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1. El 17 de abril de 1984 tiene entrada en el Tribunal Constitucional escrito de la Procuradora de los Tribunales doña Concepción Albacar Rodríguez, interponiendo recurso de amparo en nombre y representación de don Juan Santana Márquez, frente a la Sentencia de 18 de octubre de 1983 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada, y la Sentencia dictada, en recurso de apelación contra la anterior, por la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 29 de febrero de 1984. Suplica se declaren nulas las resoluciones mencionadas de ambos Tribunales y se acuerde restablecer al recurrente en la integridad de los derechos constitucionales violados, reponiendo las actuaciones al momento en que se han dado las violaciones constitucionales mencionadas, o restablecerle en su derecho de entrada a todos los casinos de España.

2. Del escrito de interposición del recurso y documentos que se acompañan resultan como fundamentos de hecho de su demanda los que siguen:

El demandante de amparo, acompañado de varios Abogados de Madrid, intentó acceder, el día 18 de enero de 1983, al casino de juego «Torrequebrada», en la provincia de Málaga, lo que no pudo llevar a cabo al comunicarle los empleados que tenía prohibida la entrada al casino. Al día siguiente interpuso recurso de reclamación ante el Gobierno Civil de Málaga, que fue inadmitida por resolución del mismo de 17 de marzo de 1983, fundándose en que, habiéndosele notificado la prohibición de entrada al recurrente, así como al casino y a la Brigada Especial de Juego, según escrito del Gobierno Civil de 13 de agosto de 1982, no había recurrido contra tal prohibición en el plazo previsto por la normativa vigente, con lo que su reclamación resultaba extemporánea.

Frente a esta resolución interpuso recurso ante la Audiencia Territorial, al amparo de la Ley 62/1978, por vulneración de derechos fundamentales de la persona. Solicitaba se desestimara la excepción de presentación de la reclamación fuera de plazo, se acordase que no hubo lugar a la imposición de sanción alguna y se declarasen nulas tanto la resolución recurrida como la sanción que entrañan, con declaración expresa de que la Administración habría violado el derecho de defensa, de información de cargo, el de audiencia, el de presunción de inocencia, el de proceso con todas las garantías y el de igualdad ante la ley.

La Audiencia, con fecha de 18 de octubre de 1983, dictó Sentencia desestimando el recurso e imponiendo las costas al recurrente. Este interpuso recurso de apelación, fundándose tanto en la vulneración de derechos fundamentales como en irregularidades procesales, al no habérsele admitido, injustificadamente, las pruebas por él propuestas, y al no habérsele dado traslado del informe policial que había sido elemento esencial para la elaboración de la Sentencia recurrida, lo que le ha producido una situación de indefensión.

El recurrente, reproduciendo una serie de escritos dirigidos al Tribunal Supremo entre el 26 de octubre de 1983 y el 1 de febrero de 1984, relata que, en el curso del proceso ante la Audiencia Territorial, en el preceptivo traslado del expediente administrativo previo a la formulación de la demanda, se le ocultó, así como al Letrado que le representaba, la existencia de un informe policial en tal expediente, y además que, abierto el período probatorio y presentados por el hoy demandante los medios de prueba que le convenían, no se proveyó a su escrito de presentación de pruebas, que le fue devuelto algunos meses después como un escrito extraviado.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo, por Sentencia de 29 de febrero de 1984, acordó desestimar la apelación interpuesta, con condena en costas, considerando que no se había vulnerado derecho constitucional alguno.

3. Como fundamentos de Derecho manifiesta que, por lo expuesto, se le ha producido indefensión, al habérsele ocultado un documento de prueba que la otra parte presenta, como es el caso del informe policial, se le ha vulnerado el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, y a un proceso con todas las garantías, por no haber resuelto el Tribunal Supremo nada sobre el escrito de petición de pruebas en tiempo y forma, y el derecho a la presunción de inocencia, ya que no aparece probada la conducta imputada, y por otro lado, el principio de igualdad ante la Ley, ya que, si existe una Ley que permite a todos los españoles el acceso a los casinos, lo permite para todos sin discriminación alguna, y no solamente para los que un determinado casino caprichosamente pudiera considerar; pidiendo se declaren nulas las resoluciones judiciales impugnadas y se acuerde reponer las actuaciones al momento en que se han dado las violaciones constitucionales mencionadas, «o restablecerle en su derecho de entrada en todos los casinos de España, como todos los demás españoles».

