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1. El 8 de enero de 1979 dos de los recurrentes en amparo depositaron en el Registro de Partidos Políticos del Ministerio del Interior acta notarial en que se contenían los estatutos del Partido Comunista de España (Marxista- Leninista) al objeto de que se inscribiese este Partido en dicho Registro. El 29 de enero del mismo año el Ministerio del Interior se dirigió a la Fiscalía General del Estado, invocando el art. 3 de la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Políticos, por si de la documentación presentada se dedujesen indicios racionales de ilicitud penal. El 31 de enero siguiente, la Fiscalía de la Audiencia Territorial de Madrid presentó demanda ante el Juzgado de Primera Instancia núm. 18 de la misma ciudad, pidiendo la declaración de ilegalidad del partido citado. El 10 de mayo también de 1979 dicho Juzgado dictó Sentencia en cuyo fallo se dispone que «desestimando la demanda formulada por el Ministerio Fiscal sobre ilegalidad del llamado Partido Comunista de España (Marxista-Leninista) debo declarar y declaro no haber lugar a la misma». La Sentencia quedó firme al no interponerse recurso alguno contra ella.

2. El 24 de mayo del mismo año 1979 los promotores presentaron escrito al Registro de Partidos Políticos en que comunicaban el fallo de esa Sentencia cuya copia literal se acompañaba y, por entender que en su virtud desaparecía el impedimento jurídico que obstaculizaba la inscripción solicitada, reiteraban la petición de que se procediese a ella. El 19 de junio siguiente el Jefe del Registro comunicó a los solicitantes que entre los documentos presentados se habían observado «entre otras» un conjunto de deficiencias, afirmando al mismo tiempo que era «obvio que a la vista de lo señalado resulta imprescindible una reelaboración total de los estatutos de forma que resulten coherentes, ajustados a la Ley y se adecúen con exactitud al art. 6 de la Constitución». Les significaba también «que en este asunto, y a efectos de iniciar el procedimiento administrativo de inscripción, son de aplicación los arts. 71 y 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo».

3. El 2 de julio de 1979 los recurrentes presentaron al Registro acta notarial conteniendo una nueva redacción de los estatutos. El 30 del mismo mes el Jefe del Registro les comunicó que «sin prejuzgar otros aspectos, que corresponde a ustedes apreciar, algunos de los cuales se les pusieron de manifiesto en nuestro anterior escrito», subsistía una deficiencia de las señaladas en la comunicación del 19 de junio, y que la nueva documentación seguía «sin obviar esa cuestión y otras muchas que, como ya se dijo, es función de ustedes aclarar de forma que alcance unos estatutos mínimamente coherentes, que respondan al funcionamiento real de un grupo que pretende ser en el futuro un partido político y se ajusten a la legislación vigente y a la Constitución». Recordaba, por último, esta comunicación la aplicabilidad de los antes citados arts. 71 y 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo. El 13 de noviembre también de 1979 el Jefe del Registro comunicó a los promotores el archivo de las actuaciones y la caducidad del expediente en aplicación de lo dispuesto en el art. 99.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Los promotores, en escrito de 20 de noviembre, se dirigieron al citado Jefe del Registro protestando contra la resolución de archivar las actuaciones, reclamando el cumplimiento de la Sentencia judicial y reiterando la solicitud de inmediata inscripción del partido. Señalaban también, entre otras consideraciones, que las modificaciones introducidas en la nueva redacción de los estatutos suponían una alteración puramente formal y se hacían como una manifestación de buena voluntad y para evitar cualquier obstáculo secundario a la aplicación de la Sentencia.

4. Con fecha 31 de diciembre de 1979 el ilustrísimo señor Magistrado-Juez del Juzgado de Primera Instancia núm. 18 de Madrid se dirigió al encargado del Registro de Partidos Políticos para que, en cumplimiento de la Sentencia, «proceda inmediatamente, bajo conminación de incurrir en desobediencia» a realizar la inscripción del partido promovido por los recurrentes, añadiendo: «de no hacerlo así, si se considera la existencia de otras causas ajenas a esta jurisdicción que lo impidan, comuníquese a este Juzgado».

El 21 de enero de 1980 el Jefe del Registro comunicó al Juzgado que las causas por las que no se había inscrito el partido en cuestión «son de naturaleza estrictamente administrativa y ajenas a esa jurisdicción». Según el Jefe del Registro, se trataba de determinadas «deficiencias de tipo formal», cuya existencia se comunicó a los promotores dentro del período de ejecución de sentencia y precisamente para poder dar cumplimiento a ésta. Al no haberlas subsanado los interesados y por aplicación del art. 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo se había procedido al archivo de las actuaciones y caducidad del expediente. Por lo demás, se repetía en sustancia lo ya dicho por el Registro a los interesados en los citados escritos de 19 de junio y 30 de julio de 1979.

