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1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Constitucional el 18 de julio de 2013, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, presentó recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de las Cortes Valencianas 5/2012, de 15 de octubre, de uniones de hecho formalizadas de la Comunitat Valenciana. En el escrito de interposición el Abogado del Estado hizo invocación expresa del art. 161.2 CE, a los efectos de que se acordase la suspensión de la vigencia de la Ley recurrida.

2. Por providencia de 10 de septiembre de 2013 el Pleno de este Tribunal, a propuesta de su Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno de la Generalitat Valenciana y a las Cortes Valencianas, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo, se tuvo por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada, desde la fecha de interposición del recurso (el 18 de julio de 2013) para las partes del proceso y desde el día que apareciese publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para los terceros, lo que se comunicó a los Presidentes del Gobierno de la Generalitat Valenciana y de las Cortes Valencianas. Finalmente, se acordaba publicar la incoación del proceso en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que se produjo el 14 de septiembre de 2012) y en el “Diari Oficial de la Generalitat Valenciana” (lo que tuvo lugar el 18 de octubre de 2012).

3. El Presidente del Senado, a través de escrito registrado el 18 de septiembre de 2013, comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión del día 17 de septiembre, había acordado personarse en este procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Otro tanto hizo la Presidenta en funciones del Congreso de los Diputados, por escrito registrado el día 19 de septiembre de 2013.

4. Mediante escrito presentado el 1 de octubre de 2013, el Director General de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana se personó en la representación que legalmente ostenta, solicitando una prórroga del plazo concedido para la formulación de alegaciones, prórroga que le fue concedida por providencia del Pleno de 2 de octubre de 2013. Tras ello, el 22 de octubre aportó el escrito de alegaciones oponiéndose a la estimación del recurso de inconstitucionalidad y solicitando, por medio de otrosí, el levantamiento anticipado de la suspensión de la Ley impugnada.

En este punto, tras reproducir la doctrina constitucional sobre la materia, concluye que el objeto del presente proceso constitucional es una Ley emanada del órgano directamente conectado con la voluntad popular, de tal suerte que el mantenimiento de la suspensión ha de reputarse excepcional y siempre que el Presidente del Gobierno demuestre que la aplicación de la norma produciría perjuicios graves e irreparables para el interés general o de terceros afectados. Sostiene que por coherencia con el principio de presunción de legitimidad de las normas y de la actuación constitucional de los poderes públicos, deberá acordarse el levantamiento de la suspensión de todos aquellos preceptos respecto de los cuales no se llegue a demostrar la producción de tales perjuicios.

Añade que tanto la Ley 10/2007, de 20 de marzo, que regula el régimen económico matrimonial valenciano, como la Ley 5/2011, de 1 de abril, de relaciones familiares de los hijos e hijas cuyos progenitores no conviven, también impugnadas por el Presidente del Gobierno, fueron suspendidas automáticamente como consecuencia de la interposición de sendos recursos de inconstitucionalidad, no obstante lo cual este Tribunal Constitucional levantó posteriormente la medida de suspensión. Por último, niega la irreparabilidad o grave dificultad de reparación de las situaciones que pudieran generarse con el alzamiento de la suspensión.

5. El 7 de octubre de 2013 se personó el Letrado Mayor de las Cortes Valencianas en representación de la Cámara autonómica, oponiéndose a la estimación del recurso de inconstitucionalidad.

6. Por providencia de 23 de octubre de 2013 el Pleno del Tribunal acordó dar traslado al Abogado del Estado y a las Cortes Valencianas del escrito en el que la Generalitat Valenciana solicita el levantamiento de la suspensión de la Ley impugnada, concediendo un plazo de cinco días para que alegasen lo que estimasen procedente al respecto.

7. El 30 de octubre de 2013 presentó sus alegaciones el Abogado del Estado, solicitando el mantenimiento de la suspensión de la Ley impugnada. Tras recordar la doctrina general del Tribunal sobre la materia, se detiene en poner de manifiesto que la finalidad de la Ley de las Cortes Valencianas 5/2012, de 15 de octubre, es dotar a las uniones de hecho de un marco jurídico completo, lo que supone un exceso competencial, al menoscabar la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE).