4. El 11 de mayo de 1984 la representación del recurrente presenta escrito por el que aporta testimonio de la Sentencia recurrida del Tribunal Supremo, con certificado al pie del fallo del día en que le fue notificada, para acreditar que el recurso quedó interpuesto dentro del plazo.

5. Con fecha 6 de junio de 1984, la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda formulada, así como, en aplicación de lo dispuesto por el art. 51 de la LOTC, interesar remisión de testimonio de las actuaciones correspondientes a los procedimientos que se impugnan, ante la Audiencia Territorial y el Tribunal Supremo. Igualmente, la Sala acordó interesar del Gobierno Civil de Málaga fotocopia de las actuaciones correspondientes al expediente administrativo tramitado para la resolución de 17 de marzo de 1983.

El 4 de julio de 1984, el Abogado del Estado comparece y se persona en los autos. Posteriormente, con fechas 5 y 29 de julio, respectivamente, comparecen don Miguel del Saz Catalá y don Justo de Juanes Gómez. La Sección, por providencia de 26 de septiembre siguiente, acordó acusar recibo de las actuaciones remitidas por el Tribunal Supremo, la Audiencia Territorial de Granada y el Gobierno Civil de Málaga; tener por personado y parte al Abogado del Estado, y no haber lugar a ello respecto a los señores Del Saz Catalá y De Juanes Gómez; y dar vista al Ministerio Fiscal, el Abogado del Estado y la Procuradora del recurrente, para que presenten las alegaciones que estimaren pertinentes.

6. En las suyas manifiesta el Ministerio Fiscal que si bien el punto determinante de la demanda de amparo se centra en presuntas lesiones de derechos fundamentales atribuidos a decisiones judiciales, es necesario retrotraer el examen de la cuestión de fondo a un momento anterior, que es precisamente aquel en que, al parecer, debió producirse una resolución gubernativa que afectaba al interesado, y de la que ha de estimarse, en tanto no se complementen los autos, fue adoptada sin intervención ni notificación de y al afectado.

De ser esto así, estaríamos en presencia de una resolución gubernativa adoptada sin respetar las garantías que se contemplan en el art. 24.2 de la C.E., respecto de las que, si bien en principio aparecen referidas al proceso penal, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha señalado reiteradas veces son extensivas a todo procedimiento sancionador.

Esencialmente, en el proceso ordinario, la cuestión propuesta no era tanto el reconocimiento del derecho del interesado a entrar en determinado o determinados casinos de juego como la impugnación del acuerdo gubernativo que le prohibía la entrada.

En la regulación de la materia, contenida en el Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero; en el Real Decreto 444/1977, de 11 de marzo, y en la Orden ministerial de 9 de enero de 1979, no aparece entendida la prohibición de entrada como una sanción; sin embargo, desde el momento que supone una actividad, en principio lícita, en modo alguno puede admitirse que se llegue a ella sin formación del expediente administrativo con audiencia del interesado.

La falta de notificación de la resolución, o de la mera existencia, del expediente en virtud del cual se acordó presuntamente, en agosto de 1982, la prohibición de entrada en el casino constituye un punto básico en el proceso que no recibe debidas respuestas por parte del Tribunal. Según parece, ni el citado expediente, ni el informe policial tomado en consideración, en su día, por la autoridad gubernativa, y también por el Tribunal de instancia, fueron conocidos ni antes ni en el momento por el interesado, por lo que no pudo ejercitar su derecho de defensa. Con ello, el derecho a tutela judicial efectiva y subsiguiente derecho a que no se produzca indefensión han podido quedar lesionados, siendo de por sí motivo suficiente para la estimación de la demanda de amparo. Y, en consecuencia, el resto de las fundamentaciones de la demanda pasan a un segundo plano, puesto que, de estimarse las consideraciones anteriores, ello comportaría la nulidad de las resoluciones judiciales impugnadas, con reposición del proceso contencioso-administrativo al momento en que debió producirse la aportación del expediente administrativo en su integridad y puesta de manifiesto del mismo al interesado.

