vacío que se produce si un archivo pierde la condición de estatal, o si una parte de los documentos que en él se custodian sale del mismo.

Bajo esta perspectiva, considera el escrito de alegaciones que no puede negarse a las Cortes de Castilla y León competencia para aprobar el precepto recurrido, ni puede afirmarse que invada la competencia que corresponde al Estado según la Constitución. Ésta descansa sobre una declaración gubernativa de la titularidad estatal de ciertos archivos, que es algo coyuntural y contingente. De esta forma, la titularidad estatal de un archivo y la conservación en él de un documento son los únicos límites a la competencia de una Comunidad Autónoma en lo que respecta al patrimonio histórico documental y a su protección, competencia que constitucionalmente corresponde prima facie a las Comunidades Autónomas, como resulta de la STC 103/1988, FJ 5, doctrina que es aplicable a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, de acuerdo con los apartados 12 y 13 del art. 32 de su Estatuto de Autonomía. Por consiguiente, la Comunidad de Castilla y León es constitucional y estatutariamente competente sin ninguna duda para declarar que la documentación integrante de cada una de las tres colecciones afectadas es per se valiosa para la Comunidad Autónoma y merecedora en sí misma de la declaración de bien de interés cultural, con independencia de que continúe o no formando parte de archivos de titularidad estatal; declaración que no invade la competencia estatal, porque ésta se refiere a los archivos en cuanto tales, a su organización y gestión, que es algo diferenciable de la calificación de los documentos.

Además, hace notar la representación de la Junta de Castilla y León que la eficacia del precepto impugnado empieza donde acaba la competencia en materia de archivos que corresponde al Estado, esto es, a partir del momento en el que dejan de ser de titularidad estatal o en que una parte de los documentos que contienen sale de ellos por decisión voluntaria de las autoridades del Estado. En consecuencia, el precepto legal recurrido completa la protección que merecen todos los documentos que integran las colecciones conservadas en los tres archivos, cumpliendo así con el mandato que a todos los poderes públicos impone el art. 46 CE.

A modo de conclusión, señala el escrito de alegaciones que el constituyente quiso con toda evidencia reconocer a las diferentes Comunidades Autónomas una amplia esfera de despliegue para la gestión y defensa del patrimonio histórico, dejando para el Estado la función de garante último de la defensa de dicho patrimonio contra la exportación y la expoliación, si bien no pensó, sin duda, en que fuesen las propias autoridades del Estado quienes desfallecieran en el ejercicio de esa función, y no estableció por ello expresamente mecanismo alguno para custodiar al custodio, como ocurre con la reclamación de determinados documentos del Archivo General de la Guerra Civil Española establecido en Salamanca. No se pretende discutir el proyecto de ley aprobado por el Gobierno a tal efecto, ni las razones políticas, pero sí se quiere destacar que el precepto legal objeto del presente recurso permite cubrir el vacío de protección que el voluntario desapoderamiento por parte de las autoridades del Estado puede producir.

5. A través de escrito registrado el 13 de mayo de 2005, el Presidente del Senado comunicó que la Cámara solicitaba su personación en el proceso ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

6. El 17 de mayo de 2005 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito de alegaciones del Letrado de las Cortes de Castilla y León, en el que solicita la desestimación del recurso de inconstitucionalidad, así como el levantamiento inmediato de la suspensión acordada al amparo del art. 161.2 CE.

Aborda el escrito en primer lugar el análisis del régimen de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma en la materia, señalando que ésta ha de enmarcarse en el ámbito de la cultura, en el cual existe un título competencial concurrente nacido de la obligación de colaboración del Estado y de las Comunidades Autónomas, sin que sea necesario fundamentarlo en preceptos concretos, como los arts. 44, 46 y 149.2 CE, de los que indudablemente deriva tal carácter. Más específicamente, se refiere al título en materia de patrimonio histórico, indicando que, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el patrimonio documental puede formar parte de aquél. Y en materia de patrimonio histórico la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva (art. 32.1.12 EACL), título aquí invocado. Es cierto que hay que considerar otros títulos competenciales para poder determinar si se produce o no una vulneración de la distribución constitucional de competencias, como el referido a archivos, en el que la competencia se delimita en función de la titularidad, aspecto que la Comunidad Autónoma no pretende desconocer.

