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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Tomás S. Vives Antón, Presidente, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña Elisa Pérez Vera y don Eugeni Gay Montalvo, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 4719/98, interpuesto por don Antonio Ernesto Molina Linares, representado por el Procurador don Alfonso Blanco Fernández y asistido por el Letrado don José Manuel Martín Villena, contra la Sentencia de la Audiencia Provincial (Sección Primera) de Granada de 3 de octubre de 1998, que resuelve recurso de apelación interpuesto contra la dictada por el Juzgado de lo Penal núm. 1 de dicha ciudad el 20 de abril de 1998, en el procedimiento abreviado núm. 25/96, seguido por delito electoral. Ha intervenido el Ministerio Fiscal, siendo Ponente el Magistrado don Pablo Cachón Villar, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 12 de noviembre de 1998 don Alfonso Blanco Fernández, Procurador de los Tribunales y de don Antonio Ernesto Molina Linares, formuló demanda de amparo constitucional contra la resolución judicial de la que se hace mérito en el encabezamiento.

2. Sucintamente expuestos, son hechos relevantes para la resolución del caso los que a continuación se exponen.

a) Con fecha 27 de julio de 1995 los representantes de diversos partidos políticos y coaliciones que habían concurrido a las elecciones municipales celebradas el 28 de mayo de 1995 en el distrito de Huétor-Vega (Granada), elevaron un escrito a la Junta Electoral Provincial de Granada denunciando la posible comisión de un delito electoral previsto en el art. 144.1 b) de la Ley 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general (LOREG). Dicho delito se achacaba a la candidatura presentada por el Partido Andalucista, que encabezaba el ahora solicitante de amparo y traía causa de la celebración de sendos mítines los días 19 y 26 de mayo de 1995 sin haber mediado su previa comunicación al órgano competente de la Administración electoral.

b) Como resultado de dicha denuncia el Juzgado de Instrucción núm. 3 de Granada incoó diligencias previas por providencia de 22 de agosto de 1995. Mediante Auto de 23 de enero de 1996 las actuaciones se transformaron en el procedimiento abreviado núm. 25/96.

c) El Juzgado de lo Penal núm. 1 de Granada dictó Sentencia el 20 de abril de 1998 condenando al ahora solicitante de amparo, como autor criminalmente responsable de dos delitos electorales, a la pena de un mes y un día de arresto mayor por cada uno de ellos, con la accesoria de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo por el mismo periodo.

d) La anterior resolución fue recurrida en apelación por el condenado, ahora recurrente en amparo, y por la acusación particular. La Sección Primera de la Audiencia Provincial de Granada dictó Sentencia el 3 de octubre de 1998 que, estimando el recurso de la acusación y desestimando el de la defensa, confirmó las condenas impuestas en la instancia y condenó además al acusado a sendas penas de seis meses de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo.

3. El demandante de amparo solicita la anulación de las dos Sentencias reseñadas porque, en su opinión, habrían conculcado sus libertades de reunión (art. 21 CE) y de expresión [art. 20.1 a) CE]. Asimismo, mediante otrosí, interesaba la suspensión de la ejecución de dichas Sentencias de acuerdo con lo previsto en el art. 56 LOTC.

Por lo que atañe al primero de estos motivos, señala el recurrente que la voluntad de celebrar el primer mitin había sido comunicada al Ayuntamiento de Huétor-Vega (Granada), que éste a su vez había trasladado dicha comunicación a la Junta Electoral de Zona y que ni aquél ni ésta prohibieron dicha celebración, aparte el hecho de que el propio Ayuntamiento facilitó los medios técnicos necesarios para la celebración del acto electoral. En cuanto al acto electoral celebrado el 26 de mayo, dice el recurrente que se cursó la pertinente comunicación a la Junta Electoral de Zona, la cual la remitió al Ayuntamiento, y, comoquiera que también había cursado comunicación para el mismo día, lugar y hora el Partido Izquierda Unida-Los Verdes, fue prohibida la celebración de ambos mítines, previstos para las 22 horas del 26 de mayo en el Centro Social La Nava. Señala el recurrente que por ello, acatando tal prohibición, decidió "la celebración de su acto de cierre de campaña en un olivar próximo a dicho lugar, mitin éste que al realizarse en un lugar que no es de tránsito público, que se realiza de forma pacífica (tal y como quedó acreditado por las fuerzas públicas que estuvieron presentes en dicho olivar y que en ningún momento promovieron la disolución de dicho mitin) y que por tanto no está sometido al régimen de comunicación previa que establece el artículo 8 de la L.O. 9/1983".

4. Por providencia de 3 de diciembre de 1998, la Sección Cuarta de este Tribunal concedió al demandante de amparo un plazo de diez días para que acreditase fehacientemente la fecha de notificación a su representación procesal de la resolución que puso fin a la vía judicial, así como haber invocado en el previo proceso jurisdiccional el derecho constitucional que estima vulnerado. El recurrente satisfizo dichos requerimientos mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el 22 de diciembre de 1998.

5. Mediante diligencia de ordenación de 1 de octubre de 1999, y antes de resolver sobre la admisibilidad del recurso, se dirigió atenta comunicación al Juzgado de lo Penal núm. 1 de Granada a fin de que, a la mayor brevedad posible, se remitiera a esta Sala certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al rollo 249/96.

6. Por nuevo proveído de 9 de marzo de 2000 esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en el art. 11.2 LOTC, acordó admitir parcialmente a trámite la demanda de amparo, únicamente en lo que se refiere a la pretensión que denuncia la lesión del art. 21 CE (derecho de reunión pacífica y sin armas), dirigiendo atenta comunicación a la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Granada a fin de que, en un plazo que no excediera de diez días, remitiese certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al rollo de apelación núm. 146/98, y al Juzgado de lo Penal núm. 1 de Granada para que, en un plazo que no excediese de diez días, emplazara a quienes hubieran sido parte en el proceso penal del que trae causa este proceso constitucional para que pudieran comparecer en él si así lo deseaban. Finalmente, en aplicación de lo dispuesto en el art. 50.1 a), en relación con el art. 44.1 c), ambos de la LOTC, se inadmitió a trámite la queja relativa a la supuesta quiebra de la libertad de expresión, que no fue oportunamente planteada ante los órganos judiciales.

