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Tribunal Constitucional de España

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente, don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral y don Antonio Truyol Serra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 19 y 20 de 1982, promovidas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete, en los Autos núms. 204 y 208 de 1981, instados por las Comunidades de Propietarios de los edificios núms. 27 y 37 de la avenida de España de dicha capital, en relación con la disposición transitoria segunda, letra b), del Real Decreto-ley de 20 de julio de 1979, sobre medidas urgentes de financiación de las Haciendas locales. Han comparecido el Abogado del Estado en representación del Gobierno y el Fiscal General del Estado, y ha sido ponente el Magistrado don Luis Díez Picazo, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Don Vicente Mesa Poves, actuando en nombre y representación de la Comunidad de Propietarios del edificio llamado «Forestal I», de la ciudad de Albacete -edificio acogido a los beneficios propios de las Viviendas de Protección Oficial, grupo I-, interpuso reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Provincial contra la liquidación de la contribución territorial urbana correspondiente al ejercicio de 1980 que fue practicada a dicha comunidad de propietarios, en aplicación del Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, cuya disposición transitoria segunda, letra b), dispuso que la reducción del 90 por 100 de la base imponible, establecida en el art. 12.6 del texto refundido de la contribución urbana a favor de las «viviendas de protección oficial» se transformaba a partir del 1 de enero de 1980 en una bonificación del 50 por 100.

Asimismo, don Félix Romero Jiménez, en su propio nombre y en representación de la Comunidad de Propietarios del edificio denominado «Cónsul» de la misma ciudad, también de protección oficial, grupo I, interpuso reclamación económico-administrativa ante el mismo Tribunal contra la liquidación de la contribución territorial urbana practicada para el ejercicio de 1980, así como de un recibo adicional referente al núm. 1979, en aplicación del mismo Real Decreto-ley 11/1979.

Ambas reclamaciones fueron desestimadas por sendas resoluciones de 23 de enero de 1981, coincidentes en sus términos.

2. Contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Provincial de Albacete, la Comunidad de Propietarios del edificio «Forestal I», representada por el Procurador don Carmelo Gómez Pérez, promovió recurso contencioso-administrativo núm. 208/81, alegando que el Real Decreto-ley 11/1979, al transformar la reducción del 90 por 100 durante veinte años en bonificación del 50 por 100 durante trece años, quebranta los principios de legalidad, de respeto de los derechos individuales adquiridos, de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagrados en el párrafo 3.° del art. 9 de la Constitución, así como los arts. 33 y 86, al privar de un derecho sin causa de utilidad pública o interés social y sin que medie indemnización y al afectar a materias relativas a derechos de ciudadanos regulados en el título I de la Constitución. Pidió el recurrente la revocación del acuerdo impugnado; la nulidad de las liquidaciones giradas por el concepto contribución territorial urbana del ejercicio de 1980; y que la renta catastral del edificio se fije de acuerdo con lo dispuesto en el art. 21 del texto refundido de la contribución urbana. Por otrosí, pidió la promoción en el momento procesal oportuno de cuestión de inconstitucionalidad por contradicción entre el Real Decreto-ley 11/1979 y los arts. 9.3.° y 33 de la Constitución Española.

También interpuso recurso contencioso-administrativo núm. 204/1981 la Comunidad de Propietarios del edificio «Cónsul», representada por el mismo Procurador, invocando que el Decreto-ley 11/1979 viola los arts. 9, 31 y 86.1.° de la Constitución y solicitando la anulación de los actos impugnados y de los recibos de contribución emitidos y la emisión de otros nuevos en los que se aplicase la bonificación del 90 por 100. Por otrosí solicitó el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del mencionado Decreto-ley.

El Abogado del Estado se opuso a ambos recursos solicitando que se dictara sentencia desestimatoria de los mismos.

Celebradas las vistas públicas de ambos recursos, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete acordó por sendas providencias de 28 de diciembre de 1981 oír a las partes y al Ministerio Fiscal por el plazo común e improrrogable de diez días sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad de la disposición transitoria 2.ª b) del Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, en cuanto transforma el art. 12.6 del texto refundido de la Contribución Urbana, por oposición con los arts. 9.3, 31.3 y 133.1 de la Constitución. En este plazo, el Fiscal consideró pertinente plantear en ambos recursos la cuestión de inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 11/1979, por entender que la reducción de la bonificación del 90 al 50 por 100 en las viviendas de protección oficial calificadas con anterioridad al mismo suponía una retroactividad que podría estar en contradicción con el art. 9.3 de la Constitución. La parte recurrente, en el recurso 208/81 manifestó, estar conforme con la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad de la disposición transitoria mencionada con los arts. 9.3, 31.3 y 133.1 de la Constitución, añadiendo que, a su juicio, dicha disposición infringía también el apartado 3.° del art. 33 de aquélla. La parte recurrente en el recurso 204/81 mostró su conformidad con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad por infracción de los arts. 9.3, 31.3 y 133.1 de la Constitución, añadiendo que también se habría infringido el art. 86.1.° de la misma.

