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1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 11 de marzo de 2015, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. El Abogado del Estado invocó el art. 161.2 CE y el art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) a fin de que se produjese la suspensión de la Ley recurrida.

2. Por providencia de 14 de abril de 2015 el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo, se acordó tener por invocado el art. 161.2 CE, lo que, conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos legales impugnados desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros. Por último, también se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” (publicación que tuvo lugar el 17 de abril de 2015) y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.

3. Por escritos registrados en el Tribunal Constitucional el 22 y 23 de abril de 2015, respectivamente, los Presidentes del Senado y del Congreso de los Diputados comunican el acuerdo de la Mesa de sus respectivas Cámaras de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

4. Por escrito registrado en este Tribunal el 7 de mayo de 2015, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, comparece en el proceso y formula alegaciones interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad. Mediante otrosí insta el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados antes del transcurso del plazo legal de cinco meses, formulando las alegaciones siguientes:

a) La Abogada de la Generalitat se refiere en primer lugar a la conocida doctrina constitucional conforme a la cual la decisión del Tribunal Constitucional sobre la ratificación o el levantamiento de la suspensión de la Ley autonómica impugnada debe atender a la presunción de legitimidad de las leyes y a la ponderación de los intereses perjudicados por la suspensión.

b) Conforme a dicha doctrina constitucional considera la Abogada de la Generalitat que no existen razones fundadas para el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados. El recurso de inconstitucionalidad no se fundamenta en la vulneración de la competencia estatal en materia de relaciones internacionales sino en el uso por los preceptos impugnados de determinadas expresiones para definir el contenido de las actuaciones, actividades, iniciativas y políticas que tienen en común configurarse en la Ley 16/2014 como instrumentos de la acción exterior de la Generalitat. De manera que parece derivarse del recurso la voluntad de obtener del Tribunal Constitucional una sentencia que de nuevo interprete (pese a que existe ya consolidada doctrina al respecto) cuál es el contenido de la competencia estatal en materia de relaciones internacionales y cuáles los límites de las actuaciones con proyección exterior de las Comunidades Autónomas.

Puesto que tales son los fundamentos de la impugnación, no parece posible atribuir a los preceptos impugnados un perjuicio concreto y directo del interés público o privado, ni atribuir a la aplicación de esos preceptos la producción de perjuicios de imposible o difícil reparación. Esto bastaría —afirma la Abogada de la Generalitat— para justificar que el Tribunal Constitucional, en aplicación de su doctrina, levantara de inmediato la suspensión. Sin embargo, con objeto de reafirmar que los preceptos impugnados no sólo se ajustan al marco constitucional y estatutario de distribución de competencias sino que no ocasionan perjuicio alguno, la Abogada de la Generalitat se refiere a continuación de forma específica a los distintos preceptos impugnados aduciendo las razones que justificarían la decisión de alzar la suspensión.

c) Alega, en primer lugar, que la acción exterior de la Generalitat que la Ley 16/2014 define en sus arts. 1 a 4 no limita su ámbito a la ejecución de un determinado título competencial; se proyecta sobre los intereses de Cataluña sin exigir que se fundamente en un título competencial concreto y sin prever expresamente que deba sujetarse a los instrumentos de coordinación fijados en la normativa estatal. No parece que la mera previsión de un marco normativo que define la acción exterior de la Generalitat y establece sus finalidades pueda producir un perjuicio directo y concreto a la política exterior que corresponde ejercer al Estado, por el hecho de que la Ley 16/2014 no exija que las actuaciones que integran la acción exterior de la Generalitat se circunscriban a un ámbito competencial específico. La actuación exterior de las Comunidades Autónomas tiene un carácter instrumental de sus competencias, pero ese carácter instrumental no comporta que cada actuación deba necesariamente tener una vinculación directa e inmediata en un determinado título competencial. Además, la acción exterior vinculada a la promoción de los intereses de la Comunidad Autónoma ha sido considerada “irreprochable en términos constitucionales” por la STC 31/2010, FJ 118.

El pretendido perjuicio directo y concreto a la política exterior del Estado tampoco se puede fundamentar, según la Abogada de la Generalitat, en el hecho de que los preceptos impugnados, cuando definen y determinan las finalidades de la acción exterior de la Comunidad Autónoma, no se refieran expresamente a las competencias estatales de coordinación y a los principios rectores de la acción exterior del Estado recogidos en la Ley 2/2014, de la acción y el servicio exterior del Estado. La ausencia, en la Ley 16/2014, de una referencia a esa función de coordinación y a esos principios no produce ningún perjuicio o menoscabo a la competencia estatal; nada en el texto de los preceptos impugnados permite afirmar que pretendan impedir o dificultar la función estatal de coordinación. Solo si una eventual actuación concreta de la Generalitat desconociera lo dispuesto en la legislación estatal se podría producir un perjuicio para la dirección o puesta en ejecución de la política exterior que corresponde al Estado; en tal caso, el Estado podría activar los instrumentos de que dispone para evitar esa posible vulneración de su competencia.

d) Por lo que respecta a las funciones que la Ley 16/2014 atribuye al Parlamento de Cataluña, al Presidente de la Generalitat y a su Gobierno y Administración (arts. 5 a 9), tampoco aprecia la Abogada de la Generalitat que causen ningún perjuicio directo al interés público o privado. En la mayoría de los casos se trata de funciones que ya venían ejerciéndose antes de su previsión en la Ley 16/2014; están recogidas en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y sobre ellas ya se pronunció la citada STC 31/2010 declarando su conformidad con la Constitución. Así, el recurso impugna, sin justificar los motivos, que el Parlamento de Cataluña, en ejercicio de su función de control del Gobierno, debata sobre un plan estratégico de acción exterior que no es objeto de impugnación; o que el Parlamento ejerza la función de control de subsidiariedad, ya que, según sostiene el recurso, esa función no se desarrollará en los términos previstos en la normativa europea y española. Difícilmente pueden derivarse perjuicios de una regulación que no se refiere en absoluto al procedimiento del control de subsidiariedad sino que se limita a afirmar, de acuerdo con la normativa de la Unión Europea y con la normativa estatal, que, en el ámbito de la Generalitat, las funciones relacionadas con aquel control corresponden al Parlamento (y no al Gobierno o a la Administración de la Generalitat). Es imposible que esa simple atribución de funciones ajustada a la normativa estatal produzca perjuicio alguno, por lo que no se justifica su suspensión.

Las funciones que los preceptos citados atribuyen al Gobierno y a la Administración de la Generalitat en materia de acción exterior tampoco impiden ni perturban las competencias del Estado, según la Abogada de la Generalitat. No aprecia, por ejemplo, qué perjuicio concreto puede derivarse de la función del Gobierno de participar en el nombramiento de las personas que deban representar a la Generalitat en las delegaciones negociadoras del Estado ante la Unión Europea y en la Representación Permanente del Estado ante la Unión Europea, cuando, como dice el propio recurso, ello “debe interpretarse como funciones de propuesta” y así lo establecen el art. 187 EAC y los acuerdos sobre participación autonómica en asuntos europeos adoptados en el marco de la Ley estatal 2/1997.

e) En cuanto a los acuerdos de colaboración, el recurso fundamenta la impugnación de los arts. 2 d) y 7 e) en una supuesta invasión de la competencia estatal en materia de relaciones internacionales. Se basa, por un lado, en que el concepto de “acuerdos de colaboración” no se corresponde con la definición que la Ley estatal 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales, realiza de los acuerdos internacionales no normativos; por otro, en el hecho de que los preceptos citados no se refieren expresamente a los requisitos a que la Ley estatal somete la celebración de estos acuerdos. Según la Abogada de la Generalitat nada hay en los preceptos impugnados que conduzca a considerar que los acuerdos de colaboración constituyen tratados internacionales; tampoco que impida o dificulte la función de coordinación estatal, que se concreta en la obligación de remitir los proyectos de acuerdos internacionales no normativos al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación antes de su firma, para que sean informados por la Asesoría Jurídica Internacional acerca de su naturaleza, procedimiento y más adecuada instrumentación según el derecho internacional y, en particular, dictaminar sobre si dicho proyecto debería formalizarse como tratado internacional. Puesto que nada en la Ley 16/2014 impide o dificulta que los acuerdos de colaboración se sujeten a los requisitos previstos en la Ley estatal 25/2014, es patente que los preceptos impugnados no producen un perjuicio directo al ius contrahendi que corresponde al Estado. Además, difícilmente se puede sostener que la no suspensión de la atribución al Gobierno de la Generalitat para aprobar o autorizar los acuerdos de colaboración pueda producir algún perjuicio, cuando esa misma función ya la atribuyó al Gobierno de la Generalitat la Ley catalana 13/2008, que no ha sido impugnada.

f) La regulación relativa al establecimiento de delegaciones y oficinas de la Generalitat ante la Unión Europea y en el exterior ha sido impugnada, según el recurso, comporta la atribución de la Generalitat del ius legationis que corresponde a la competencia estatal en materia de relaciones internacionales y colisiona con las previsiones de la Ley estatal 2/2014. Nada de lo establecido en los arts. 2, apartados e) y f), y 29 a 33 de la Ley 16/2014 puede servir de apoyo a esa argumentación; en cualquier caso, la necesaria comunicación al Estado de la apertura de las oficinas y delegaciones de la Generalitat permite evitar cualquier eventual exceso competencial, debiendo recordarse que el establecimiento de delegaciones y oficinas de la Generalitat en el exterior está previsto en el Estatuto de Autonomía de Cataluña y ha sido avalado por la STC 31/2010.