En esa misma fecha se procedió a la apertura de la pieza separada de suspensión, dictándose en ella el Auto de 10 de julio de 2000, por el que se otorgó la medida cautelar interesada por el solicitante de amparo.

7. Por diligencia de ordenación de 6 de octubre de 2000 se dio vista de las actuaciones recibidas a la parte recurrente y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días, dentro de los cuales podían presentar las alegaciones que estimasen pertinentes, conforme determina el art. 52.1 LOTC.

8. El 10 de noviembre de 2000 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el escrito de alegaciones del demandante, quien reitera su denuncia de infracción de su derecho de reunión, haciendo hincapié en que se cumplieron los requisitos establecidos tanto constitucionalmente (art. 21 CE) como legalmente (art. 8 de la Ley Orgánica 9/1983), al haberse procedido a presentar la pertinente comunicación previa a la celebración de sendos actos electorales.

9. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones también el 10 de noviembre de 2000. Tras dar sucinta cuenta de los antecedentes del presente proceso constitucional, expone las razones por las que postula la denegación del amparo interesado.

a) Así, comienza señalando que de la lectura de las actuaciones recibidas no se deduce que el Ayuntamiento de Huétor-Vega llegara a autorizar el mitin programado para el 19 de mayo de 1995, puesto que la solicitud elevada al Ayuntamiento versaba sobre autorización para la conexión de megafonía a la red eléctrica. Por su parte, la Alcaldía del referido municipio declaró no hallar inconveniente alguno para acceder a dicha petición, al tiempo que comunicaba el traslado de la comunicación a la Junta Electoral de Zona por no tener constancia de la autorización del acto electoral, a celebrar en los aledaños del lugar en donde estaba prevista la celebración de un mitin por la Agrupación Federación Andaluza de Independientes.

Otro tanto cabe decir del mitin celebrado el 26 de mayo de 1995, respecto del cual el Partido Andalucista pidió al Ayuntamiento autorización para conectar la megafonía con motivo de la actuación de un cantante en un acto de cierre de campaña. La presentación de este escrito impulsó al Ayuntamiento a comunicar a la Junta Electoral de Zona la posible existencia de un conflicto motivado por la previa autorización de la celebración de un acto en el mismo local por la coalición Izquierda Unida-Los Verdes, comunicación de la que se dio traslado al ahora demandante de amparo, quien se negó a firmar.

b) Precisados estos extremos, el Ministerio Fiscal subraya que del art. 21 CE se derivan dos límites o requisitos constitucionales que han de satisfacer quienes desean manifestarse en una vía pública: que la reunión sea pacífica y que anuncien a la autoridad el ejercicio de este derecho fundamental. El primero de dichos requisitos es de inexcusable cumplimiento porque la Constitución sólo protege el derecho de reunión "pacífica y sin armas", en tanto que el segundo únicamente rige para las reuniones que hayan de celebrarse "en lugares de tránsito público" (art. 21.2 CE).

Según se ha manifestado en la STC 59/1990, de 29 de marzo, FJ 5, "dicha comunicación se rige por los arts. 8 y siguientes de la Ley 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión, de cuyo régimen interesa destacar: en primer lugar, que no se trata de interesar solicitud de autorización alguna (art. 3, Ley 9/1983), pues el ejercicio de este derecho fundamental se impone por su eficacia inmediata y directa (arts. 9.1 y 10.1 CE), sin que pueda conceptuarse como un derecho de configuración legal -sino tan sólo de efectuar una declaración de ciencia o de conocimiento- a fin de que la Autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio en libertad del derecho de los manifestantes como la protección de los derechos y bienes de la titularidad de terceros, estando legitimada, en orden a asumir tales objetivos, a modificar las condiciones de ejercicio del derecho de reunión e incluso, a prohibirlas, previa la realización siempre del oportuno juicio de proporcionalidad y en esta última solución extrema siempre que concurra el único motivo que la Constitución contempla para sacrificar el ejercicio de este derecho fundamental: la existencia de razones fundadas de alteración de orden público, con peligro para personas o bienes; y, en segundo lugar, que dicha actuación administrativa no es reconducible a ningún género de manifestación de autotutela, pues la imposición de condiciones gravosas o la prohibición del ejercicio de este derecho fundamental es inmediatamente revisable (art. 11 de la Ley 9/1983) por una Autoridad independiente e imparcial, como lo son los órganos del Poder Judicial, a quienes la Constitución (art. 53.2), en materia de protección de derechos fundamentales, más que la última les ha otorgado la primera palabra".

Pues bien, en los mítines celebrados los días 19 y 26 de mayo de 1995 y de los que trae causa este proceso constitucional, no se satisfizo el requisito de la comunicación previa puesto que, como se razona en las resoluciones judiciales impugnadas, no puede reputarse tales las solicitudes presentadas ante una instancia que carece de atribuciones como receptor de tal manifestación de voluntad y que debe limitar su actuación, en cumplimiento de lo previsto en el art. 54.3 LOREG, a reservar locales oficiales y lugares públicos de uso gratuito para la celebración de actos de campaña electoral. Por ello, la comunicación al Ayuntamiento, solicitando el uso de un local público para la celebración de un mitin, no obsta ni reemplaza a la preceptiva comunicación a la Junta Electoral.

