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1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 23 de septiembre de 2015, la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación y defensa que legalmente ostenta, promueve recurso de inconstitucionalidad en relación con el artículo 19.3 y la disposición transitoria única de la Ley 32/2014, de metrología.

Tras una sucinta referencia al cumplimiento de los requisitos formales para la interposición del recurso, el escrito de demanda analiza, en primer término, el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de metrología, que deriva de lo dispuesto en el artículo 149.1.12 CE y en el artículo 58.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd). Afirma que la distribución de competencias se ajusta al esquema legislación estatal-ejecución autonómica, en virtud del cual se atribuye al Estado toda la legislación, incluidos los reglamentos ejecutivos de desarrollo y complemento de la ley, y a las Comunidades Autónomas las competencias ejecutivas, desarrolladas a través de los reglamentos organizativos, destinados a regular el modo en que la Administración presta sus servicios; al tiempo, la doctrina del Tribunal acoge una concepción de las competencias ejecutivas autonómicas que garantiza la capacidad de decisión organizativa de la Comunidad Autónoma, sin que este ámbito organizativo interno pueda ser restringido por el Estado, invadiendo las competencias ejecutivas que a éstas corresponden.

La demanda efectúa una extensa referencia a la doctrina constitucional en materia de metrología, con especial referencia a las SSTC 100/1991, de 13 de mayo, y 236/1991, de 12 de diciembre, así como a lo señalado en la STC 243/1994, de 18 de agosto, en relación a la naturaleza y alcance de las competencias de ejecución, para afirmar que, de acuerdo con esta última, corresponde a las Comunidades Autónomas que tengan asumidas en sus Estatutos competencias de ejecución en una materia, la organización interna de los servicios y la determinación del modo en que se prestarán esos servicios, sin que el Estado pueda extender su competencia de legislación hasta esos extremos, pues quedarían vacías de contenido las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas.

A juicio de la Comunidad Autónoma, la Ley 32/2014 ha introducido determinadas novedades en la regulación de la organización del control metrológico y, especialmente, en la intervención en el mismo de terceros sujetos (los denominados “organismos designados”) que determinan una injerencia en las competencias autonómicas de ejecución, contraria al bloque de constitucionalidad. En concreto, y de acuerdo con la normativa anterior, la fase de control metrológico de instrumentos de servicio podía ser ejecutada directamente por las Administraciones públicas o bien por los denominados “organismos autorizados de verificación metrológica”. En el primer supuesto, se estaba ante la tramitación de un procedimiento administrativo que finalizaba con la correspondiente resolución; y en el segundo, ante la actuación a través de unos entes públicos o privados, en un sistema próximo a lo que se conoce como participación privada en el ejercicio de funciones públicas. La opción entre una u otra vía, e incluso su coexistencia, correspondía adoptarla a la Comunidad Autónoma, a quien se atribuía también la designación de estos organismos.

De acuerdo con dicho modelo, la Comunidad Autónoma de Andalucía decidió que sus funciones de control metrológico del Estado en las fases de evaluación de conformidad —más limitadas— y de instrumentos de servicio —más amplias—, fueran prestadas a través de una entidad instrumental, Verificaciones Industriales de Andalucía, S.A. (VEIASA), sin que, por tanto, pudieran actuar en su territorio otras entidades, por más que las mismas hubieran sido autorizadas para hacerlo en otras Comunidades Autónomas, que hubieran optado por otro modelo de organización.

A partir de este genérico argumento, el escrito de demanda entra en el examen de los concretos preceptos impugnados:

El artículo 19, apartado 3 viene así a imponer un modelo de organización para el control metrológico del Estado, en particular en la fase de instrumentos de servicio, basado en un régimen de autorización reglada y abierta para los organismos que intervengan en ese ámbito; lo que supone un desapoderamiento a la Comunidad Autónoma de Andalucía de una parte esencial de su competencia ejecutiva en materia de control metrológico, que asumió estatutariamente, y que ha venido ejerciendo a través de la sociedad pública instrumental VEIASA. Es a la Comunidad Autónoma a la que compete la determinación del modelo organizativo para el ejercicio de sus funciones ejecutivas.

El primer párrafo del artículo 19.3 establece un régimen de autorización obligado para las Comunidades Autónomas, que impide que éstas que puedan decidir, de acuerdo con sus competencias de ejecución, el régimen de prestación de los servicios que consideren más adecuado (esto es, si lo prestan a través de su propio aparato administrativo; mediante la creación de entidades instrumentales; mediante la intervención de terceros; o mediante una combinación de ambos sistemas). Este reproche de inconstitucionalidad se hace extensivo a lo señalado en la disposición transitoria única, sobre “Adaptación a lo dispuesto en el artículo 19”, por lo que se considera inconstitucional el mandato contenido en su apartado primero.

El segundo párrafo del artículo 19.3 dispone que “los organismos designados podrán actuar en todo el territorio nacional”. Considera el escrito de demanda que esta previsión, que está vinculada con la reforma promovida a través de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, además de lesionar las competencias ejecutivas de la Comunidad Autónoma, altera la estructura de los mecanismos de distribución competencial previstos en la Constitución, en cuanto el Estado se arroga la capacidad de redistribuir las competencias autonómicas, haciendo posible que determinadas Comunidades Autónomas ejerzan sus competencias en el ámbito territorial de otras, en la medida en que las autorizaciones que otorguen, con los requisitos que estimen oportunos, tendrán plena validez en otras Comunidades Autónomas. Afirma el Letrado, que se subvierte con ello la estructura misma del Estado autonómico, lesionando lo establecido en el artículo 139.1 CE, que recoge un principio de igualdad de trato que supone que ningún ciudadano puede ser tratado en ninguna Comunidad Autónoma de manera diferente al del resto de los residentes en esa Comunidad Autónoma. Y ello porque el precepto que se examina crea un régimen jurídico específico en función de la Comunidad Autónoma de origen, que será distinto respecto de la normativa de otras Comunidades Autónomas en el territorio de cada una de ellas, lo que implica que no existirán los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado sino que, por el contrario, en el territorio de cada Comunidad Autónoma podrá aplicarse un régimen jurídico diferenciado según la Comunidad Autónoma de origen.