La actuación de las oficinas y delegaciones ya existentes no ha merecido, desde que fueron creadas, reproche alguno por invadir las funciones propias los órganos de representación estatal. En el caso de Cataluña, su presencia directa se inició en el ámbito de la Unión Europea en el año 1982 con la creación de un consorcio denominado “Patronat Català Pro Europa” que posteriormente pasó a integrar la Delegación de la Generalitat ante la Unión Europea. Fuera de este ámbito, la Generalitat ha establecido desde hace muchos años diversas delegaciones y dispone de una red de oficinas sectoriales en ámbitos como la lengua, las empresas culturales o el turismo. No es posible sostener que produzca un grave y directo perjuicio a la competencia estatal la mera previsión en los preceptos impugnados (que son perfectamente compatibles con su sujeción a los requisitos de comunicación previa al Estado) de unas delegaciones y oficinas de la Generalitat en el exterior; ya están funcionando y su creación no sólo no ha sido cuestionada hasta ahora sino que incluso ha sido reconocida recientemente por el legislador estatal en la Ley 2/2014, de acción y servicio exterior del Estado.

g) Por último, se refiere a la impugnación de la previsión, en los arts. 6 y 26, del objetivo del Gobierno de la Generalitat de mantener contactos con los consulados existentes en Cataluña, así como de la regulación de diplomacia pública de Cataluña [arts. 2 i), j), k) y 1) y 34 a 36], por entender el recurso que en ambos casos dichas funciones se corresponden con el ius legationis.

Alega la Abogada de la Generalitat que las habituales relaciones de la Generalitat con los representantes del cuerpo consular en Cataluña no pueden, por su mera previsión en la Ley 16/2014, causar un perjuicio real y efectivo en la dirección de la política exterior del Estado. No niega, por otra parte, que la diplomacia, en el sentido tradicionalmente atribuido a dicho término, es un instrumento fundamental en las relaciones internacionales; la Ley 16/2014 configura sin embargo la diplomacia como cualquier actuación pública o privada con incidencia efectiva en la opinión pública exterior con objeto de proyectar la influencia de Cataluña, especialmente en los ámbitos económico, cultural y deportivo. No parece posible suspender la posibilidad de que las instituciones catalanas y las entidades privadas, en ejercicio de sus competencias e intereses, lleven a cabo actuaciones fuera de Cataluña con el objetivo de fomentar la cultura catalana mediante la participación en eventos internacionales; tampoco mediante el fomento del acceso de los creadores catalanes al exterior, o con el objetivo de impulsar la imagen de Cataluña como destino de inversiones, del turismo internacional, etc. El propio Tribunal Constitucional ha reconocido en diversas sentencias (entre ellas la STC 165/1994) que las Comunidades Autónomas han asumido un conjunto de funciones públicas que suponen un ámbito de acción que comporta la necesidad de realizar actuaciones en el exterior.

h) Como conclusión, sostiene la Abogada de la Generalitat que mantener la suspensión de los preceptos impugnados supondría impedir a la Generalitat de Cataluña el correcto y necesario ejercicio de sus competencias, que se proyecta de manera natural sobre un conjunto de actuaciones e instrumentos. Tal suspensión no puede basarse en la mera posibilidad, fundamentada en una interpretación inadecuada de dichos preceptos, que pudiera supuestamente comportar, en algún caso, una injerencia en las competencias del Estado en materia de relaciones internacionales. No hay que olvidar que, en la eventualidad de que llegara a producirse efectivamente una concreta injerencia o menoscabo en el ejercicio por el Estado de la dirección y ejecución de la política exterior, este dispone de sólidos instrumentos jurídicos para evitarla. En tanto ese supuesto hipotético no llegara producirse, es evidente que del tenor de la Ley 16/2014 no resulta ningún perjuicio para la política exterior del Estado.

5. Por escrito registrado en este Tribunal el 8 de mayo de 2015, el Letrado del Parlamento de Cataluña, en la representación que ostenta, comparece en el proceso y formula alegaciones interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad. Mediante otrosí solicita el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados antes de que transcurra el plazo legal de cinco meses, por entender que el mantenimiento de la suspensión comporta unos perjuicios de imposible reparación para la Generalitat de Cataluña, por dos motivos.

a) En primer lugar, porque el recurrente no ha precisado ni fundamentado jurídicamente, de forma pormenorizada, las razones de la supuesta inconstitucionalidad de una serie de apartados de los preceptos que impugna genéricamente; esto se predica respecto de la impugnación de las letras b), c), g) y h) del art. 2; de los apartados a), b), c), d), f), g), i), j), k), del art. 3; de los apartados c), d), e), f), g) y h) del art. 4; y de los apartados b), d), f), g), e i) del art. 5. En otros casos, el recurrente utiliza fórmulas genéricas para impugnar algunos preceptos de la Ley 16/2014, sin que los argumentos sean razonados con detalle: así ocurriría con la impugnación de los apartados 2 y 3 del art. 1; de los arts. 6 a 9; y de los arts. 34 a 38.

Según el Letrado del Parlamento de Cataluña, se trata de una impugnación sin fundamentación jurídica pormenorizada que no se adecua a las exigencias del art. 33.1 LOTC ni a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Conforme a ella, la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación y no caben impugnaciones globales y carentes de una razón suficientemente desarrollada (por todas, SSTC 36/1994, FJ 1, y 233/1999, FJ 2). Este tipo de impugnación pone de manifiesto un uso arbitrario de la potestad que el art. 161.2 CE confiere al Gobierno de la Nación, en clara contradicción con la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que proclama el art. 9.3 CE; supone también un perjuicio al principio de presunción de legitimidad de la que gozan las leyes, como expresión de la voluntad popular. Pues, además de dificultar a la representación del Parlamento de Cataluña la elaboración de sus alegaciones, concierne al interés público y supone un perjuicio para la Generalitat de Cataluña; por todo ello, los preceptos impugnados de la Ley 16/2014, que es expresión de la voluntad popular, quedan suspendidos sin que se conozcan los argumentos para ello.

b) En segundo lugar, sostiene el Letrado del Parlamento de Cataluña que el interés público queda igualmente concernido en la medida en que se suspende la vigencia de unas normas, con rango de ley, que establecen funciones y actividades que se venían aplicando en la práctica; están fundamentadas jurídicamente, según el caso, en el Tratado de la Unión Europea, en la Constitución, en el Estatuto de Autonomía de Cataluña o en normas con rango de ley ordinaria, tanto estatales (tales como la Ley 24/2009, de modificación de la Ley 8/1994, por la que se regula la comisión mixta para la Unión Europea, para su adaptación al Tratado de Lisboa, o la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado) como autonómicas (como la Ley 18/1996, de 27 de diciembre, de relaciones con las comunidades catalanas del exterior, o la Ley 26/2001, de 31 de diciembre, de cooperación al desarrollo). Habían sido reconocidas como conformes a la Constitución por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 31/2010, en particular). De esta forma, el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados de la Ley 16/2014 supondría un claro perjuicio para el sistema de autogobierno de la Generalitat de Cataluña, pues implicaría que las instituciones de la Generalitat no pudieran ejercer funciones y actividades que han venido ejerciendo hasta el momento, de conformidad con el ordenamiento jurídico y con el alcance que ha establecido el Tribunal Constitucional. El levantamiento de la suspensión de los preceptos recurridos no conllevaría perjuicio alguno para el Gobierno de la Nación, por cuanto las funciones y actividades suspendidas son ejercidas de forma habitual por todas las Comunidades Autónomas del Estado español.