Por otro lado, frente a las manifestaciones del actor negando la condición de lugar de tránsito público del elegido para la celebración del segundo mitin, destaca el Ministerio Fiscal que "la Sentencia de la Audiencia Provincial recoge en el último inciso de su fundamento de derecho segundo que de la prueba practicada en la vista oral y, en concreto, de la testifical de un agente de la Guardia Civil, el acto se celebró en la explanada de la Nava de Huétor-Vega, celebrándose por tanto en las inmediaciones de tránsito público". Añade a continuación el Ministerio Fiscal que "no puede olvidarse que tal relación de hechos -considerada como tal por los órganos judiciales- no puede modificarse ni sustituirse por otra diferente que estime realmente acaecida el actor, al vedar tal posibilidad el artículo 44.1.b LOTC".

10. Por providencia de 24 de octubre de 2002 se señaló para deliberación y votación de esta Sentencia el día 28 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. En el presente proceso constitucional son objeto de impugnación las Sentencias dictadas por el Juzgado de lo Penal núm. 1 de Granada el 20 de abril de 1998 en el procedimiento abreviado núm. 25/96 y por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Granada el 3 de octubre de 1998 en el rollo de apelación núm. 146/98. La primera de dichas Sentencias condenó al ahora solicitante de amparo, como autor de dos delitos en materia electoral, a la pena de un mes y un día de arresto mayor por cada uno de los delitos, con la accesoria de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de las condenas. La segunda de dichas Sentencias, que desestimó el recurso de apelación del condenado y estimó, en cambio, el recurso de apelación formulado por la acusación particular, confirmó las condenas impuestas y además condenó al acusado y ahora recurrente en amparo a sendas penas de seis meses de inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo.

Como ya se ha reseñado en el antecedente sexto de esta resolución, la demanda de amparo que ahora examinamos fue admitida a trámite exclusivamente en lo que atañe a la denuncia de infracción del derecho de reunión proclamado en el art. 21 CE, al apreciarse, respecto de la queja también formulada sobre vulneración de la libertad de expresión [art. 20.1 a) CE], que concurría el obstáculo de procedibilidad establecido en el art. 50.1 a), en relación con el art. 44.1 c), ambos de la Ley Orgánica de este Tribunal (LOTC), por no haber sido planteada oportunamente ante los órganos jurisdiccionales que intervinieron en el proceso judicial previo.

Delimitado en estos términos el ámbito del debate procesal, interesa reseñar que el recurrente en amparo reprocha a las resoluciones judiciales impugnadas la ya mencionada vulneración del art. 21 CE porque, habiendo versado sobre la realización de dos actos públicos electorales, habrían ignorado aspectos esenciales de su regulación. Así, subraya el demandante, respecto del primero de dichos actos, que medió comunicación previa al Ayuntamiento de Huétor-Vega (Granada) y que el Ayuntamiento "comunicó la intención del Sr. Molina de realizar tal mitin a la Junta Electoral sin que la misma prohibiera la celebración del mismo, siendo además el propio Ayuntamiento quien facilitó los medios técnicos necesarios para la realización de dicho mitin". Por otro lado nos relata, en relación con el segundo, que solicitó al mismo Ayuntamiento la utilización de un local público y, al serle denegada, el acto se llevó a cabo "en un olivar próximo", el cual "no es de tránsito público", por lo que no era preceptivo el sometimiento al régimen de comunicación previa previsto en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión (LODR).

El Ministerio Fiscal se opone al otorgamiento del amparo porque en ninguno de los mítines electorales se satisfizo el requisito de la comunicación previa. Concretamente, señala que no puede entenderse cumplimentada esta exigencia mediante la presentación de sendas solicitudes al Ayuntamiento, por ser ésta una instancia que carece de atribuciones al respecto y que debe limitar su actuación, por razón de lo dispuesto en el art. 54.3 de la Ley Orgánica 5/1985, de 15 de junio, de régimen electoral general (LOREG), a reservar locales oficiales y lugares públicos de uso gratuito para la celebración de actos de campaña electoral. Por lo que se refiere a la calificación del lugar donde tuvo efecto la segunda de las reuniones como espacio de tránsito público, destaca el Ministerio Fiscal que en la Sentencia de la Audiencia Provincial de Granada se consigna que de la prueba practicada en la vista oral, en especial la testifical de un agente de la Guardia Civil, se deduce que el acto se celebró en la explanada de la Nava de Huétor-Vega, sita en las inmediaciones de tránsito público, calificación que no es susceptible de una nueva valoración de acuerdo con lo dispuesto en el art. 44.1 b) LOTC.

2. A fin de resolver adecuadamente el problema planteado en el presente recurso de amparo resulta pertinente comenzar recordando su sustrato fáctico. Para lo que deberemos partir del relato de hechos probados recogido en la Sentencia de instancia y reproducido en la dictada en grado de apelación:

"durante el proceso electoral de las elecciones municipales del mes de mayo de 1995, el acusado Antonio Ernesto Molina Linares, mayor de edad y sin antecedentes penales, candidato a la Alcaldía de Huétor-Vega por el Partido Andalucista, celebró un mitin electoral sobre las 21 horas del día 19 de mayo en la Plaza Abdal-Malik de la citada localidad. Asimismo, sobre las 21 horas del día 26 celebró otro mitin en un olivar próximo al Centro Social La Nava.- Como quiera que el Partido Andalucista no hubiera solicitado, a través del representante de la candidatura, dentro del plazo legalmente establecido, autorización para la celebración de actos de propaganda electoral al objeto de la correspondiente asignación de locales por parte de la Junta Electoral de Zona, quedó fuera de la distribución de los lugares donde aquellos habrían de celebrarse. Y como quiera que el acusado decidiese celebrar una reunión electoral en la plaza referida, con fecha 18 de mayo solicitó del Ayuntamiento de Huétor-Vega autorización, que le fue concedida. Reiterando su petición, para la celebración del mitin del día 26 de mayo, mediante escrito de fecha 25 de mayo, dirigido al Ayuntamiento de Huétor- Vega, si bien en esta ocasión la autorización no le fue concedida ni por el Ayuntamiento ni por la Junta Electoral Provincial, a la que no le fue solicitada autorización para ninguno de los dos mítines."

