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1. Con fecha 13 de marzo de 2020, tuvo entrada en el registro general de este Tribunal Constitucional un escrito del procurador don Marcos Juan Calleja García, en representación de doña Carmen Borrero Rodríguez, asistida por el letrado don Juan Antonio Carrillo Donaire, por el que interpuso recurso de amparo contra la sentencia de 18 de octubre de 2018, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el procedimiento ordinario núm. 76-2017, que desestimó el recurso interpuesto por aquella contra la desestimación por silencio de la solicitud de concesión de uso, ocupación y aprovechamiento de un inmueble sito en la localidad de El Portil, término municipal de Cartaya (Huelva), al amparo de lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, que, en fecha 22 de noviembre de 2013, había presentado ante el Ministerio de Medio Ambiente; y, también, contra la providencia de 24 de enero de 2020 de la misma sección y sala, que inadmitió a trámite el incidente extraordinario de nulidad de actuaciones interpuesto contra la anterior resolución.

2. Los hechos relevantes para la resolución de esta pieza de suspensión son los siguientes:

a) La demandante, que había adquirido en 1978, mediante escritura pública e inscripción en el correspondiente registro de la propiedad, el dominio de una finca sita en la localidad de “El Portil”, término municipal de Cartaya (Huelva), sobre la que había construido una vivienda unifamiliar, pretendió acreditar que dicha titularidad era anterior a 1989, fecha en la que entró en vigor la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, para, de ese modo, acogerse a la posibilidad de obtener una concesión administrativa de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre en la forma prevista por la disposición transitoria primera de aquella ley. Sin embargo, la solicitud le fue denegada por una resolución de 17 de septiembre de 1996 de la Dirección General de Costas. Acudió entonces a la vía contencioso-administrativa, que finalizó con sendas sentencias desestimatorias de su recurso, dictadas, en fecha 15 de octubre de 1999 por la Audiencia Nacional y, en trámite de casación, por el Tribunal Supremo el día 3 de diciembre de 2003.

b) Rechazada aquella pretensión, la actora presentó, en este caso ante la jurisdicción civil, una demanda con objeto de que le fuera reconocida su titularidad dominical sobre aquel inmueble en fecha anterior a la de 1989 y, si bien la inicial sentencia de 6 de marzo de 2013 del Juzgado de Primera Instancia núm. 6 de Huelva desestimó su pretensión, la posterior resolución de 4 de septiembre de 2013, de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de aquella capital, recaída en trámite de apelación, estimó definitivamente y en firme la demanda declarando que doña Carmen Borrero Domínguez “fue propietaria, por justo título inscrito y con la condición de tercero hipotecario” del art. 34 de la Ley hipotecaria, de una finca registral inscrita en la localidad de El Portil, término municipal de Cartaya, con anterioridad al deslinde aprobado por orden ministerial de 14 de septiembre de 1989 y que reunía “los requisitos sustantivos para solicitar la concesión a que se refiere la disposición transitoria primera” de la Ley de costas de 1988.

c) Paralelamente a la anterior iniciativa procesal de la actora, la Dirección General de Costas, en fecha 4 de noviembre de 2011, dictó una resolución en trámite de alzada, que desestimaba el recurso administrativo formalizado por doña Carmen Borrero Rodríguez contra otra anterior de 28 de julio de 2009 del servicio provincial de costas en Huelva, que había acordado la recuperación posesoria del dominio público terrestre ocupado, en base a la decisión judicial firme dictada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 3 de diciembre de 2003 [antecedente a)]. La ahora demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra aquella resolución pero fue desestimado por sentencias, de 24 de septiembre de 2015 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Sevilla) y, en vía de casación, por la sentencia de 24 de noviembre de 2016 de la sala correspondiente del Tribunal Supremo.