El examen de los diversos preceptos pone en evidencia este perjuicio, según el Letrado del Parlamento de Cataluña. Así, desde una perspectiva más concreta, entre las funciones que el Parlamento de Cataluña ha venido ejerciendo y que quedan suspendidas en virtud de la impugnación de la Ley 16/2014, puede destacarse la función de impulso y control de la labor de Gobierno de la Generalitat en materia de acción exterior, cuyo fundamento normativo se establece en el art. 55 EAC. Quedaría suspendida la función de control del principio de subsidiariedad, que ha venido ejerciendo el Parlamento de Cataluña, como el resto de parlamentos autonómicos, en virtud del Derecho de la Unión Europea (art. 6 del Protocolo núm. 2 del Tratado de la Unión Europea, sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad) y de la legislación del Estado español (art. 187 EAC y art. 6 de la Ley 24/2009, de modificación de la Ley 8/1994, por la que se regula la comisión mixta para la Unión Europea, para su adaptación al Tratado de Lisboa).

La suspensión del artículo 5 en su integridad, relativo a las funciones que debe ejercer el Parlamento de Cataluña de conformidad con el Estatuto, implicaría la suspensión de todas las funciones que enumera, sobre las cuales el recurrente no ha argumentado vicio de constitucionalidad alguno. La suspensión de la atribución a la Presidencia de la Generalitat de la función de impulsar y mantener relaciones con autoridades de ámbito internacional, en ejercicio de la más alta representación de la Generalitat, afecta a la previsión en el mismo sentido del art. 67 EAC. De la misma forma, los poderes del Gobierno y de la Administración de la Generalitat, así como de las otras instituciones mencionadas en el art. 9 de la Ley 16/2014, quedan suspendidos, a pesar de las previsiones que se establecen en el art. 148.1 1 CE y en los arts. 68, 71 ,76 ,78 y 82 EAC. El establecimiento de oficinas en el exterior por parte de la Generalitat es una facultad fundamentada jurídicamente en los arts. 150 y 194 EAC, que ha sido reconocida expresamente como conforme a la Constitución (STC 165/1994). Asimismo, el art. 12 de la Ley 2/2004, de la acción y del servicio exterior del Estado, reconoce dicha facultad a las Comunidades Autónomas.

En definitiva, el mantenimiento de la suspensión de los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley 16/2014 supondría negar a la Generalitat de Cataluña su condición de sujeto de la acción exterior del Estado español, tal y como se define en el art. 11 de la Ley 2/2004, de la acción y del servicio exterior del Estado. Dejaría sin aplicación los preceptos mencionados del Tratado de la Unión Europea, de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña y, en consecuencia, supondría un perjuicio para el sistema de Gobierno de la Generalitat de Cataluña, y atentaría contra el principio de seguridad jurídica reconocido en el art. 9.3 CE, concluye el Letrado del Parlamento de Cataluña.

6. Por providencia de 12 de mayo de 2015 el Pleno del Tribunal acordó incorporar a las actuaciones los escritos de alegaciones presentados por la Abogada de la Generalitat y al Letrado del Parlamento de Cataluña, en la representación legal que respectivamente ostentan, y conferir al Abogado del Estado un plazo de cinco días para exponer lo que estime procedente en relación con la solicitud de levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados de la Ley 16/2004 que dichas representaciones interesan por otrosí en sus escritos.

7. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado en este Tribunal el 21 de mayo de 2015, interesó el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados con fundamento en las alegaciones siguientes:

a) Tras recordar la doctrina constitucional relativa a los incidentes de suspensión de leyes autonómicas, alega, con apoyo en el informe elaborado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación que adjunta, que el levantamiento de la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014 ocasionaría graves e irreparables perjuicios a los intereses de la política exterior de España y sus relaciones internacionales. Se trata de daños fundamentalmente futuros y previsibles, si bien algunos de ellos ya se han producido por actos adoptados por la Generalitat de Cataluña como, por ejemplo, la aprobación de los Decretos del Departamento de Presidencia de la Generalitat 167/2014 y 168/2014 por los que se crean sendas delegaciones del Gobierno de la Generalitat en Austria e Italia respectivamente, publicados en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya” núm. 6777, de 24 de diciembre de 2014, e impugnados por el Gobierno de la Nación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (autos núm. 51-2015); o el nombramiento por Decreto 2/2015, de 13 de enero, de la Presidencia del Gobierno de la Generalitat de un “representante permanente” de la Generalitat ante la Unión Europea, publicado en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya” núm. 6789, del 15 de enero de 2015, impugnado igualmente por el Gobierno de la Nación ante el mismo órgano jurisdiccional (autos núm. 157-2015). Como es bien conocido, la denominación “representante permanente” se reserva en el seno de la Unión Europea a la representación de los Estados ante el Consejo y demás instituciones de la Unión.

Trae asimismo a colación el Abogado del Estado, como ejemplo de los perjuicios para el interés general que produce la aplicación de los preceptos impugnados de la Ley 16/2014, el recientemente aprobado Plan de acción exterior de Cataluña, en la medida en que expresa claramente cómo entiende el Gobierno de la Generalitat que ha de aplicarse y desarrollarse la Ley 16/2014. El documento íntegro se encuentra disponible en la dirección de internet indicada por el Abogado del Estado (que acompaña la reseña del acuerdo a su escrito de alegaciones), donde se da cuenta de su adopción por el Gobierno de la Generalitat con fecha 12 de mayo de 2015. El Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación no ha sido consultado por el Gobierno de la Generalitat ni con carácter previo ni posterior a la elaboración y aprobación de dicho Plan.

b) Siguiendo el informe del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación que adjunta a su escrito de alegaciones, el Abogado del Estado pasa seguidamente a concretar los perjuicios para el interés general que provocaría el levantamiento de la suspensión de los preceptos de la Ley 16/2014 impugnados.

En primer lugar, se crearían interferencias y distorsiones en la puesta en práctica de la política exterior del Estado. Dado que los objetivos de la Ley 16/2014, reconocidos expresamente en el “Pla estrategic d'acció exterior i de relacions amb la Unió Europea 2015-2018”, son dotarse de una “política de acción exterior” propia y “dotar la Generalitat de Catalunya del cabal legislatiu i institucional necessari per tal de funcionar com un Estat propio” (introducción del Plan, pág. 6); considerando el detalle pormenorizado de dichos objetivos en relevantes documentos anteriores como los informes elaborados por el Consejo Asesor para la Transición Nacional (informes núm. 13, sobre integración en la comunidad internacional, y núm. 4, sobre internacionalización de la consulta y del proceso de autodeterminación de Cataluña, especialmente págs. 36 a 38) o el “Libro Blanco de la Transición Nacional de Cataluña” (especialmente págs. 125 y 126), si se levantase la suspensión de las normas impugnadas se podrían crear graves interferencias y distorsiones en la puesta en práctica de la política exterior del Estado. La eficacia de la Ley 16/2014 habilitaría el despliegue de una “política de acción exterior” propia de la Generalitat de Cataluña, del todo punto incompatible con la política exterior que corresponde fijar al Gobierno del Estado, conforme a su competencia exclusiva en la materia (arts. 97 y 149.1.3 CE). Que una Comunidad Autónoma actúe de facto en el ámbito internacional como un sujeto distinto del Estado en que se integra puede afectar muy gravemente a las relaciones internacionales, en la medida en que genera interferencias en la política exterior del Estado, susceptibles de perturbar su contenido e incidir incluso en ámbitos particularmente sensibles, como la política económica o la seguridad. Tales consecuencias negativas serían difícilmente reversibles si posteriormente se declarase la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados de la Ley 16/2014.

En segundo lugar, se crearía confusión en la comunidad internacional. Dado que la Ley 16/2014 ampara una aspiración de dotarse de una “diplomacia pública de Cataluña” [arts. 2 i) y 34 a 38], levantar la suspensión de los preceptos impugnados podría crear confusión grave en la comunidad internacional y transmitir la falsa idea de que posibles medidas de diplomacia alternativa a la del Estado (único al que corresponde asumir las relaciones diplomáticas con terceros) resultan acordes con el ordenamiento interno español. De hecho, el propio “Pla estrategic d'acció exterior i de relacions amb la Unió Europea 2015-2018”, ya citado, se refiere con reiteración al objetivo de promover una diplomacia propia más moderna y eficaz, al objetivo paralelo de reforzar las relaciones bilaterales de Cataluña con otros actores y organizaciones internacionales en todos los ámbitos, incluido el político (págs. 7 y 9), y al correlativo objetivo de convertir a Cataluña en un actor global que forme parte del “mosaico internacional” (pág. 34). Tal confusión internacional vendría igualmente agravada por la intención de “reforzar el diálogo fluido con las autoridades diplomáticas de otros Estados en Madrid” (sic, pág. 43) y con el cuerpo consular en Barcelona (pág. 43). Esa confusión se consolidaría también en relación con los sujetos de Derecho internacional diferentes a los Estados, ya que el referido Plan también prevé potenciar las relaciones con todo tipo de organizaciones internacionales (pág. 44).