Se afirma también, que el precepto produce una vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), al convivir en cada Comunidad Autónoma diecisiete modalidades normativas diferentes para regular la misma actividad, y una infracción de los artículos 7 y 43 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en los que se recoge el principio general de territorialidad de las competencias autonómicas; y ello en cuanto la delimitación del territorio, que es uno de los contenidos obligados de los Estatutos de Autonomía [art. 147.2 b) CE], pierde sentido, a través de esta normativa, que convierte en regla general la eficacia extraterritorial de las normas, desdibujando el territorio como espacio de referencia del ejercicio de las competencias y de la eficacia de las normas autonómicas.

Se rechazan asimismo en el escrito de demanda las apelaciones que efectúa el preámbulo de la Ley al necesario cumplimiento de las exigencias derivadas del derecho comunitario europeo, como título legitimador de las novedades que contiene la Ley 33/2014, afirmando que el derecho comunitario en modo alguno habilita el régimen de autorización obligatoria que impone el artículo 19.3 de la Ley. Afirma que la llamada Directiva de servicios no puede constituir justificación de la reforma, puesto que ha sido incorporada al ordenamiento jurídico interno a través de la legislación estatal previa, sin que haya de existir necesariamente un vinculación indirecta de las competencias autonómicas al derecho europeo, mediatizada siempre por el derecho estatal, dado que a las Comunidades Autónomas les corresponde desarrollar el derecho de la Unión en el ámbito de sus competencias constitucionales, y, por tanto, la Directiva de servicios no puede ser objeto de transposición exclusiva por el Estado.

Concluye el escrito afirmando que, en todos los casos en que la citada directiva menciona a “los Estados”, está mencionando en realidad, de acuerdo con el principio de autonomía institucional, a los poderes públicos que en cada Estado miembro tengan atribuida la competencia material, siguiendo lo dispuesto en su sistema constitucional interno. Esto implica que la Directiva no obliga ni a liberalizar los servicios prestados por la Junta de Andalucía, ni a privatizar entidades públicas que presten este tipo de servicios, por lo que no puede oponerse el derecho europeo a las objeciones de inconstitucionalidad de la Ley 32/2014.

2. Por providencia de 20 de octubre de 2015, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno a través del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.

3. El Presidente del Senado, mediante escrito registrado en este Tribunal el 27 de octubre de 2015, comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el proceso y dar por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.

El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito recibido el 28 de octubre, comunicó que la Cámara se personaba en el proceso, ofreciendo su colaboración, a los efectos del artículo 88.1 LOTC.

4. Por escrito registrado en este Tribunal el día 28 de octubre de 2015, el Abogado del Estado se personó en las actuaciones y solicitó una prórroga hasta el máximo legal, del plazo concedido para alegaciones. El Pleno, mediante providencia de 29 de octubre siguiente, acordó incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado, a quien se le tiene por personado, y se le prorroga en ocho días más el plazo concedido, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario.

5. En fecha 24 de noviembre de 2015 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado, en el que solicita se tenga por evacuado el trámite y, en su día, se dicte Sentencia en la que se desestime íntegramente el recurso de inconstitucionalidad presentado.

Afirma el Abogado del Estado que el primer argumento en que se basa el recurso es el de considerar que tanto el artículo 19.3 como la disposición transitoria única de la Ley 32/2014 suponen una invasión de las competencias ejecutivas que, en materia de metrología, ostenta la Comunidad Autónoma andaluza, impidiendo a la misma organizar su propia forma de control metrológico, que hasta la reforma efectuada por dicha ley, se ejercía de forma exclusiva y excluyente por la entidad instrumental VEIASA, siendo ello contrario a lo establecido en las SSTC 100/1991 y 236/1991. Considera por el contrario el representante estatal que el contenido de las citadas Sentencias viene a confirmar la constitucionalidad de los preceptos recurridos.

Señala que es precisamente el ejercicio de la competencia legislativa exclusiva atribuida al Estado por el artículo 149.1.12 CE, el que ampara la aprobación de la Ley 32/2014, que resulta expresión clara de dicha competencia estatal, sin que quepa olvidar que la atribución de competencia sobre “legislación”, y no solo sobre “bases” o “legislación básica”, tiene un alcance mucho más amplio que el enunciado por la Comunidad Autónoma, pues la competencia reservada al Estado se extiende a la totalidad de la legislación, es decir, a toda la capacidad normativa. Por su parte, corresponde a las Comunidades Autónomas, por tratarse de actos o actividades de ejecución, el ejercicio de las actividades de control metrológico en todas sus fases, la determinación de los órganos competentes para la imposición de sanciones en este ámbito, la llevanza del registro de control metrológico y la habilitación de las entidades que realicen actividades de verificación metrológica (SSTC 100/1991 y 236/1991).

El artículo 19 de la Ley regula los organismos designados, que son las entidades que realizan las evaluaciones de la conformidad o las verificaciones relacionadas con la ejecución del control metrológico del Estado. Lo que hace en este punto la ley en el precepto debatido, consiste en determinar las condiciones que han de cumplir dichos organismos para poder realizar la actuación de evaluación y control. La Ley no está haciendo uso pues de una competencia ejecutiva, ni está interfiriendo en su ejercicio, sino que está ejerciendo la potestad normativa propia del Estado mediante el diseño del régimen normativo de dichos organismos. El sometimiento de la actividad de control metrológico a autorización reglada forma parte de la regulación normativa que ha de llevar a cabo la ley, por lo que nos encontramos propiamente ante una competencia normativa, vinculada al establecimiento de un régimen jurídico, y no ante una competencia ejecutiva, consistente en llevar a la práctica dicho régimen.