3. La Sala de lo Contencioso-Administrativo dictó sendos Autos de 14 de enero de 1982, en los que, tras considerar que las Sentencias que debe dictar dependen, respecto de los dos primeros pedimentos de la demanda del recurso 208/1981 y respecto de los pedimentos de la demanda del 204/1981, de la validez, de la disposición transitoria 2.ª b) del Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, y que la mencionada disposición transitoria conculca el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la C.E.), en cuanto reduce beneficios legítimamente adquiridos y reconocidos, así como el principio de legalidad (art. 9.3 de la C.E.), pues la Constitución establece para el ejercicio de la potestad tributaria una reserva de Ley (art. 133.1), mientras que la forma de la norma cuestionada es la de Decreto-ley, al que está constitucionalmente vedado (art. 86) afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución, donde precisamente se inserta el art. 31 relativo al sistema tributario, el cual dispone en su número 3 que sólo podrán establecerse prestaciones patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley, acordó promover la cuestión de inconstitucionalidad de dicha disposición transitoria 2.ª b) «por oposición con los arts. 9.3, 31.3 y 133.1 de la Constitución Española».

4. La Sección Cuarta del Tribunal Constitucional acordó tener por planteadas ambas cuestiones en dichos términos, por cumplidos los requisitos de admisibilidad y, de acuerdo con el art. 37.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitución (LOTC), dar traslado de aquéllas al Congreso, al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado para que en el plazo común de quince días pudieran personarse y formular alegaciones. En este plazo, el Senado se ha personado sin formular alegaciones el Congreso ha anunciado no hacer uso de sus facultades de personación y de formulación de alegaciones y el Fiscal General del Estado ha formulado sus alegaciones en los mismos términos en ambas cuestiones el día 24 de febrero. En nombre del Gobierno, el Abogado del Estado se ha personado y ha formulado alegaciones el 12 de marzo en ambas cuestiones de inconstitucionalidad, siendo también coincidentes los términos en que se expresa en los dos escritos presentados.

5. El Fiscal General del Estado entiende que la seguridad jurídica consagrada por el art. 9 de la Constitución no comporta necesariamente la inalterabilidad de las normas, sin perjuicio de que el nuevo Derecho deba ajustarse a la interdicción de la irretroactividad elevada a norma constitucional, concluyendo, con respecto a este punto, que, la disposición transitoria 2.ª b) cuestionada no altera el status anterior, sino que simplemente afecta al futuro, aunque es cierto que la construcción de viviendas de protección oficial y la adquisición de las mismas se encuentran determinadas en gran parte por las medidas de fomento -entre ellas las exenciones o reducciones tributarias- que la Administración adopte con base en la legalidad vigente, por lo que en este caso puede entenderse quebrantada la seguridad jurídica al alterarse los beneficios de que se venía gozando y que determinaron una concreta actuación.

Considera el Fiscal General del Estado que el aspecto de mayor trascendencia que el asunto suscita es el de la posible vulneración del principio general de legalidad y del de legalidad o reserva de ley en materia tributaria, establecidos en los arts. 9.3, 31.3, 86 y 133.1 y 3 de la Constitución. Tras efectuar diversas consideraciones en torno al principio de legalidad tributaria y a su consagración constitucional, desde los puntos de vista doctrinal e histórico y en torno a la extensión de la reserva de ley en materia tributaria, centra el tema sobre la figura del Decreto-ley, sobre las materias excluidas por el art. 86.1 de la C.E. del posible contenido de tal tipo de norma -entre las que deben figurar aquellas a que se refiere el art. 31.3- y sobre los efectos producidos por la convalidación del Decreto-ley mediante la posterior intervención del Congreso de los Diputados. En su opinión, un Decreto-ley que regule materias que excedan de las constitucionalmente propias incide en nulidad de pleno derecho, no subsanable, ni convalidable. Concluye el Fiscal diciendo que, al margen de los términos -«reducciones» y «bonificaciones»- utilizados por la disposición transitoria cuestionada, que considera irrelevante a pesar del hincapié que en ellos hicieron los demandantes en el proceso contencioso-administrativo, el Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, regula materias excluidas de su ámbito por imperativo constitucional, por afectar dichas materias a lo dispuesto por el art. 133.1, lo cual postula en su opinión la estimación de ambas cuestiones de constitucionalidad en los términos propuestos por el Tribunal que las ha planteado.

6. El Abogado del Estado ha estructurado sus alegaciones refiriéndose, en primer lugar, al límite de la cuestión planteada y al alcance y problemática general del precepto cuestionado: en segundo lugar a los Decretos-leyes como reguladores del régimen de los beneficios tributarios, y en tercer lugar, a la no vulneración por la disposición transitoria cuestionada del principio de seguridad jurídica.

Con respecto al primer tema, señala el Abogado del Estado que no es toda la disposición transitoria 2.ª b) la cuestionada de inconstitucionalidad, sino sólo la referencia que hace a la reducción temporal del art. 12.6 del texto refundido de la Contribución Urbana; que dicha disposición, al afectar a la contribución urbana -tributo local-, entra en el ámbito de cuestiones propias de las «Haciendas locales» y debe enmarcarse en las medidas urgentes adoptadas en relación con las mismas; que la disposición transitoria cuestionada no es una norma de establecimiento o de agravación de la obligación tributaria, sino una norma sobre beneficios tributarios que reduce algunos de ellos, los citados beneficios afectan al principio de igualdad, lo cual explica la reserva de Ley del art. 133.3 de la C.E., respecto de los que afecten a tributos del Estado. Al constituir los beneficios fiscales una figura cercana a las medidas de fomento o a las subvenciones su reducción por la disposición transitoria 2.ª b) no puede considerarse como una imposición de deberes, sino como un acercamiento de un conjunto de ciudadanos al nivel normal de obligación tributaria en la contribución urbana. Asimismo considera que es injustificada y hasta extraña a la cuestión planteada la alegación de los recurrentes en el recurso contencioso-administrativo de una pretendida falta de técnica tributaria por la transformación de unas reducciones temporales en bonificaciones también temporales.