A partir de esa exposición de los títulos competenciales, afirma el escrito, en primer lugar, que la competencia para definir el patrimonio documental es una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma (STC 103/1988, FJ 3). En segundo lugar, sostiene que son las Comunidades Autónomas las que, como regla general, tienen competencia para declarar un bien como de interés cultural, aunque ello no impida, en determinados casos, que la declaración se haga por el Estado, si bien no se comparte la tesis de que tal declaración corresponde exclusivamente a quien ostenta la titularidad, citando en su apoyo la STC 17/1991, de 31 de enero, FJ 10. En tercer lugar, el tema competencial, en materia de archivos, no es sino un aspecto colateral del problema planteado, por lo que centrar el debate en él es una manera de desenfocarlo, pues hay que considerar que, en estas materias, la cooperación es un deber exigido y exigible a todos los poderes públicos, lo que conduce a una consideración concurrente de las competencias, salvando los respectivos ámbitos exclusivos. Finalmente, entiende el Letrado de las Cortes de Castilla y León que el problema no se puede centrar en la carencia de título competencial de la Comunidad Autónoma para la regulación que efectúa, sino en examinar si las consecuencias de la regulación jurídica que la Ley realiza suponen o no una efectiva invasión de competencias del Estado.

En relación con el segundo apartado del recurso se opone que la ley impugnada no declara bien de interés cultural algún archivo, sino que tal declaración se hace respecto de la documentación contenida en los archivos a los que se refiere, y que sea de interés para la Comunidad; todo ello sin desconocer la relación posible entre la documentación y el archivo. En este sentido, se remite a la doctrina sentada en la STC 103/1988, y señala que es aspiración declarada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León acceder a la gestión de los archivos cuya documentación se declara bien de interés cultural. Sin embargo, el problema que se plantea en el presente recurso sólo puede tener una correcta solución a la luz del examen de los preceptos de la Ley 12/2002, de 11 de julio, de patrimonio cultural de Castilla y León, que no ha sido objeto de impugnación por el Estado. La citada ley evidencia, desde su inicio, el deseo de no invadir competencias ajenas, estableciendo su art. 3 el principio de cooperación con otras Administraciones. En cuanto a las consecuencias jurídicas de la declaración concreta de bien de interés cultural, como colección, que efectúa la ley impugnada, se señala que la Ley 12/2002, siguiendo la normativa estatal, establece diversos niveles de protección para los bienes que integran el patrimonio cultural, otorgándose el máximo nivel a los declarados bienes de interés cultural (art. 32.1). Por otro lado, el recurso del Presidente del Gobierno silencia la existencia del art. 47 de la Ley, referido a los fondos de archivos y museos, que es el supuesto específico y concreto sobre el que incidiría la Ley impugnada.

Se alega que, dado que los archivos mencionados no son objeto de gestión por parte de la Comunidad Autónoma, la aplicabilidad del artículo citado no puede ofrecer ninguna duda al intérprete. Además, la regulación del patrimonio documental habría de completarse con las previsiones de la Ley 6/1991, de 19 de abril, de archivos y patrimonio documental de Castilla y León, tampoco impugnada en su redacción inicial, dentro de la cual se destaca el art. 11.2, donde se complementa la regulación jurídica de los documentos históricos conservados en archivos de titularidad estatal. De la lectura de la Ley 8/2004 no se deriva nada que permita concluir que amplía el marco competencial en el que se produjo la Ley 12/2002. La única conclusión posible es que, mediante ella, la Comunidad Autónoma de Castilla y León intenta resaltar la importancia que tiene su patrimonio, perteneciente al patrimonio español, para así posibilitar y reforzar su deber de colaboración con la Administración titular de los archivos, y su deber de protección de los bienes ante una eventual asunción de la gestión de los mismos. Por otra parte, tampoco cabe desconocer la posibilidad de que, en esa distinción entre documento y archivo, alguno o algunos de los documentos pudieran salir de los archivos donde actualmente se encuentran, con pérdida automática de la competencia del Estado sobre los mismos, y, en dicha situación, algo tendría que decidir la Comunidad Autónoma respecto a bienes de su patrimonio documental. De esta forma, la declaración de bien de interés cultural por parte de la Comunidad Autónoma serviría como garantía de futuro reforzando su presencia ante posibles actuaciones futuras. Así pues, la regulación de la Ley 12/2002 y de la impugnada en materia de bienes de interés cultural en nada incide sobre las competencias exclusivas del Estado. La conclusión sólo puede ser de constitucionalidad de la ley impugnada.