Continúa señalando el Abogado del Estado, que la Comunidad Autónoma puede actuar su competencia ejecutiva, estableciendo los procedimientos aplicables, determinando los órganos competentes, y otorgando las autorizaciones correspondientes, cuando la entidad solicitante cumpla las condiciones para ello, siendo éste el verdadero alcance de la competencia ejecutiva atribuida a la Comunidad Autónoma, y que la ley respeta. A su juicio, carece de sentido considerar que forma parte de la competencia ejecutiva la determinación de si el régimen de acceso a la actividad será mediante autorización o concesión, reglado o discrecional, ya que estas materias tienen naturaleza normativa, de conformidad con la jurisprudencia constitucional. Por lo expuesto, concluye que tanto el artículo 19.3 como la disposición transitoria única de la Ley 32/2014, son conformes con el régimen constitucional de distribución de competencias, pues han sido dictados en ejercicio de la competencia estatal exclusiva sobre legislación en materia de metrología.

Se refiere seguidamente el Abogado del Estado, al marco jurídico en el que se aprueba la nueva Ley de metrología. Recuerda, en primer término, que en la Sentencia 236/1991, de 12 de diciembre, el Tribunal vino a avalar la constitucionalidad del precepto en el que se reconoce validez en todo el territorio del Estado a los controles metrológicos que, en aplicación de la misma, efectúen los órganos de la Administración del Estado o, en su caso, los de las Comunidades Autónomas, afirmando que no se produce exclusión alguna, sino un razonable reconocimiento de la eficacia extraterritorial o supracomunitaria de la actividad de control efectuada por las Administraciones autonómicas. A juicio del representante estatal, esta doctrina parte de la base de que las Comunidades Autónomas son Administraciones públicas igualmente integrantes del Estado y, por tanto, el acto de verificación realizado por cualquiera de ellas es digno de igual confianza en todo el territorio nacional.

A ello se añade que la situación en que se promulgó la Ley de metrología de 1985 ha variado sustancialmente consagrándose, tanto a nivel comunitario como a nivel interno, el principio de unidad de mercado. La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, es la culminación de las exigencias europeas en esta materia, y su salvaguarda solo queda garantizada en el medida en que se disponga —tal y como hace el artículo 19.3 de la Ley 32/2014— un régimen común para el acceso a la actividad de control metrológico del Estado y la previsión de que los organismos designados, una vez autorizados en una Comunidad Autónoma, pueden actuar en todo el territorio nacional, con independencia de la Comunidad Autónoma que haya emitido la autorización.

La unidad de mercado tiene una dimensión que no sólo es nacional, sino también europea, y únicamente se puede garantizar con el establecimiento por cada Estado de un régimen común. Los organismos notificados, que son los sujetos a regulación por la Unión Europea y se dedican a la evaluación de conformidad de instrumentos de regulación armonizada, pueden ser designados por cualquier Estado miembro, trabajar con clientes de cualquier país (incluso extra-comunitario) y sus certificados son válidos en toda la Unión Europea. El principio de eficacia nacional es un pilar básico de la ley, que permite que se haga efectivo el principio de unidad de mercado contenido en el artículo 139 CE; y, al contrario de lo que afirma el recurrente, precisamente para hacer plenamente efectivo ese principio, la Ley extiende el principio de libertad de establecimiento de los prestadores en todo el territorio nacional; en otros términos, el principio de eficacia nacional de los medios de intervención administrativa, a todas las actividades económicas.

El artículo 19.3 y la disposición transitoria única de la Ley 32/2014 no cercenan las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas; vienen, por el contrario a materializar la unidad de mercado en el ámbito del control metrológico, bajo los principios de confianza mutua y de cooperación interadministrativa, definiendo el marco territorial de eficacia de las condiciones de acceso y de ejercicio, sin alterar el contenido material de las citadas competencias; dicho marco normativo deriva de lo dispuesto en la Directiva 2005/123/CE, de 16 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior, que cubre expresamente los servicios de certificación y verificación en su artículo 10.4, cuyas previsiones se han transpuesto al ordenamiento jurídico español a través de los artículos 4.2 y 7.3 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Finalmente, considera el Abogado del Estado que los preceptos recurridos no vulneran el principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 9.3 CE, pues su objetivo es proporcionar seguridad tanto a operadores económicos como a consumidores, simplificando el régimen jurídico aplicable y estableciendo unos requisitos comunes de acceso al ejercicio del control metrológico en todo el territorio nacional, debiendo rechazarse que su aplicación suponga que pueda haber diecisiete modalidades diferentes de acceso al control metrológico pues, precisamente, dicho régimen de acceso constituye una competencia normativa, que corresponde en exclusiva al Estado.

6. En fecha 31 de octubre de 2016, el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía elevó escrito al Pleno de este Tribunal en el que pone de manifiesto que, con posterioridad a la interposición del recurso, se ha dictado la STC 141/2016, de 21 de julio, cuya doctrina vendría a reafirmar la argumentación esgrimida en la demanda, y que se aporta al presente procedimiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 89 LOTC, en relación con los artículos 286.1 y 270 de la Ley de enjuiciamiento civil.

Mediante providencia del Pleno de 15 de noviembre de 2016 se acordó unir a las actuaciones el escrito y copia de la sentencia que acompaña y dar copia del mismo al Abogado del Estado.

7. Mediante escrito de 5 de octubre de 2017, la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón comunicó su voluntad de abstenerse en el conocimiento del presente recurso de inconstitucionalidad, por entenderse incluida en el epígrafe 13 del artículo 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (haber ocupado cargo público, con ocasión del cual haya participado directa o indirectamente en el asunto objeto de la causa). Por Auto de 17 de octubre de 2017, el Pleno de este Tribunal acordó estimar justificada la abstención formulada, apartándola definitivamente del conocimiento del recurso y de todas sus incidencias.

8. Por providencia de 17 de octubre de 2017, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 19 del mismo mes y año.

1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Consejo de Gobierno de Andalucía en relación con el artículo 19.3 y la disposición transitoria única de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de metrología.