Sobre la base de este relato se condena al entonces acusado y ahora recurrente en amparo porque se entiende, contra lo alegado por éste, que no se cumplió, para la celebración de estos actos electorales, con el requisito de la comunicación previa. Se dice al efecto en las Sentencias ahora impugnadas que la celebración de tales actos no fue previamente comunicada a la Junta Electoral Provincial, órgano competente para el ejercicio de las atribuciones gubernativas de acuerdo con lo dispuesto en el art. 54.1 LOREG. Más concretamente, en el fundamento primero de la Sentencia de apelación se consigna que "consta expresamente probado que ésta [se refiere a la Junta Electoral Provincial] sólo tuvo conocimiento del acto a celebrar el día 26-5-1995 en el salón de Actos de La Nava y que expresamente prohibió (folio 74)".

Habiéndose aducido por el acusado que no podía ser sujeto activo del delito tipificado en el art. 144.1 b) LOREG, ya que no ostentaba la condición de representante de la candidatura presentada por el Partido Andalucista a las elecciones locales, a quien corresponde comunicar a la Junta Electoral Provincial la celebración de los actos electorales, la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Penal núm. 1 de Granada rechazó esta alegación ya que "de admitirse tal alegación exculpatoria el fraude de Ley sería evidente, pues bastaría para eludir el cumplimiento de las normas electorales y, en definitiva, la responsabilidad penal que su quebrantamiento podría suponer, con adoptar la postura del acusado que, sin ser el representante de la candidatura, actuó como tal al firmar las solicitudes de autorización, para a la postre desplazar la responsabilidad penal a otra persona que, como posiblemente ocurriría en este caso, ningún conocimiento tendría de la irregular forma de proceder del acusado" (FJ 2).

Asimismo, interesa dejar constancia de que el acusado alegó en su defensa que el segundo de los mítines electorales no precisaba de la previa comunicación a la autoridad gubernativa porque se llevó a cabo en un lugar que no es de tránsito público. Este alegato también fue rechazado porque, según se consigna en el fundamento segundo de la Sentencia de la Audiencia Provincial (Sección Primera) de Granada, "el acto celebrado fue en la explanada de La Nava de Huétor-Vega, según consta al folio 36 de las actuaciones, y concretamente junto al recinto ferial según declaró el propio acusado (folio 28), y como asimismo confirmó el Guardia Civil que asistió a la vista oral 'el mitin del 26 fue en La Nava pero no dentro, y que a la izquierda del local hay un olivar'; siendo y estando por tanto el lugar en las inmediaciones de tránsito público".

3. Una cabal comprensión del problema de fondo planteado en el presente recurso de amparo aconseja examinar el relato de los hechos efectuado en las resoluciones judiciales impugnadas y asimismo reseñar las normas legales en las que se fundamenta la condena impuesta al ahora demandante.

a) Por lo que se refiere al mitin celebrado el día 19 de mayo de 1995 en la plaza Abdal-Malik de la localidad granadina de Huétor-Vega, se dice en el relato de hechos probados que "como quiera que el acusado decidiese celebrar una reunión en la plaza referida, con fecha 18 de mayo solicitó del Ayuntamiento de Huétor Vega autorización, que le fue concedida". Ello se reitera en lo sustancial en el fundamento jurídico segundo de la Sentencia de instancia, bien que ésta señala, al igual que la Sentencia de apelación, que la comunicación no fue dirigida a la Junta Electoral Provincial.

Pues bien, en relación con ello, y ciñéndonos a los datos que obran en las actuaciones previas remitidas por el Juzgado de lo Penal núm. 1 de Granada, debemos comenzar indicando que la agrupación local del Partido Andalucista dirigió un escrito de fecha 18 de mayo de 1995, firmado por el ahora demandante de amparo, al Ayuntamiento de dicho municipio, en el que se solicitaba "autorización para la conexión de la megafonía a la red eléctrica" de la mencionada plaza con vistas a la realización del acto electoral mencionado.

En esa misma fecha, 18 de mayo de 1995, el Alcalde del Ayuntamiento de Huétor-Vega responde a los solicitantes que no hay inconveniente en acceder a la petición de conexión de la megafonía a la red eléctrica local. Y asimismo les comunica lo siguiente: "No obstante, doy traslado a la Junta Electoral de Zona [de] la comunicación que Vd. me remite, toda vez que no consta adjudicación/autorización alguna para celebración de Mitin por parte de la Junta Electoral de Zona al Partido Andalucista, máxime cuando puede existir confusión, toda vez que la candidatura de la F.A.D.I. tiene concedido Mitin en la Plaza de la Constitución (Casas Nuevas) lugar donde según la propaganda repartida en el municipio el P.A. iba a realizar su Mitin".

El traslado de la comunicación a la Junta Electoral de Zona de Granada se efectuó el mismo día 18 de mayo de 1995. Tras reseñar los hechos y señalar que existe constancia de que la solicitud presentada ante el Ayuntamiento ha sido dirigida por fax a la propia Junta Electoral de Zona, el Alcalde de Huétor Vega interesa de este órgano de la Administración electoral que "ante la ausencia de competencias de esta Alcaldía en el presente asunto y ante el conocimiento (a través de la Secretaría del Ayuntamiento) de que no tiene autorización alguna para dar el referido mitin, por el presente escrito le solicito que a la mayor brevedad resuelvan sobre este asunto y me comunique qué actuaciones puedo ejercitar".