7. Solicitado por el Letrado de las Cortes de Castilla y León el levantamiento anticipado de la suspensión del precepto impugnado, el Tribunal, tras oír a las partes, acordó en el ATC 336/2005, de 15 de septiembre, mantener la suspensión de la vigencia del precepto legal recurrido.

8. Por providencia de 4 de junio de 2013, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 6 del mismo mes y año.

1. El Presidente del Gobierno interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el artículo único de la Ley de la Comunidad Autónoma de Castilla y León 8/2004, de 22 de diciembre, que introduce una disposición adicional séptima en la Ley 12/2002, de 11 de julio, del patrimonio cultural de Castilla y León. El precepto impugnado declara bien de interés cultural, como colección, a los efectos de la Ley del patrimonio cultural de Castilla y León, “la documentación recogida en el Archivo General de Simancas, en el Archivo de la Real Chancillería de Valladolid, en el Archivo General de la Guerra Civil Española con sede en Salamanca y, en general, en todos los archivos históricos de titularidad estatal y de interés para la Comunidad de Castilla y León existentes en el territorio de ésta”.

Sostiene el Abogado del Estado que esa previsión legal es inconstitucional por vulnerar la competencia exclusiva del Estado en materia de museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, prevista en el art. 149.1.28 CE, en relación con el apartado 2 del mismo precepto, que comprende la declaración como bien de interés cultural de aquéllos, competencia que ya ha ejercido el Estado, sin que haya lugar a la declaración efectuada en la norma autonómica discutida, en cuanto que supone la sumisión de los archivos de titularidad estatal al régimen previsto en la Ley 12/2002.

Por su parte, la Junta y las Cortes de Castilla y León, reconociendo la titularidad estatal de los referidos archivos y las competencias que sobre ellos confieren al Estado los apartados 1.28 y 2 del art. 149 CE, defienden que la norma impugnada no altera el régimen de distribución de competencias sobre esta materia. Invocan la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de patrimonio histórico y documental, y recalcan la relevancia y el interés que dicho patrimonio documental tiene para la Comunidad Autónoma de Castilla y León, por lo cual ésta no puede ser ajena a su protección, completando con la declaración de bien de interés cultural la protección que merecen los documentos integrados en tales archivos, como una garantía de futuro para el caso de que alguno de ellos salga de los mismos, con la consiguiente desaparición de la competencia estatal.

2. Una vez que han quedado expuestos el objeto del recurso y la posición de las partes, hemos de proceder, antes de abordar el examen de la constitucionalidad del precepto impugnado, a la determinación del parámetro de constitucionalidad del que hemos de servirnos a tal efecto, que viene dado, en primer lugar, por los apartados 1.28 y 2 del art. 149 CE. Conforme al primero de ellos, el Estado tiene competencia exclusiva sobre “museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas”. Añade el art. 149.2 CE que “sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”.

En segundo lugar, debemos tomar en consideración el Estatuto de Autonomía de Castilla y León, pero advirtiendo que, como ya señalamos en la STC 38/2013, de 14 de febrero, FJ 2, con posterioridad a la admisión a trámite de este recurso de inconstitucionalidad se ha producido la aprobación de la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma de dicho Estatuto de Autonomía. Por lo cual, de acuerdo con nuestra reiterada doctrina, el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo con las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes en el momento de dictar Sentencia [por todas SSTC 135/2006, de 27 de abril, FJ 3 a); 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2; y 5/2012, de 17 de enero, FJ 3, y doctrina en ellas citada], lo cual debe llevarnos a analizar la constitucionalidad del precepto impugnado a la luz de las nuevas prescripciones estatutarias que puedan ser de aplicación.