Por todo ello, interesa del Tribunal Constitucional dicte Sentencia estimatoria de la demanda de amparo. Por otrosí dice que procede se completen las actuaciones del proceso de amparo, recabando del Gobernador civil de Málaga la totalidad del expediente que finalizó con la resolución sancionadora a que se hizo mención: reservándose el Ministerio Fiscal, a la vista del mismo, la posibilidad de ratificar o modificar las alegaciones expuestas.

7. El Abogado del Estado, por su parte, indica primeramente que la simultánea invocación, como derechos fundamentales lesionados, de los recogidos en los arts. 24 y 14 de la C.E. sin que paralelamente se especifiquen el poder público a que se imputa cada lesión hace preciso entender que, por un lado, y por la vía del art. 44 de la LOTC, se alegan dos violaciones del art. 24 de la C.E. por la Audiencia Territorial de Granada, por no habérsele dado conocimiento al recurrente del informe policial de la Brigada Especial del Juego en el momento de formalizar la demanda, y por no haber proveído el órgano jurisdiccional sobre el escrito de proposición de prueba presentado en tiempo y forma por el actor; y, por otro lado, y por la vía del art. 43 de la LOTC, se plantea la vulneración por órganos administrativos de la violación de la presunción de inocencia, por falta de prueba de los hechos en cuya razón se le sancionó según los arts. 58.2 y 59 del Reglamento de Casinos de Juego, y del art. 14 de la C.E. por la arbitraria privación de un derecho reconocido por las leyes.

Considera el Abogado del Estado que deben examinarse en primer lugar las vulneraciones imputadas a la resolución administrativa, puesto que, caso de entenderse existentes, la anulación de tal resolución hará innecesario el análisis de los que se invocan respecto a las actuaciones judiciales revisoras de aquélla.

En cuanto a las resoluciones administrativas en cuestión, el Abogado del Estado señala que, en la regulación de los casinos de juego hay que distinguir entre la facultad de los Directores de juego -en virtud del art. 31 del Reglamento de 9 de enero de 1979- de prohibir la entrada a ciertas personas que permitan suponer fundadamente que habían de observar una conducta desordenada, decisión que no tiene carácter sancionador sino cautelar, y, por otro lado, la facultad concedida por el art. 58.2 del Reglamento citado a los Gobernadores civiles consistente en prohibir la entrada a los asistentes que realizaren irregularidades o alterasen el orden del juego. En este caso, la actuación administrativa sí ha de conceptuarse como sancionatoria, y como procedimiento administrativo le resulta aplicable la exigencia de audiencia previa y el despliegue por la Administración de una actividad probatoria no limitada a la información policial.

Pues bien, denegada la entrada en el casino de juego al actor, éste interpuso la reclamación prevista en el art. 31.4 del Reglamento mencionado. Y aunque la reclamación se considera presentada fuera de plazo, lo cierto es que con fecha 22 de febrero se produce el informe policial que, como refleja la propia resolución del Gobierno Civil, lleva a concluir que se ratifica la «suposición fundada» que, con arreglo al art. 31 citado, ha de basar la prohibición de entrada. La actuación de la Administración ha consistido, pues, en corroborar si la decisión del casino respondía a una suposición fundada, sin que fuera procedente la audiencia del hoy recurrente: sin perjuicio de las posibilidades de impugnación de la resolución adoptada.