Todo ello puede incidir negativamente en las relaciones internacionales, en la medida en que genera confusión con terceros Estados u organizaciones internacionales, mermando así la necesaria confianza y produciendo distorsiones en la representación de España ante ellos. En conclusión, una extralimitación de las funciones en el exterior de una Comunidad Autónoma como las que ampara la Ley 16/2014 puede dañar seriamente las relaciones internacionales del Estado, en particular la confianza de otros sujetos de Derecho internacional. En este mismo orden de cosas, un levantamiento de la suspensión podría generar confusión, si se persigue el objetivo de buscar, como se expresa en el ya reiteradamente citado Plan, en el marco de la Unión Europea una interlocución directa no sólo con la Comisión, sino también con el Consejo Europeo o con los Gobiernos de otros Estados (págs. 38 y 42), que, conforme al Derecho internacional y al de la Unión Europea, corresponde a los gobiernos de los Estados y no a los entes regionales.

En tercer lugar, se produciría un posible perjuicio a la imagen exterior de España. Dada la posibilidad de crear al amparo de la Ley 16/2014 percepciones incorrectas, deficitarias o inexactas en el exterior, donde el conocimiento de la realidad y la legalidad española es necesariamente menor que en nuestro país, la realización de determinadas acciones o campañas a favor de posiciones que pudieran tergiversar o distorsionar la realidad institucional, jurídica y política nacional podría ocasionar un perjuicio a la imagen y reputación de España en el exterior. No en vano, la realidad constatada empíricamente de que perjudicar, debilitar o destruir la reputación de un país es relativamente sencilla de realizar, mientras que recuperar o reconstruir la misma es labor compleja y a largo plazo, aconsejaría por un elemental principio de precaución mantener la suspensión de los preceptos impugnados de la Ley 16/2014, por el perjuicio que su aplicación podría acarrear también en la imagen exterior de España.

Finalmente, uno de los objetivos de la Ley 16/2014 es ir creando en el exterior las estructuras precisas para avanzar en el objetivo de constituir un futuro Estado propio, en especial logrando “el posicionamiento de Cataluña en el exterior como un actor internacional activo” [art. 1.1 b)] y la correlativa “representación de la Generalidad en el exterior” [art. 1.2 b)]; el levantamiento de la suspensión permitiría a la Generalitat seguir dando pasos en el proceso de creación de un Estado propio, lo que es plenamente contrario a la Constitución española. A ello responden los ya citados ejemplos del cambio de denominación del Delegado ante la Unión Europea por el de “Representante Permanente ante la Unión Europea” (Decreto 2/2015, de 13 de enero) o la apertura de oficinas en Austria e Italia sin cumplir los requisitos fijados en la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado (Decretos 167/2014 y 168/2014, de 23 de diciembre), decisiones todas ellas recurridas por la Abogacía del Estado en vía contencioso-administrativa. A la postre, esa puesta en marcha de estructuras cuasiestatales en el exterior podría crear daños irreparables al Estado, especialmente en lo que concierne a la actuación con otros sujetos de Derecho internacional, sean Estados o sean organizaciones internacionales. En suma, la Ley 16/2014 persigue consolidar a Cataluña como un “actor internacional” con aspiración a una subjetividad internacional propia, por lo que el levantamiento de la suspensión permitiría dar pasos con consecuencias internacionales difícilmente reversibles si posteriormente se declarase la inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley 16/2014 impugnados en el presente recurso.

c) Invoca asimismo el Abogado del Estado la doctrina constitucional que aprecia la existencia de un perjuicio actual y directo al interés general que resulta del bloqueo de las competencias estatales, por cuanto los preceptos impugnados de la Ley 16/2014 vienen a impedir la plena efectividad de una decisión legislativa estatal, la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado (AATC 336/2005, de 15 de septiembre, FJ 5; 104/2010, de 28 de julio, FJ 5; 146/2013, de 5 de junio, FJ 4, y 153/2014, de 27 de mayo, FJ 1).

Sostiene que los argumentos ya expuestos y los que aduce a continuación, permiten la aplicación en este caso del criterio excepcional del bloqueo o imposibilidad de ejercicio de las competencias exclusivas estatales, para el mantenimiento de la suspensión de la Ley impugnada.

En efecto, la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado, no impugnada por la Generalitat de Cataluña, se dicta, sin que se susciten dudas al respecto, en el ejercicio claro y directo de una competencia indiscutida del Estado, esto es, la competencia en materia de política exterior y relaciones internacionales. El propósito de esta Ley, partiendo del hecho incontestable de la asunción por parte de las Comunidades Autónomas, entre ellas Cataluña, de un ámbito competencial en materia de acción exterior y relaciones con la Unión Europea, es ejercer una función de coordinación, reconocida por el Tribunal Constitucional, en el ejercicio de dichas competencias de modo que no se perjudique la política exterior del Estado. Sin entrar en el fondo de este debate, dado que el objeto que se ventila en este incidente son los perjuicios del levantamiento de la suspensión de la Ley, es lo cierto que el desconocimiento por la Ley impugnada de los mecanismos de coordinación establecidos por la legislación estatal, es susceptible de producir como efecto el bloqueo de sus competencias de coordinación en la materia. Como se expuso en las alegaciones de la demanda, el art. 3 de la Ley 2/2014 enumera los principios rectores de la acción exterior del Estado, entre ellos los de unidad de acción en el exterior [apartado 2 a)] y los de lealtad institucional, coordinación y cooperación [apartado 2 b)]. En ejercicio de esta facultad de establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas, al amparo de los arts. 97 y 149.1.3 CE, la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado, define la acción exterior del Estado como el conjunto ordenado de las actuaciones que los órganos constitucionales, las Administraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellas dependientes llevan a cabo en el exterior, en el ejercicio de sus respectivas competencias, desarrolladas de acuerdo con los principios establecidos en dicha ley y con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la política exterior [art. 1.2 b)]. El art. 3 de la misma Ley 2/2014 enumera los principios rectores de la acción exterior del Estado, entre ellos los de unidad de acción en el exterior [apartado 2 a)] y los de lealtad institucional, coordinación y cooperación [apartado 2 b)]. Según el Abogado del Estado los ejemplos antes expuestos y los que expone a continuación, evidencian que la Ley 16/2014 no toma en consideración la competencia estatal, y su aplicación obstaculiza el ejercicio por el Estado de su competencia.

Así sucede respecto del art. 5 de la Ley estatal 2/2014, relativo a los sujetos de la acción exterior del Estado, que señala en su apartado 2 que las Comunidades Autónomas mantendrán informado al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de las propuestas sobre viajes, visitas, intercambios y actuaciones con proyección exterior para que dicho departamento pueda informar y en su caso, emitir recomendaciones motivadas sobre la adecuación de la propuesta de actuación a las directrices, fines y objetivos de la política exterior fijados por el Gobierno y los instrumentos de planificación establecidos por esta Ley. Esta obligación de información comprende los viajes, visitas, intercambios y actuaciones de sus Presidentes y de los miembros de sus Consejos de Gobierno y no será de aplicación cuando se trate de actuaciones en el ámbito de la Unión Europea y de viajes o visitas a sus instituciones. A ello se opone el impugnado art. 6 de la Ley 16/2014, que no prevé la necesaria coordinación de la actuación del Presidente de la Generalitat en sus relaciones con autoridades de ámbito internacional. También el igualmente impugnado art. 26 de la Ley 16/2014, referido a las relaciones del Gobierno de la Generalitat con otros gobiernos.

Por otro lado, el art. 11 de la Ley 2/2014 establece en sus apartados 1 a 3 que las actividades que las Comunidades Autónomas puedan realizar en el exterior, en el marco de las competencias que les sean atribuidas por la Constitución, por los Estatutos de Autonomía y las leyes, respetarán los principios que establece dicha Ley y se atendrán a las directrices, fines y objetivos de la política exterior fijados por el Gobierno (art. 11.1); se adecuarán a los instrumentos de planificación de la acción exterior, establecidos por el Estado en el ejercicio de sus facultades de coordinación en este ámbito, cuando definan directrices de actuación propias de la política exterior del Estado o se inserten en el ámbito de las relaciones internacionales de España (art. 11.2). Corresponden, en cualquier caso, al Gobierno establecer las medidas y directrices que regulen y coordinen las actividades en el exterior de las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas con el objeto de garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en la ley (art. 11.3 in fine). A estas previsiones se oponen los preceptos impugnados de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, que en sus arts. 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 y 9, ignoran completamente la debida coordinación con la política exterior del Estado.