No obstante, debe advertirse que los preceptos estatutarios con incidencia en el presente proceso constitucional solamente han sido objeto de una nueva numeración por la mencionada Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre. Así, el art. 70.1.31 d) y e), que mantiene igual redacción que el precedente art. 32.1.12 y 13 del Estatuto de Autonomía, atribuye a la Comunidad Autónoma de Castilla y León competencia exclusiva en materia de cultura referida, en primer lugar, a “patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico, arquitectónico y científico de interés para la Comunidad, sin perjuicio de la competencia del Estado para su defensa contra la exportación y la expoliación”, y, en segundo lugar, a “museos, bibliotecas, hemerotecas, archivos y otros centros culturales y de depósito de interés para la Comunidad y que no sean de titularidad estatal”. Por su parte, el art. 76.4 —con igual redacción que el precedente art. 36.4— atribuye a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias estatales, la función ejecutiva en materia de “gestión de museos, archivos, bibliotecas y colecciones de naturaleza análoga de titularidad estatal que no se reserve el Estado. Los términos de la gestión serán fijados mediante convenios”.

3. Delimitado ya el régimen competencial en la materia, hemos de referirnos, al igual que en la STC 38/2013 —en la que se analizó una impugnación análoga a la que nos ocupa—, a la plasmación que el régimen competencial expuesto ha tenido en relación con los archivos de titularidad estatal radicados en Castilla y León.

Como señalamos en el fundamento jurídico 3 de dicha Sentencia, con apoyo en la competencia estatal ex art. 149.1.28 CE —plasmada en el art. 61 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español, y en el art. 10.1, letra l) del Real Decreto 257/2012, de 27 de enero— existen en la actualidad doce archivos de titularidad estatal en Castilla y León: el Archivo General de Simancas, el Archivo de la Real Chancillería de Valladolid, el Centro Documental de la Memoria Histórica (antiguo Archivo General de la Guerra Civil Española) y los archivos históricos provinciales de Ávila, Burgos, León, Palencia, Salamanca, Segovia, Soria, Valladolid y Zamora. Y añadimos que la gestión de estos archivos de titularidad estatal puede quedar reservada al Estado o, en su caso, ser transferida a las Comunidades Autónomas, habiéndose reservado el Estado, particularmente, la gestión del Archivo General de Simancas, del Archivo de la Real Chancillería de Valladolid y del Centro Documental de la Memoria Histórica. En cuanto a los demás archivos de titularidad estatal, el Real Decreto 3019/1983, de 21 de septiembre, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado en materia de cultura a la Comunidad de Castilla y León, dispuso que mediante convenio entre el Ministerio de Cultura y la Comunidad Autónoma se establecieran los términos de los derechos y obligaciones de ambas partes en materia de gestión de museos, archivos y bibliotecas de titularidad estatal; convenio que fue publicado en el “Boletín Oficial del Estado” de 3 de julio de 1986, en virtud de resolución de 9 de junio de 1986, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Cultura.

Todos esos archivos, bajo la calificación de archivos históricos, forman parte del sistema de archivos de la Administración General del Estado que, a su vez, se integra en el sistema español de archivos, constituido y regulado por el Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, comprendiendo los archivos de la Administración General del Estado, así como el resto de los archivos públicos y privados que se vinculen al sistema mediante los correspondientes instrumentos de cooperación.

Por otro lado, y en directa conexión con el objeto de la norma impugnada, se ha de señalar que el art. 60.1 de la Ley del patrimonio histórico español (LPHE) somete al régimen que dicha ley establece para los bienes de interés cultural a los inmuebles destinados a la instalación de archivos de titularidad estatal “así como los bienes muebles integrantes del Patrimonio Histórico Español en ellos custodiados”, lo que implica que gozan de la especial protección y tutela a que se refiere el art. 9.1 LPHE, contenida especialmente en el título primero de la propia ley y, en cuanto afecta a los bienes integrantes del patrimonio documental y bibliográfico, a las determinaciones del título VII y, en lo no previsto en el mismo, a las establecidas en cuanto al régimen de los bienes muebles en el título III (art. 48 LPHE).