Con respecto al segundo tema tras indicar que el art. 86 de la Constitución no aparece citado en la parte dispositiva del auto de planteamiento de la cuestión, sino sólo en sus fundamentos, señala el Abogado del Estado que las materias excluidas por el art. 86.1 del ámbito del Decreto-ley coinciden con las reservadas a la Ley Orgánica por el art. 81.1, por lo que, al no existir reserva de Ley Orgánica en materia tributaria, y al desempeñar la convalidación de los Decretos-leyes un fuerte carácter novativo de su fundamento de validez, que los acerca o convierte en propias y verdaderas Leyes, el Decreto-ley es fuente constitucionalmente legítima de Derecho tributario, que aunque no se aceptase la argumentación anterior y aun admitiendo que la materia regulada en el art. 31 está excluida por el art. 86.1 del ámbito del Decreto-ley, de la interpretación del art. 31.3 en conexión con el 133.1 y 2 se deduce que la prohibición de la regulación de los tributos por Decreto-ley abarcará con mucho el ámbito de la reserva de ley, en materia tributaria; y que dicha reserva de Ley -aun entendida como reserva de Ley- «votada en Cortes»- sólo afecta a las decisiones tributarias fundamentales, o sea al establecimiento de un tributo o a la alteración sustancial de su régimen, así como a la modificación de sus elementos esenciales, por lo que, al no constituir la modificación regulada con la disposición transitoria cuestionada ni una decisión tributaria de tal carácter ni una alteración de un elemento esencial de la contribución urbana, dicha modificación puede llevarse a cabo por Decreto-ley e incluso por vía reglamentaria. La reserva de Ley específica establecida por el art. 133 en materia de beneficios fiscales se refiere sólo a su establecimiento o aumento y no a su supresión o reducción -lo cual se explica porque estas últimas no representan imposición de un deber,sino eliminación o reducción de un trato fiscal de favor- y se limita dicha reserva de Ley a los tributos del Estado, por lo que las exigencias de dicho principio son inferiores en el ámbito de las Haciendas locales.

Con respecto al tercer tema, señala el Abogado del Estado que la Sala de lo Contencioso- Administrativo ha planteado un problema sobre el alcance retroactivo de la norma cuestionada, aunque refiriéndose al principio generalísimo de seguridad jurídica y no al más preciso de la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales. La disposición transitoria 2.ª b) del Decreto 11/1979 no es una norma de eficacia retroactiva en sentido propio. Lo que hace es conceder ultractividad a uno de los elementos del primitivo art. 12.6 del texto refundido de la Contribución Urbana -el del plazo de duración del beneficio-, sin que exista derecho alguno a la perpetuación de un régimen jurídico. Tampoco tiene la disposición cuestionada eficacia retroactiva en sentido impropio, pues no ha habido «adquisición» anterior del derecho a seguir disfrutando del beneficio fiscal en los términos iniciales. La disposición transitoria cuestionada no es, según el Abogado del Estado, una norma sancionadora, ni tampoco restringe ninguno de los «derechos individuale»» a que se refiere el art. 9.3 de la Constitución, pues el único que es pensable que pudiera haber resultado afectado es el de propiedad (art. 33 C.E.), entendido como comprensivo del derecho a la cuantía determinada de un beneficio fiscal, pretensión que califica como absurda, por lo que, aun admitiendo la retroactividad impropia de dicha disposición transitoria, no puede estimarse que incurra en la retroactividad in peius constitucionalmente prohibida. Finalmente, señala que diversas consideraciones como la situación financiera de las Haciendas locales y las diferencias de trato fiscal que se producirían, justifican la medida adoptada por la disposición transitoria cuestionada, que por lo tanto no vulnera tampoco el principio de seguridad jurídica, comprensivo del de interdicción de la arbitrariedad.

7. La Sección Cuarta del Tribunal Constitucional acordó, de conformidad con el art. 83 de la LOTC, abrir el trámite de acumulación de ambas cuestiones de inconstitucionalidad, oyendo por plazo común de diez días al Abogado del Estado y al Fiscal General, que se mostraron conformes a dicha acumulación, habiéndose dictado Auto del Pleno de este Tribunal de 1 de abril de 1982 por el que se dispuso dicha acumulación.

II. Fundamentos jurídicos

1. La cuestión de inconstitucionalidad, que ha planteado la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Albacete, consiste escuetamente en determinar si es o no conforme con la Constitución la disposición transitoria segunda, letra b), del Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio de aquel año, por el que se dictaron medidas urgentes de financiación de las Haciendas locales y que fue convalidado por el Congreso de los Diputados en la sesión de 27 de julio siguiente. Sus autores justificaron el mencionado Real Decreto-ley en la perentoria necesidad de dotar a los municipios, cuya autonomía acababa de ser reconocida por la Constitución, de medios financieros suficientes para desempeñar las funciones que la Ley atribuye a las corporaciones respectivas, tal como preceptúa el art. 142 de la Constitución en relación con los arts. 140 y 141 de la misma. El Real Decreto-ley califica la regulación que en él se contiene como «provisional» y constituye, según expresamente dice su exposición de motivos, una «primera respuesta normativa» a la «cuestión inaplazable» de ir resolviendo la ya crónica situación deficitaria de nuestras corporaciones locales, que ha producido en los últimos años, según también literalmente se dice, una acumulación de deudas y una insuficiencia de recursos, con la consecuencia de una deficiente atención de los servicios públicos y de una no justa distribución entre los ciudadanos de las cargas públicas.