Por otra parte, la Ley estatal 2/2014 permite que las Comunidades Autónomas establezcan oficinas para su promoción exterior; su artículo 12 exige para ello la observancia de una serie de requisitos, como son informar al Gobierno con carácter previo a la apertura, la emisión de informe por parte del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de acuerdo con las directrices, fines y objetivos de la política exterior y, en particular, con el principio de unidad de acción en el exterior y el informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de conformidad con el principio de eficiencia en la gestión de los recursos públicos y para verificar su adecuación al orden competencial, principios desconocidos por la Ley impugnada. En la medida en que el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados implica que se puedan realizar todas estas actividades sin conocimiento e informe del Gobierno, como se ha venido haciendo unilateralmente por la Generalitat de Cataluña en los ejemplos citados, es previsible que la eficacia de la Ley impugnada acentúe esta manera de proceder, causando perjuicios a la política exterior del Estado.

1. Se trata en la presente resolución de determinar si procede levantar o mantener la suspensión de la vigencia que afecta a los arts. 1 a 9, 26 y 29 a 38 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, que se encuentran suspendidos en su aplicación como consecuencia de la invocación del art. 161.2 CE y del art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al promoverse el recurso de inconstitucionalidad contra los citados preceptos por el Presidente del Gobierno. La impugnación tiene un fundamento predominantemente competencial, por cuanto entiende el recurrente que los citados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014 vulneran la competencia exclusiva estatal en materia de relaciones internacionales, reconocida por el art. 149.1.3 CE.

2. Conforme a nuestra reiterada doctrina, para decidir si procede o no ratificar dentro del plazo de cinco meses que establece el art. 161.2 CE la suspensión de la Ley autonómica impugnada en un recurso de inconstitucionalidad es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran concernidos, tanto el general y público como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión de la Ley impugnada. Igualmente, se ha destacado que esta valoración ha de efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulen en la demanda, recordando que el mantenimiento de la suspensión requiere que el Gobierno de la Nación, a quien se debe la iniciativa (arts. 161.2 CE y 30 LOTC), aporte y razone con detalle los argumentos que la justifiquen, pues debe partirse en principio de la presunción de constitucionalidad de las normas objeto de recurso (por todos, AATC 355/2007, de 24 de julio, FJ 2; 225/2009, de 10 de diciembre, FJ 2; 44/2011, de 12 de abril, FJ 2, y 86/2012, de 8 de mayo, FJ 2).

3. Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el Abogado del Estado ha solicitado que se ratifique la suspensión de los preceptos impugnados de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, alegando, con apoyo en el informe elaborado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación que adjunta, que el alzamiento de la suspensión ocasionaría graves e irreparables perjuicios a los intereses de la política exterior de España y sus relaciones internacionales; se trataría de daños fundamentalmente futuros y previsibles, si bien algunos de ellos ya se han producido por actos adoptados por la Generalitat de Cataluña, según los ejemplos que cita (creación de delegaciones del Gobierno de la Generalitat en Austria e Italia, designación de un representante permanente de la Generalitat de Cataluña en la Unión Europea y aprobación del plan de acción exterior de Cataluña). Esos perjuicios para el interés general que provocaría la aplicación de los preceptos legales impugnados si se alzase la suspensión que pesa sobre los mismos se concretarían, de acuerdo con el referido informe, en la creación de interferencias y distorsiones en la puesta en práctica de la política exterior del Estado español; en la confusión que se generaría en la comunidad internacional; en el perjuicio para la imagen exterior de España. Todo ello permitiría a la Generalitat de Cataluña seguir avanzando en la construcción de estructuras estatales con el objetivo confesado de constituir un futuro Estado propio.

Invoca además el Abogado del Estado la doctrina constitucional sobre la existencia del perjuicio actual y directo al interés general que resulta del bloqueo de las competencias estatales (AATC 336/2005, de 15 de septiembre, FJ 5; 104/2010, de 28 de julio, FJ 5; 146/2013, de 5 de junio, FJ 4, y 153/2014, de 27 de mayo, FJ 1), por cuanto los preceptos impugnados de la Ley 16/2014 vendrían a impedir la plena efectividad de una decisión legislativa estatal, la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado. Esta Ley, no impugnada por la Generalitat de Cataluña, se dicta en el ejercicio de la indiscutible competencia del Estado en materia de política exterior y relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) y los preceptos impugnados de la Ley catalana 16/2014 no tienen en cuenta los mecanismos de coordinación de las actividades en el exterior de las Comunidades Autónomas previstos en la citada Ley 2/2014, lo que obstaculiza el ejercicio de la competencia del Estado en la materia.

Por su parte, los representantes legales del Parlamento y del Gobierno de la Generalitat de Cataluña interesan el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados de la Ley 16/2014, por entender que el Abogado del Estado no ha justificado que la aplicación de tales preceptos pueda provocar perjuicios de imposible o difícil reparación para el interés general o para intereses privados. La previsión de un marco normativo que define la acción exterior de la Generalitat y establece sus finalidades no puede producir un perjuicio directo y concreto para la política exterior de España por el hecho de que la Ley 16/2014 no exija que las actuaciones que integran la acción exterior de la Generalitat se circunscriban a un ámbito competencial específico o porque no se refiera expresamente a las competencias estatales de coordinación y a los principios rectores de la acción exterior del Estado recogidos en la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado. Las funciones que los arts. 5 a 9 atribuyen al Parlamento, al Gobierno y a la Administración de la Generalitat en materia de acción exterior tampoco impiden ni perturban las competencias del Estado, tratándose en la mayoría de los casos de funciones que ya venían ejerciéndose antes de su previsión en la Ley 16/2014, que además están previstas en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y sobre las que ya se pronunció la citada STC 31/2010 declarando su conformidad con la Constitución. En particular nada en la Ley 2/2014 impide que los acuerdos de colaboración de la Generalitat se sujeten a los requisitos previstos en la Ley estatal 25/2014, por lo que resulta patente que los preceptos impugnados relativos a dichos acuerdos no producen un perjuicio directo al ius contrahendi que corresponde al Estado. El establecimiento de delegaciones y oficinas de la Generalitat ante la Unión Europea y en el exterior no comporta la atribución de la Generalitat del ius legationis; otro tanto acontece con la previsión del objetivo del Gobierno de la Generalitat de mantener contactos con los consulados existentes en Cataluña, así como de la regulación de diplomacia pública de Cataluña.

4. Es evidente que la decisión que aquí hemos de adoptar no puede apoyarse en la apariencia de buen Derecho de la pretensión impugnatoria; tampoco en la idea de que es preciso evitar la pluralidad de regímenes normativos allí donde hasta el momento sólo haya habido una disciplina unitaria. Lo primero supondría anticipar un pronunciamiento que sólo es posible en el marco del proceso principal; lo segundo, olvidar que la esencia misma de nuestro modelo de Estado descansa, precisamente, en la concurrencia de sistemas normativos, cuya convivencia ha de buscarse exclusivamente en la ordenación de sus respectivos ámbitos competenciales.

Sin prejuzgar pues el fondo, ni menos aún pretender que el interés general sólo pueda verse satisfecho con la garantía de disciplinas normativas unitarias, es preciso coincidir con el Abogado del Estado en la apreciación de que la vigencia y aplicabilidad de las normas impugnadas que seguidamente se dirán es susceptible de perjudicar gravemente aquel interés, entendido en el presente caso como el de la política exterior de España, pues la puesta en práctica de una política de acción exterior propia de la Generalitat de Cataluña afecta gravemente a las relaciones internacionales del Estado español, al generar interferencias en la política exterior del Estado que pueden perturbar su contenido e incidir negativamente incluso en ámbitos particularmente sensibles, como la política económica o la de seguridad; consecuencias gravemente dañosas para el interés general que serían difícilmente reversibles si posteriormente se declarase la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados de la Ley 16/2014 que dieron lugar a tales perjuicios.