La Comunidad Autónoma recurrente, en los términos ya indicados, considera en síntesis que los preceptos impugnados no respetan el orden constitucional de distribución de competencias que deriva de lo dispuesto en el artículo 149.1.12 CE y en el artículo 58.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, vulnerando las competencias de ejecución que, en materia de control metrológico, le atribuye el citado precepto estatutario. Dichas competencias ejecutivas incluirían la determinación del modelo organizativo aplicable para el ejercicio de las mismas, por lo que la modificación del anterior sistema de control metrológico, determina el desapoderamiento de las competencias ejecutivas que hasta la presente modificación legislativa venía ejerciendo la Comunidad Autónoma, afectando a las facultades que ostenta para la organización de sus servicios. Se afirma, asimismo, que la atribución de eficacia extraterritorial a la actuación de los organismos de control metrológico designados por las Comunidades Autónomas, vulnera lo dispuesto en los artículos 9.3 y 139.1 CE, así como lo señalado en el artículo 147.2 b) CE en relación con los artículos 7 y 43 de su Estatuto de Autonomía, que recogen el principio general de territorialidad de las competencias autonómicas.

El Abogado del Estado, como más ampliamente se expone en los antecedentes, considera que la presente regulación ha sido dictada por el Estado al amparo de la competencia exclusiva que en materia de “legislación sobre pesas y medidas” le atribuye el artículo 149.1.12 CE, sin que los preceptos recurridos interfieran o menoscaben las competencias de ejecución de la legislación estatal que se atribuyen a la Comunidad Autónoma por su Estatuto de Autonomía.

2. Con carácter previo al examen de fondo, y con el fin de situar la norma impugnada en su contexto normativo, conviene recordar que la presente Ley 32/2014, ha venido a sustituir a la Ley 3/1985, de 18 de marzo, de metrología, optando por la aprobación de un nuevo texto, al que se incorporan pues las modificaciones producidas desde la aprobación de la primera.

La Ley 3/1985 había sido objeto de diversas reformas, motivadas especialmente por la evolución del Derecho de la Unión Europea —tal y como se describe en el preámbulo de la norma que ahora se examina—; entre ellas cabe destacar la que se produjo mediante el Real Decreto Legislativo 1296/1986, de 28 de junio, por el que se estableció el control metrológico CEE y la que tuvo lugar como consecuencia de la incorporación de la denominada Directiva de servicios, que requirió la aprobación de dos leyes para incorporar su contenido al ordenamiento español: la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y, como complemento de la anterior, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Esta última norma, en su artículo 11, modificó diversos aspectos de la vigente Ley de metrología para adaptarla tanto a la Directiva 2004/22/CE, como a la Directiva 2006/123/CE y, concretamente, fueron modificados los artículos 7, 8 y 13, relativos a las fases de control metrológico, el registro de control metrológico y el régimen de infracciones.

La aprobación de la Ley 32/2014 pretende, entre otros objetivos y según se señala en su preámbulo, ajustar el texto legislativo a los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el alcance de las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas en materia de metrología; adaptar su redacción a la terminología actual en materia de metrología legal, así como a los criterios establecidos por la Organización Internacional de Metrología Legal, de la que España es miembro, y a las resoluciones de la Conferencia General de Pesas y Medidas.

El capítulo V de la Ley comprende los artículos 15 a 19, en los que se regula la organización y estructura administrativa dedicada al control metrológico en el ámbito de la Administración General del Estado. Y, como señala el preámbulo, “prevé también la posibilidad de habilitación, mediante la correspondiente autorización administrativa, a quienes, como organismos designados a los que alude el artículo 19, intervienen en el control metrológico del Estado, figura ésta contemplada en las Directivas de la Unión Europea y ya recogida en nuestro ordenamiento por el Real Decreto 889/2006, tanto en relación con instrumentos de regulación armonizada como respecto a instrumentos con regulación específica nacional”.

En este contexto, el artículo 19 viene a regular los llamados “organismos designados”. De acuerdo con lo dispuesto en su apartado 1, los organismos designados son las entidades que realicen las evaluaciones de conformidad o las verificaciones relacionadas con la ejecución del control metrológico del Estado, y serán habilitados para el desarrollo de su actividad por las Administraciones públicas competentes para el ejercicio de esas funciones. Se contemplan asimismo los organismos notificados, que son los que actúan en la evaluación de conformidad de los instrumentos sometidos a la legislación armonizada de la Unión Europea. Los organismos de control metrológico actúan en la evaluación de conformidad de los instrumentos sometidos a la legislación nacional; y los organismos autorizados de verificación metrológica actúan en la fase de instrumentos de servicios. El precepto añade que el procedimiento para la designación de estos organismos y su régimen de incompatibilidades se regularán por real decreto.

El apartado segundo del artículo 19 dispone que serán requisitos esenciales para la designación de estos organismos, la comprobación de su independencia y cualificación técnica. Las Administraciones públicas competentes velarán por la independencia de las entidades y empresas privadas o personas físicas que designen; y se presumirá dicha independencia cuando se trate de Administraciones públicas y organismos y entidades de titularidad pública. Añade el precepto que la cualificación técnica se presumirá para el Centro Español de Metrología y para quienes sean acreditados al efecto por la Entidad Nacional de Acreditación. Las Administraciones públicas competentes podrán apreciar la cualificación por otros medios, en los supuestos que se determinen reglamentariamente.

El apartado tercero del artículo 19 —que constituye el objeto del presente recurso de inconstitucionalidad— dispone literalmente:

“Las Administraciones Públicas competentes otorgarán la correspondiente autorización a aquellas entidades que cumplan los requisitos a que se refiere el apartado anterior de conformidad con el procedimiento que establezcan.

Los organismos designados podrán actuar en todo el territorio nacional y sus certificados y otros documentos reglamentarios para el control metrológico del Estado tendrán validez y eficacia en cualquier lugar del mismo”.

La impugnación formulada alcanza también a lo dispuesto en la disposición transitoria única de la Ley 32/2014, sobre “Adaptación a lo dispuesto en el artículo 19”, en la que se señala:

“1. Las Administraciones Públicas competentes para la ejecución del control metrológico del Estado cuyo régimen de habilitación no sea conforme a lo establecido en el art. 19.3, deberán adoptar las medidas necesarias para garantizar la aplicación de lo dispuesto en dicho apartado antes del 1 de enero de 2017.