5. El 31 de julio de 1980 se interpuso ante este Tribunal Constitucional el presente recurso de amparo. En la demanda se exponían los hechos antes citados, se invocaba el art. 22 de la Constitución y se pedía la nulidad de acuerdos del Ministerio del Interior por los que se denegaba la inscripción del Partido Comunista de España (Marxista-Leninista) y que se declarase contraria a derecho la postura de aquel Ministerio, así como el restablecimiento de los recurrentes en la integridad de su derecho de asociación y la adopción de las medidas apropiadas para que el citado Ministerio del Interior proceda sin más trámites, demoras y exigencias a la inscripción del citado partido en el Registro correspondiente. Pedían también el reconocimiento del derecho de los recurrentes a resarcirse de los daños y perjuicios sufridos.

6. Admitida a trámite la demanda, se solicitó del Ministerio del Interior la remisión del expediente, y una vez recibido se abrió el plazo de alegaciones para el Fiscal General del Estado, la Abogacía del Estado y los recurrentes.

El Fiscal General del Estado se opuso a la admisión por entender que los recurrentes no habían agotado la vía judicial procedente, como exige el artículo 43.1 de la LOTC cuando el recurso se dirige contra una supuesta violación de un derecho fundamental imputable a un órgano de la Administración Pública. Con independencia de esta causa de inadmisibilidad afirmaba el Fiscal General que del examen de los estatutos presentados en el Registro se desprendía que por la indeterminación de los fines del partido y por la naturaleza de los medios que propugnaban dichos estatutos para alcanzar aquellos fines la asociación que se pretendía inscribir estaba por fuera y encima de los marcos constitucionales. Tras otras consideraciones concluía pidiendo que se desestimase el recurso.

La Abogacía del Estado alegó en sustancia que podrían surgir dudas sobre si el derecho a crear partidos políticos era susceptible de amparo, puesto que la Constitución contiene normas específicas sobre dichos partidos en su art. 6, que no está incluido entre los que son recurribles de amparo. En todo caso, el artículo fundamental de la Constitución sobre partidos sería el 6 y no el 22, que reconoce en general el derecho de asociación. Por otra parte, y dado que el recurso de amparo se interpone contra actos de la Administración, no se había agotado la vía judicial procedente, lo que constituye una causa de inadmisión conforme a lo dispuesto en el art. 43.1 de la LOTC. De otro lado, la decisión de la Administración habría sido correcta tanto desde el punto de vista de la competencia para dictar el acto, como del ajustamiento de éste al ordenamiento jurídico aplicable. Concluía la Abogacía del Estado pidiendo que se declarase no haber lugar al recurso, por no cumplirse las condiciones de admisión y, alternativamente en cuanto al fondo, que se denegase el amparo solicitado.

La representación de los recurrentes reiteró las peticiones formuladas en la demanda.

7. La Sala señaló para la deliberación de este recurso de amparo el día 21 del mes de enero último. En su sesión de ese día se deliberó y votó.

1. El primer problema que plantea el presente recurso es decidir si el derecho a crear partidos políticos es susceptible de amparo en virtud del art. 22 de la Constitución, que consagra el derecho de asociación. La respuesta ha de ser afirmativa. Un partido es una forma particular de asociación y el citado art. 22 no excluye las asociaciones que tengan una finalidad política, ni hay base alguna en él para deducir tal exclusión. Otra cuestión distinta es que nuestra norma fundamental, siguiendo una tendencia del constitucionalismo posterior a la segunda guerra mundial, dedique un artículo, el 6, a los partidos políticos, como dedica otros artículos a distintas normas particulares de asociación que adquieren así relevancia constitucional. En el caso de los partidos, que es el que aquí interesa, tal relevancia viene justificada por la importancia decisiva que esas organizaciones tienen en las modernas democracias pluralistas, de forma que se ha podido afirmar por algunos Tribunales extranjeros que «hoy día todo Estado democrático es un Estado de partidos» o que éstos son «órganos casi públicos», o conceptos similares. También se encuentran opiniones análogas en amplios sectores de la doctrina. De acuerdo con esta corriente de ideas hay que interpretar el hecho de que el art. 6 imponga a los partidos la condición, que no se impone a las asociaciones en general, de que su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos. Igual requisito se establece para otras asociaciones de relevancia constitucional como los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales (art. 7). Pero de ello, así como de la afirmación del mismo art. 6 de que la creación de Partidos Políticos y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la Ley, no se deriva que los ciudadanos no puedan invocar el derecho general de asociación para constituirlos, y que no puedan acudir en amparo a este Tribunal Constitucional, por violación del art. 22, si entienden que se les vulnera tal derecho. Lo que puede derivarse es la posibilidad de que existan normas específicas para esas asociaciones de relevancia constitucional, que en todo caso deberán respetar la Constitución y, particularmente, los derechos fundamentales y libertades públicas consagrados en ella. Pero ésta es una cuestión ajena al presente recurso.