Las medidas que en el mencionado Real Decreto-ley se adoptan, afectan sobre todo de manera directa a la contribución territorial urbana. Además de otros preceptos que no es necesario referir aquí, se dispone que se derogan las exenciones de los apartados 5 y 11 del art. 8.° del Texto Refundido de la referida contribución; que las exenciones temporales, contenidas en el art. 10 del Texto Refundido citado y las reducciones temporales, a que se refieren los apartados 5, 6 y 7 del art. 12 y el art. 13, se transforman en bonificaciones del 50 por 100 durante tres años; y que se derogan las bonificaciones del art. 11 y las bonificaciones de la deuda tributaria a que se refiere el art. 14, salvo la del apartado 2, letra b).

Para determinar la suerte de las situaciones jurídicas existentes en el momento de la entrada en vigor del supradicho Real Decreto-ley, se dictan las disposiciones transitorias, entre las cuales se encuentra la indicada como segunda letra b) que ordena «que las reducciones temporales reguladas en los apartados 5.°, 6.° y 7.° del art. 12 y la del art. 13 del Texto Refundido, reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1980, se convertirán a partir de esta fecha y hasta completar el plazo para el que fueron otorgadas en una bonificación del 50 por 100».

La cuestión de inconstitucionalidad ha surgido por considerarse que la citada disposición transitoria viola las superiores normas de la Constitución en varios aspectos fundamentales: en primer lugar, en relación con el art. 9, porque la norma cuestionada destruye a posteriori y con efecto retroactivo derechos previa y legítimamente adquiridos lo que, en el caso concreto al afectar al contenido de la propiedad, puede ser contrario al art. 33 de la Constitución; y, en segundo lugar, en la medida en que la Constitución establece, para el ejercicio de la potestad tributaria, una reserva de Ley, mientras que la forma y el rango de la norma cuestionada son los de un Real Decreto-ley, lo cual está constitucionalmente vedado por el art. 86 de la Constitución por afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución.

De esta manera, son dos los grupos de cuestiones que en esta sentencia tenemos que resolver: uno que se refiere a la inconstitucionalidad que podemos llamar material, consistente en una violación del art. 9 de la Constitución y eventualmente del art. 33 y otro de inconstitucionalidad formal, que se relaciona con el rango y la forma de la disposición normativa cuestionada.

2. El primer posible motivo de inconstitucionalidad es de carácter material. Se ha invocado una eventual vulneración del principio de seguridad jurídica que consiste concretamente en la conculcación de sus manifestaciones más estrictas, como son el principio de la irretroactividad de las normas, que la Constitución refiere a las «disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales» y el de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Las normas que establecen exenciones o reducciones tributarias crean ciertamente situaciones jurídicas individualizadas en favor de los beneficiados. Puede discutirse doctrinalmente cuál es la naturaleza del poder jurídico que se atribuye a los sujetos, a los que la norma previene que le sea aplicada la exención o la bonificación, pero no cabe duda que en definitiva tal poder consiste en no satisfacer un determinado tributo o en satisfacerlo en una cuantía menor que la prevista con carácter general. Algún autorizado sector doctrinal ha sostenido que en la exención de carácter general existe un derecho subjetivo al disfrute de la misma, que no puede ser suprimido, ni suspendido durante su tiempo de vigencia, de manera tal que la derogación de las normas en que la exención hubiera sido concedida, no puede acarrear la pérdida de ese derecho, ni puede éste tampoco verse afectado por otras normas posteriores que supriman explícitamente las exenciones, porque en tal caso estaríamos en un supuesto de violación de derechos tributarios adquiridos. Sin embargo, a nuestro juicio es más correcto entender que el llamado derecho a la exención o a la bonificación tributaria es simplemente un elemento de la relación jurídica obligacional, que liga a la Administración y al contribuyente y que, en el caso de la contribución territorial, no integra el derecho de propiedad, el de usufructo o el derecho real concreto que sea objeto de la contribución. El objeto de la exención -no pagar o pagar una cantidad inferior a la prevista con carácter general- es distinto del objeto sobre el que recae el derecho real. Por ello, no puede hablarse en puridad de un auténtico derecho a la bonificación tributaria o al mantenimiento del régimen jurídico-tributario de bonificación, que pueda entenderse incorporado al patrimonio de los titulares del dominio -en nuestro caso, a la propiedad de viviendas de protección oficial- y del que éstos puedan entenderse privados en virtud de una norma como el Real Decreto-ley 11/1979, por lo cual se muestra como totalmente infundada la eventual idea de una violación del art. 33 de la Constitución.

3. Puede asimismo afirmarse que la disposición transitoria 2.ª b) del Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio, no ha producido una eficacia retroactiva de carácter pleno sobre derechos o situaciones existentes con anterioridad a su entrada en vigor. Los preceptos cuestionados regulan, en materia de viviendas de protección oficial, los efectos de las situaciones tributarias que se producen con posterioridad al 1 de enero de 1980, es decir, con posterioridad a su entrada en vigor. No posee, por tanto, un efecto retroactivo pleno o de grado máximo ni tampoco la retroactividad llamada de grado medio, que incide sobre efectos jurídicos ya producidos y todavía no agotados o consumados de las situaciones anteriores que perviven tras el cambio legislativo. Por ello, no es posible apreciar vulneración de la norma formulada en el art. 9.3 de la Constitución.