Por lo que se refiere a las actuaciones en la vía judicial, la alegada indefensión se desvanece si se tiene en cuenta que en el propio escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se consintió expresamente la lesión que ahora se pretende denunciar, ya que en el otrosí de la demanda se explicita la voluntad de formalizarla sin pedir que previamente se complete el expediente: posiblemente porque se confiaba en desvirtuar el informe policial en el período probatorio.

Con respecto a éste, no cabe entender demostrada la versión de que, presentado en plazo escrito de proposición, el mismo hubiera quedado, sin más «extraviado», cuando el órgano jurisdiccional dicta resolución declarando concluso el período probatorio sin que en el mismo se hubiera presentado aquel escrito de proposición. Por lo que suplica se dicte Sentencia declarando no haber lugar a la estimación del amparo.

8. La Sección acordó, en providencia de 28 de noviembre de 1984, tener por formuladas las alegaciones presentadas, así como oír a la parte demandante y al Abogado del Estado, por plazo común de cinco días, para que alegasen lo procedente sobre la prueba pedida por el Ministerio Fiscal. El Abogado del Estado manifiesta, en el correspondiente escrito, que se muestra conforme con la práctica de dicha prueba. El recurrente, por su parte, presenta escrito de alegaciones, manifestando no haberlas formulado anteriormente por no tener constancia de que se le hubiera emplazado para tal fin, quizás por haber traspapelado la oportuna comunicación. Manifiesta igualmente aceptar la prueba propuesta por el Ministerio Fiscal.

9. Con fecha 16 de enero de 1985 la Sección acuerda no haber lugar a admitir el escrito de alegaciones del recurrente extemporáneamente presentado: así como interesar del Gobierno Civil de Málaga la remisión de la totalidad del expediente que finalizó por resolución del mes de agosto de 1982, en el que asimismo consten cuantas notificaciones o comunicaciones se dirigieron en el curso del mismo al interesado.

10. La Sección por providencia de 27 de febrero de 1985 acordó unir a las actuaciones los documentos remitidos por el Gobierno Civil de Málaga, y dar traslado de los mismos al Ministerio Fiscal y a las partes para que en el plazo de tres días alegasen lo que estimaran conveniente.

El Ministerio Fiscal indica en su escrito de alegaciones que en el expediente remitido no hay constancia de que se haya efectuado ninguna notificación al interesado: lo que abona lo expuesto en el anterior escrito de alegaciones, en el que se ratifica.

El Abogado del Estado, por su parte, indica que en el expediente remitido se incluyen documentos correspondientes tanto a una prohibición de entrada de agosto de 1982 como a la reclamación de 19 de enero de 1983. El amparo, no obstante, se demanda frente a una resolución administrativa dictada en aplicación del art. 31 del Reglamento de Casinos, y no frente a la resolución sancionatoria que parece haberse dictado (en aplicación del art. 58.2 del mismo Reglamento) el 13 de agosto de 1982.

La pretensión dirigida contra la resolución gubernativa confirmatoria de una prohibición de entrada por parte de los funcionarios del casino no puede convertirse en medio procesal idóneo para enjuiciar una resolución gubernativa anterior; ya que la resolución recurrida de 1983 no se dicta como reproducción de la anterior resolución sancionatoria de 1982. No siendo necesario, por otra parte, solicitar del Gobierno Civil de Málaga la remisión de lo exactamente solicitado, y ratificando los documentos presentados que la corroboración por el Gobierno Civil de la prohibición por parte de los empleados del casino operaba sobre una suposición suficientemente fundada. Por lo que suplica se desestime el amparo solicitado.

El recurrente, en escrito de alegaciones de 8 de abril de 1985, señala que en el expediente seguido no aparece ni una sola firma del expedientado: y, además, ni siquiera figura resolución alguna sancionatoria, pese a estar prevista con carácter imperativo. Se sancionó así sin expediente alguno, sin concederle al expedientado los derechos constitucionales del art. 24 de la C.E. Por ello suplica al Tribunal Constitucional dicte Sentencia estimando el recurso de amparo interpuesto.