En las actuaciones remitidas a este Tribunal no existencia constancia de que el Ayuntamiento de Huétor Vega recibiera respuesta a este escrito. Obra en cambio en las actuaciones un informe de la Junta Electoral de Zona, expresando lo siguiente: "En el expediente electoral consta comunicación del Ayuntamiento de Huétor Vega indicando a esta Junta la intención del Partido Andalucista -Agrupación de Huétor Vega- de celebrar un mitin en la Plaza Abdad Malik el 19 de mayo de 1995, lo que se puso en conocimiento de la Junta Electoral Provincial".

b) Respecto del segundo acto electoral, se dice en el relato de hechos probados que "sobre las 21 horas del día 26 celebró [el acusado] otro mitin en un olivar próximo al Centro Social La Nava". A tal extremo se refiere también la Sentencia de apelación en su fundamento jurídico segundo in fine, en los términos antes transcritos.

Pues bien, en relación con este acto electoral consta en las actuaciones un escrito de la agrupación local del Partido Andalucista de fecha 23 de mayo de 1995, firmado por el ahora demandante de amparo, en el que se comunica a la entidad local la intención de celebrar el acto de cierre de campaña en el "salón de actos de La Nava" entre las 21 y las 23 horas del día indicado.

Tras varias comunicaciones habidas entre la Administración municipal y la electoral (pues otro partido había interesado también la celebración de un acto electoral en el mismo lugar, día y hora), la Junta Electoral Provincial comunicó al Ayuntamiento el mismo día 26 de mayo de 1995 que, no habiendo sido concedida la autorización a ninguna de las candidaturas, ambas "deberán abstenerse ... de llevar a cabo ningún mitin, ni acto público en el día de la fecha en el repetido lugar".

Finalmente, el acto de cierre de campaña del Partido Andalucista se celebró en el olivar, aledaño al salón de actos de referencia, según queda indicado.

c) Las resoluciones judiciales cuya anulación se postula han estimado que los hechos relatados constituyen una conducta delictiva tipificada en el art. 144.1 b) LOREG, de acuerdo con el cual "serán castigados con la pena de arresto mayor o multa de 30.000 a 300.000 pesetas quienes lleven a cabo alguno de los actos siguientes: infringir las normas legales en materia de carteles y espacios reservados a los mismos, así como las normas relativas a las reuniones y otros actos públicos de propaganda electoral".

A los efectos de la cuestión ahora examinada, las normas a las que se remite el tipo penal son las recogidas en la Sección Quinta del Capítulo VI del Título I LOREG, en cuyos preceptos se recogen dos órdenes de previsiones atinentes a la celebración de actos de campaña electoral. De una parte, el art. 57.3 atribuye a las Juntas Electorales de Zona la competencia para asignar los locales oficiales y lugares públicos que los Ayuntamientos (en uso de las facultades concedidas por el art. 54.3 LOREG) hubieran reservado para la celebración de actos de campaña electoral. De otra, conforme a lo dispuesto en el art. 54.1 in fine, las Juntas Electorales Provinciales asumen las potestades atribuidas a la autoridad gubernativa en la legislación reguladora del derecho de reunión.

En las resoluciones judiciales impugnadas se concluye que el ahora solicitante de amparo no habría satisfecho el requisito establecido en el art. 8 LODR. Este precepto dispone lo siguiente en su párrafo primero: "La celebración de reuniones en lugares de tránsito público y de manifestaciones deberá ser comunicada por escrito a la autoridad gubernativa correspondiente por los organizadores o promotores de aquéllas, con una antelación de diez días naturales, como mínimo y treinta como máximo. Si se tratare de personas jurídicas la comunicación deberá hacerse por su representante". Dicho plazo, de acuerdo con el segundo párrafo del precepto citado, se reduce a veinticuatro horas "cuando existan causas extraordinarias y graves que justifiquen la urgencia de convocatoria y celebración de reuniones en lugares de tránsito público o manifestaciones". Concretamente se reprocha al ahora recurrente en amparo el que no haya cumplimentado el requisito de comunicación previa al órgano competente, que en este caso, y por virtud del ya reseñado art. 54.1 LOREG, era la Junta Electoral Provincial. Interesa destacar asimismo que en la Sentencia de instancia se hace recaer sobre el entonces acusado la carga de cumplimentar este trámite (aunque no ostentaba la condición de representante de la candidatura) ya que de lo contrario, según entiende el órgano judicial a quo, se incurriría en un fraude de Ley.

4. Como quiera que en el presente supuesto el solicitante de amparo achaca a las resoluciones judiciales impugnadas haber vulnerado su derecho fundamental de reunión (art. 21 CE) por desconocimiento de su contenido, resulta pertinente sintetizar la doctrina elaborada por este Tribunal en relación con el mismo.

a) Hemos recordado cómo históricamente la libertad de reunión surge como un derecho autónomo intermedio entre las libertades expresión y de asociación, con las que sigue manteniendo una "íntima conexión doctrinal", hasta el punto de que "bien puede decirse, en una primera aproximación al tema, que el derecho de reunión es una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria, siendo concebido por la doctrina científica como un derecho individual en cuanto a sus titulares y colectivo en su ejercicio, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas o reivindicaciones, constituyendo, por lo tanto, un cauce del principio democrático participativo, cuyos elementos configuradores son, según la opinión dominante, el subjetivo -una agrupación de personas-, el temporal -su duración transitoria-, el finalístico -licitud de la finalidad- y el real u objetivo -lugar de celebración-" (STC 85/1988, de 28 de abril, FJ 2; doctrina reiterada en la STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3). Tras examinar estos dos elementos, en la primera de las resoluciones citadas se concluye que, en nuestro ordenamiento jurídico, "son elementos delimitadores o definidores del derecho de reunión, entre otros, el concierto de las personas que reúnen y la presencia de un fin lícito que actúa como condición externa de legitimidad del derecho".

Por otro lado, en la segunda de dichas Sentencias se hace hincapié en el relieve fundamental que este derecho, "cauce del principio democrático participativo", posee "tanto en su dimensión subjetiva como en la objetiva, en un Estado social y democrático de Derecho como el proclamado en la Constitución", de modo que "para muchos grupos sociales este derecho es, en la práctica, uno de los pocos medios de los que disponen para poder expresar públicamente sus ideas y reivindicaciones".

b) De igual modo, este Tribunal ha examinado el sentido y finalidad de la supeditación del ejercicio de este derecho a la comunicación previa a la autoridad "en los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones" (art. 21.2 CE), poniendo al respecto de manifiesto, ya desde la STC 36/1982, de 16 de junio, FJ 6, que se trata de un requisito con el que se persigue compatibilizar su efectividad con la salvaguarda de la seguridad ciudadana y del orden general.