Aunque admitiéramos hipotéticamente que el Real Decreto-ley aquí cuestionado afectó con una retroactividad de grado mínimo al régimen de las bonificaciones tributarias de las viviendas de protección oficial, ello no implicaría por sí sólo que tal tipo de retroactividad constituya una vulneración del principio enunciado en el art. 9.3 de la Constitución. Este Tribunal, en su Sentencia de 20 de julio de 1981, ha dicho ya que, cuando se trata de la defensa del ordenamiento constitucional, hemos de tener en cuenta que el concepto de «derecho individual» que el art. 9 menciona no puede confundirse con el ius quaesitum. El art. 9.3 -en todo o en parte- alude a los derechos fundamentales del Título I. El principio de irretroactividad del art. 9.3, en cuanto a las leyes, concierne sólo a las sancionadoras no favorables y a las restrictivas de derechos individuales, en el sentido que hemos dado a esta expresión. Fuera de ello, nada impide, constitucionalmente, que el legislador dote a la Ley del ámbito de retroactividad que considere oportuno. Y en la Sentencia de 4 de marzo de 1982 se dijo que basta rememorar los art. 9.3 y 83 b) de la Constitución para convenir que el límite de la retroactividad in peius de las leyes no es general, sino que está referido únicamente a las leyes ex post facto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. Por lo demás la interdicción absoluta de cualquier tipo de retroactividad conduciría a situaciones congeladoras del ordenamiento jurídico, a la petrificación de situaciones dadas, consecuencias que son contrarias a la concepción que fluye del art. 9.2.

4. El problema de la eventual inconstitucionalidad formal de la disposición cuestionada se desdobla a su vez en dos subcuestiones preliminares, que consisten en determinar el alcance, la extensión y los límites del principio de legalidad en materia tributaria y el significado político-jurídico de los Decretos-leyes en nuestra Constitución.

Para resolver la primera de las antes enunciadas cuestiones, hay que destacar que el principio de legalidad en materia tributaria, y su manifestación en una concreta reserva de Ley, no es entendido hoy en día de modo inequívoco en la doctrina y no puede extraerse fácilmente la conclusión de que nuestra Constitución haya consagrado absolutamente el referido principio, con el rigor que hubiera podido tener en momentos históricos anteriores. La formulación del problema en nuestra Constitución tiene que partir de los arts. 31.3, 86 y 133. Según el art. 31.3, «sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley». Este precepto por sí solo no determina una legalidad tributaria de carácter absoluto, pues exige que exista conformidad con la Ley de las prestaciones personales o patrimoniales que se establezcan, pero no impone, de manera rígida, que el establecimiento haya de hacerse necesariamente por medio de Ley. Por su parte, el art. 133.1 dice que «la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley». Este precepto define una competencia exclusiva del Estado, si se lee en conexión con el subsiguiente apartado segundo y, además, establece sin duda una general reserva de Ley, que, según la letra del precepto, debe entenderse referida a la potestad «originaria» del establecimiento de los tributos, pero no, en cambio, a cualquier tipo de regulación de la materia tributaria. Y el art. 133.3, al decir que «todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de Ley» conduce a la misma conclusión, pues es obvio que hay una legalidad estricta que comprende el establecimiento de los beneficios fiscales, entre los que se cuentan sin duda las exenciones y las bonificaciones, pero no cualquier regulación de ellos. Sobre el art. 86 -que marca los límites del Decreto-ley- volveremos más adelante, pero desde ahora puede decirse que no cierra el paso a cualquier regulación tributaria. Todo lo que hasta aquí llevamos dicho, indica que nuestra Constitución se ha producido en la materia estudiada de una manera flexible y que, como asegura un importante sector de la doctrina, la reserva de Ley hay que entenderla referida a los criterios o principios, con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria: la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo, que pertenecen siempre al plano o nivel de la Ley y no pueden dejarse nunca a la legislación delegada y menos todavía a la potestad reglamentaria.

5. El instituto del Decreto-ley se encuentra regulado por el art. 86.1 de la Constitución, que permite que el Gobierno utilice este instrumento y dicte este tipo de disposición, aunque lo somete a unos estrictos límites y a unas concretas coordenadas, entre las cuales hay que recordar, como las más destacadas, que exista una situación que pueda calificarse como de «extraordinaria y urgente necesidad», que en ningún caso se afecte al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, al de los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, al régimen de las Comunidades Autónomas y al Derecho electoral general y que las normas así creadas, sean inmediatamente sometidas a debate y votación en el Congreso de los Diputados, el cual ha de pronunciarse sobre su convalidación o derogación.