Por su parte, la Ley 12/2002, de 11 de julio, de patrimonio cultural de Castilla y León, que tiene por objeto “el conocimiento, protección, acrecentamiento y difusión del Patrimonio Cultural de Castilla y León, así como su investigación y transmisión a las generaciones futuras” (art. 1.1), integra dentro de dicho patrimonio, entre otros bienes, “el patrimonio documental, bibliográfico y lingüístico” (art. 1.2). A la regulación del patrimonio documental y bibliográfico dedica la ley el título V (arts. 66 a 69), si bien remite el régimen del patrimonio documental a la Ley 6/1991, de 19 de abril, de los archivos y del patrimonio documental de Castilla y León y las disposición que la modifiquen o desarrollen, aplicándose, en lo no previsto en ella, cuanto se dispone con carácter general en la propia Ley 12/2002, especialmente las previsiones relativas a los bienes muebles (art. 66). En cuanto a su régimen de protección, el art. 68.2 de la Ley de patrimonio cultural de Castilla y León dispone que los bienes integrantes del patrimonio bibliográfico y documental “podrán ser declarados como Bienes de Interés Cultural o inventariados, conforme a lo establecido para los bienes muebles en esta Ley”. Como quiera que la Ley de archivos y patrimonio documental de Castilla y León no contiene una regulación relativa a la declaración de dicho patrimonio como bien de interés cultural, habrá de estarse a tales efectos al régimen que para los bienes así declarados contiene la propia Ley de patrimonio cultural tanto en cuanto a su declaración (capítulo I del título primero) como en relación a las normas establecidas para su protección y tutela (capítulo II del título II), que alcanza el máximo nivel en cuanto a los bienes que hayan recibido la declaración de interés cultural (art. 32.1), figurando las reglas que afectan a los bienes muebles —y, por consiguiente, al patrimonio documental— en los artículos 45 a 47, que contienen las normas de intervención administrativa respecto a las actuaciones que tengan por objeto los bienes muebles declarados de interés cultural.

4. Examinado a grandes rasgos el régimen al que se encontraría sujeta la documentación declarada bien de interés cultural por el precepto legal impugnado, podemos abordar ya el examen de la cuestión que se controvierte en el presente proceso constitucional, referida a si esa declaración, relativa a la documentación custodiada en determinados archivos de titularidad estatal existentes en el territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, altera el régimen competencial que quedó expuesto. Y para dar respuesta a esta cuestión y a las tesis antagónicas defendidas por las partes hemos de acudir a la doctrina establecida por este Tribunal en anteriores pronunciamientos estrechamente vinculados a la cuestión enjuiciada.

Hay que destacar aquí, ante todo, que esa declaración como bien de interés cultural no se refiere a los archivos de titularidad estatal en sí mismos considerados, sino a los documentos que se encuentran recogidos en los mismos. En este sentido, ha de recordarse que en la STC 103/1988, de 8 de junio, valoramos como intervenciones legislativas diferentes la calificación de documentos y la ordenación de archivos, distinguiendo la competencia para definir e integrar los elementos que componen el patrimonio documental y la competencia sobre los archivos que contienen dichos documentos. Como ya hemos señalado recientemente en las SSTC 14/2013, de 31 de enero, FJ 5, y 38/2013, de 14 de febrero, FJ 4, en cuanto a la primera intervención, las competencias autonómicas sobre patrimonio histórico incluyen la capacidad para definir los elementos integrantes del mismo, y ello aun en el caso de que los documentos de interés para la Comunidad Autónoma se integren en archivos de titularidad estatal, siendo la Comunidad Autónoma la que puede establecer la definición y los elementos integrantes de su patrimonio documental con independencia de la titularidad de los documentos y del archivo en que se hallen ubicados (STC 103/1988, FJ 3). Por el contrario, si la legislación autonómica contuviera referencias a los archivos de titularidad estatal, en el sentido de llevar a cabo regulaciones reservadas a la competencia legislativa del Estado, se rebasarían los límites competenciales que derivan del art. 149.1.28 CE y, eventualmente, del Estatuto de Autonomía; mientras que si las disposiciones de la Ley se refieren o pueden entenderse referidas únicamente a los archivos de competencia de la Comunidad Autónoma, no se habría traspasado, evidentemente, ese límite competencial (STC 103/1988, FJ 4).