2. En tanto no se aprueben las normas de desarrollo de lo dispuesto en el art. 19 de esta y sean designados conforme a la misma, el Centro Español de Metrología y demás organismos designados podrán seguir realizando las que estén habilitados, de acuerdo con los plazos y condiciones establecidos en las normas aplicables”.

El argumento que sustenta la impugnación del primer inciso del artículo 19.3, es que, en cuanto viene a modificar el procedimiento a seguir para la realización del control metrológico, mediante la intervención en el mismo de los llamados “organismos designados”, invade las competencias de ejecución que corresponden a la Comunidad Autónoma en materia de control metrológico, afectando indebidamente a las facultades que ésta ostenta para la organización de sus propios servicios; esto es, para la determinación del modelo organizativo a que ha de ajustarse el ejercicio de sus funciones ejecutivas en este ámbito. Este mismo reproche se hace extensivo, por conexión, a lo señalado en la disposición transitoria única.

En cuanto a lo previsto en el segundo inciso del artículo 19.3, afirma la representación autonómica que la atribución de efectos supraterritoriales a las autorizaciones que se otorguen por los organismos designados, lesiona el artículo 139.1 CE, al permitir la convivencia en el territorio autonómico de regímenes jurídicos específicos, en función de la Comunidad Autónoma de origen del organismo designado; vulnera el artículo 9.3 CE, al convivir en cada Comunidad Autónoma diecisiete normativas diferentes para regular una misma actividad; e infringe lo dispuesto en el artículo 147.2 b) CE, en conexión con los artículos 7 y 43 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que recogen el principio general de territorialidad de las competencias autonómicas.

3. Dado que nos encontramos ante una controversia esencialmente competencial, debemos comenzar por el encuadramiento material de la norma controvertida en el esquema constitucional de distribución de competencias, teniendo en cuenta que ambas partes coinciden en señalar que la materia controvertida es la relativa a metrología, a la que hacen referencia tanto el artículo 149.1.12 CE como el artículo 58.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.12 CE corresponde al Estado la competencia exclusiva en materia de “legislación sobre pesas y medidas”; en tanto que el artículo 58.4, apartado cuarto, del Estatuto de Autonomía para Andalucía dispone que la Comunidad Autónoma asume competencias ejecutivas en materia de “Control, metrología y contraste de metales”. Sobre el régimen de distribución de competencias en materia de pesas y medidas, noción que en la actualidad ha venido a ser sustituida en nuestro ordenamiento por la de “metrología”, se ha pronunciado este Tribunal fundamentalmente en dos Sentencias: STC 100/1991, de 13 de mayo y STC 236/1991, de 23 de diciembre.

En la primera de ellas, relativa a la Ley 3/1985, de 18 de marzo, de metrología, se contiene un pronunciamiento de carácter general sobre el régimen competencial en la materia, conforme al cual: “Se reserva en la Constitución al Estado, la legislación sobre pesas y medidas, y, consecuentemente, se asume en el Estatuto por la Administración autonómica la ejecución de la legislación del Estado. El alcance que debe concederse a estos conceptos de ‘legislación’ y ‘ejecución’ como criterios de deslinde competencial es el que resulta de una reiterada jurisprudencia constitucional (SSTC 33/1981, 18/1982, 35/1982 y 39/1982, entre otras muchas), elaborada en torno a otros preceptos constitucionales que emplean la misma técnica. Este Tribunal ha venido declarando que cuando la Constitución usa el término ‘legislación’ y lo atribuye a la competencia estatal, incluye los reglamentos tradicionalmente denominados ejecutivos, esto es, los dictados en desarrollo de la Ley y complementarios de la normativa en ella recogida, con la finalidad de mantener una uniformidad en la ordenación jurídica de la materia, facilitando la colaboración entre Ley y Reglamento” (STC 100/1991, FJ 2).

De acuerdo con esta delimitación competencial, la Sentencia entiende que ello exige determinar en cada caso el carácter normativo o simplemente ejecutivo de las previsiones contenidas en los preceptos impugnados. Ello lleva, en este pronunciamiento, a declarar que forman parte de las competencias autonómicas, por su naturaleza típicamente ejecutiva, las actividades o fases de control metrológico consistentes en la aprobación de modelo y verificación primitiva, pues no hay en ellas “innovación normativa” alguna, dado que la actividad supone simplemente la comprobación de que los modelos o instrumentos fabricados según esos modelos, cumplen las características técnicas fijadas por la Administración del Estado en las normas reglamentarias correspondientes (FJ 3). Otro tanto se viene a afirmar en relación con el ejercicio de la potestad sancionadora, considerando que forma parte de la competencia ejecutiva autonómica, la facultad de imponer sanciones a las infracciones cometidas en esta materia, aplicando la normativa estatal con rango legal o, en su caso, reglamentario que se dicte (FJ 4).

Por su parte, la STC 236/1991 vino a resolver cinco conflictos positivos de competencia planteados por varias Comunidades Autónomas frente a tres disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo de la Ley 3/1985, y, siguiendo los parámetros definidos en la anterior Sentencia, vino a confirmar la competencia autonómica en relación con las facultades de naturaleza ejecutiva relativas al control metrológico (aprobación del modelo y verificación primitiva); habilitación de laboratorios de verificación metrológica, oficialmente autorizados; llevanza del Registro de Control Metrológico; y el denominado control metrológico CEE. En el fundamento jurídico 5 de este pronunciamiento se afirmó expresamente la constitucionalidad de la previsión en virtud de la cual se reconocía validez en todo el territorio del Estado a los controles metrológicos que, en aplicación de la ley, efectuasen los órganos de la Administración del Estado o, en su caso, los de las Comunidades Autónomas, afirmando que “no existe aquí, por tanto, exclusión alguna de las facultades autonómicas de ejecución, sino un razonable reconocimiento de la eficacia extraterritorial o supracomunitaria de la actividad de control efectuada por las Administraciones autonómicas”.