De este modo, nuestra Constitución ha adoptado una solución flexible y matizada respecto del fenómeno del Decreto-ley, que, por una parte, no lleva a su completa proscripción en aras del mantenimiento de una rígida separación de los poderes, ni se limita a permitirlo en forma totalmente excepcional en situaciones de necesidad absoluta, entendiendo por tales aquellas en que puede existir un peligro inminente para el orden constitucional. Nuestra Constitución ha contemplado el Decreto-ley como un instrumento normativo, del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la vida actual, siempre que su utilización se realice bajo ciertas cautelas. Lo primero quiere decir que la necesidad justificadora de los Decretos-leyes no se puede entender como una necesidad absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el orden público entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo con mayor amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales, que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes. Apoyan esta interpretación dos tipos de consideraciones: por una parte, el que nuestra Constitución separe el tratamiento de la situaciones, que pueden considerarse como de extraordinaria y urgente necesidad, que dan lugar a estados de alarma, excepción y sitio, que define el art. 116, y que regule, en cambio, en otra sede sistemática diferente la necesidad justificadora de los Decretos-leyes; y por otra parte, el hecho de que el ámbito de actuación del Decreto-ley como instrumento normativo no se defina de manera positiva, sino que se restrinja de modo negativo mediante una lista de excepciones. Por todo ello hay que concluir que la utilización Decreto-ley, mientras se respeten los límites del art. 86 de la Constitución, tiene que reputarse como una utilización constitucionalmente lícita en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta.

Para completar lo que hemos dicho en los apartados anteriores, debemos recordar la doctrina establecida ya en nuestra Sentencia de 31 de mayo de 1982 («Boletín Oficial del Estado» núm. 53 de 28 de junio). La convalidación que el Congreso de los Diputados puede realizar de un Decreto-ley no produce una sanción del mismo, si éste fuera originariamente nulo por haberse producido con extralimitación, pues la «sanción» sólo podría producirse mediante su transformación en Ley una vez seguida la correspondiente tramitación parlamentaria. Lo que el art. 86.2 de la Constitución llama «convalidación» es más genuinamente una homologación respecto de la existencia de la situación de necesidad justificadora de la iniciativa normativa encauzada por ese camino. La mencionada Sentencia señaló también que corresponde a este Tribunal el examen de la constitucionalidad o inconstitucionalidad formal de la norma, lo que ha de realizarse a través de dos vías: el ajuste de la misma en concreto a la relación genérica de materias que el Decreto-ley puede comprender; y la observancia de la relación de adecuación entre la respuesta normativa dada a la situación motivadora y la urgencia que la justificó, pues, aunque la observancia de los límites genéricos del art. 86 de la Constitución pueda haber existido y el Congreso de los Diputados puede haber homologado el Decreto-ley siempre tendrá que ser la respuesta normativa adecuada congruentemente con la situación de necesidad alegada como título habilitante de la puesta en marcha de esta fuente del Derecho.

6. La justificación que el Decreto-ley analizado en esta sentencia ofrece de la urgencia que lo promovió es admisible. Como el preámbulo de dicho Decreto-ley decía, había que dar respuesta normativa inmediata a una cuestión inaplazable; era absolutamente necesario asegurar el funcionamiento de las corporaciones locales democráticas elegidas en el mes de abril del año 1979 proveyéndolas de los recursos financieros necesarios para el desarrollo de sus funciones y la medida era todavía más necesaria si se tiene en cuenta que por imperio de la Constitución tales entidades habían devenido autónomas. Además de ello, debemos señalar que no se violaron con la utilización del reseñado Decreto-ley los estrictos límites genéricos que el art. 86 contempla textualmente. Aunque el argumento ha sido esgrimido en el proceso de que esta cuestión de inconstitucionalidad dimana, no se puede decir que el Decreto-ley cuestionado afecte a lo que el art. 86 de la Constitución llama los «derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I», por el hecho de que en el referido Título I se encuentra el art. 31.1, según el cual -como anteriormente hemos visto- «sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley», pues ya hemos dicho que en el sistema constitucional español no rige de manera absoluta el principio de legalidad para todo lo atinente a la materia tributaria y que la reserva de Ley se limita a la creación de los tributos y a su esencial configuración, dentro de la cual puede genéricamente situarse el establecimiento de exenciones y bonificaciones tributarias, pero no cualquiera otra regulación de ellas, ni la supresión de las exenciones o su reducción o la de las bonificaciones, porque esto último no constituye alteración de elementos esenciales del tributo.

7. El Decreto-ley puesto en entredicho en la presente cuestión de inconstitucionalidad y analizado en esta Sentencia, puede enmarcarse perfectamente en el ámbito del art. 86 de la Constitución, en cuanto que la iniciativa normativa aparece movida por una situación que puede calificarse como de necesidad, concebida en la forma flexible que más arriba hemos apuntado y en la medida en que no se viola ninguno de los límites expresos que el referido art. 86 establece y en particular el de legalidad tributaria tal como en esta Sentencia lo hemos entendido. Nos resta de esta suerte por examinar una última y grave cuestión, que es la adecuación entre la situación de urgencia habilitante del empleo de esta fuente del Derecho y determinante de la normativa que se establece y las soluciones normativas mismas contenidas en la disposición.