Además, también la posición de España se vería inevitablemente dañada en sus relaciones con otros Estados, con la Unión Europea y con otros sujetos de Derecho internacional si la Comunidad Autónoma de Cataluña actuase de facto en el exterior como un sujeto distinto del Estado español (lo que seguramente podría suceder si se alzase la suspensión de los preceptos impugnados de la Ley 16/2014 que luego se dirán); podría generar confusión en terceros Estados y organizaciones internacionales sobre el alcance de esa acción exterior de Cataluña en relación con la representación exterior que corresponde al Estado (ius legationis). Suscita el riesgo de que, en caso de estimarse el recurso de inconstitucionalidad, los daños que se hubieran producido como consecuencia de la merma de la confianza ocasionada en las relaciones internacionales por la actuación exterior de la Generalitat de Cataluña al margen de la política exterior del Estado español, serían difíciles de reparar. Como este Tribunal ha tenido ocasión de señalar, “las ‘relaciones internacionales’ objeto de la reserva contenida en el art. 149.1.3 CE son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho internacional”, lo que “excluye, necesariamente, que los entes territoriales dotados de autonomía política, por no ser sujetos internacionales, puedan participar en las ‘relaciones internacionales’” (STC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 5).

5. Atendiendo a los criterios expuestos no procede mantener la suspensión (salvo en el extremo que luego se dirá) del art. 1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, que determina que el objeto de la ley es regular “la acción exterior de Cataluña y las relaciones de la Generalidad con la Unión Europea”, con la finalidad de alcanzar los objetivos de proyección exterior de Cataluña que el precepto señala. A la misma conclusión de alzamiento de la suspensión cabe llegar, con las salvedades a las que luego nos referiremos, en cuanto al artículo 2, que recoge una serie de definiciones a efectos de dicha Ley, al artículo 3 (principios rectores de la acción exterior y de las relaciones con la Unión Europea) y al artículo 4 (finalidades de la acción exterior y de las relaciones con la Unión Europea), preceptos integrantes todos ellos del título preliminar de la Ley 16/2014.

Sin perjuicio de la respuesta de fondo que corresponda dar en su momento a la impugnación de estos preceptos, bastará a los efectos del presente incidente con recordar que “las Comunidades Autónomas, como parte del ejercicio de sus competencias, pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior, si bien con el límite de las reservas que la Constitución efectúa a favor del Estado y, en particular, de la reserva prevista en el art. 149.1.3 CE, que le confiere competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales” (SSTC 31/2010, FJ 125; y 46/2015, FJ 4). En tal sentido el capítulo III del título V del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) se refiere a la “acción exterior de la Generalitat”, facultando en su artículo 193.1 a la Generalitat para “impulsar la proyección de Cataluña en el exterior y promover sus intereses en este ámbito respetando la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores”, en tanto que el art. 193.2 precisa que “la Generalitat tiene capacidad para llevar a cabo acciones con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias, bien de forma directa o a través de los órganos de la Administración General del Estado”. De este modo las previsiones contenidas en la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, y en particular en sus artículos 1 a 4, sobre el objeto y la finalidad de la acción exterior de Cataluña, han de ser entendidas dentro del marco constitucional y estatutario, de tal suerte que esa acción exterior no puede significar en ningún caso la consideración de Cataluña como un sujeto de Derecho internacional, sino, tal como se establece en el art. 193 EAC y confirma nuestra reiterada doctrina, que la acción exterior de la Generalitat de Cataluña, con el objetivo de promover sus intereses en ese ámbito, ha de estar directamente relacionada con el ejercicio de sus competencias propias y ejercerse siempre con respeto a la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (art. 149.1.3 CE).

Conforme a lo expuesto y con la perspectiva cautelar de este incidente, no cabe apreciar perjuicio para el interés general, entendido como el interés de la política exterior de España y sus relaciones internacionales, en las previsiones del art. 1 de Ley 16/2014 sobre el objeto y finalidad de esta Ley, lo que conduce a levantar la suspensión que sobre este precepto pesa, excepto en lo que se refiere a la letra b) del apartado 1, que fija como objetivo “el posicionamiento de Cataluña en el exterior como actor internacional activo en relación con materias que son competencia de la Generalidad o de interés para Cataluña”, cuya suspensión ha de mantenerse. No cabe duda que la Generalitat puede llevar a cabo actividades con proyección exterior, derivadas de su competencia y para la promoción de sus intereses, con respeto siempre a la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores (art. 193 EAC y STC 31/2010, FFJJ 125 y 126), pero la configuración de Cataluña como un “actor internacional” que se contiene en este precepto pretende dotar inequívocamente de una apariencia de subjetividad internacional a esta Comunidad Autónoma, obviando que los entes territoriales dotados de autonomía política no son sujetos internacionales y no pueden, en consecuencia, participar en las relaciones internacionales (SSTC 165/1994, FJ 5, y 31/2010, FJ 127). Más allá de la respuesta de fondo que deba darse a esta cuestión en el momento procedente, perjudica gravemente el interés general de la política exterior de España y sus relaciones internacionales, al generar confusión a terceros Estados y organizaciones internacionales o intergubernamentales sobre el verdadero contenido y alcance de esas actividades exteriores de la Generalitat, en relación con la política exterior del Estado español.

Otro tanto cabe afirmar en cuanto a las definiciones contenidas en el artículo 2, con excepción de las letras i), j), k) y l), referidas a la “diplomacia pública de Cataluña” en diversas áreas, cuya suspensión debe ratificarse, toda vez que no siendo Cataluña un sujeto de Derecho internacional, no cabe pretender que esta Comunidad Autónoma asuma la capacidad de establecer relaciones diplomáticas, reservadas al Estado español por el art. 149.1.3 CE. La regulación por la Ley 16/2014 de la “diplomacia pública de Cataluña” perjudica la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que corresponde en exclusiva al Estado, generando confusión en la comunidad internacional sobre la posición española y dañando gravemente la competencia estatal en materia de relaciones internacionales.

Por la misma razón, debe mantenerse la suspensión de los arts. 34 a 38 de la Ley 16/2014, que integran el capítulo I del título IV, bajo el epígrafe de “diplomacia pública de Cataluña”. Las menciones que en las letras i), j), k) y l) del art. 2 se realizan en concepto de “definiciones” a la diplomacia pública, cultural, económica y deportiva, han de ponerse en relación con las previsiones de los artículos 34 a 38, en los que se confirma que el legislador catalán configura a la Comunidad Autónoma de Cataluña como un sujeto internacional. Esa acción exterior destinada a la promoción de la proyección internacional de entidades y organizaciones de la sociedad civil, al apoyo de las actuaciones desarrolladas por ciudadanos catalanes en el exterior, al establecimiento de relaciones estables con asociaciones de la sociedad civil y al mantenimiento de contacto permanente con medios de comunicación y generadores de opinión internacional, no se vincula al ejercicio de las competencias propias de la Generalitat, sino que se articula en el marco de la diplomacia pública y erigiendo a Cataluña en sujeto de esa acción exterior, perjudicando así gravemente el interés de la política exterior de España y sus relaciones internacionales por los motivos ya indicados.

Tampoco cabe apreciar perjuicio para el interés general en las previsiones del art. 3 de la Ley 16/2014, en el que se enuncian los “principios rectores de la acción exterior y de las relaciones con la Unión Europea” por los que han de regirse “la acción exterior de Cataluña y las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea”, lo que conduce a levantar la suspensión de este precepto. El Abogado del Estado pone en su demanda especial énfasis en la letra e) del art. 3, que consagra como uno de tales principios “el reconocimiento del derecho de las personas y de los pueblos a la defensa y promoción de la cultura, la lengua y la identidad propias” y “el reconocimiento del derecho a decidir de los pueblos”, aduciendo que esta regulación afecta y puede interferir la política exterior del Estado. Aun sin anticipar la respuesta de fondo, ha de recordarse que cabe una interpretación constitucional de la referencia al “derecho a decidir”, consistente en entenderlo no como una manifestación de un inexistente derecho a la autodeterminación ni como una atribución de soberanía constitucionalmente no reconocida, por lo que ha de concluirse que tampoco lo dispuesto en la letra e) del art. 3 de la Ley 16/2014 puede comprometer la política exterior del Estado español, lo que conduce, en definitiva, a levantar la suspensión del artículo 3 en su totalidad.

Del artículo 4 (“finalidades de la acción exterior y de las relaciones con la Unión Europea”) procede mantener la suspensión de la letra a), que establece como una de tales finalidades “la proyección en el exterior de Cataluña como un actor internacional comprometido, solidario y responsable”. Como ya se dijo en relación con el art. 1.1 b), la configuración de Cataluña como un “actor internacional” supone dotar a esta Comunidad Autónoma de una apariencia de sujeto de Derecho internacional, “cualidad que ex art. 149.1.3 CE no cabe predicar de los entes territoriales dotados de autonomía política (STC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 5)” (STC 31/2010, FJ 127), perjudicando con ello gravemente el interés general de la política exterior de España y sus relaciones internacionales, por las mismas razones antes indicadas.