Razona que la Ley impugnada se enmarca en el declarado propósito del legislador valenciano de propiciar la recuperación de un completo Derecho civil especial valenciano, que desplazaría en la Comunidad Autónoma de Valencia al Derecho común, relegándolo a ser un Derecho puramente supletorio, aplicable en defecto de ley, costumbre o principios generales del Derecho valenciano. A tal fin, un primer paso en la plena recuperación de los antiguos fueros valencianos fue la Ley 10/2007, de 20 de marzo, que reguló con vocación de generalidad el régimen económico matrimonial valenciano. A su vez, la Ley 5/2011, de 1 de abril, de relaciones familiares de los hijos e hijas cuyos progenitores no conviven, constituyó un segundo paso en la ejecución de la voluntad declarada por el legislador valenciano de desplazar completamente al Código civil (CC), regulando los efectos comunes a la nulidad, separación y divorcio y más genéricamente algunos aspectos de las relaciones paternofiliales. La Ley ahora impugnada constituye un nuevo paso en el mismo sentido.

A continuación el Abogado del Estado señala los específicos perjuicios que ocasionaría la vigencia de concretos artículos de la Ley. En particular, alega que, por el juego del art. 2 de la Ley, el conjunto de disposiciones con consecuencias económicas reguladas en los arts. 6 (revocación de poderes), 7 (libertad de regulación), 10 (disposición de la vivienda habitual), 11 (responsabilidad patrimonial) y 12 (ajuar doméstico y uso de la vivienda) trascienden el ámbito territorial propio de la Comunidad Autónoma Valenciana, al integrarse dentro de lo que serían los efectos determinados por su ley personal, afectando al tráfico jurídico privado más allá de este ámbito territorial. Por su parte, el art. 13 equipara al conviviente con el cónyuge a los efectos del ejercicio de acciones relacionadas con la capacidad de las personas, prodigalidad, ausencia, fallecimiento y desempeño de las funciones de tutela y curatela; de levantarse la suspensión, se produciría una alteración del régimen de los llamados a ejercer la tutela o la curatela. Y el art. 14 contiene una nueva regulación de los derechos sucesorios, equiparándose la figura del conviviente supérstite con la del cónyuge supérstite, lo que implica una alteración tanto del régimen de las legítimas como de la sucesión intestada; de levantarse la suspensión, los perjuicios serían imprevisibles y de muy difícil reparación, ya que determinarían una alteración de la sucesión del causante, imponiendo cargas hereditarias (así, el usufructo del cónyuge viudo ex art. 834 CC) a los hijos mejorados si los hubiere o a los padres del causante. Y al equiparse al cónyuge supérstite, se alteran los llamamientos en el caso de sucesión intestada, pues la pareja de hecho heredaría en defecto de descendientes y ascendientes; y antes que los colaterales (art. 944 CC).

Además, el Abogado del Estado aduce ciertos perjuicios generales que ocasionaría el levantamiento de la suspensión. En primer, lugar se produciría el bloqueo de la competencia estatal sobre legislación civil, dado que el legislador valenciano está ejecutando el mencionado plan consiste en aprobar un verdadero sistema civil propio que se integraría en un futuro código civil valenciano, desplazando en la Comunidad Autónoma al Código civil, que quedaría como puro Derecho supletorio. En segundo lugar, se afectaría a la seguridad jurídica, pues la inmediata aplicación de la Ley supondría la creación de situaciones de hecho y de derecho de imposible o difícil reversión en el caso de que prosperase el recurso de inconstitucionalidad.

Añade el Abogado del Estado que este Tribunal Constitucional ha sentado una consolidada doctrina sobre la interpretación del art. 149.1.8 CE (expresamente aplicada a la Comunidad Valenciana por la STC 121/1992, de 28 de septiembre), de acuerdo con la cual sería preciso que se acreditase la subsistencia a día de hoy de costumbres derivadas de los antiguos fueros valencianos que tengan una conexión material con las uniones de hecho.