4. Centrado pues el debate en los términos expuestos, e iniciando el examen de fondo por lo dispuesto en el artículo 19.3, primer inciso, lo que, en esencia, discute la Comunidad Autónoma es el alcance que debe atribuirse a la competencia estatal en materia de “legislación”, entendiendo que dicha competencia no le habilita para modificar el modelo vigente de organización del control metrológico, pues considera que dicha modificación afecta o incide en sus competencias de ejecución y, en concreto, en la facultad que le corresponde para la organización de sus servicios de control metrológico, al haberse sustituido el anterior régimen concesional, por un régimen de autorización abierta y reglada en favor de los llamados “organismos designados”.

Como ya tuvimos ocasión de afirmar en la STC 100/1991, forma parte del ámbito propio de la “legislación” en materia de metrología, la determinación de los criterios normativos que habrán de aplicar las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias de ejecución en materia de control metrológico, pues es al Estado, en virtud de sus competencias en materia de legislación sobre pesas y medidas, a quien corresponde en exclusiva la regulación completa de la metrología, ya sea mediante normas de rango legal o reglamentario, y el establecimiento de un régimen jurídico común y, en consecuencia, quien ostenta con carácter excluyente la competencia para abordar la fijación normativa del procedimiento a seguir para el ejercicio de las competencias ejecutivas autonómicas de control metrológico, quedando limitada la competencia autonómica a la emanación de los reglamentos internos de organización de los servicios necesarios, y a la puesta en práctica de la normativa reguladora establecida por el Estado.

La cuestión que se plantea, en concreto, es si es constitucional que el Estado condicione normativamente cómo la Administración autonómica ha de materializar su competencia ejecutiva. Respecto de dicha cuestión, nuestra doctrina ha reconocido expresamente que (incluso al amparo de competencias de carácter básico), puede el Estado condicionar normativamente cómo la Administración autonómica ha de materializar su competencia ejecutiva, siendo trasladables dichos argumentos al supuesto que ahora se analiza, en el que, además, la intervención estatal resulta más intensa que la que deriva de una competencia de carácter básico, en cuanto la reserva competencial al Estado alcanza a la totalidad de la legislación en materia de metrología.

Así, como hemos tenido ocasión de recordar recientemente [STC 79/2017, de 22 de junio, FJ 7 b)], esta cuestión ha quedado en buena medida respondida por la doctrina de este Tribunal; por ejemplo en la STC 139/2013, de 8 de julio, FJ 4 afirmamos que la fijación de una determinada modalidad de intervención administrativa constituye una medida de carácter indudablemente normativo; expresa una opción de política legislativa adoptada en el marco de la libertad de configuración que la Constitución atribuye al Estado a través del artículo 149.1.13 CE¸ y este título competencial ampararía no sólo la restricción de una determinada modalidad de intervención administrativa, sino también la fijación de una concreta modalidad de intervención. Igualmente, en la STC 54/2017, de 11 de mayo, FJ 7.b afirmamos que “la directa conexión con objetivos fundamentales de la política económica y, en general, con los fines de legislación para cuya aprobación es competente el Estado (p. ej. en materia de medio ambiente), puede llegar a justificar una regulación de modalidades específicas de intervención administrativa en supuestos especiales. Así lo hemos declarado en relación con una previsión estatal que sustituía el régimen de autorización por el régimen de notificación al órgano autonómico correspondiente para que los titulares de viviendas protegidas para alquiler puedan enajenarlas a determinadas sociedades (STC 139/2013, de 8 de julio, FJ 13); o respecto de una previsión de la Ley de costas que obliga a los titulares de obras e instalaciones incorporados en la zona de servidumbre de protección a acreditar mediante declaración responsable ante la Administración autonómica determinadas circunstancias (que las obras supondrán una mejora en la eficiencia energética, emplearán mecanismos que conlleven un ahorro efectivo en el consumo de agua y fomentarán el uso de recursos hídricos marginales para el riego de jardines y espacios verdes), STC 57/2016, de 17 de marzo, FJ 4”.

En el supuesto que ahora se examina, el condicionamiento normativo consistente en determinar que la Administración autonómica desarrolle su competencia ejecutiva mediante una concreta técnica (autorización de organismos designados), tiene un carácter puramente normativo, se encuentra amparado en las competencias legislativas estatales ex artículo 149.1.12 CE, se justifica en el propio preámbulo de la norma en las exigencias derivadas de la necesaria adaptación a la normativa comunitaria, y se dirige al logro de dos objetivos: garantizar un tratamiento común de los titulares de los derechos y asegurar un control independiente.

Reconocida pues la competencia estatal para determinar normativamente el mecanismo de intervención administrativa a que habrá de ajustarse la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias de ejecución, ha de reconocerse también que se inserta en el ámbito de las competencias estatales, la facultad para introducir modificaciones normativas en el marco regulador aplicable al ejercicio de las citadas funciones ejecutivas, en aquellos sectores materiales regidos por el binomio legislación-ejecución, sin que la modificación del modelo aplicable sea susceptible de vulnerar la delimitación de competencias, dado que la competencia autonómica de ejecución queda circunscrita a los exclusivos aspectos de ejecución o gestión de la normativa estatal, quedando pues al margen de dicha competencia toda pretensión relativa a la ordenación o regulación del sistema arbitrado por la norma estatal.

La supuesta vulneración competencial no puede derivar tampoco de la modificación del modelo anterior de organización del control metrológico ni del contraste con el sistema anterior, pues la referencia a lo dispuesto en la normativa anterior, en ningún caso puede erigirse en un factor de petrificación, que en tantas ocasiones hemos rechazado por contrariar el legítimo margen de configuración del legislador democrático y el propio carácter dinámico del ordenamiento jurídico, lo que hace inviable la pretensión de permanencia e inalterabilidad en el tiempo o la imposibilidad de adaptar la regulación al cambio de circunstancias (por todas, STC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 2).