d) Finalmente, con el pronunciamiento firme de la jurisdicción civil que le permitía acreditar su titularidad dominical sobre el inmueble objeto de cuestionamiento en fecha anterior al año 1989, nuevamente la actora presentó una solicitud ante la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar (Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino), en demanda de que le fuera otorgada la concesión para la utilización, ocupación y aprovechamiento del terreno cuestionado, que figuraba incluido en el dominio público marítimo-terrestre, con fundamento en lo establecido en el apartado primero de la disposición transitoria primera de la Ley de costas. La administración no dictó resolución expresa y, contra el pronunciamiento desestimatorio operado por silencio administrativo, doña Carmen Borrero interpuso recurso contencioso-administrativo ante la sala correspondiente de la Audiencia Nacional, la que, en el seno del procedimiento ordinario núm. 76-2017, dictó sentencia de 18 de octubre de 2018 por la que desestimó el recurso interpuesto. Contra esta resolución, la actora preparó recurso de casación que fue inadmitido por providencia de 6 de junio de 2019, de la Sección Primera de la Sala correspondiente del Tribunal Supremo, al no apreciar interés casacional objetivo. Finalmente, la actora promovió incidente extraordinario de nulidad de actuaciones contra la sentencia dictada, que fue inadmitido por providencia de 24 de enero de 2020 de la misma sección y sala de la Audiencia Nacional que había dictado sentencia.

3. La demanda de amparo alega que las resoluciones judiciales impugnadas han vulnerado sus derechos a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), por haber incurrido en incongruencia, y al principio de igualdad ante la ley (art. 14 CE), porque entiende que la demandante “es la única ocupante de una vivienda en la localidad de El Portil, en el término municipal de Cartaya, afectada por el deslinde del dominio público marítimo-terrestre aprobado por orden ministerial de 14 de septiembre de 1989 que no ha obtenido la concesión de ocupación y uso”, frente al resto de otros afectados que, en su misma situación, sí han obtenido aquella concesión administrativa.

4. Por medio de escrito presentado el día 12 de junio de 2020 en el registro de este tribunal, la representación de la recurrente ha solicitado, como medida cautelar, la suspensión de la ejecución de la resolución de 28 de julio de 2009, dictada por el servicio provincial de costas en Huelva por la que acordó recuperar de oficio la posesión del dominio público marítimo-terrestre sobre el que se encuentra enclavada la vivienda unifamiliar que construyó la actora. Igualmente, destaca que el día 19 de mayo de 2020 le fue notificado a la señora Borrero Rodríguez un requerimiento expedido por el mencionado servicio provincial de fecha 12 de marzo anterior, por el que, en ejecución de la precedente resolución de 2009, se le exigía a la actora que, en el plazo de los quince días siguientes a la notificación de este requerimiento, iniciara los trabajos para la demolición de la vivienda construida en 1984, concediéndole el plazo de dos meses para que finalizara aquellos trabajos.

En su escrito, la demandante de amparo ha solicitado de este tribunal la adopción de la medida cautelar inaudita parte de suspensión de la resolución del servicio provincial de costas en Huelva de 28 de julio de 2009, así como del requerimiento de ejecución de la misma y de demolición de la vivienda edificada de 12 de marzo de 2020.

La parte demandante entiende que la medida cautelar es procedente. A tal efecto, argumenta que la demolición de la vivienda haría perder toda eficacia a una sentencia de este tribunal que, eventualmente, estimara el recurso de amparo interpuesto. Se trataría de un perjuicio irreparable que ha de ser ponderado con la inexistencia de una perturbación para los intereses generales o los derechos de terceros. Alega que su vivienda fue construida en 1984, con la oportuna licencia y que la administración dejó transcurrir posteriormente un tiempo de veinte años (desde 1989, fecha del deslinde, hasta 2009, fecha de la resolución del servicio provincial de costas en Huelva) sin realizar actuación alguna sobre su parcela que, además, es la única de su zona a la que —en igualdad de condiciones con otras viviendas— le ha sido denegada la concesión del uso, ocupación y aprovechamiento.

