Suchmaschine für Verfassungsrechtsprechung

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 26 de febrero de 2004 la Procuradora doña María Dolores Arcos Gómez, en la representación que ha quedado indicada, formuló demanda de amparo constitucional contra las resoluciones de las que se ha hecho mérito en el encabezamiento de esta Sentencia.

2. Los hechos de los que trae causa la presente demanda de amparo son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) Mediante Resolución de 16 de abril de 2001 el Delegado en Almería de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía sancionó al demandante de amparo por la construcción de un invernadero en una parcela de 4.000 metros cuadrados de su propiedad sita en el término de Níjar, dentro de los confines del Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar. La resolución sancionadora consideró que la conducta de aquél era constitutiva de dos infracciones: una primera, que la resolución calificó de leve, consistente en incumplir las condiciones impuestas en la autorización del vallado, tipificada en el art. 38.11 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre (LCEN), que fue sancionada con una multa de cincuenta mil pesetas; y una segunda, calificada de grave, consistente en la realización de trabajos no autorizados en espacios con limitación de uso, tipificada en el art. 38.12 de la misma Ley y en el art. 26.j de la Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el inventario de espacios naturales protegidos de Andalucía y se establecen medidas adicionales para su protección, que fue sancionada con una multa de dos millones de pesetas. La resolución sancionadora acordaba, además, la obligación de adecuar el vallado a las condiciones establecidas en la autorización y la retirada del enarenado, de la estructura y de la cubierta de plástico. Tal resolución fue confirmada por la Viceconsejera de Medio Ambiente mediante Resolución del 5 de noviembre de 2001, desestimatoria del recurso de alzada oportunamente deducido.

b) Interpuesto recurso contencioso-administrativo, en el que se alegó la vulneración del derecho fundamental a la legalidad penal consagrado en el art. 25.1 CE, así como la violación del principio de proporcionalidad en la graduación de la sanción, fue desestimado por el Juez de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Almería mediante Sentencia de 27 de junio de 2002.

El demandante interpuso recurso de apelación contra la Sentencia alegando, además de la vulneración del art. 25.1 CE por el acto administrativo impugnado, que en el acto de la vista celebrada ante el Juez había interesado que se anulara la resolución administrativa al resultar que la parcela había quedado enclavada en el seno del Parque Natural de Cabo de Gata- Níjar en virtud del Decreto 418/1994, de 25 de octubre, que amplió sus límites, disposición que a su juicio era nula de pleno Derecho, sin que de tal alegación, que no se había hecho valer en la demanda, se hiciera mención alguna en la Sentencia apelada.

c) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada desestimó el recurso de apelación sin entrar a examinar la legalidad del citado Decreto 418/1994, de 25 de octubre, por “ser pretensión no relacionada con el objeto del ... recurso contencioso-administrativo ... que se plantea ex novo en el decurso del proceso y que no forma parte del objeto del mismo ... de suerte que no es admisible cuestionar su validez en esta instancia so pena de admitir una palmaria desviación procesal”.

Por lo que se refiere a la alegación de vulneración del principio de legalidad el órgano judicial desestimó el recurso al entender que, conforme había resuelto la Sentencia apelada, la reserva de ley en materia sancionadora administrativa no es exigible con el mismo rigor que en el ámbito de las sanciones penales, de suerte que basta con que la potestad sancionadora haya sido objeto de reconocimiento en una norma de rango legal y que las concretas infracciones y sanciones se encuentren previstas en la Ley, pudiendo luego remitirse a una disposición reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas. En el caso contemplado el art. 38.1.12 LCEN tipifica la infracción administrativa, estableciendo el art. 39 del mismo texto legal los criterios para determinar si la infracción es leve, menos grave, grave o muy grave, a lo que añade las concretas sanciones que corresponden en cada caso. De este modo “el art. 39 LCEN permite concretar la calificación jurídica —leve, menos grave, grave o muy grave— en una técnica legislativa permitida por el art. 25 de la Constitución.”

3. En la demanda de amparo se aduce vulneración de los derechos fundamentales a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE debido a la falta de predeterminación legal de la gravedad de las infracciones y, consiguientemente, de sus consecuencias sancionadoras. A juicio del demandante la determinación de la gravedad de cada una de las conductas tipificadas como infracciones no deriva de una norma legal o reglamentaria, sino de la valoración de la Administración, y ello porque la LCEN estatal no incluye las conductas que tipifica en los diferentes tipos de faltas que establece en función de su gravedad (leves, menos graves, graves y muy graves) ni, en consecuencia, determina las concretas sanciones que se asignan a cada infracción. La LCEN estatal precisa la intervención del legislador autonómico, según se declaró en la STC 102/1995, FJ 32, y sucede que el legislador andaluz no ha hecho uso de su competencia para ello; al aplicar directamente la LCEN se ha vulnerado la garantía material del principio de legalidad sancionadora del art. 25.1 CE.