11. Por providencia de 10 de abril de 1985 se señaló para deliberación y votación del recurso el día 29 de mayo siguiente, quedando concluida el 12 de junio.

1. En el presente caso, dados los términos no del todo claros en que se plantea el recurso, es necesario ante todo acotar el objeto del amparo, tal y como se pide. El recurso se dirige expresamente contra actuaciones de órganos jurisdiccionales, a saber, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada de 18 de octubre de 1983 y la de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 29 de febrero de 1984, basándose en supuestas irregularidades procesales vulneradoras de derechos reconocidos en el art. 24 de la Constitución y acaecidas en la tramitación ante la Audiencia, sin que las subsanara el Tribunal Supremo; y asimismo, en la conculcación del principio de igualdad proclamado en el art. 14 de la Constitución, que derivaría de la prohibición de entrada en el casino de juego de Torrequebrada, refrendada por las resoluciones judiciales impugnadas; siendo de señalar al respecto que no se impugna en la demanda el acto del Gobierno Civil de Málaga relativo a dicha prohibición.

2. La última de las peticiones del recurso señalada se presenta sin duda como la más destacada a los efectos del otorgamiento o no otorgamiento del amparo. Planteado el recurso de apelación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo por los trámites de la Ley 62/1978, y limitado, por tanto, el procedimiento a sus fines propios, considera la referida Sala en su Sentencia que la prohibición de entrada en un casino de juego, decidida por los empleados del mismo, no constituye vulneración de derecho fundamental alguno, ya que la admisión de los no socios se hace depender del consentimiento de los encargados del establecimiento, sin que resulte del ordenamiento un derecho de cualquier ciudadano al acceso a ese tipo de locales; por lo cual no ha alegado el recurrente, según texto literal de la Sentencia, «la violación de ninguna ley que establezca el derecho generalizado a entrar en los casinos» (considerando primero). Ante tal razonamiento, resulta evidentemente irrelevante la práctica o no de alguna prueba, así como el conocimiento o desconocimiento por el recurrente, a efectos de defensa, de determinados documentos policiales, por cuanto la decisión final del juicio no vendría determinada por tales factores. La presencia de algunas irregularidades procesales al respecto no constituiría causa de indefensión, al no constituir elementos decisivos, ni siquiera influyentes en el proceso, como reiteradamente ha señalado este Tribunal.

Por ello, la cuestión principal a dilucidar aquí es la de si la prohibición de acceso al casino de referencia puede constituir o no vulneración del derecho fundamental a la igualdad reconocido en el art. 14 de la C.E., como pretende el recurrente. Lo cual conduce a examinar las condiciones en las que dicha prohibición se concretó.

3. El art. 31.1 del Reglamento de Casinos de Juego (Orden ministerial de 9 de enero de 1979) otorga al Director de Juegos la facultad de prohibir la entrada a las salas de juego «a aquellas personas de las que consten datos que permitan suponer fundadamente que habrán de observar una conducta desordenada o cometer irregularidades en la práctica de los juegos», sin que el casino esté obligado a declarar al visitante los motivos de la no admisión. Frente a tal prohibición, el afectado podrá, a tenor del núm. 4 de este mismo art. 31, dirigirse, dentro de las veinticuatro horas siguientes, al Gobernador civil, quien, «previas las consultas oportunas, decidirá sobre la admisión del reclamante», pudiendo también remitirle a los Tribunales de Justicia, «si se controvirtieren derechos civiles».

Como pone de manifiesto el Abogado del Estado, esta facultad de prohibición de acceso al casino de los Directores de Juego, susceptible de ser confirmada por el Gobernador civil, ha de distinguirse de la que concede a éste el art. 58.2 del citado Reglamento, consistente en prohibir la entrada en establecimiento de juego hasta por un período máximo de tres años a los asistentes a las salas de juego de los casinos que realizaren trampas o irregularidades o alteraren injustificadamente el orden de los mismos, sin perjuicio de las responsabilidades penales que procedan; resultando de ello que, si bien ésta ha de conceptuarse como sancionadora, aquélla es de carácter cautelar. La prohibición de acceso de que aquí se trata es una decisión adoptada por terceros particulares, sobre la base de suposiciones fundadas, de la que no cabe decir que por sí misma vulnere el principio de igualdad, ya que constituye una actividad protectora de los intereses de la propia entidad privada. Y si bien existe un control por parte del Gobernador civil en caso de reclamación, como la que aquí hubo, la actuación del Gobernador civil se limita a corroborar si la decisión del casino respondía a una suposición fundada.