A su vez, en la STC 59/1990, de 29 de marzo, FJ 5, se examinan separadamente los dos "límites o requisitos constitucionales que han de cumplir los ciudadanos que decidan manifestarse en una vía pública: que la reunión sea pacífica y que anuncien a la autoridad el ejercicio de su derecho". En relación con el primero se subraya su inexcusable cumplimiento en todo tipo de manifestaciones, "pues el único derecho que la Constitución protege es el de 'reunión pacífica y sin armas'" (Sentencia citada, que menciona expresamente, además, en este punto, la STEDH de 21 de junio de 1988, caso Plattform Arztge für das Leben, y la STC 2/1982, de 29 de enero). En relación con el segundo punto señala la STC 59/1990 que "la obligación de comunicar, previamente, a la Autoridad gubernativa la realización de la manifestación es, por el contrario, tan sólo exigible con respecto a las reuniones 'en lugares de tránsito público' (art. 21.2)", precisión esta última que había sido recogido anteriormente en la STC 101/1985, de 4 de octubre, FJ 4.

Finalmente, hemos insistido en que el deber de comunicación previa, establecido en el art. 21.2 CE y desarrollado por los arts. 8 y ss. LODR, no debe confundirse con una solicitud de autorización, pues el ejercicio de este derecho fundamental se impone por su eficacia inmediata y directa, sin que pueda conceptuarse como un derecho de configuración legal, "sino tan sólo una declaración de conocimiento a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio en libertad del derecho de los manifestantes, como la protección de derechos y bienes de titularidad de terceros, estando legitimada en orden a alcanzar tales objetivos a modificar las condiciones de ejercicio del derecho de reunión e incluso a prohibirlo, siempre que concurran los motivos que la Constitución exige, y previa la realización del oportuno juicio de proporcionalidad" (STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 2, y, en el mismo sentido, SSTC 59/1990, de 29 de marzo, FJ 5, y 42/2000, de 14 de enero, FJ 2, entre otras).

5. Según ha quedado dicho, en esta ocasión los órganos jurisdiccionales han subsumido los hechos enjuiciados en el tipo del art. 144.1 b) LOREG. Pues bien, dado el carácter notablemente abierto de este precepto parece aconsejable concluir esta exposición de la doctrina constitucional relevante para la resolución del presente recurso de amparo con la relativa a las pautas que han de informar la labor interpretativa de los órganos judiciales.

Al respecto, hemos de comenzar recordando que sobre las resoluciones judiciales que incidan en el contenido de un derecho fundamental sustantivo pesa un deber de motivación reforzada, por comparación con el específicamente derivado del derecho a la tutela judicial efectiva proclamado en el art. 24.1 CE [entre otras, SSTC 214/2000, de 18 de septiembre, FJ 4; 63/2001, de 17 de marzo, FJ 7, y 68/2001, de 17 de marzo, FJ 6 a)]. Ese plus de motivación hace referencia a exigencias de orden cualitativo y no cuantitativo, al ser perfectamente posible que existan resoluciones judiciales que satisfagan las exigencias del meritado art. 24.1 CE, pues expresen las razones de hecho y de derecho que fundamenten la medida acordada, pero que, desde la perspectiva del libre ejercicio de los derechos fundamentales, no expresen de modo constitucionalmente adecuado las razones justificativas de las decisiones adoptadas (STC 14/2002, de 28 de enero, FJ 5).

Por lo que a la validez constitucional de la aplicación de las normas sancionadoras se refiere, ésta depende tanto del respeto al tenor literal del enunciado normativo, que marca en todo caso una zona indudable de exclusión de comportamientos, como de su previsibilidad (SSTC 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 4, y 236/1997, de 22 de diciembre, FJ 3), hallándose en todo caso vinculadas por los principios de legalidad y de seguridad jurídica, aquí en su vertiente subjetiva (según la expresión utilizada en la STC 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 11), que conlleva la evitación de resoluciones que impidan a los ciudadanos "programar sus comportamientos sin temor a posibles condenas por actos no tipificados previamente" [STC 133/1987, de 21 de julio, FJ 5; y, en el mismo sentido, SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 7; 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 4, y 64/2001, de 17 de marzo, FJ 4 a)]. Concretamente, la previsibilidad de tales decisiones debe ser analizada desde las pautas axiológicas que informan nuestro texto constitucional y conforme a modelos de argumentación aceptados por la propia comunidad jurídica (SSTC 137/1997, de 21 de julio, FJ 7; 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 4; 161/1997, de 2 de octubre, FJ 12; 42/1999, de 22 de marzo, FJ 4, y 87/2001, de 2 de abril, FJ 8). Desde esta doble perspectiva es preciso examinar en qué medida el ejercicio del poder punitivo supera las exigencias del juicio de proporcionalidad en sede constitucional.

Para ello es preciso que la decisión judicial sancionadora identifique (o bien sea posible hacer la identificación a partir de su contenido y estructura) el bien jurídico de relevancia constitucional por el que se limita el derecho fundamental afectado, aquí la libertad de reunión. Asimismo, ese juicio ponderativo ha de venir informado por el principio del favor libertatis, lo que conlleva que las limitaciones al ejercicio del derecho fundamental sean interpretadas y aplicadas de tal modo que no sean más intensas que las estrictamente necesarias para la preservación de ese otro bien jurídico constitucionalmente relevante con el que se enfrenta. En palabras de la STC 151/1997, es preciso que se hagan "expresas las razones que determinan la antijuridicidad material del comportamiento, su tipicidad y cognoscibilidad y los demás elementos que exige la licitud constitucional del castigo" (FJ 3). Ello equivale a afirmar que, por referencia específica al supuesto ahora examinado, la motivación de las resoluciones judiciales ha de determinar con precisión aquellos extremos fácticos que sitúan a la reunión o manifestación fuera del ámbito constitucional de protección.