En definitiva, ha de mantenerse la suspensión de la vigencia y aplicación del apartado 1 b) del art. 1; de las letras i), j), k) y l) del art. 2; de la letra a) del art. 4; así como de los arts. 34 a 38, todos ellos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014.

Por otra parte, el mantenimiento de la suspensión de los preceptos señalados no perjudica el legítimo ejercicio de la acción exterior de la Generalitat de Cataluña, pues nada le impide llevar a cabo actividades con proyección exterior que se deriven directamente de sus competencias para promover sus intereses propios en el ámbito internacional (art. 193 EAC), respetando siempre la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE).

6. Por lo que se refiere a los artículos 5 a 9 (actores de la acción exterior de Cataluña y de sus relaciones con la Unión Europea), debe alzarse la suspensión del artículo 5, referido a las funciones que corresponden al Parlamento de Cataluña en relación con la acción exterior de la Generalitat de Cataluña, pues no se aportan por el Abogado del Estado argumentos que justifiquen el mantenimiento de la suspensión. En su impugnación del artículo 5 el Abogado del Estado llama la atención especialmente sobre la función parlamentaria recogida en la letra h) del artículo 5, relativa a “ejercer la función de control del principio de subsidiariedad de los actos legislativos de la Unión Europea”, señalando que esta función de control excede con mucho las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, pues una cosa es participar en los procedimientos de control, como dice el 188 EAC, y otra bien distinta “ejercer la función de control”, como afirma el precepto impugnado. Ahora bien, de nuevo sin anticipar la respuesta de fondo que corresponda dar en su momento a la impugnación de este precepto, bastará en este incidente para descartar la existencia de perjuicios para el interés general con advertir que esa función ha de ser ejercida por el Parlamento de Cataluña “de conformidad con el Estatuto”, como el propio artículo 5 establece, lo que significa que esa función de control parlamentario ha de serlo “en relación con las propuestas legislativas europeas cuando dichas propuestas afecten a competencias de la Generalitat” (art. 188 EAC). No se cuestiona “que al Estado le corresponde el control de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad” establecidos por el derecho de la Unión Europea, de suerte que la intervención del Parlamento de Cataluña prevista en el art. 188 EAC, a la que se refiere el art. 5 h) de la Ley 16/2014, “en los asuntos relacionados con la Unión Europea que afecten a las competencias o intereses de Cataluña, ha de tener lugar en los concretos términos que establezca la legislación del Estado” (STC 31/2010, FJ 122). Así las cosas, debemos convenir con la Letrada de la Generalitat en que difícilmente puede entenderse que esa atribución de funciones de control al Parlamento de Cataluña produzca perjuicio alguno para el interés general, por lo que no se justifica el mantenimiento de su suspensión.

Debe asimismo levantarse la suspensión del artículo 6, que atribuye a la Presidencia de la Generalitat, en el ejercicio de la más alta representación de la Generatitat, la función de “mantener relaciones con las autoridades de ámbito internacional”. De nuevo sin anticipar la respuesta de fondo, este precepto no puede ser entendido sino como desarrollo de las previsiones estatutarias sobre la acción exterior de la Generalitat de Cataluña, que resultan conformes con la Constitución, pues las Comunidades Autónomas, como parte del ejercicio de sus competencias, pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior, siempre con respeto a las competencias constitucionalmente reservadas al Estado, en particular en lo que atañe a la política exterior y las relaciones internacionales, ex art. 149.1.3 CE (por todas, STC 31/2010, FJ 125). En tal sentido no puede dejar de recordarse que el art. 193.1 EAC prescribe que “la Generalitat debe impulsar la proyección de Cataluña en el exterior y promover sus intereses en ese ámbito respetando la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores”. Por otra parte, en contra de lo afirmado por el Abogado del Estado, el art. 6 de la Ley 16/2014 no impide la necesaria coordinación del Presidente de la Generalitat con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación en el ejercicio de esas relaciones con autoridades de ámbito internacional, en el marco de las acciones con proyección exterior de la Generalitat, que han de circunscribirse al ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña y para la promoción de sus intereses (art. 193 EAC). En suma, no se aprecia que el artículo 6 ocasione perjuicios sobre “la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que corresponde en exclusiva al Estado” (SSTC 31/2010, FJ 125; y 46/2015, FJ 4), ni que ponga en cuestión la función que al Estado corresponde de coordinar las actividades con proyección exterior de las Comunidades Autónomas, que forma parte de la competencia exclusiva estatal en materia de política exterior y relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), lo que determina que deba alzarse la suspensión de dicho precepto.

Por las mismas razones ha de levantarse la suspensión del artículo 26, que se refiere a las relaciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña “con gobiernos de otros territorios”, entendidos naturalmente como territorios de otros Estados, pues los objetivos generales que el Gobierno de la Generalitat puede promover en el ejercicio de tales relaciones, según este precepto, se deben entender enmarcados, como no puede ser de otro modo, en las acciones con proyección exterior de la Generalitat, circunscritas al ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña y para la promoción de sus intereses, con respeto de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (arts. 149.1.3 CE y 193 EAC; y STC 31/2010, FJ 125). No se advierte, en suma, que la aplicación de las previsiones del art. 26 de la Ley 16/2014 pueda ocasionar perjuicios para la dirección y puesta en ejecución de la política exterior del Estado, lo que justifica el levantamiento de la suspensión de este precepto.

Debe alzarse, asimismo, la suspensión de los artículos 7, 8 y 9, pues no se acredita por la Abogacía del Estado que las funciones que los preceptos citados atribuyen respectivamente al Gobierno de la Generalitat, a la Administración de la Generalitat y a otras instituciones de la Generalitat (Consejo de Garantías Estatutarias, Síndic de Greuges, Sindicatura de Cuentas y Oficina Antifraude de Cataluña), en cuanto a la acción exterior de Cataluña y sus relaciones con la Unión Europea, impidan o perturben el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado en materia de política exterior y relaciones internacionales, por lo que no se advierte un perjuicio para el interés general en este ámbito.

Así, en relación con el artículo 7, aunque el Abogado del Estado llama especialmente la atención en su demanda respecto del enunciado de la letra c), no acredita qué perjuicios concretos pueden derivarse de la atribución al Gobierno de la Generalitat de la función de “participar en el nombramiento, a propuesta del departamento competente en esta materia, de las personas que deban representar a la Generalidad en las delegaciones negociadoras del Estado ante la Unión Europea y en la Representación Permanente del Estado ante la Unión Europea”. Esa participación, ya prevista en el art. 187 EAC, lo es con el carácter de propuesta no vinculante para el Estado, “al que, en el ejercicio de la competencia reservada ex art. 149.1.3 CE, le corresponde determinar los concretos supuestos, términos, formas y condiciones de las participaciones indicadas en el precepto estatutario, participaciones que, además, no pueden privar al Estado de sus exclusivas facultades de decisión en este ámbito” (STC 31/2010, FJ 121). Cierto es, como señala también el Abogado del Estado en sus alegaciones, que el Presidente de la Generalitat, con ocasión del nombramiento del representante ante la Unión Europea, ha sustituido la denominación oficial de “delegado del Gobierno de la Generalidad de Cataluña ante la Unión Europea” (arts. 29, 30 y 33.2 de la Ley 16/2014), por la de “Representante Permanente ante la Unión Europea”, cuando es sabido que esta denominación se reserva en el ámbito de la Unión Europea a la representación de los Estados ante el Consejo y las demás instituciones de la Unión; pero este cambio de denominación, por más que pudiera perseguir el inconstitucional objetivo de dotar a la Generalitat de Cataluña de una apariencia de sujeto internacional, no es reprochable al legislador autonómico, lo que excluye que pueda erigirse como argumento para ratificar la suspensión del precepto legal impugnado.