En segundo término se entiende vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por cuanto las resoluciones judiciales dejaron de dar respuesta a la alegación sobre la supuesta ilegalidad del Decreto 418/1994, de 25 de octubre, del que derivó, según el demandante, que su terreno quedase incluido en el perímetro del Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar y le fueran aplicables las correspondientes limitaciones.

Finalmente se considera infringido el principio de proporcionalidad, debido a que la calificación de la infracción como grave por la propia Administración debería haber desembocado en la imposición de la sanción mínima (1.000.001 pesetas), sin que la ponderación de la repercusión medioambiental de la obra, que sirvió para calificar como grave la infracción, pueda usarse de nuevo para imponer una multa superior.

4. Mediante providencia de 10 de febrero de 2005 la Sala Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, en aplicación de lo dispuesto en el art. 51 de la Ley Orgánica de este Tribunal, dirigir atenta comunicación a la Sección Tercera del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada, así como al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm 2 de Almería, para que en el plazo de diez días remitieran testimonio o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso de apelación núm. 378-2002 y al recurso contencioso-administrativo núm. 669-2001, respectivamente, debiendo emplazar el Juzgado a quienes hubiesen sido parte en el proceso, salvo al demandante de amparo, para que pudieran comparecer en el presente recurso de amparo en el término de diez días si así lo deseasen.

5. La Letrada de la Junta de Andalucía se personó en este proceso de amparo mediante escrito presentado el 3 de marzo de 2005, siendo tenida por parte en virtud de providencia de 31 de marzo de 2005. En esta misma providencia la Sala Segunda, en aplicación de lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, acordó dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio público por término de veinte días, dentro de los cuales podrían presentar las alegaciones que estimaran pertinentes.

6. El demandante de amparo formuló alegaciones el día 5 de mayo de 2005, reafirmándose en la argumentación vertida en la demanda de amparo e interesando expresamente que el otorgamiento del amparo solicitado lleve consigo la anulación de la resolución administrativa en su totalidad, es decir, incluyendo la de la medida acordada de adecuar el vallado a las condiciones establecidas en la autorización y la retirada del enarenado, de la estructura y la cubierta de plástico, pues no se trata sino de una sanción accesoria que no tiene carácter independiente de las dos sanciones pecuniarias y que, por lo tanto, debe seguir la misma suerte que las sanciones pecuniarias cuya anulación se demanda.

7. El Fiscal, mediante escrito presentado el 6 de mayo de 2005, interesó la desestimación del amparo demandado. Observa que el Juez de lo Contencioso-Administrativo, valorando las pruebas practicadas, estimó que las obras sancionadas se encontraban en la subzona de protección C-2, y que la petición de nulidad del Decreto 418/1994 resultaba extemporánea y ajena al objeto del recurso, por todo lo cual, desde la estricta perspectiva que impone el derecho a la tutela judicial efectiva, las actuaciones judiciales resultan respetuosas de tal derecho fundamental, en la medida en que el demandante ha obtenido una respuesta razonada y fundada en Derecho a sus pretensiones.

Por lo que se refiere a la vulneración del principio de legalidad el Ministerio público sostiene que la tipificación de las conductas sancionadas, contenida en los números undécimo y duodécimo del art. 38 LCEN, resulta suficiente para cumplir con los requisitos del art. 25.1 CE, aunque dicha norma deba ser completada con otras extrasancionadoras relativas a las condiciones que se impongan en las concesiones o autorizaciones, especialmente la Ley del Parlamento de Andalucía 2/1989, de 18 de julio. Por otra parte el carácter excesivamente genérico de la clasificación de las infracciones, que determina los límites mínimos y máximos de las sanciones pertinentes, se desvanece al comprobar que la Administración justifica fundadamente la calificación de cada infracción en atención a las concretas circunstancias concurrentes, lo cual evidencia un grado de previsibilidad de la calificación de la conducta que resulta suficiente a efectos de estimar cumplidos los requisitos del art. 25.2 CE.

8. Mediante providencia de 14 de julio de 2005, se señaló para votación y fallo de la presente Sentencia, el día 18 del mismo mes y año.