Por último, pone de manifiesto que este Tribunal en ocasiones precedentes ha mantenido la suspensión de la vigencia de preceptos cuyo contenido coincida con otros que ya hubiesen sido declarados inconstitucionales. En este sentido, la STC 93/2013, de 23 de abril, sobre la Ley Foral de Navarra 6/2000, de 3 de julio, para la igualdad jurídica de las parejas estables, declaró inconstitucional un conjunto de preceptos, por vulneración del art. 10.1 CE, en cuanto recogían normas de carácter imperativo, como ocurre con los arts. 4.2 y 6 a 12 de la Ley valenciana impugnada.

8. El 4 de noviembre de 2013 el Letrado Mayor de las Cortes Valencianas presentó escrito adhiriéndose a la petición de levantamiento de la suspensión de la Ley y a las razones aducidas a tal fin por el Director General de la Abogacía General de la Generalitat Valenciana.

1. El objeto de la presente resolución consiste en determinar si, de acuerdo con el art. 161.2 CE en relación con el art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), procede levantar o mantener la suspensión que afecta a la vigencia de la Ley 5/2012, de 15 de octubre, de uniones de hecho formalizadas de la Comunitat Valenciana; la cual se encuentra suspendida en su aplicación como consecuencia de la invocación del art. 161.2 CE por el Presidente del Gobierno de la Nación al interponer el presente recurso de inconstitucionalidad.

La Ley de las Cortes Valencianas 5/2012, de 15 de octubre, tiene por objeto regular los derechos y deberes de quienes son miembros de las uniones de hecho formalizadas, entendiendo por tales las formadas por dos personas que, con independencia de su sexo, convivan en una relación de afectividad análoga a la conyugal y cumplan los requisitos de inscripción que la propia Ley contempla.

La Ley se dicta, de acuerdo con su disposición final primera, al amparo de la competencia que el art. 49.1.1 y 2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana atribuye a la Generalitat para la “organización de sus instituciones de autogobierno, en el marco de este Estatuto” y la “conservación, desarrollo y modificación del Derecho civil foral valenciano”. De hecho, el recurso promovido en nombre del Presidente del Gobierno se basa en la extralimitación de la competencia autonómica derivada de las previsiones de los citados preceptos del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, en la redacción que a los mismos ha dado la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, y la consiguiente vulneración de la competencia estatal en materia de legislación civil del art. 149.1.8 CE; y alegando, adicionalmente, la infracción del art. 10.1 CE.

2. La representación procesal de la Generalitat Valenciana ha solicitado el levantamiento anticipado de la suspensión sin esperar al transcurso de los cinco meses previstos en el art. 161.2 CE, solicitud viable procesalmente, pues, conforme a nuestra doctrina, los cinco meses a los que hace referencia el citado precepto constitucional son, precisamente, el límite máximo inicialmente previsto para la suspensión, incluyéndose entre las potestades de este Tribunal la de ratificar o levantar la suspensión dentro de ese plazo (por todos, ATC 75/2010, de 30 de junio, FJ 2).

Al propio tiempo debemos recordar que sobre este tipo de incidentes de suspensión existe una consolidada doctrina constitucional, de acuerdo con la cual, “para decidir acerca del mantenimiento o levantamiento de la misma, es necesario ponderar, de un lado, los intereses que se encuentran afectados, tanto el general y público, como, en su caso, el particular o privado de las personas afectadas, y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil reparación que puedan derivarse del mantenimiento o levantamiento de la suspensión. Esta valoración ha de efectuarse mediante el estricto examen de las situaciones de hecho creadas y al margen de la viabilidad de las pretensiones que se formulan en la demanda. Debe tenerse presente asimismo que la prolongación de la suspensión, que impide el normal despliegue de la eficacia de las leyes y demás disposiciones de las Comunidades Autónomas, es una medida que debe tomarse con sumo cuidado y con carácter excepcional, pues sólo así se evitará en este trámite un indebido bloqueo del ejercicio de sus competencias por las Comunidades Autónomas, lo que implica también que la ratificación de la inicial suspensión automática requiere que el Gobierno, a quien se debe la iniciativa determinante de esta medida excepcional, aporte argumentos o razones que la justifiquen y que han de llevar a la conclusión de que si no se mantuviera la suspensión se producirían previsiblemente graves perjuicios al interés general y, en su caso, a los de aquellos sujetos afectados por la norma impugnada y todo ello sobre la base del rechazo de la alegación de perjuicios meramente hipotéticos, puesto que la suspensión solamente procede en presencia de perjuicios ciertos y efectivos, en ausencia de los cuales ha de atenderse a la presunción de validez propia de las leyes” (ATC 156/2008, de 12 de junio, FJ 3).