El propio Decreto-ley objeto de análisis en nuestra sentencia, reconoce de manera paulatina, el «carácter provisional» que su regulación tiene, si bien esta enfatizada provisionalidad no encuentra después reflejo en el contenido normativo, pues el Decreto-ley no se somete a un plazo de vigencia tras el cual deba quedar derogada su regulación. No queremos decir que todos los Decretos-leyes, que son «disposiciones legislativas provisionales» según el texto del art. 86 de la Constitución, tengan que quedar necesariamente sometidos a un plazo temporal de vigencia, pues ésta no sería en términos absolutos una conclusión correcta. En cambio, se puede afirmar que no existe la necesaria adecuación entre la situación de necesidad habilitante y la regulación normativa producida, si a causa de la necesidad de dotar de medios y recursos financieros a las corporaciones locales en su primer período de funcionamiento posconstitucional, se estableciera una regulación de las bonificaciones y exenciones tributarias de la contribución territorial urbana de las viviendas de renta limitada que adquiera carácter permanente y normal. Es lo cierto, sin embargo, que la actual cuestión se suscita en relación con el primer ejercicio fiscal posterior a la vigencia del Decreto-ley, por lo cual la conclusión que hay que extraer es que el apuntado defecto no se puede considerar producido referido a dicho momento, sin perjuicio de que, en el futuro, podamos llegar a una conclusión diferente, si con el paso del tiempo la regulación nacida de una situación coyuntural y destinada a cubrir unas necesidades muy concretas traspasara nítidamente tales límites y manifestara claramente su tendencia a la permanencia y a la normalidad, pues, si tal caso llegara, podría hablarse de una sobrevenida falta de adecuación entre la situación habilitante y la normativa producida, que, en el momento actual no es perceptible.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Audiencia Territorial de Albacete a que se refiere la presente Sentencia.

Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a cuatro de febrero de mil novecientos ochenta y tres.

Votos particulares

1. Voto particular que formula el Magistrado don Rafael Gómez-Ferrer Morant, a la Sentencia de 4 de febrero de 1983, recaída en las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núm. 19 y 20 de 1982

El Magistrado que suscribe, lamentando discrepar de la decisión mayoritaria del Tribunal, se cree en la obligación de disentir tanto de la conclusión a que se llega en el fallo como de la fundamentación que le precede, en concreto del Fundamento jurídico sexto, en cuanto no aprecia la inconstitucionalidad formal de la disposición transitoria a que se refiere la cuestión suscitada. Las razones que apoyan mi posición son, expuestas de forma sintética, las siguientes:

1. La disposición transitoria segunda, b), del Real Decreto-ley de 20 de julio de 1979, de medidas urgentes de financiación de las Haciendas locales, que da lugar al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad establece: «2. Sin perjuicio de lo determinado en la disposición transitoria anterior y respecto de la Contribución Territorial Urbana se dispone: b) Que las reducciones temporales reguladas en los apartados 5, 6 y 7 del art. 12 y la del art. 13 del texto refundido reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1980, se convertirán a partir de esta fecha y hasta completar el plazo por el que fueron otorgadas, en una bonificación del 50 por 100».

La mera lectura del precepto transcrito evidencia -a mi juicio- que el Decreto-ley tiene en este punto efectos retroactivos en cuanto afecta a un beneficio fiscal otorgado por un plazo determinado, en virtud de un título jurídico concreto, el acto de calificación, como acredita también por lo demás la legislación de viviendas de protección oficial (así, art. 9 del Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre, que aprueba el Texto Refundido de la legislación sobre tales viviendas).

El parecer mayoritario no excluye la existencia de esta retroactividad (Fundamento jurídico tercero, párrafo 2.°, de la Sentencia), pero en mi opinión no extrae de ello las necesarias consecuencias en orden a la inconstitucionalidad formal de la mencionada disposición transitoria segunda b): inconstitucionalidad que hubiera debido declararse, estimando así la cuestión suscitada.

2. En efecto, el art. 86 de la Constitución establece que los Decretos-leyes «no podrán afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I». Deberes entre los que se encuentra el de contribuir a los gastos públicos, de acuerdo con los criterios que indica el párrafo primero del art. 31, el cual determina también en su núm. 3 que sólo podrán establecerse prestaciones personales y patrimoniales con arreglo a la Ley.

3. Pues bien, cuando el Estado concede un beneficio tributario por un plazo determinado, mediante un acto concreto, fija el alcance del deber tributario del destinatario durante el tiempo de duración del beneficio. Su deber de contribuir queda limitado en relación al de los demás, en la cuantía del beneficio concedido y por el plazo otorgado, por lo que resulta claro que la disposición transitoria cuestionada al incidir sobre beneficios fiscales ya reconocidos en virtud de actos concretos (no por tanto, en simples expectativas de que se mantenga la legislación), afecta a los deberes tributarios a que se refiere el art. 31 de la Constitución, y en consecuencia vulnera los límites de su art. 86 e incurre en una inconstitucionalidad formal, sin que exista un precepto específico en la propia Constitución que permita sostener una excepción en materia tributaria. Por ello no puedo compartir el parecer mayoritario (Fundamento jurídico sexto de la Sentencia) de que «no se violaron con la utilización del reseñado Decreto-ley los estrictos límites genéricos que el art. 86 contempla textualmente».

4. Por lo demás, no puede ignorarse la trascendencia de la disposición transitoria cuestionada en cuanto refleja un criterio de actuación que puede incidir en la confianza de los ciudadanos en el Estado. Es el Estado el que ha establecido un régimen legal especial para las viviendas de protección oficial, con sus ventajas y limitaciones. Los ciudadanos que han confiado en el Estado, y se han sometido voluntariamente a este régimen, han obtenido, de acuerdo con la legislación aplicable, un título jurídico concreto, que especifica los beneficios concedidos y limita -en la misma medida- el deber tributario durante el plazo de duración del beneficio otorgado. Y luego el propio Estado, que es quien ha diseñado el régimen especial, altera los deberes tributarios modificando los beneficios ya concedidos por actos concretos (mientras mantiene en su integridad las limitaciones). Medida tan importante excede a mi juicio del posible ámbito del Decreto-ley, de acuerdo con el art. 86.1, de la Constitución, que prohíbe expresamente que el mismo afecte a los deberes de los ciudadanos a que se refiere su título I.