1. La presente demanda de amparo se dirige frente a la Resolución del Delegado en Almería de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía dictada en el expediente sancionador núm. AL/715/00/EP, así como contra las resoluciones judiciales que en primera instancia y en apelación desestimaron el recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución administrativa.

El demandante de amparo entiende que las sanciones impuestas vulneraron el principio de legalidad (art. 25.1 CE) en la medida en que, tras la tipificación genérica de las conductas infractoras que se contiene en el art. 38 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre (LCEN), ni la ley ni ninguna disposición general de desarrollo contienen la graduación de las infracciones dentro de las categorías que la propia Ley contiene, de suerte que tal gradación de las infracciones y, en consecuencia, de las sanciones a imponer, se realiza por la Administración en el momento aplicativo, lo que supone la quiebra del principio de la previsibilidad al que sirve el principio de legalidad o predeterminación normativa de las infracciones y sanciones. Además las sanciones impuestas vulnerarían el principio de proporcionalidad, debido a que la calificación de la infracción como grave por la propia Administración debería haber desembocado en la imposición de la sanción mínima (1.000.001 pesetas), sin que la ponderación de la repercusión medioambiental de la obra, que sirvió para calificar como grave la infracción, pueda usarse de nuevo para imponer una multa superior. Finalmente el demandante de amparo reprocha a las resoluciones judiciales no haber reparado las vulneraciones de derechos fundamentales ocasionadas por la Administración, así como no haber dado respuesta a la pretensión de nulidad fundada, a su vez, en la invalidez del Decreto 418/1994 con el pretexto de haberse incurrido en desviación procesal, lo cual considera lesivo del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE)

Por el contrario el Ministerio público entiende que la tipificación contemplada en el precepto legal mencionado y la concreción de la gravedad de la infracción por aplicación de los criterios que la propia Ley de conservación de los espacios naturales son respetuosas con las exigencias del principio de legalidad, en la medida en que tales criterios hacen previsibles la respuesta represiva de la Administración.

2. El carácter mixto del recurso de amparo que nos ocupa exige afrontar primeramente las quejas que se vierten frente a la resolución administrativa, pues la eventual estimación de la demanda de amparo por tales vulneraciones excluiría, por innecesario, cualquier pronunciamiento sobre las vulneraciones de derechos fundamentales que el demandante entiende ocasionadas por las resoluciones judiciales dictadas en el proceso de impugnación de la resolución administrativa.

3. Una cuestión análoga a la suscitada en el presente recurso de amparo fue ya abordada en la STC 100/2003, de 2 de julio, en relación con otra infracción, también calificada como grave, impuesta al amparo de los mismos preceptos de la Ley de conservación de los espacios naturales y por la misma Administración, por lo cual hemos de remitirnos forzosamente a lo entonces resuelto y, en particular, a lo declarado en el fundamento jurídico sexto de la indicada Sentencia. Basta con recordar ahora que, en suma, estimamos contrario al principio de legalidad (art. 25.1 CE) que la concreción de si una determinada conducta, correctamente tipificada como infracción en el art. 38 LCEN, constituye infracción muy grave, menos grave, grave o leve se difiera al momento aplicativo de la potestad sancionadora, pues “la graduación de las sanciones o calificación ad hoc de las infracciones no resulta acorde con el principio de taxatividad en cuanto que no garantiza mínimamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, quienes ignoran las consecuencias que han de seguirse de la realización de una conducta genéricamente tipificada como infracción administrativa”.

Consecuencia de lo anterior será que, en aplicación del mismo criterio, haya de otorgarse el amparo demandado en relación con la infracción grave por la que el demandante de amparo fue sancionado, pero no respecto de la sanción impuesta como responsable de una infracción leve, pues tal calificación de la infracción determina que ningún efecto adverso se ha producido para el demandante de amparo más allá del que la tipificación de la infracción y la previsión de la sanción en una norma con rango de Ley hacían por completo previsible. Es decir, siendo cierto que el mismo reproche merece que se difiera por completo al momento aplicativo la gravedad de la infracción, también lo es que la calificación de la infracción en la categoría más liviana no causa un perjuicio efectivo y real al demandante de amparo, en la medida en que tal calificación sí era previsible, y conocida es nuestra doctrina según la cual el recurso de amparo protege frente a lesiones reales y efectivas de los derechos fundamentales, esto es, frente a menoscabos o perjuicios materiales, y no frente a los puramente formales (por todas STC 18/2005, de 1 de febrero).

