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Tribunal Constitucional de España

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente, don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral, don Plácido Fernández Viagas y don Antonio Truyol Serra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 114/1982 promovido por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas, en el que han comparecido el Parlamento de Cataluña representado por su Presidente, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, representado por el Abogado don Manuel María Vicens i Matas, siendo ponente el Magistrado don Angel Latorre Segura, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El Abogado del Estado, en la representación que tiene atribuida, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, de la Generalidad de Cataluña, por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural, afectados por actividades extractivas, por infracción de los arts. 2, 138, 149.1.23.ª y 149.1.25.ª de la Constitución, así como de los arts. 9.10 y 10.5 y 6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, sustancialmente en base a los siguientes motivos:

a) Partiendo de un estudio pormenorizado de los preceptos constitucionales y estatutarios reseñados, así como de los Reales Decretos 1950/1980, de 31 de julio, y 738/1981, de 9 de enero, de transferencias, y demás disposiciones complementarias, llega a la conclusión de que a la Generalidad de Cataluña le corresponde:

1.° En materia de espacios naturales protegidos: la política y la gestión, en los términos del convenio celebrado con ICONA.

2.° En materia de minería: el desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado -dando al término «base» el alcance material preconizado por este Alto Tribunal en la Sentencia de 28 de julio de 1981- y, de modo ya explícito, las competencias administrativas ordenadas en la legislación minera estatal para el otorgamiento de permisos, autorizaciones o concesiones, para la vigilancia e inspección y para sancionar.

3.° En materia de protección del medio ambiente, en general: el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado y la posibilidad de establecer normas adicionales de control.

b) Aun cuando no existe una Ley básica estatal, en sentido estricto, que abarque la materia que regula la Ley catalana, no obstante pueden inducirse las bases que han de informar la actividad del legislador autonómico en concreto de la Ley de Espacios Naturales Protegidos y su Reglamento, de la Ley de Minas y su Reglamento y de la Ley de Fomento de la Minería.

Tales bases se centran para el Abogado del Estado en:

1.ª La existencia de un numerus clausus de modalidades de espacios naturales protegidos.

2.ª La reserva de Ley para la creación de tres de esas modalidades.

3.ª Compatibilidad del régimen de protección de dichos espacios, en tres de sus modalidades, con el aprovechamiento ordenado de sus producciones, previa autorización del órgano competente (ICONA).

c) De todo ello se deduce que la impugnada Ley catalana crea subrepticiamente una nueva modalidad de espacio natural protegido, y que en todo caso a los «espacios de especial interés natural» les otorga un régimen de protección específica superior que el previsto para los espacios naturales.

Con ello, la Ley impugnada se ha arrogado la competencia para extender a todo el territorio de la Comunidad medidas que tendrían sentido únicamente para los espacios naturales protegidos en sentido formal, sin que sea aceptable calificar a estas medidas jurídicas tan restrictivas, como adicionales de protección.

d) En el orden a la legislación minera, pueden inducirse de la legislación vigente algunas bases, aplicables al presente recurso, así como las consecuencias derivadas de las mismas:

1.ª La exploración, investigación y explotación de yacimientos minerales y demás recursos geológicos son actividades que hay que promover y desarrollar, con el fin de procurar el abastecimiento de materias primas minerales a la industria española (art. 1.° de la Ley de Fomento y Minería).

2.ª La protección del medio ambiente está configurada como una condición que la autoridad administrativa puede imponer al beneficiario de autorizaciones, permisos o concesiones, en el momento del otorgamiento, y cuya infracción puede comportar sanción o incluso caducidad en caso de infracción grave (arts. 16, 33, 69 y 81 de la Ley de Minas).

Frente a eso, la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, de la Generalitat sin sujeción a planteamiento especial alguno:

1.° Asigna a la actividad minera un lugar subordinado, considerándola como actividad que es preciso limitar, en lugar de fomentar, como se desprende con claridad del art. 3 de la Ley. Por una parte, la explotación de los recursos de las Secciones A y B está subordinada a la concurrencia de unos supuestos que no figuran en la legislación del Estado (cfr. también art. 6.4). Por otro lado, la explotación de los recursos de las Secciones C y D está condicionada a requisitos que no están tampoco en la Ley del Estado.

2.° Otorga a la protección del medio ambiente un valor absoluto y con eficacia condicionante del ejercicio de una actividad extractiva, según se desprende de los arts. 3 y 6 de la Ley impugnada. En particular, el condicionamiento antes transcrito respecto a los recursos de las Secciones C y D entraña la consagración de una prioridad del valor medio ambiente frente al valor explotación, de la riqueza minera, que contradice el planteamiento de base de la legislación estatal. Además, no se considera aceptable que una Ley de una Comunidad Autónoma subordine el ejercicio de una actividad lícita y protegida, a que un determinado documento estatal (de Plan habla la Ley catalana) defina expresamente la preferencia de esa actividad frente a intereses concurrentes.

3.° Echa sobre los particulares la carga de realizar estudios previos y de proponer, en consecuencia, las medidas de protección adecuadas, reservando a la Administración la decisión en términos de absoluta discrecionalidad, pues no hay referencia alguna a criterios objetivos, todo lo cual queda consagrado en los arts. 4, 5, 6 y 8 de la Ley recurrida.