Concluye el escrito con la afirmación de que el plazo de dos meses desde la notificación del requerimiento de ejecución para la finalización de los trabajos de demolición de la vivienda expira el próximo día 19 de julio de 2020.

5. Por virtud de providencia de esta Sección Cuarta de fecha 22 de junio de 2020, se acordó la admisión a trámite de este recurso de amparo, apreciando que concurre en el mismo una especial trascendencia constitucional [art. 50.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)], “como consecuencia de que el órgano judicial pudiera haber incurrido en una negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina de este tribunal [STC 155/20009, FJ 2, f)]”. Además, en la misma resolución se decidió la formación de pieza separada de suspensión. En esta pieza se acordó en la misma fecha no haber lugar a la medida cautelar inaudita parte (art. 56.6 LOTC), al no apreciarse la urgencia excepcional alegada, sin perjuicio de conceder audiencia a la parte recurrente y al Ministerio Fiscal para que manifestaran lo que estimaran pertinente sobre la suspensión solicitada.

6. En fecha 1 de julio de 2020 la demandante de amparo presentó sus alegaciones, en las que se ratificó en los argumentos expuestos en el escrito de solicitud de la medida cautelar.

7. El día 7 de julio de 2020 tuvo entrada en el registro de este tribunal el escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal.

Después de hacer referencia a los antecedentes del caso, el fiscal expone un desarrollo de la doctrina de este tribunal sobre la ejecutoriedad de las resoluciones judiciales y sus excepciones (AATC 45/2001, de 26 de febrero, y 32/2008, de 31 de enero), así como la jurisprudencia sobre la suspensión de los pronunciamientos de contenido económico (AATC 20/2009, de 26 de enero, y 26/2011, de 14 de marzo) y sus respectivas excepciones (AATC 156/2006, de 8 de mayo, y 129/2018, de 13 de diciembre), entre las que se incluyen expresamente los supuestos de demolición de viviendas.

En aplicación de la doctrina general expuesta al caso concreto, el Ministerio Fiscal considera que procede acceder a la medida cautelar solicitada, ya que la “ejecución de la demolición de la vivienda podría ocasionar a la recurrente perjuicios irreparables que harían perder al amparo su finalidad” (art. 56.1 LOTC), “pues la afectación de sus bienes y derechos patrimoniales puede devenir definitiva o difícilmente reversible o de muy difícil y costoso restablecimiento en ese caso, viéndose privada además aquella de la posesión y goce de la edificación controvertida”. Para ello, según afirma, no es obstáculo que se solicite la suspensión de una resolución que no es el objeto del recurso, posibilidad expresamente admitida en los AATC 197/2005, de 9 de mayo (FJ 2), y 39/1997, de 10 de febrero (FJ 1), entre otros, siempre que guarden una íntima conexión entre sí. Finaliza señalando que no se aprecia en este caso que se produzca una perturbación para los intereses generales, teniendo en cuenta que nos encontramos con dos resoluciones judiciales aparentemente contradictorias (la de la Audiencia Nacional impugnada y la de la Audiencia Provincial de Huelva) pero igualmente legítimas, ni un perjuicio para terceros, valorando el tiempo que la vivienda lleva construida (desde el 14 de septiembre de 1984).

Concluye, pues, su escrito solicitando la suspensión cautelar de la resolución de 28 de julio de 2009 del servicio provincial de costas en Huelva de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar (Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino) y del requerimiento de 12 de marzo de 2020.

1. El objeto de esta pieza de suspensión consiste en determinar la procedencia o no de la medida cautelar instada por la parte recurrente en amparo y dirigida frente a la resolución de 28 de julio de 2009 del servicio provincial de costas en Huelva de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar (Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino) y del requerimiento de 12 de marzo de 2020. La parte demandante pone de manifiesto que, si bien tales actos administrativos no son directamente objeto del recurso de amparo, puesto que las resoluciones judiciales impugnadas son la sentencia de 18 de octubre de 2018 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y la providencia de 24 de enero de 2020 de la misma sección y sala, aquellas actuaciones administrativas y estas resoluciones judiciales guardan una estrecha conexión por venir referidas a la eventual demolición de una vivienda construida sobre la zona marítimo-terrestre cuya ejecución pretende la actora que sea suspendida cautelarmente en tanto no sea resuelto este recurso de amparo.