3. Como ha quedado reflejado con más detalle en los antecedentes de esta resolución, el Abogado del Estado asocia el levantamiento de la suspensión que pesa sobre la Ley 5/2012, de 15 de octubre, a la producción de perjuicios en dos ámbitos distintos. Por un lado, aquellos que califica como perjuicios generales que ocasionaría el levantamiento de la suspensión que afecta a la Ley; y, de otra parte, los perjuicios específicos vinculados a la vigencia de concretos preceptos de la norma impugnada, a los que aludiremos posteriormente.

Pues bien, los perjuicios que el Abogado del Estado denomina generales han sido ya examinados en dos ocasiones precedentes: en los AATC 156/2008, de 12 de junio (a propósito de la Ley de las Cortes Valencianas 10/2007, de 20 de marzo); y 161/2011, de 22 de noviembre (en relación con la Ley de las Cortes Valencianas 5/2011, de 1 de abril).

a) En efecto, en relación con el denunciado proceso de codificación del Derecho civil valenciano procede recordar que, en respuesta a la misma alegación, señalamos en el ATC 156/2008, de 12 de junio, FJ 8, que “las críticas formuladas por el Abogado del Estado al pretendido ejercicio por el legislador valenciano del poder de codificar el Derecho civil remiten más bien al juicio sobre la validez constitucional de su actuación a la luz del orden constitucional y estatutario de distribución de competencias lo cual supone un análisis del fondo del asunto que resulta vedado en incidentes de esta naturaleza”.

b) En cuanto a los perjuicios que, de levantarse la suspensión de la Ley impugnada, padecería la seguridad jurídica, ya señalamos que las divergencias de carácter competencial no pueden, por ese solo hecho, llevar irremisiblemente en los procesos en los que se ventilen cuestiones de este tipo a la suspensión de la norma autonómica, pues ello conduciría siempre al mantenimiento de la suspensión de las normas autonómicas impugnadas cuando de lo que se trata en este incidente es de, prescindiendo de la existencia de la contradicción entre la norma estatal y la autonómica, alegar y acreditar la irreparabilidad de los perjuicios que se derivarían de la vigencia y aplicación de la ley autonómica. Como ya apreciamos en el citado ATC 156/2008, de 12 de junio, FJ 6, “con la argumentación utilizada por el Abogado del Estado bastaría con que la norma autonómica impugnada en el proceso principal contradijera lo dispuesto en otra estatal no cuestionada constitucionalmente para que resultase procedente el mantenimiento de la suspensión de la primera, pues las diferenciaciones que el Abogado del Estado menciona obedecen a la existencia de dos normas diferentes, duplicidad que no conlleva, por si misma, perjuicios que determinen la decisión relativa al mantenimiento o levantamiento de la suspensión acordada, pues de lo que se trata en este incidente es de demostrar que, más allá de la existencia de un conflicto entre dos normas, aparecen concretos perjuicios irreparables derivados de la vigencia y aplicación de la norma autonómica durante la pendencia del proceso” (en iguales términos, el ATC 161/2011, de 22 de noviembre, FJ 4).

c) Alega también el Abogado del Estado la apariencia de buen derecho del recurso de inconstitucionalidad, tanto por la manifiesta falta de cobertura competencial de la Ley autonómica como porque algunos de los preceptos autonómicos impugnados resultan semejantes a otros ya declarados inconstitucionales (los arts. 4.2 y 6 a 12 de la Ley), en cuanto contienen normas de carácter imperativo que pugnan con el art. 10.1 CE, similares a las que fueron declaradas inconstitucionales por la STC 93/2013, de 23 de abril.