En el presente caso la aplicación de la doctrina ahora expuesta conduciría por sí al otorgamiento del amparo. En efecto, tratándose de un tipo penal tan abierto como es el del art. 144.1 b) LOREG, la adecuada realización del juicio de proporcionalidad requerido, aquí en la formulación del juicio ponderativo, no se satisface con la genérica referencia (contenida en la Sentencia de apelación) a "la libertad de elección" y a "su autenticidad" en cuanto valores legitimadores del reproche penal de determinadas conductas, sino que demanda además precisar, en la labor aplicativa que sólo a los órganos jurisdiccionales compete realizar, en qué medida, en las circunstancias del caso enjuiciado, dichos valores han sido puestos en peligro por la desatención de los requisitos procedimentales en los actos preparatorios de las reuniones que se achacan al solicitante de amparo.

Sucede, por otra parte, que en esas mismas resoluciones judiciales cabe apreciar otras deficiencias de relevancia constitucional que resulta oportuno examinar.

6. Así, por lo que se refiere al primero de los actos de campaña electoral que se hallan en el origen de este proceso constitucional, se ha reprochado al entonces acusado no haber efectuado el oportuno preaviso de su celebración al órgano competente para ejercer las potestades gubernativas. Esto es, no haber dirigido la comunicación previa a la Junta Electoral Provincial (fundamentos segundo de la Sentencia de instancia y primero y segundo de la dictada en grado de apelación).

Al respecto, hemos de convenir con los órganos judiciales en la insuficiencia de la comunicación dirigida al Ayuntamiento de Huétor-Vega y posteriormente remitida a la Junta Electoral de Zona de Granada. Sin embargo, debemos subrayar algunos extremos que ponen de manifiesto la voluntad de cumplimiento de la normativa electoral en este punto por el ahora solicitante de amparo.

En tal sentido, interesa poner de manifiesto que el Ayuntamiento notificó al promotor del acto electoral, luego acusado y ahora recurrente en amparo, su propósito de poner en conocimiento de la Administración electoral, a través de la Junta Electoral de Zona, su intención de celebrar la reunión en un espacio de tránsito público. Parece razonable pensar que esta notificación generó en el solicitante la confianza legítima de que con ello se hacía efectiva la comunicación a la Administración electoral del acto que se pretendía celebrar, de modo que dicha Administración, a través de sus órganos competentes, podría ejercer las potestades gubernativas en la materia. Tal confianza en la actuación de los órganos de la Administración electoral podía asentarse además en las previsiones del art. 20.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), de aplicación al caso en virtud de la remisión que hace el art. 120 LOREG.

La exposición que precede pone de manifiesto una evidente voluntad de cumplimiento de los requisitos formales a los que se supedita, según la doctrina constitucional antes expuesta, el ejercicio del derecho de reunión. Ello sería suficiente, por sí solo, para otorgar el amparo puesto que el ius puniendi debe ser administrado teniendo en cuenta que la aplicación del tipo penal no debe resultar desalentadora del ejercicio del meritado derecho fundamental ni desproporcionada, ya que así lo impone la interpretación constitucionalmente conforme de los tipos penales (por todas, STC 2/2001, de 15 de enero, FJ 3).

En resumen, la Administración electoral tuvo conocimiento anticipado de la intención del interesado (recurrente en amparo) de celebrar el acto de campaña en un lugar de tránsito público, vista la comunicación efectuada por él al Ayuntamiento y por éste a la Junta Electoral de Zona. Ésta, además, parece haber dado traslado de esta comunicación a la Junta Electoral Provincial, pues así consta en el informe obrante en las actuaciones, transcrito en lo pertinente en el anterior fundamento jurídico tercero, apartado a). Mas en todo caso, aun suponiendo que no se hubiera producido este traslado de la comunicación o de actuaciones al órgano competente, impidiéndole así el ejercicio de las potestades gubernativas en la materia, tal omisión constituiría sin duda una deficiente actuación de la propia Administración electoral, de la que no puede derivar una consecuencia tan grave como la imposición de una condena penal a quien ha procurado cumplir, en los razonables términos de que se ha hecho mención, con las exigencias impuestas por el Ordenamiento para hacer compatible el ejercicio del derecho fundamental aquí implicado con la seguridad ciudadana y los derechos e intereses de terceros.

7. El segundo de los actos electorales se pretendía celebrar inicialmente en un recinto de titularidad municipal y, tras la negativa de la Junta Electoral Provincial, se llevó a cabo en un olivar anejo. También aquí se ha reprochado al acusado no haber dirigido la comunicación previa al citado órgano de la Administración electoral, a lo que vendría obligado, según se consigna en el fundamento segundo de la Sentencia de apelación, porque dicho olivar se encuentra "en las inmediaciones de tránsito público".

La remisión del art. 144.1 b) LOREG a la normativa relativa a las reuniones ha de entenderse hecha a la Ley Orgánica rguladora del derecho de reunión, cuyo art. 8, en desarrollo de lo dispuesto en el art. 21.2 CE, supedita la "celebración de reuniones en lugares de tránsito público y de manifestaciones" a la comunicación previa a la autoridad gubernativa. Consecuentemente, por razón de la ya indicada remisión, esta previsión integra el tipo del ilícito penal aquí implicado.