4. Resta por analizar la expresa solicitud del demandante de amparo en relación a que el otorgamiento del amparo traiga como consecuencia, no únicamente la anulación de las sanciones pecuniarias impuestas (a lo que tan sólo parcialmente hemos anticipado que alcanzará nuestro fallo), sino también a la obligación de adecuar el vallado a las condiciones establecidas en la autorización y de retirar el enarenado, la estructura y la cubierta de plástico, que el demandante de amparo califica como sanción accesoria a las pecuniarias impuestas en la resolución sancionadora.

Tal solicitud resulta inatendible por este Tribunal. En primer término porque, limitándose el otorgamiento del amparo a la sanción grave impuesta en la resolución sancionadora, la adecuación de lo construido a lo autorizado fluye con naturalidad como consecuencia de la apreciación de una infracción consistente en incumplir las condiciones impuestas en la autorización del vallado, tipificada en el art. 38.11 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre. Y, en segundo lugar, porque, tal como afirmábamos en la STC 100/2003, de 2 de julio, “como quiera que los motivos aducidos por el demandante en defensa de su pretensión anulatoria versan exclusivamente sobre la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) y, más concretamente, sobre el incumplimiento de la garantía de predeterminación normativa de las sanciones por el art. 39.1 LCEN, es inconcuso que no resulta sometido a nuestro examen el contenido indemnizatorio de dichas resoluciones administrativas. En efecto, la imposición de la obligación indemnizatoria no puede verse alterada por la eventual estimación de este recurso de amparo porque no participa de la naturaleza sancionadora propia de la multa impuesta al ahora demandante y, además, porque las razones que sirven de sustento al recurso no ponen en entredicho la realización de la conducta determinante del restablecimiento del daño causado sino, única y exclusivamente, la anudación a la misma de una consecuencia represiva, retributiva o de castigo, nota que singulariza a las sanciones administrativas dentro del conjunto de los denominados actos de gravamen, según hemos tenido ocasión de recordar en las SSTC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 3, y 132/2001, de 8 de junio, FJ 3”.

5. Descartada la vulneración del principio de legalidad sancionadora en la imposición de una sanción por infracción leve resulta necesario entrar a considerar si las resoluciones judiciales dictadas en instancia y apelación por el Juez y por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, respectivamente, fueron o no respetuosas con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) o si, como afirma el demandante, lesionaron tal derecho al no dar respuesta a la pretensión de nulidad que encontraría fundamento en la aducida invalidez del Decreto 418/1994, de 25 de octubre, que amplió los límites del Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar.

Pues bien, tal como afirma en este punto el Ministerio público, el análisis conjunto de las resoluciones de instancia y de apelación revela que los órganos judiciales dieron cumplida respuesta a la cuestión suscitada al apreciar la prueba pericial topográfica acordada de oficio por el Juzgado y determinar que el invernadero cuya construcción fue objeto de sanción se encontraba dentro de la subzona C-2 del parque natural, así como que la pretensión de nulidad del Decreto 418/1994, de 25 de octubre, al que se achacaba la incorrecta delimitación del parque natural, constituía una pretensión dirigida contra un acto distinto al impugnado e introducida por vez primera en el acto de la vista. Tal pretensión resultaba ser nueva y distinta a las deducidas en la demanda en relación con el único acto administrativo que se impugnaba ante la jurisdicción ordinaria, es decir, la resolución sancionadora, por lo cual el rechazo judicial a su planteamiento constituye una respuesta motivada, razonable y no rigorista en la interpretación de los requisitos procesales que rigen el proceso contencioso-administrativo, respecto del cual no puede afirmarse que constituya una segunda instancia de la vía administrativa (por todas STC 74/2004, de 22 de abril), pero tampoco que abra una vía en la cual puedan hacerse valer otras pretensiones distintas a las relacionadas con el acto administrativo impugnado (arts. 1 y 31 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa). En consecuencia la decisión de no enjuiciar la pretensión introducida en la vista celebrada ante el Juez de lo Contencioso-Administrativo, consistente en la apreciación de la nulidad del Decreto aludido, no puede estimarse lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva, pues es doctrina reiterada de este Tribunal (por todas, STC 154/2004, de 20 de septiembre) que tal derecho “se satisface también cuando se obtiene una resolución de inadmisión si concurre causa legal para ello y así se aprecia razonadamente por el órgano judicial”.

6. A las anteriores quejas el demandante de amparo añade la vulneración del principio de proporcionalidad en relación exclusivamente con la sanción impuesta por la infracción grave. Ahora bien, el otorgamiento del amparo frente a esta sanción vacía de contenido esta queja y hace estéril toda consideración a su respecto.