Sin embargo, debemos descartar la pretensión del Abogado del Estado de sustentar la suspensión en una apariencia de buen derecho del recurso de inconstitucionalidad, ante la falta de cobertura competencial de la norma autonómica y el bloqueo de las competencias estatales, dado que esa es la cuestión de fondo de este proceso constitucional, esto es, dilucidar conforme al art. 149.1.8 CE la relación entre la legislación civil del Estado y el Derecho civil valenciano (ATC 156/2008, de 12 de junio, FJ 4).

Por otra parte, hemos de recordar la cautela necesaria a la hora de trasladar lo declarado por este Tribunal en materia de Derecho civil respecto de una Comunidad Autónoma a otra, pues el art. 149.1.8 CE hace necesario examinar la competencia asumida por cada Estatuto respecto del Derecho foral “allí donde subsista”, en su caso. Con todo, y sin prejuzgar la cuestión de fondo, frente al carácter imperativo que apreciamos en la invocada STC 93/2013, de 23 de abril, FJ 9, respecto de diversos preceptos de la Ley Foral de Navarra 6/2000, de 3 de julio, incompatible con el régimen dispositivo que resulta acorde a las características de las uniones de hecho y a las exigencias del libre desarrollo de la personalidad recogido en el art. 10.1 CE, en el presente caso el art. 2.1 de la Ley valenciana ciñe su ámbito de aplicación a las uniones de hecho formalizadas, entendiendo por tales “aquellas en que consta su existencia, bien por declaración de voluntad de sus integrantes ante el funcionario encargado o la funcionaria encargada del Registro de Uniones de Hecho Formalizadas de la Comunitat Valenciana plasmada en la correspondiente inscripción o bien en otro documento público inscrito en el mencionado Registro, siempre que cumplan los requisitos que determina esta ley para ser tenidas por tales” (art. 3); de modo que la formalización de la unión de hecho se hace depender de la voluntad de quienes la integran, pues, tal y como se afirma en su exposición de motivos, “la Ley regula las uniones de hecho formalizadas, en las cuales quienes conviven manifiestan de forma expresa su voluntad de constituir una unión de hecho”, actuando la Ley “siempre en defecto de regulación particular”, siendo así que este principio de libertad “inspira todo el articulado de la presente ley, de modo que la configuración del régimen de convivencia será la que sus miembros hayan acordado atribuirse voluntariamente”.

4. Descartada la producción de los perjuicios derivados del levantamiento de la suspensión que el Abogado del Estado califica como generales, hemos de analizar a continuación los que vincula específicamente a la vigencia de preceptos concretos de la Ley impugnada.

En particular, alega que, por el juego del art. 2 de la Ley, el conjunto de disposiciones con consecuencias económicas reguladas en los arts. 6 (revocación de poderes), 7 (libertad de regulación), 10 (disposición de la vivienda habitual), 11 (responsabilidad patrimonial) y 12 (ajuar doméstico y uso de la vivienda) trascienden el ámbito territorial propio de la Comunidad Autónoma Valenciana, al integrarse dentro de lo que serían los efectos determinados por su ley personal, afectando al tráfico jurídico privado más allá de este ámbito territorial.

El mencionado art. 2.1 de la Ley impugnada, al fijar su ámbito de aplicación, lo ciñe a quienes queden sujetos a la legislación civil valenciana conforme al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, y si sólo una de las partes estuviera sujeta al derecho civil valenciano, a las disposiciones estatales sobre resolución de conflictos de leyes.