Del mismo modo, pese a que el Abogado del Estado también llama particularmente la atención en su demanda sobre la letra e) del art. 7, que atribuye al Gobierno de la Generalitat la función de “aprobar la conclusión de acuerdos de colaboración … con entes públicos de otros Estados o con organizaciones internacionales y autorizar, con carácter previo, la conclusión de acuerdos análogos por los entes, organismos o entidades públicas dependientes de la Administración de la Generalidad o vinculados a la misma”, no se justifica la existencia de perjuicios para el interés general que pueda fundamentar el mantenimiento de la suspensión. Estos acuerdos de colaboración, previstos en el art. 195 EAC, en ningún caso pueden implicar el ejercicio de un ius contrahendi, reservado en exclusiva al Estado ex art. 149.1.3 CE, lo que “excluye, necesariamente, que los entes territoriales dotados de autonomía política, por no ser sujetos internacionales, puedan participar en las ‘relaciones internacionales’ y, consiguientemente, concertar tratados con Estados soberanos y Organizaciones internacionales gubernamentales” (STC 165/1994, FJ 5). Justamente por ello, el art. 2 d) de la Ley 16/2014 define los “acuerdos de colaboración” a efectos de esta Ley como “los acuerdos sujetos al Derecho público que no tienen naturaleza ni efectos jurídicos de Derecho internacional y sólo imponen obligaciones jurídicas a las partes que los contraen”. Como ya señaló la citada STC 31/2010, FJ 126, al enjuiciar la previsión de acuerdos de colaboración en el art. 195 EAC, “la facultad que se reconoce a la Generalitat para suscribir acuerdos de colaboración con proyección exterior se circunscribe siempre, según reza el propio precepto, al ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma y para la promoción de sus intereses. De la redacción del precepto en modo alguno cabe deducir que dicha facultad implique el ejercicio de un ius contrahendi, ni que origine obligaciones frente a poderes públicos extranjeros, ni que incida en la política exterior del Estado, ni, en fin, que genere responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales. Ámbitos estos reservados al Estado ex art. 149.1.3 CE y que la Comunidad Autónoma debe respetar en todo caso en el ejercicio de la facultad que le reconoce el art. 195 EAC”.

En definitiva, ha de convenirse con la Abogada de la Generalitat en que nada hay en el precepto impugnado que conduzca a considerar que los acuerdos de colaboración constituyen tratados internacionales ni que se obstaculice o dificulte la función de coordinación estatal; esta se concreta en la obligación por parte de la Comunidad Autónoma de remitir los proyectos de acuerdos al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación antes de su firma, para que sean informados por la Asesoría Jurídica Internacional acerca de su naturaleza, procedimiento y más adecuada instrumentación según el derecho internacional (arts. 43 y ss. de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales). Puesto que nada en la Ley 16/2014 impide o dificulta que los acuerdos de colaboración se sujeten a los requisitos previstos en la legislación estatal que establece las funciones de coordinación en esta materia, resulta obligado concluir que no se justifica que el precepto impugnado ocasione perjuicios al ius contrahendi que corresponde en exclusiva al Estado, lo que ha de llevar, conforme se anticipó, al alzamiento de la suspensión del artículo 7 en su integridad.

El Abogado del Estado ha impugnado también el artículo 8 (funciones de la Administración de la Generalitat en materia de acción exterior) y el artículo 9 (funciones de otras instituciones de la Generalitat en materia de acción exterior), que considera inconstitucionales por conexión, pero no justifica los pretendidos perjuicios de imposible reparación que se producirían de aplicarse tales preceptos, por lo que debe levantarse la suspensión de los mismos.

En suma, ha de levantarse la suspensión de la vigencia y aplicación de los arts. 5 a 9 y 26 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014.

7. Resta por examinar si procede o no mantener la suspensión de los arts. 29 a 33 de la Ley 16/2014, que integran su título III, relativo a la “representación de la Generalidad en el exterior”, y cuya finalidad es promover y defender los intereses de Cataluña en el exterior (artículo 29) mediante: delegados del Gobierno de la Generalitat ante la Unión Europea (artículo 30), delegados del Gobierno de la Generalitat en el exterior como unidades de representación institucional, que tienen por objeto la proyección internacional del país (artículo 31) y oficinas sectoriales del Gobierno de la Generalitat en el exterior, como unidades de representación territorial en el exterior con un ámbito de actuación sectorial (artículo 32). Para la actuación coordinada y eficaz de los integrantes de la representación, cuya garantía corresponde al Gobierno de la Generalitat, los delegados del Gobierno asumen la coordinación de las oficinas sectoriales del Gobierno de la Generalitat en el exterior, que deberán integrarse en los espacios de las Delegaciones; espacios en los que deberán integrarse también las representaciones en el exterior de otras Administraciones públicas de Cataluña (artículo 33).

Esta regulación, relativa al establecimiento de delegaciones y oficinas de la Generalitat de Cataluña ante la Unión Europea y en el exterior, ha sido impugnada por el Presidente del Gobierno porque, según se razona en el recurso, comporta la atribución de la Generalitat del ius legationis que corresponde en exclusiva al Estado ex art. 149.1.3 CE y obvia por completo los mecanismos de coordinación previstos en la Ley estatal 2/2014 acerca de los requisitos y procedimientos para la apertura de oficinas de promoción exterior de las Comunidades Autónomas. A los efectos de este incidente, el Abogado del Estado aduce que el levantamiento de la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados ocasionaría graves e irreparables perjuicios a los intereses de la política exterior del Estado, pues el Gobierno de la Generalitat se vería respaldado en su actuación unilateral de crear delegaciones en el exterior (como ya lo ha hecho en Austria e Italia) sin sujetarse a las reglas de coordinación establecidas al efecto por el legislador estatal en el ejercicio de la competencia exclusiva del art. 149.1.3 CE.

Conviene recordar que este Tribunal ha reconocido la legitimidad constitucional del establecimiento de oficinas autonómicas en el ámbito de la Unión Europea para la defensa de los intereses de las Comunidades Autónomas derivados de sus competencias, en cuanto la existencia de tales oficinas “no prejuzga su tipo de actividad ni determina que haya de incidir forzosamente en el ejercicio de la competencia estatal sobre relaciones internacionales” (STC 165/1994, FJ 8). Por otra parte la Ley 16/2014 no otorga en modo alguno al delegado del Gobierno de la Generalitat ante la Unión Europea, que asume la representación institucional de la Generalitat y defiende sus intereses ante las instituciones y órganos de la Unión Europea (artículo 30), un status diplomático, que sería incompatible con la competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.3 CE.

Por lo que se refiere al establecimiento de oficinas en el exterior (al margen de la representación ante las instituciones y órganos de la Unión Europea), lo es “para la promoción de los intereses de Cataluña”, como establece expresamente el art. 29.3 de la Ley 16/2014, reiterando las previsiones del art. 194 EAC; debe recordarse que “la noción de ‘intereses’ con la perspectiva de la organización territorial del Estado no sólo no es inapropiada sino absolutamente irreprochable en términos constitucionales” (STC 31/2010, FJ 118), a lo que cabe añadir que, tal como reconoce el art. 193.1 EAC, “la acción exterior de la Generalitat se ejerce ‘respetando la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores’” (STC 31/2010, FJ 126), como resulta obligado dada la reserva a favor del Estado del art. 149.1.3 (SSTC 165/1994, FJ 5; 31/2010, FJ 125, y 46/2015, FJ 4).

Así las cosas, no es posible entender que el Abogado del Estado haya cumplido la carga argumentativa exigible para acreditar que la previsión en los preceptos impugnados de la creación de oficinas de la Generalitat en el exterior produzca perjuicios para la competencia estatal en materia de política exterior y relaciones internacionales. Las previsiones contenidas en los arts. 29 a 33 de la Ley 16/2014 no impiden la aplicación de las medidas previstas en la Ley estatal 2/2014 con el fin de coordinar las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas en relación con el establecimiento de oficinas en el exterior; tales previsiones son compatibles con la sujeción a los requisitos establecidos en la referida Ley estatal de comunicación previa al Estado de la decisión de apertura de tales oficinas y emisión de informes por los Ministerios competentes en aras a preservar el principio de unidad de acción en el exterior y el principio de eficiencia en la gestión de los recursos públicos, así como la adecuación al orden competencial. El incumplimiento (al que también se ha referido el Abogado del Estado) por el Presidente de la Generalitat de los requisitos de coordinación establecidos por el legislador estatal ex art. 149.1.3 CE, al crear oficinas o delegaciones de Gobierno de la Generalitat en otros Estados, podrá desde luego ser motivo de impugnación ante la jurisdicción competente de los correspondientes Decretos de creación de esas oficinas en el exterior, pero no puede erigirse en causa justificativa para el mantenimiento de la suspensión de los referidos preceptos de la Ley 16/2014, pues esa decisión gubernativa no tiene fundamento directo en dichos preceptos legales.

En consecuencia, procede levantar la suspensión de los arts. 29 a 33 de la Ley 16/2014.