De lo dicho se desprende que en ningún momento el demandante se ha dirigido frente a una prohibición de acceso al casino de las previstas en el art. 58.2 del Reglamento de Casinos de Juego, y de sus alegaciones no se deduce que del comportamiento del personal directivo del casino con respecto al hoy recurrente en amparo ni de su confirmación por el Gobernador civil quepa decir que hayan vulnerado derecho fundamental alguno, al constituir, como indica la Sentencia del Tribunal Supremo, los casinos entidades respecto de las cuales no puede predicarse de los ciudadanos un derecho ilimitado de libre acceso. En el presente caso, y de los datos que se infieren de la demanda y de la documentación presentada, la resolución gubernativa de 17 de marzo de 1983 inadmitió la reclamación del hoy recurrente en amparo por extemporánea, ya que la prohibición de acceso al casino se habría producido mucho antes. Pero, como también observa el Abogado del Estado, lo cierto es que con fecha 22 de febrero se había emitido el informe policial que, como refleja la propia resolución del Gobierno Civil en su primer considerando, lleva a concluir que se ratifica la suposición fundada de conducta desordenada que contempla, como vimos, el citado art. 31.1 del Reglamento de Casinos de Juego.

4. Desde esta perspectiva, y como ya se ha indicado antes, no resultaría imprescindible examinar las pretendidas irregularidades procesales que se alegan, por no haber incidido en la resolución final del proceso, pues lo relevante aquí, a la luz del art. 31.1 del Reglamento de Casinos de Juego, no es propiamente que de hecho hubiera habido o no una conducta desordenada por parte del recurrente (objeto sobre el que podría versar la prueba), sino una suposición fundada al respecto por parte de la dirección del casino, elemento suficiente para justificar su actuación, y una estimación por parte del Gobierno Civil del carácter no inmotivado de dicha sospecha.

Siendo ello así, no estará de más, sin embargo, por el hincapié que en estas supuestas irregularidades hace el recurrente en amparo y la poca claridad del planteamiento del recurso, a la que ya hemos aludido al comienzo, una consideración de las correspondientes alegaciones.

Por lo que se refiere a la indefensión sufrida por el hoy recurrente en amparo, al no habérsele comunicado el informe policial sobre su conducta en el casino, no puede afirmarse que se haya producido realmente, desde el momento en que en el punto 3 del otrosí del escrito de interposición ante la Audiencia Territorial se explicita la voluntad de formalizarlo sin pedir previamente que se complete el expediente; no siendo significativo al respecto que ello se hiciera «en aras de la urgencia y sumariedad que el legislador ha querido dar a esta clase de procedimientos».

En cuanto a la denunciada vulneración del derecho fundamental derivada de la no admisión de la práctica de prueba propuesta, mencionada confusamente en el escrito de 26 de octubre de 1983, en el cual parece hacerse constar que la fecha de notificación de la providencia de apertura del trámite de prueba no se ajusta a la realidad, aduciéndose que el Letrado del recurrente no pudo firmar la correspondiente notificación porque se hallaba de vacaciones, y que se extravió el papel, no queda demostrada la versión del recurrente, y la Audiencia dictó resolución declarando concluso el período probatorio sin mención alguna de que en él se hubiera presentado el supuesto escrito de proposición.

En lo que concierne finalmente a la supuesta violación del derecho a la presunción de inocencia, cabe indicar que no estamos aquí en presencia de un procedimiento penal o sancionador, por lo que resulta improcedente la referencia a la misma.