2. Conclusiones parecidas se deducen de otro argumento formulado en las alegaciones para justificar un régimen jurídico peculiar de los partidos políticos; el que éstos, por razón de esa cierta función pública. que tienen en las modernas democracias, gozan legalmente de determinados «privilegios» que han de tener como lógica contrapartida determinadas «limitaciones» no aplicables a las asociaciones en general. Nada de eso se opone a que el derecho a crearlos se ampare en el art. 22. Otra cosa es que para obtener dichos beneficios se les impongan condiciones especiales. Así, en nuestra legislación los partidos políticos tienen derecho a obtener ayuda financiera del Estado con motivo de su participación tanto en las elecciones generales como en las que afectan a las comunidades autónomas y a las corporaciones locales. Tienen también derecho a utilizar gratuitamente con fines electorales los medios de comunicación social de titularidad pública. Pero tales derechos no se les reconocen por su simple existencia como partidos sino en cuanto concurran a la manifestación de la voluntad popular. Para exigirlos es necesario que tomen parte en las elecciones; en las subvenciones públicas se tienen en cuenta el número de votos y escaños, y los mismos elementos se ponderan al determinar el grado de acceso a los medios de comunicación social. Precisamente porque esos derechos se conceden a un partido no por existir sino por servir de cauce de expresión a un sector del electorado gozan también de ellos las simples coaliciones o meras agrupaciones de electores.

3. La segunda de las objeciones planteadas para la admisión del presente recurso, que consiste en el supuesto no agotamiento de la vía judicial procedente, no puede tomarse en consideración sin resolver previamente la cuestión de fondo. En efecto, ésta consiste en decidir si la negativa de la Administración a inscribir constituye en este caso un acto autónomo, y entonces sería necesario agotar la vía judicial procedente antes de recurrir en amparo, o si tal negativa supone el incumplimiento de una Sentencia firme de los Tribunales, con lo que no sería necesario acudir a ninguna otra vía judicial, pues la tesis contraria lleva al absurdo de que la Administración, por una serie de negativas sucesivas, podría aplazar sine die el cumplimiento de las Sentencias dictadas contra ella, exigiendo a cada negativa un recurso previo contra su decisión.

4. Abordando ya la cuestión de fondo, hay que tener en cuenta que la Administración aplicó la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Políticos acudiendo en su virtud a los Tribunales, y dictándose por ellos la Sentencia cuyo cumplimiento se reclama en el presente recurso, por lo que este Tribunal Constitucional ha de partir de aquella aplicación como fundamento de su examen de la cuestión planteada. La citada Ley, en lo que aquí interesa, contiene dos normas a considerar: una establece que el Ministerio del Interior «procederá» a inscribir el partido en el Registro dentro de los veinte días siguientes al depósito del acta notarial suscrita por los promotores con expresa constancia de sus datos personales de identidad y en la que se inserten o incorporen los Estatutos por los que habrá de regirse el Partido. La segunda norma dispone que si el Ministerio del Interior hace uso de la facultad de comunicar al Fiscal la posible existencia de indicios racionales de ilicitud penal y se entabla el proceso correspondiente, el ejercicio de la acción «suspenderá» el plazo citado de veinte días, así como la obligación de inscribir en tanto no recaiga resolución judicial (arts. 2.1 y 2.3 de la citada Ley). Es evidente que si la Sentencia no desestima la demanda de ilegalidad se reanuda el plazo de veinte días suspendido por la acción del Ministerio Fiscal. También queda claro que el Registro tiene obligación de inscribir en ese plazo, salvo que medie la declaración judicial de ilegalidad.