Debe rechazarse asimismo que, con ocasión del nuevo modelo, se haya producido un desapoderamiento de las competencias autonómicas de ejecución, pues el artículo 19 sitúa ante las “Administraciones Públicas competentes” el ejercicio de las citadas competencias; en concreto, la habilitación de estas entidades para el desarrollo de su actividad (apartado primero), la facultad de velar por la independencia de las entidades y empresas privadas o personas físicas que designen, así como la de apreciar la cualificación técnica de las mismas (apartado segundo), y el otorgamiento de la correspondiente autorización, de conformidad con el procedimiento que establezcan (apartado tercero).

En este mismo sentido, y aunque la fijación de un nuevo marco normativo para el ejercicio de las competencias ejecutivas autonómicas es susceptible de afectar al sistema seguido hasta la fecha por la Comunidad Autónoma para la organización de sus servicios de control metrológico, ello no implica que se haya producido una intromisión ilegítima del Estado en esas competencias autonómicas de organización, que permanecen incólumes y habrán de ser desarrolladas por la propia Administración autonómica, a través de los oportunos mecanismos de adaptación a la nueva regulación aquí contemplada.

Los argumentos que acaban de exponerse y que determinan que deba rechazarse la impugnación dirigida contra el primer inciso del artículo 19 de la Ley 32/2014, son extensibles a lo señalado en la disposición transitoria única, respecto de la cual no se formula por el recurrente argumentación específica alguna, sino por mera conexión, dado que la misma tiene un carácter puramente instrumental o subsidiario, dirigido a articular la adaptación temporal a lo dispuesto en el artículo 19; por lo que siendo la misma “una norma con vocación de vigencia temporal y con la estricta y limitada finalidad de garantizar la efectividad de la regulación establecida legítimamente en ejercicio de competencias el Estado, procede afirmar que no es contraria a la distribución competencial que perfila nuestro texto constitucional” [STC 141/2014, FJ 8 A) c)].

Las anteriores conclusiones no resultan alteradas por lo señalado en la STC 141/2016, de 21 julio que, con posterioridad a la formulación del escrito de demanda, fue unida a las presentes actuaciones a solicitud de la representación autonómica; y ello por la diferente naturaleza de las cuestiones allí examinadas.

La STC 141/2016 vino a declarar la inconstitucionalidad del artículo 11.1 del Real Decreto 239/2013, de 5 de abril, declaración que tenía su fundamento en la asunción en exclusiva por el Estado de facultades de naturaleza propiamente ejecutiva y no normativa, como era la competencia exclusiva para la “acreditación de los verificadores medioambientales”, competencia que se localizaba en un organismo estatal (la Entidad Nacional de Acreditación). Por esta razón, se vino a señalar que “al atribuir en exclusiva a la Entidad Nacional de Acreditación, la acreditación de los verificadores medioambientales, ha invadido las competencias ejecutivas que pertenecen al Gobierno de la Generalitat en materia de medio ambiente” (FJ 7). Es evidente que los parámetros entre aquel supuesto y el que ahora es objeto de examen, son radicalmente diferentes, pues en el caso que aquí se examina lo que se ha puesto en cuestión es el alcance de los condicionamientos normativos a que ha de sujetarse el ejercicio de las competencias autonómicas de ejecución, pero la facultad de naturaleza ejecutiva consistente en la autorización de los organismos de control —y que es la que resultaría equivalente, mutatis mutandis, a aquella de acreditación de verificadores— permanece en el ámbito competencial autonómico.

5. El segundo inciso del artículo 19.3 de la Ley 32/2014 viene a recoger el principio general de eficacia supraterritorial de las actuaciones de los organismos designados, haciendo posible que sus certificados y documentos reglamentarios de control metrológico tengan validez y eficacia en cualquier parte del territorio.

Dicha previsión no constituye una novedad en la normativa en materia de metrología, pues una regulación similar se contemplaba en el artículo 7.4 de la Ley 3/1985, de 18 de marzo, y en la modificación introducida en el mismo por el artículo 11.1 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios, y había sido expresamente refrendada también por la Sentencias dictadas en materia de metrología, que más arriba se citan.

La doctrina constitucional en materia de supraterritorialidad de las competencias autonómicas, es objeto de síntesis en el fundamento jurídico 13 a) de la reciente STC 79/2017, de 22 de junio, dictada en relación con la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. En la misma se viene a recordar, de entrada, que: “el alcance territorial de las competencias autonómicas viene impuesto por la organización territorial del Estado en Comunidades Autónomas (art. 137 de la Constitución) y responde a la necesidad de hacer compatible el ejercicio simultáneo de las competencias asumidas por las distintas Comunidades (STC 44/1984, de 27 de marzo, FJ 2).

Así, el territorio [autonómico] se configura como un elemento definidor de las competencias de cada Comunidad Autónoma en su relación con las demás Comunidades Autónomas y con el Estado, y permite localizar la titularidad de la correspondiente competencia, en atención al ámbito en que se desarrollan las oportunas actividades materiales. Las competencias de las Comunidades Autónomas se circunscriben a su ámbito territorial (STC 3/2014, de 16 de enero, FJ 3). El principio de territorialidad de las competencias es, por tanto, algo implícito al propio sistema de autonomías territoriales (SSTC 13/1988, FJ 2; 48/1988, FJ 44; 49/1988, FJ 30, y 40/1988, de 19 de febrero, FJ 45) de manera que, aunque no sea en sí mismo, un título atributivo de competencias fuera de los casos expresamente previstos en el bloque de la constitucionalidad, se relaciona con él puesto que significa que las competencias autonómicas deben de tener por objeto fenómenos, situaciones o relaciones radicadas en el territorio de la propia Comunidad Autónoma, de modo que el ejercicio de las citadas competencias queda referido al ámbito territorial correspondiente.