Por su parte, el Ministerio Fiscal se ha mostrado favorable, también, a la suspensión cautelar de la ejecución acordada.

2. Para resolver este incidente cautelar es necesario partir de lo que dispone el art. 56.1 LOTC que, como regla general, establece que “la interposición del recurso de amparo no suspenderá los efectos del acto o sentencia impugnados”. No obstante, su apartado 2, señala después que “cuando la ejecución del acto o sentencia impugnados produzca un perjuicio al recurrente que pudiera hacer perder al amparo su finalidad, la sala, o la sección en el supuesto del artículo 52.2, de oficio o a instancia del recurrente, podrá disponer la suspensión, total o parcial, de sus efectos, siempre y cuando la suspensión no ocasione perturbación grave a un interés constitucionalmente protegido, ni a los derechos fundamentales o libertades de otra persona”. Por lo tanto, la excepción a la regla general viene determinada por un doble condicionamiento. En primer lugar, que la ejecución del acto o resolución impugnados produzca un perjuicio que pudiera hacer perder al amparo su finalidad, para el caso de que fuera finalmente estimado. En segundo lugar, que la suspensión no genere, a su vez, una perturbación grave a un interés constitucionalmente protegido, ni a los derechos fundamentales o libertades de otra persona.

Una interpretación conjunta de ambos apartados configura la suspensión de la ejecución de las resoluciones firmes como una medida excepcional y, por lo tanto, de interpretación restrictiva (ATC 117/2015, de 6 de julio, FJ 1). Esta naturaleza se deriva de la necesidad de preservar el interés general, de la garantía de la efectividad de las decisiones de los poderes públicos, y del aseguramiento de la ejecución de las resoluciones dictadas por jueces y tribunales en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que les confiere el art. 117.3 CE. Así se pronuncian, entre otros, los AATC 2/2001, de 15 de enero (FJ 1); 4/2006, de 16 de enero (FJ 1), y 127/2010, de 4 de octubre (FJ 1). En definitiva, se trata de preservar la “presunción de legitimidad que alcanza a todas las actuaciones de los poderes públicos, presunción inherente a la entera actividad pública (legislativa, ejecutiva y judicial)” (ATC 190/2015, de 5 de noviembre, FJ 2).

3. Por otro lado, la facultad de este tribunal de adoptar medidas cautelares en los procesos de amparo, reconocida en el art. 56 LOTC, se sustenta en la necesidad de asegurar la efectividad de las resoluciones que pongan fin a los mismos, esto es, de preservar la integridad del derecho fundamental cuya vulneración se denuncia, en tanto en cuanto la ejecución del acto o resolución impugnados pudiera ocasionar un perjuicio que hiciese perder al amparo su finalidad.

Como recuerda el ATC 55/2018, de 22 de mayo [FJ 2 c)] “la perspectiva única que ha de ser tenida en cuenta para decidir sobre cualquier pretensión cautelar formulada en el proceso de amparo ha de ser el de la preservación de la eficacia de un posible pronunciamiento estimatorio, sin prejuzgar cuál haya de ser el sentido de la futura sentencia que le ponga fin (por todos, AATC 64/1990, de 30 de enero, y 319/2003, de 13 de octubre); previsión tanto más difícil en cuanto el recurso de amparo […] verse sobre aspectos o facetas del derecho fundamental invocado acerca de los cuales el tribunal no ha tenido aún ocasión de pronunciarse. En tal medida, ‘no procede en este incidente examinar ni la concurrencia ni la ausencia de apariencia de buen derecho’ de la pretensión de amparo formulada, criterio éste del que no se vale la regulación del artículo 56 LOTC para conceder o denegar la protección cautelar pretendida (AATC 187/2003, de 2 de junio, y 258/1996, de 24 de septiembre)”.