Pues bien, que una ley civil autonómica pueda producir efectos entre quienes gocen de la correspondiente vecindad civil, pese a residir fuera de la Comunidad Autónoma, no es en sí mismo un perjuicio, siendo carga del Abogado del Estado alegar y acreditar los perjuicios irreparables o de difícil reparación que se producirían, en concreto, por la vigencia de los preceptos impugnados durante todo el tiempo que haya de durar el proceso constitucional (por todos, ATC 18/2007, de 18 de enero, FJ 5, y doctrina allí citada).

5. Otro de los preceptos a los que el Abogado del Estado asocia perjuicios específicos es el art. 13 de la Ley, con arreglo al cual “quienes integren la unión de hecho formalizada se considerarán equiparados a los cónyuges en cuanto al ejercicio de las acciones relacionadas con las declaraciones de incapacidad, prodigalidad, ausencia, fallecimiento y desempeño de las funciones de tutela y de curatela”.

Ninguna argumentación aporta el Abogado del Estado respecto a eventuales perjuicios derivados del ejercicio de acciones relacionadas con las declaraciones de incapacidad, prodigalidad, ausencia, y fallecimiento, limitando sus alegaciones en este punto a la consideración de que, de levantarse la suspensión, se produciría una alteración del régimen de los llamados a ejercer la tutela, siendo preferido el conviviente al padre o padres del tutelado o sometido a curatela y a los hijos de éste, en el ejercicio de la tutela o curatela. Pero con la argumentación utilizada por el Abogado del Estado bastaría con que la norma autonómica impugnada en el proceso principal contradijera lo dispuesto en otra estatal para que resultase procedente el mantenimiento de la suspensión de la primera, pues las diferencias que el Abogado del Estado menciona obedecen a la existencia de dos normas distintas, pero de acuerdo con nuestra doctrina la duplicidad normativa no conlleva, por si misma, perjuicios determinantes de la decisión relativa al mantenimiento o levantamiento de la suspensión acordada (ATC 157/2008, de 12 de junio, FJ 4).

6. Por último, el Abogado del Estado afirma también la existencia de perjuicios de difícil o imposible reparación derivados de la aplicación del art. 14 de la Ley, con arreglo al cual “si durante la unión de hecho formalizada tuviere lugar la muerte o la declaración de fallecimiento de alguna de las personas convivientes, quien sobreviva ocupará en la sucesión la misma posición que corresponde legalmente al cónyuge supérstite”.

Señala el Abogado del Estado que el precepto contiene una nueva regulación de los derechos sucesorios, equiparándose la figura del conviviente supérstite con la del cónyuge supérstite, lo que implica una alteración tanto del régimen de las legítimas como de la sucesión intestada. A su juicio, de levantarse la suspensión, los perjuicios serían imprevisibles y de muy difícil reparación, ya que determinarían una alteración de la sucesión del causante, imponiendo cargas hereditarias (así, el usufructo del cónyuge viudo ex art. 834 del Código civil: CC) a los hijos mejorados si los hubiere o a los padres del causante. Y al equiparse al cónyuge supérstite, se alteran los llamamientos en el caso de sucesión intestada, pues la pareja de hecho heredaría en defecto de descendientes y ascendientes; y antes que los colaterales (art. 944 CC).

Es preciso coincidir con el Abogado del Estado en que el precepto impugnado altera el orden común de sucesión mortis causa, afectando a las sucesiones deferidas durante el tiempo en que se levantara suspensión y posibilitando posteriores actos inter vivos de disposición o gravamen sobre los bienes heredados, en cuyo caso, el carácter irreivindicable de los bienes eventualmente adquiridos por terceros de buena fe en las condiciones establecidas en los arts. 464 CC y 34 de la Ley hipotecaria puede dar lugar a perjuicios de imposible o muy difícil reparación. Por ello, al igual que hicimos en el ATC 937/1987, de 21 de julio, en relación con la Ley de las Cortes Valencianas 6/1986, de 15 de diciembre, de arrendamientos históricos, procede mantener la suspensión del precepto autonómico, máxime cuando tal suspensión no impide conferir al conviviente de hecho la condición de heredero por vía testamentaria.