5. El Registro de Partidos Políticos es, por tanto, un Registro cuyo encargado no tiene más funciones que las de verificación reglada, es decir, le compete exclusivamente comprobar si los documentos que se le presentan corresponden a materia objeto del Registro y si reúnen los requisitos formales necesarios. La verificación ha de hacerse al presentarse la documentación, que es cuando se inicia el expediente. Si se encontrasen defectos formales, éstos deben comunicarse a los solicitantes señalando en forma concreta cuáles son y en qué plazo han de subsanarse, sin que pueda la Administración señalar tales defectos pasado el plazo de veinte días en que ha de proceder a la inscripción, plazo que es preclusivo, pues a su expiración el partido adquiere la personalidad jurídica ex lege.

6. Los hechos relatados en los antecedentes muestran que la Administración actuó en forma muy distinta. Los recurrentes depositaron los Estatutos el 8 de enero de 1979. La primera comunicación sobre posibles «deficiencias» encontradas en la documentación presentada es de fecha 19 de julio. Un simple cálculo de fechas prueba que el plazo de veinte días tantas veces mencionado había pasado con notorio exceso, sea cual sea la fórmula de cómputo que se adopte y descontando la duración del proceso judicial, en que el Fiscal ejercitó la acción el 31 de enero de 1979 y la Sentencia se dictó el 10 de mayo del mismo año. También resulta que la primera comunicación, en que se indicaban las supuestas deficiencias, se hizo bastante después de que se pronunciase la referida Sentencia. Asimismo es de observar que la fecha del depósito de los nuevos estatutos fue el 2 de julio de 1979 y la fecha de la segunda comunicación en que se reiteraba la existencia de posibles defectos fue el 30 de julio, por lo que una simple comprobación del calendario muestra que el plazo señalado por la Ley había sido de nuevo claramente superado.

7. A mayor abundamiento hay que señalar que las comunicaciones del Ministerio del Interior a los promotores y al Juzgado no recogían todos y cada uno de los supuestos defectos formales cuya subsanación se pedía, sino que, junto a algunos señalados concretamente, se aludía a la existencia de otros que no se detallaban y cuyo contenido debían, al parecer, averiguar los solicitantes, e incluso en forma aún más general se hablaba de la necesidad de presentar unos estatutos coherentes y ajustados a la legislación y a la Constitución; todo lo cual supone haber puesto objeciones indebidas a que se llevase a cabo la inscripción requerida.

8. En consecuencia, la Administración, al señalar a los promotores las supuestas deficiencias formales después de dictada la Sentencia denegando la demanda de ilegalidad del partido y fuera de plazo e indicarlas, en parte, de manera notoriamente indeterminada, lo que hizo realmente fue eludir el cumplimiento de aquella Sentencia, vulnerando así el derecho fundamental de asociación que asiste a los recurrentes, en virtud del art. 22 de la Constitución.

9. Se ha alegado también la presunta inconstitucionalidad de los fines que persigue el partido cuya inscripción se solicita y de los medios propugnados en sus Estatutos para alcanzarlos. Tales alegaciones son aquí irrelevantes. Este Tribunal Constitucional no tiene competencia directa para decidir sobre la inconstitucionalidad de un partido político. Con arreglo al artículo 22.4 de la Constitución, las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en virtud de resolución judicial motivada. La misma Ley de Partidos Políticos aplicada por el Ministerio del Interior establece, en su art. 5, que la suspensión o disolución de los partidos políticos sólo podrá acordarse por decisión de la autoridad judicial competente, y entre las causas que justifican tal decisión figuran que la organización o actividades de aquéllos sean contrarios a los principios democráticos. Resulta, por tanto, que al Poder Judicial, y sólo a éste, encomienda la Constitución y también la legislación ordinaria la función de pronunciarse sobre la legalidad de un partido político. Precisamente la apelación al Poder Judicial, que puede decretar, como se acaba de decir, su suspensión provisional y, en último término, su disolución, constituye el medio con que cuenta el Estado para su defensa en el caso de que sea atacado por medio de un partido que, por el contenido de sus estatutos o por su actuación al margen de éstos, atente contra su seguridad.

10. Falta pronunciarse sobre dos extremos concretos. Uno es precisar cuáles son los estatutos que deben inscribirse, si los presentados el 8 de enero de 1979 o los que se presentaron el 2 de julio del mismo año. Es de suponer razonablemente que estos últimos representan la voluntad final de los promotores y que a ellos ha de referirse la inscripción. Otro extremo es decidir si procede la declaración sobre posibles daños y perjuicios. Dado que no se alega sobre el fundamento y cuantía de éstos ni se ofrecen elementos para su posible valoración no procede reconocer el derecho a su resarcimiento.