5. En conclusión, por las razones apuntadas, entiendo que lo procedente hubiera sido estimar la cuestión suscitada y declarar la inconstitucionalidad de la disposición transitoria segunda, b), del Decreto-ley de 20 de julio de 1979.

Madrid, a nueve de febrero de mil novecientos ochenta y tres.

Identificación
Órgano Pleno
Magistrados Don Manuel García-Pelayo y Alonso, don Jerónimo Arozamena Sierra, don Ángel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Ángel Escudero del Corral y don Antonio Truyol Serra.
Número y fecha BOE [Núm, 58 ] 09/03/1983 Corrección 1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 04/02/1983
Síntesis y resumen
Síntesis Descriptiva En relación con la Disposición transitoria segunda, b) del Real Decreto-ley de 20 de julio de 1979, sobre medidas urgente de financiación de Haciendas Locales. Voto particular
  • 1. El llamado derecho a la exención o a la bonificación tributarias es simplemente un elemento de la relación jurídica obligacional, que liga a la Administración y al contribuyente y que, en el caso de la contribución territorial, no integra el derecho de propiedad, el de usufructo o el derecho real concreto que sea objeto de la contribución. Por ello, no puede hablarse en puridad de un auténtico derecho a la bonificación tributaria que pueda entenderse incorporado al patrimonio de los titulares del dominio y del que éstos puedan entenderse privados en virtud de una norma como el Real Decreto-ley 11/1979, por lo cual se muestra como totalmente infundada la idea de una eventual violación del art. 33 de la C.E.
  • 2. Puede igualmente afirmarse que la disposición transitoria segunda, b), del Real Decreto-ley 11/1979, no ha producido una eficacia retroactiva de carácter pleno sobre derechos o situaciones existentes con anterioridad a su entrada en vigor. Por ello, no es posible apreciarse vulneración de la norma formulada en el art. 9.3 de la C.E.
  • 3. La formulación del principio de legalidad en materia tributaria tiene que partir de los arts. 31.3, 86 y 133 de la C.E. El art. 31.3 por sí solo no determina una legalidad tributaria de carácter absoluto, pues exige que exista conformidad con la Ley de las prestaciones personales o patrimoniales que se establezcan, pero no impone, de manera rígida, que el establecimiento haya de hacerse necesariamente por medio de Ley. Por su parte, el art. 133.1 define una competencia exclusiva del Estado, si se lee en conexión con el subsiguiente apartado segundo y, además, establece sin duda una general reserva de Ley, que, según la letra del precepto, debe entenderse referida a la potestad «originaria» del establecimiento de los tributos, pero no, en cambio, a cualquier tipo de regulación de la materia tributaria. Y el art. 133.3 conduce a la misma conclusión, pues es obvio que hay una legalidad estricta que comprende el establecimiento de los beneficios fiscales, entre los que se cuentan, sin duda, las exenciones y las bonificaciones, pero no cualquier regulación de ellos.
  • 4. La utilización del Decreto-ley, mientras se respeten los límites del art. 86 de la Constitución, tiene que reputarse como una utilización constitucionalmente lícita en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta.
  • 5. En el sistema constitucional español no rige de manera absoluta el principio de legalidad para todo lo atinente a la materia tributaria, y la reserva de ley se limita a la creación de los tributos y a su esencial configuración, dentro de la cual puede genéricamente situarse el establecimiento de exenciones y bonificaciones tributarias, pero no cualquiera otra regulación de ellas, ni la supresión de las exenciones o su reducción o la de las bonificaciones, porque esto último no constituye alteración de elementos esenciales del tributo.
  • Leyes enjuiciadas
  • Disposiciones generales citadas
  • Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio. Medidas urgentes de financiación de las haciendas locales
  • Disposición transitoria segunda b)
  • Decreto 1251/1966, de 12 de mayo. Texto refundido de la Ley de contribución territorial urbana
  • Artículo 8.5, f. 1
  • Artículo 8.11, f. 1
  • Artículo 10, f. 1
  • Artículo 11, f. 1
  • Artículo 12.5, f. 1, VP
  • Artículo 12.6, f. 1, VP
  • Artículo 12.7, f. 1, VP
  • Artículo 13, f. 1, VP
  • Artículo 14.2 b), f. 1
  • Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre. Texto refundido de la Legislación sobre Viviendas de Protección Oficial
  • En general, VP
  • Artículo 9, VP
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Título I, ff. 1, 3, 5, 6
  • Artículo 9, f. 1
  • Artículo 9.2, f. 3
  • Artículo 9.3, f. 3
  • Artículo 31, VP
  • Artículo 31.1, f. 6
  • Artículo 31.3, f. 4, VP
  • Artículo 33, ff. 1, 2
  • Artículo 83 b), f. 3
  • Artículo 86, ff. 1, 4 a 7, VP
  • Artículo 86.1, f. 5, VP
  • Artículo 86.2, f. 5
  • Artículo 116, f. 5
  • Artículo 133, f. 4
  • Artículo 133.1, f. 4
  • Artículo 133.3, f. 4
  • Artículo 140, f. 1
  • Artículo 141, f. 1
  • Artículo 142, f. 1
  • Real Decreto-ley 11/1979, de 20 de julio. Medidas urgentes de financiación de las haciendas locales
  • En general, ff. 1, 2, VP
  • Disposición adicional segunda, apartado b), ff. 1, 3, VP
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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