En línea con este entendimiento, los Estatutos de Autonomía han dispuesto que el ámbito espacial de las competencias de sus instituciones esté referido al territorio autonómico respectivo. Territorio que, de acuerdo con el artículo 147.2 b) CE, corresponde delimitar, como contenido necesario, a los Estatutos de las Comunidades Autónomas, que de este modo delimitan el ámbito espacial de aplicación de los actos y disposiciones jurídicas pertenecientes al subsistema normativo de cada Comunidad Autónoma (STC 99/1986, de 11 de julio, FJ 4).

No obstante lo anterior, este Tribunal ha distinguido entre el ejercicio de las competencias autonómicas, como regla general limitado al ámbito territorial correspondiente, y los efectos del ejercicio de dichas competencias, que pueden manifestarse en específicas ocasiones, fuera de dicho ámbito. En concreto, hemos afirmado que la limitación territorial de la eficacia territorial de las normas y actos no puede significar que le esté vedado a una Comunidad Autónoma, en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones susceptibles de producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional. La privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales supondría en la práctica privarlas de capacidad de actuación” [STC 79/2017, FJ 13 a)].

En relación con la cuestión planteada en este proceso, esto es, si resulta conforme al orden constitucional de distribución de competencias, la atribución de eficacia extraterritorial a las actuaciones ejecutivas autonómicas, señala la citada Sentencia que “el reconocimiento por parte del Estado de efectos supraautonómicos a las actuaciones autonómicas tiene, en principio un límite claro: la imposibilidad de reconocer tales efectos cuando no existe una equivalencia en las normativas aplicables. En la medida en que exista una legislación estatal común, o exista una pluralidad de legislaciones autonómicas que, no obstante sus posibles diferencias técnicas o metodológicas, fijen un estándar que pueda ser considerado como equivalente, el Estado podrá reconocer a las decisiones ejecutivas autonómicas efectos extraterritoriales a través de la imposición del reconocimiento de la decisión adoptada en una determinada Comunidad Autónoma al resto. Así lo habría reconocido nuestra doctrina en relación con las actuaciones autonómicas de carácter ejecutivo (SSTC 243/1994, 175/1999, 126/2002, 14/2004 y 33/2005)” [STC 79/2017, FJ 13 a)].

La Sentencia que venimos citando viene, además, a recordar expresamente la constitucionalidad de la eficacia extraterritorial de las actuaciones ejecutivas autonómicas en materia de control metrológico, como trasunto concreto de su doctrina general en esta materia:

“[E]ste Tribunal se ha referido en alguna ocasión al razonable reconocimiento de la eficacia extraterritorial o supracomunitaria de determinadas acciones efectuadas por las Administraciones autonómicas cuando se trata de supuestos de actuación ejecutiva autonómica que aplicaban un estándar equivalente al recogido en una norma estatal.

Así aconteció, por ejemplo, en las SSTC 100/1991 de 13 de mayo, o 236/1991, de 12 de diciembre, en la que este Tribunal consideró plenamente constitucional el art. 7.5 de la Ley de Metrología, que reconocía validez en todo el territorio del Estado a los controles metrológicos que, en aplicación de la misma, efectuase los órganos de la Administración del Estado o, en su caso, los de las Comunidades Autónomas. Para este Tribunal ´no existe aquí…exclusión alguna de las facultades autonómicas de ejecución, sino un razonable reconocimiento de la eficacia extraterritorial o supracomunitaria de la actividad de control efectuada por las Administraciones autonómicas´ (STC 236/1991, de 12 de diciembre, FJ 5). En estos supuestos, siendo las normas a aplicar comunes, pues la legislación sobre pesas y medidas es una competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.12 CE), este Tribunal ha admitido que los actos autonómicos que se limitan a aplicar, además con carácter reglado, tales normas puedan surtir efectos en todo el Estado.

… En la medida en que exista una normativa de la Unión Europea armonizada o una legislación estatal común, o exista una pluralidad de legislaciones autonómicas que, no obstante sus posibles diferencias técnicas o metodológicas, fijen un estándar que pueda ser considerado equivalente, el Estado podrá reconocer a las decisiones autonómicas efectos extraterritoriales a través de la imposición del reconocimiento de la decisión adoptada en una determinada Comunidad Autónoma en el resto” [STC 79/2017, FJ 12 a)].

Este explícito y reiterado reconocimiento en la doctrina constitucional, de la eficacia extraterritorial de las decisiones adoptadas en materia de control metrológico en una Comunidad Autónoma, en razón de su carácter de actuaciones ejecutivas que se limitan a aplicar con carácter reglado una legislación estatal común, permite rechazar la impugnación dirigida contra el precepto que se analiza. El artículo 19.3, segundo inciso viene a hacer efectivo el principio de unidad de mercado, recogido en el artículo 139 CE, definiendo las condiciones comunes de acceso y de ejercicio por los organismos de control, sin alterar el contenido material de las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas; y no infringe el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, en cuanto se limita a contemplar unos requisitos comunes para el ejercicio del control metrológico en todo el territorio, sin que ello suponga —como afirma el escrito de demanda— la aplicación de diecisiete normativas diferentes, dado que la normativa es única, y corresponde establecerla al Estado.

Finalmente debe asimismo rechazarse el argumento contenido en la demanda sobre el alcance de las competencias autonómicas para el desarrollo del derecho comunitario europeo, y ello porque, como reiteradamente hemos señalado, “son las reglas internas de delimitación competencial las que en todo caso han de fundamentar la respuesta a los conflictos planteados entre el Estado y las Comunidades Autónomas”, pues el “derecho comunitario no es en sí mismo canon o parámetro directo de constitucionalidad en los procesos constitucionales”; “las normas del Derecho de la Unión Europea, originario o derivado, carecen de rango y fuerza constitucionales”; y el orden competencial establecido por la Constitución “no resulta alterado ni por el ingreso de España en la Comunidad Europea ni por la promulgación de las normas comunitarias” (por todas, STC 165/2016, de 6 de octubre, FJ 6), razón por la cual, nuestro enjuiciamiento debe circunscribirse a determinar si las concretas normas impugnadas pueden considerarse o no dictadas en el legítimo ejercicio de las competencias que la Constitución atribuye al Estado.