Esta doctrina, señala la STC 14/2013, FJ 5, “se asienta en la concurrencia de dos significados en la noción constitucional de ‘archivo’: de un lado, el referido a los fondos documentales, como conjuntos orgánicos de documentos; y, de otro, el que atañe a las entidades o instituciones responsables de la custodia, conservación y tratamiento de tales fondos. Esta distinción, que está plenamente asentada en la legislación, tanto estatal como autonómica … permite que las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias sobre patrimonio cultural … puedan otorgar una determinada calificación a fondos documentales de su interés integrados en archivos de titularidad estatal, a los efectos de su protección, pero sin que esa calificación confiera a la Comunidad Autónoma facultades de disposición u ordenación sobre los fondos documentales ni sobre los archivos en que se ubican”.

Hemos de traer también a colación la doctrina sentada en la STC 17/1991, de 31 de enero, recaída en recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra diversos preceptos de la Ley del patrimonio histórico español, en la que, entre otros aspectos, se abordó la cuestión relativa a la declaración de bienes de interés cultural a que se refiere el art. 9 de la citada Ley, señalando la importancia que tal calificación tiene para su protección, al afirmar que “[l]a calificación formal como bienes de interés cultural de ‘los más relevantes’ del Patrimonio Histórico Español (art. 1.3 de la Ley) constituye un requisito para que puedan gozar de singular protección y tutela (art. 9.1) y también por tanto para su defensa contra la exportación y la expoliación; pero lo es asimismo para la sumisión a un régimen singular derivado de su importancia cultural y que en su propia complejidad abarca medidas de estricta protección y defensa junto a otras que no lo son y tienen naturaleza jurídica variada”, de suerte que, por su amplitud de consecuencias, esa declaración tiene un alcance general respecto a todo el régimen aplicable a los bienes de interés cultural. Por tal razón, “[l]a categoría legal de los bienes de interés cultural dentro del Patrimonio Histórico Español está integrada por los más relevantes del mismo, normalmente situados en alguna de las Comunidades Autónomas. Y a ellas, en cuanto la tengan asumida estatutariamente, debe corresponder la competencia para emitir su declaración formal, sin perjuicio de la del Estado en los supuestos singulares en que a éste le viene atribuida por la Constitución y se señalan en el apartado b) del citado art. 6” (FJ 10). Ahora bien, esta doctrina se refiere exclusivamente a los supuestos de declaración de bien de interés cultural por medio de Real Decreto, pues como en la misma Sentencia se advierte, cuestión distinta es la declaración “por ministerio de esta Ley” (art. 9.1 LPHE), puesto que se trata de una medida legislativa cuyo objeto es el de remitirse a supuestos concretos contenidos en la propia Ley (que no fueron impugnados), donde se definen las categorías de esos bienes, entre los que se incluyen, como ya se expuso anteriormente, los archivos de titularidad estatal y los bienes muebles custodiados en los mismos, que quedaron sometidos al régimen de los bienes de interés cultural por disposición del art. 60.1 LPHE.

Singular importancia ofrecen los pronunciamientos de la STC 31/2010, de 28 de junio, en la que se concluye que no contradice el art. 149.1.28 CE, en relación con el apartado 2 del mismo artículo, que los fondos ubicados en archivos de titularidad estatal se integren en sistemas archivísticos de las Comunidades Autónomas, en cuanto ello implique una calificación que sólo añada una sobreprotección a dichos fondos, pero sin incidencia en la regulación, disposición o gestión de los fondos documentales ni de los archivos en que se ubican. Esta apreciación fue reiterada en las Sentencias que resolvieron los recursos de inconstitucionalidad promovidos contra la disposición adicional decimotercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña por el Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón (STC 46/2010, de 8 de septiembre), el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (STC 47/2010, de 8 de septiembre) y la Generalitat de la Comunidad Valenciana (STC 48/2010, de 9 de septiembre), llegando a la conclusión de que no se veían afectadas las previsiones de sus respectivos Estatutos de Autonomía en los tres casos.