Adicionalmente, “este tribunal viene exigiendo a quien solicita la adopción de la medida cautelar de suspensión del acto o resolución judicial recurrido que alegue, pruebe o justifique, ofreciendo un principio razonable de prueba, la irreparabilidad o dificultad de la reparación de los perjuicios de seguirse la ejecución del acto impugnado, y ello, con el objeto de mostrar que la ejecución del acto recurrido puede privar a la demanda de amparo de su finalidad, provocando que el restablecimiento del recurrente en el derecho constitucional vulnerado sea tardío y convirtiendo en meramente ilusorio y nominal el amparo [AATC 51/1989, de 30 de enero; 290/1995, de 23 de octubre; 370/1996, de 16 de diciembre; 283/1999, de 29 de noviembre; 90/2014, de 27 de marzo, FJ 1; 190/2015, de 5 de noviembre, FJ 2 a), y 59/2017, de 24 de abril, FJ 1]”. (ATC 147/2017, de 13 de noviembre, FJ 1).

4. En relación con la clase de medidas cautelares susceptibles de adoptarse en tales supuestos, junto a la suspensión del acto o resolución impugnados (art. 56.2 LOTC), se dispone en el art. 56.3 LOTC que “la sala o la sección podrá adoptar cualesquiera medidas cautelares y resoluciones provisionales previstas en el ordenamiento, que, por su naturaleza, puedan aplicarse en el proceso de amparo y tiendan a evitar que el recurso pierda su finalidad”.

Esta previsión legal ha posibilitado que este tribunal acuerde una medida cautelar que no se refiera expresamente a la resolución que es objeto del recurso de amparo, siempre que se cumpla el requisito intrínseco de la tutela cautelar, es decir, que su ejecución haga perder al propio recurso su finalidad. Como señala el ATC 197/2005, de 9 de mayo (FJ 3) “aun cuando la petición de suspensión se refiera al acto por el que se declara la ruina del edificio, y esta resolución no haya sido recurrida en amparo, al ser objeto del presente recurso de amparo las resoluciones judiciales recaídas en el proceso de impugnación del referido acto administrativo, y pretender con este recurso que se garantice su derecho a obtener de los órganos judiciales una resolución fundada en Derecho sobre su pretensión —pretensión que, en último término, va dirigida a la anulación del acto administrativo impugnado en la vía judicial—, si se acredita que la eficacia del acto administrativo puede privar al amparo de su finalidad, este tribunal, como señala el fiscal, podrá suspender la eficacia, no sólo de las resoluciones judiciales impugnadas, sino también del acto administrativo que estas resoluciones confirman (por todos ATC 333/2004, de 13 de septiembre)”.

5. El supuesto resuelto por el ATC 197/2005 no es, sin embargo, semejante al que ahora es objeto de nuestro enjuiciamiento. En aquel caso, el tribunal acordó la suspensión cautelar de la ejecución de unas resoluciones judiciales que eran confirmatorias, en la vía contencioso-administrativa, del acto de declaración de ruina de un inmueble, de tal manera que la conexión directa entre el objeto de aquellas resoluciones judiciales y el acto administrativo del que traían causa era evidente porque se trataba de las resoluciones judiciales que habían desestimado el recurso interpuesto contra el acto administrativo impugnado.

En cambio, ahora, la suspensión cautelar que se solicita lo es respecto de unos actos administrativos dictados en ejecución de un procedimiento ya finalizado por virtud de una resolución judicial firme, cuya conexión con las resoluciones judiciales ahora impugnadas es sostenida por la recurrente. Bajo la invocada vulneración de sus derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva y a la igualdad ante la ley, la actora alega que dichas resoluciones judiciales, ahora recurridas en amparo, han confundido el objeto del precedente procedimiento, a cuya ejecución responden los actos sobre los que recae la petición cautelar de suspensión, con el del proceso en que han sido dictadas las resoluciones judiciales impugnadas.