Pues bien, en la interpretación que del tipo han efectuado las resoluciones judiciales impugnadas se aprecia una quiebra del principio de legalidad penal, que si con carácter general incide en la esfera del derecho garantizado por el art. 25.1 CE [por todas, STC 64/2001, de 17 de marzo, FJ 4 a) y las resoluciones allí citadas] aquí afecta directamente al contenido de la libertad de reunión (art. 21 CE). El mencionado principio impone "por razones de seguridad jurídica y de legitimidad democrática de la intervención punitiva, no sólo la sujeción de la jurisdicción sancionadora a los dictados de las leyes que describen ilícitos e imponen sanciones, sino la sujeción estricta, impidiendo la sanción de comportamientos no previstos en la norma correspondiente, pero similares a los que sí contempla" (STC 137/1997, de 21 de julio, FJ 6, y, en igual sentido, SSTC 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 4, y 232/1997, de 16 de diciembre, FJ 2).

En efecto, dichas resoluciones judiciales extienden el ámbito espacial de aplicación de un requisito formal a un supuesto no contemplado en la norma y deducen de lo que estiman su incumplimiento la realización de un tipo penal. Dicho de otro modo, la equiparación de un espacio abierto "en las inmediaciones de tránsito público" con los "lugares de tránsito público", a los que específica y exclusivamente se refieren los arts. 21.2 CE y 8 LODR, representa en esta ocasión una interpretación analógica in malam partem no acorde con el contenido del derecho fundamental ejercitado y que por ello ha de merecer el amparo de este Tribunal Constitucional.

Procede, en consecuencia, el otorgamiento del amparo solicitado, con anulación de las dos Sentencias impugnadas.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Otorgar el amparo solicitado por don Antonio Ernesto Molina Linares y, en su virtud:

1º Declarar vulnerado su derecho fundamental de reunión por la Sentencia del Juzgado de lo Penal núm. 1 de Granada de 20 de abril de 1998, recaída en el procedimiento abreviado núm. 25/96, en causa seguida por delito electoral, así como por la Sentencia de la Audiencia Provincial (Sección Primera) de Granada de 3 de octubre de 1998, dictada en recurso de apelación interpuesto contra la anterior.

2º Restablecer al demandante de amparo en la plenitud de su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de las citadas Sentencias.

Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado".

Dada en Madrid, a veintiocho de octubre de dos mil dos.

Identificación
Órgano Sala Segunda
Magistrados

Don Tomás Salvador Vives Antón, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña Elisa Pérez Vera y don Eugeni Gay Montalvo.

Número y fecha BOE [Núm, 278 ] 20/11/2002 Corrección 1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 28/10/2002
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Promovido por don Antonio Ernesto Molina Linares frente a la Sentencia de la Audiencia Provincial de Granada que le condenó por un delito electoral.

Síntesis Analítica

Vulneración del derecho de reunión: sanción penal por haber celebrado mítines electorales, sin previa comunicación a la Junta electoral, insuficientemente motivada, que no valora la voluntad de cumplir los requisitos formales para ejercer el derecho, e interpreta expansivamente los “lugares de tránsito público”.

  • 1.

    La interpretación que del tipo penal han efectuado las resoluciones judiciales impugnadas quiebra el principio de legalidad penal, pues la equiparación de un espacio abierto «en las inmediaciones de tránsito público? con los ?lugares de tránsito público» representa en esta ocasión una interpretación analógica in malam partem no acorde con el contenido del derecho fundamental ejercitado [FJ 7].

  • 2.

    La remisión del art. 144.1 b) LOREG a la normativa relativa a las reuniones ha de entenderse hecha a la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión, cuyo art. 8 supedita la «celebración de reuniones en lugares de tránsito público y de manifestaciones» a la comunicación previa a la autoridad gubernativa [FJ 7].

  • 3.

    La Administración electoral tuvo conocimiento anticipado de la intención del interesado de celebrar el acto de campaña en un lugar de tránsito público, sin que de la omisión de la comunicación al órgano competente, en caso de producirse, pudiera derivar una consecuencia tan grave como la imposición de una condena penal a quien ha procurado cumplir con las exigencias impuestas por el ordenamiento [FJ 6].

  • 4.

    El ius puniendi debe ser administrado teniendo en cuenta que la aplicación del tipo penal no debe resultar desalentadora del ejercicio del derecho fundamental de reunión, ni desproporciona-da (STC 2/2001) [FJ 6].

  • 5.

    Es preciso que la decisión judicial sancionadora hagan expresas las razones que determinan la antijuridicidad material del comportamiento, su tipicidad y cognoscibilidad y los demás elementos que exige la licitud constitucional del castigo (STC 151/1997) [FJ 5].

  • 6.

    Doctrina sobre el derecho fundamental de reunión (STC 66/1995, 42/2000) [FJ 4].

  • 7.

    Sobre las resoluciones judiciales que incidan en el contenido de un derecho fundamental sustantivo pesa un deber de motivación reforzada (STC 68/2001) [FJ 5].

  • Disposiciones generales citadas
  • Resoluciones judiciales de otros tribunales citadas
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 20.1 a), f. 1
  • Artículo 21, ff. 1, 4, 7
  • Artículo 21.2, ff. 4, 7
  • Artículo 24.1, f. 5
  • Artículo 25.1, f. 7
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 44.1 b), f. 1
  • Artículo 44.1 c), f. 1
  • Artículo 50.1 a), f. 1
  • Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio. Normas reguladoras del derecho de reunión
  • En general, f. 1
  • Artículo 8, f. 4
  • Artículo 8, f. 7
  • Artículo 8.1, f. 3
  • Artículo 8.2, f. 3
  • Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio. Régimen electoral general
  • Título I, capítulo VI, sección quinta, f. 3
  • Artículo 54.1, ff. 2, 3
  • Artículo 54.3, ff. 1, 3
  • Artículo 57.3, f. 3
  • Artículo 120, f. 6
  • Artículo 144.1 b), ff. 2, 3, 5, 7
  • Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común
  • Artículo 20.1, f. 6
  • Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 21 de junio de 1988 (caso Plattform Arzte für das Leben)
  • En general, f. 4
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Conceptos procesales
  • Visualización
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