Finalmente, hemos de tomar en consideración dos pronunciamientos recientes, ya mencionados, que han llegado a dos decisiones distintas en relación con dos leyes autonómicas diversas. Así, en primer lugar, en la STC 14/2013, de 31 de enero, nos pronunciamos a favor de la constitucionalidad de la inclusión por la Ley del Parlamento catalán 10/2001, de 13 de julio, de ciertos archivos de titularidad estatal en el sistema archivístico de Cataluña. En ella reiteramos que la legislación autonómica no es aplicable a los archivos de titularidad estatal, incluso aunque éstos custodien fondos que la legislación autonómica declare ahora o en el futuro como pertenecientes al patrimonio documental autonómico, y señalamos que la inclusión de los archivos de titularidad estatal en el sistema de archivos de Cataluña debe entenderse vinculada a la protección añadida que la Comunidad Autónoma pueda dispensar a fondos documentales obrantes en tales archivos, al ser el de la protección de los fondos documentales uno de los fines que la ley asigna al sistema de archivos de Cataluña (FJ 6). Por ello concluimos, en relación con el Archivo de la Corona de Aragón, en cuanto archivo cuya gestión tiene reservada el Estado, que la Comunidad Autónoma de Cataluña carece de competencias sobre el mismo, sin perjuicio de su participación en el Patronato del Archivo de la Corona de Aragón constituido por el Real Decreto 1267/2006, de 8 de noviembre. Y, asimismo, indicamos que, en lo tocante a los archivos históricos provinciales cuya gestión ha transferido el Estado a la Comunidad Autónoma, corresponde a ésta la ejecución de la normativa —legal y reglamentaria— aprobada por el Estado, conforme al correspondiente convenio de traspaso de competencias, careciendo la Comunidad Autónoma en este ámbito de una potestad reglamentaria de alcance general, estando limitada a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, de acuerdo con lo que dicho en el fundamento jurídico 61 de la misma STC 31/2010, de 28 de junio.

En cambio, en la STC 38/2013, de 14 de febrero, declaramos la inconstitucionalidad del artículo único de la Ley de Castilla y León 7/2004, que dio nueva redacción al art. 47 de la Ley 6/1991, de 19 de abril, de archivos y patrimonio documental de Castilla y León, incorporando al sistema de archivos de dicha Comunidad Autónoma el Archivo General de Simancas, el Archivo de la Real Chancillería de Valladolid, el Archivo General de la Guerra Civil Española con sede en Salamanca y, en general, todos los archivos históricos de titularidad estatal y de interés para la Comunidad de Castilla y León existentes en el territorio de ésta; esto es, los mismos archivos a cuya documentación alcanza la declaración de bien de interés cultural efectuado en el precepto legal impugnado en el presente recurso de inconstitucionalidad. En dicha Sentencia partimos del canon de constitucionalidad acogido en la STC 103/1988, FJ 4, indicando que, a diferencia de los supuestos resueltos por dicha Sentencia y por la STC 14/2013, en los que las normas autonómicas excluían la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma sobre los archivos de titularidad estatal, en el caso examinado por la STC 38/2013 la Ley castellano-leonesa enjuiciada no contemplaba igual exclusión, de donde se seguía que a los archivos estatales contemplados en el nuevo apartado 1 del art. 47 de la Ley 6/1991 les sería de aplicación la normativa autonómica en todo lo que no fuera expresamente excepcionado en cada caso, lo que conducía a una alteración del orden constitucional de distribución de competencias en la materia. En el mismo sentido la STC 66/2013, de 14 de marzo.

5. A continuación, debemos contrastar la anterior doctrina constitucional con el contenido de la Ley de Castilla y León 8/2004, de 22 de diciembre, que introduce una disposición adicional séptima en la Ley 12/2002, de 11 de julio, del patrimonio cultural de Castilla y León, para determinar si, como defiende el recurso del Presidente del Gobierno de la Nación, la declaración como bien de interés cultural de la documentación que se contiene en los archivos de titularidad estatal a que se refiere el precepto impugnado, conlleva la sujeción de tales documentos al régimen que establece la Ley 12/2002, con el consiguiente menoscabo de las competencias estatales. Se trata de determinar, en definitiva, si se ha procedido a establecer una regulación que pertenece a aquellas reservadas a la competencia legislativa del Estado, en cuyo caso se habrían rebasado los límites competenciales que derivan del art. 149.1.28 CE y, eventualmente, del Estatuto de Autonomía.