Según refiere la actora y sin que ahora, en este incidente cautelar, podamos prejuzgar sobre el contenido de la cuestión de fondo debatida en este proceso de amparo, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional habría fundamentado el fallo desestimatorio de su recurso en que el Tribunal Supremo hubo resuelto hasta en dos ocasiones (sentencias de 3 de diciembre de 2003 y 24 de noviembre de 2016) y en sentido desestimatorio para la recurrente, sobre la recuperación posesoria de la finca objeto de la litis, cuando, según defiende la actora, lo que ésta ha pretendido ahora es que, tomando como punto de partida su reconocimiento de que el inmueble se halla dentro de la zona marítimo-terrestre y, por tanto, en terreno demanial, le sea otorgada una concesión de uso y disfrute del mismo, al amparo de lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley de costas.

A partir de este planteamiento de la parte demandante, cuyo contenido solo enjuicia ahora este tribunal a los meros efectos de resolver sobre la medida cautelar de suspensión solicitada, debe llevarnos a “la huida de un excesivo formalismo en la interpretación del art. 56 LOTC, ajeno a los importantes intereses que se hallan en juego en estas piezas de suspensión, [que] aconsejan la incardinación de la solicitud en dicho precepto y por ello, la consideración de su fondo” (ATC 39/1997, de 10 de febrero, FJ 1).

En el caso de autos, la pretensión cautelar de suspensión sobre los actos administrativos, dictados en ejecución de una previa resolución administrativa para la recuperación de la posesión del dominio público marítimo terrestre y el subsiguiente requerimiento para la demolición de la vivienda de la recurrente guardan una estrecha conexión con el objeto del recurso contencioso-administrativo resuelto por la Audiencia Nacional, en la medida en que, como se ha dicho, la pretensión de la actora tenía por finalidad el reconocimiento de un derecho a la concesión del uso, ocupación y aprovechamiento del terreno demanial y de la vivienda construida sobre el mismo, de tal manera que si aquellos actos de ejecución llegan a hacerse efectivos y, por tanto, la vivienda es demolida, el derecho a la concesión pretendido devendría inviable.

La demandante de amparo alega vulneración de sus derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva y a la igualdad ante la ley porque entiende que la Audiencia Nacional ha confundido el objeto de su pretensión a la hora de abordar el enjuiciamiento de las dos cuestiones jurídicas que han sido puestas en conexión. Tal circunstancia, como sostiene el Ministerio Fiscal en sus alegaciones, pone en relación, a los meros efectos de decidir sobre la medida cautelar solicitada, las resoluciones judiciales impugnadas con los actos administrativos de ejecución y de demolición de la vivienda de la recurrente, de tal modo que, para asegurar el pronunciamiento de nuestra sentencia en este proceso de amparo, es preciso acordar la suspensión cautelar de la ejecución de los actos administrativos solicitados.

Además, como ha declarado este tribunal, “la ejecución de la demolición de la obra podría ocasionar en esta ocasión a la recurrente perjuicios irreparables que harían perder al amparo su finalidad, pues a la afectación de sus bienes y derechos patrimoniales puede devenir definitiva o difícilmente reversible o de muy difícil y costoso restablecimiento en ese caso, viéndose privada además aquella de la posesión y goce de la edificación controvertida si la demolición de la vivienda se materializase. A ello cabe añadir, por ser ésta condición de la suspensión, que no se percibe en este momento procesal, atendidas las circunstancias del presente caso, que la suspensión de la ejecución pueda entrañar una perturbación grave de los intereses generales o de los derechos fundamentales y libertades públicas de terceros” (ATC 129/2018, de 13 de diciembre, FJ 1).