Pues bien, en este caso, la Ley 8/2004 ha efectuado la declaración de bien de interés cultural de la documentación custodiada en determinados archivos de titularidad estatal, sobre los que, por tener tal carácter, la competencia quedaba reservada al Estado en virtud del art. 149.1.28 CE, lo que implica la atribución al mismo de la legislación, el desarrollo y la ejecución en relación con tales archivos, sin perjuicio de la posibilidad de atribuir la competencia de gestión a la Comunidad Autónoma, en los términos que el propio Estado considerara oportunos. Lo cual, en este caso, se había llevado a cabo, como ya se expuso anteriormente, tan sólo en relación con determinados archivos radicados en el territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Junto a ello, se ha de señalar que todos los archivos estatales a los que se refiere el artículo único de la Ley 8/2004 y la documentación que en ellos se custodia habían recibido ya la declaración de bien de interés cultural por ministerio de la ley (art. 60.1 LPHE), con la consiguiente aplicación del régimen de protección que la Ley del patrimonio histórico-español dispensa a tal tipo de bienes.

En principio, podría pensarse que no hay problema en la atribución de la condición de bien de interés cultural por la Comunidad Autónoma de Castilla y León a la documentación recogida en los archivos de titularidad estatal radicados en su territorio y que se explicitan en la Ley 8/2004, siempre y cuando esa calificación supusiera, únicamente, añadir una sobreprotección a dichos fondos documentales, sin menoscabar o perturbar el lícito ejercicio de sus competencias por parte del Estado en cuanto a la regulación, disposición y gestión de esos archivos de su titularidad, y sin que implicara establecer, por parte de la Comunidad Autónoma, una regulación aplicable a tales bienes de titularidad estatal. Sin embargo, y a pesar de ser una de las finalidades de la Ley 12/2002 la protección del patrimonio cultural de Castilla y León (art. 1.1), lo que se cohonesta con la declaración efectuada en la Ley 8/2004, lo cierto es que, al igual que sucedía en el supuesto resuelto por la STC 38/2013, la Ley 12/2002, a cuyo régimen se someten los bienes que hayan obtenido la declaración de interés cultural para la Comunidad Autónoma de Castilla y León, no contiene una exclusión respecto a la aplicación de dicho régimen en cuanto a los archivos de titularidad estatal y a los documentos que en ellos se encuentran recogidos. Esto implica que la declaración de bien de interés cultural, efectuada en virtud del precepto impugnado, supone la sujeción al régimen de protección de los bienes muebles de dicha Ley, y, por consiguiente, a la necesidad de obtener la autorización de la Consejería competente en materia de cultura de la Comunidad Autónoma de Castilla y León para llevar a cabo cualquier actuación que suponga la modificación, restauración, traslado o alteración de la documentación protegida en los archivos de titularidad estatal a la que afecta la declaración de bien de interés cultural (arts. 32.2 y 45). Esto es, con tal declaración se condiciona el libre ejercicio de las competencias estatales sobre la documentación referida, con lo que se produce un menoscabo respecto de éstas que contradice el orden constitucional de distribución de competencias; situación que es predicable respecto de la documentación albergada en todos los archivos de titularidad estatal existentes en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, incluso de aquellos cuya gestión fue objeto de atribución en virtud de convenio suscrito el 5 de junio de 1986, pues, con independencia de que la Comunidad Autónoma pueda ejercer funciones de gestión, ni puede alterar unilateralmente el convenio, ni tiene más facultades normativas, ni puede dictar otras normas que los reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes, en la medida en que éstos sean necesarios para la mera estructuración interna de la organización administrativa (STC 14/2013, de 14 de febrero, FJ 6).

Por consiguiente, y en atención a cuanto aquí se ha expuesto, procede declarar que el artículo único de la Ley de la Comunidad Autónoma Castilla y León 8/2004, de 22 de diciembre, que introduce una disposición adicional séptima en la Ley 12/2002, de 11 de julio, del patrimonio cultural de Castilla y León, vulnera las competencias del Estado en la materia, ex apartados 1.28 y 2 del art. 149 CE, por lo que debe ser declarado inconstitucional y nulo.