Insiste por último, en que el establecimiento del principio de restauración no puede calificarse de «medida adicional de protección» del medio ambiente, pese a que así quiera presentarse para justificar su implantación en la competencia otorgada por el art. 149.1.23.ª de la Constitución y en el art. 10.6 del Estatuto de Cataluña, cabalmente porque es una opción básica, como se ha dicho.

e) Completando la anterior argumentación, se impugna la disposición transitoria tres, por entender que quiebra el principio de solidaridad, en tanto en cuanto de la mención de los sectores productivos básicos para la economía de Cataluña, se induce que dicho principio constitucional ha sido ignorado.

2. En escrito que tuvo entrada el 20 de abril de 1982 se personó el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, al tiempo que solicitaba la concesión de una prórroga para la formalización de sus alegaciones, lo que se acordó favorablemente por providencia de 21 de abril de 1982.

3. En sus alegaciones el Consejo Ejecutivo, dijo en síntesis lo siguiente:

a) Toda la cuestión debatida debe enfocarse partiendo de lo dispuesto en el art. 45 de la Constitución Española (C.E.), precepto que ignora el representante del Gobierno en su recurso, y que configura la protección del medio ambiente como un principio rector de la política social y económica.

Por otra parte, el precepto en su apartado 2 de dirige a todos los poderes públicos, es decir, tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas y entidades locales, habilitándoles para exigir y llevar a término conductas positivas en relación con la utilización racional de los recursos naturales, deduciéndose al tiempo que la actuación del Parlamento de Cataluña al abordar el tratamiento legislativo de esta cuestión ha sido constitucional.

Estos principios rectores han de entenderse en su carácter positivo y condicionante de la labor normadora de los poderes públicos, que en materia de medio ambiente se canaliza por la técnica de la restauración. De tal forma que si por imperio de la Constitución (art. 45) todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, y los poderes públicos -todos los poderes públicos- han de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales -incluida, por tanto, la minería-, con el fin de defender y restaurar, o sea reponer a su situación primitiva, el medio ambiente, carece de todo fundamento tachar de inconstitucional, y hacerlo precisamente al amparo de unas supuestas bases o principios deducidos de la legislación anterior a la Constitución, una Ley que, como la del Parlamento catalán, no tiene otro propósito ni responde a otras finalidades que las establecidas por la propia Constitución.

b) En cuanto a los motivos específicos de impugnación, mantiene la Generalidad que la cuestión ha de quedar centrada en torno a la materia específica de la protección del medio ambiente.

Se rechaza expresamente la consideración de que los decretos de transferencias de servicios en la materia, puedan entenderse como la interpretación auténtica de las competencias del Parlamento de Cataluña y la Generalidad, ni cualquier otro acuerdo administrativo suscrito con ICONA, debiendo aceptarse únicamente los puntos de referencia de la Constitución y el Estatuto de Autonomía, cuyos arts. 149.1.23.ª y 10.6, respectivamente, los fijan con claridad en lo que al medio ambiente se refiere.

c) Partiendo del hecho de que la inexistencia de una específica ausencia de legislación básica dictada por el Estado, no enerva las posibilidades normativas de la Comunidad Autónoma Catalana se mantiene, a mayor abundamiento, que la Ley recurrida tampoco contradice los principios que pudieran deducirse de la legislación preconstitucional en la materia.

De tal legislación, y en especial de la Ley de 2 de mayo de 1975, no puede deducirse que se haya consagrado un numerus clausus de espacios territoriales protegibles en razón al medio ambiente. La Ley catalana, en todo caso, no crea una nueva modalidad de espacio natural protegido, sino que se limita a plasmar las competencias propias de la Generalidad, aplicando medidas adicionales de protección, sobre una lista de espacios naturales elaborada por el Pleno de la Comisión de Urbanismo de Cataluña, en íntima conexión con el ejercicio de competencias que se deriva del art. 148.1.3.ª de la Constitución.

De igual forma se rechaza la tesis de que con tales medidas se impide el aprovechamiento mismo, afirmándose que el texto de la Ley compatibiliza tales aprovechamientos, con la necesidad de proceder a la restauración de los terrenos en vistas a la protección del medio ambiente.

d) Tampoco existe contradicción entre la Ley catalana y los principios derivados de la legislación específica en materia de minería. Dado que de la misma se deduce que la autoridad administrativa debía imponer a las explotaciones mineras medidas de protección del medio ambiente (arts. 5.3 de la Ley de Minas, y 7.3 de su Reglamento).

De otra parte lo que la Ley impugnada pretende es precisamente hacer compaginable la utilidad social de la minería y el mantenimiento del entorno ambiental, a través del instrumento de la restauración, que contempla la propia Constitución en su art. 45.

Se afirma igualmente que la Ley catalana no atribuye a la minería un valor secundario, ni introduce limitaciones que queden fuera de los condicionamientos constitucionales. Las medidas que se arbitran tiene por objeto evitar las actividades extractivas cuando de antemano resulte o que no son rentables o que el daño que van a causar es técnicamente de imposible restauración, y eso no es más que velar por la utilización racional de los recursos naturales.

e) Se argumenta también que no puede decirse que exista una invasión de competencias del Estado, por el hecho de que la Ley recurrida haga referencia al Plan Energético, pues éste como cualquier otro no es más que una definición de objetivos y prioridades.

Rechaza la Generalidad la acusación de que la exigencia de un programa de restauración pueda considerarse como una pesada carga, sino como un elemento más de la planificación de una explotación minera, para terminar rechazando toda la filosofía que impregna la demanda del Gobierno en cuanto a la valoración prioritaria de la explotación minera frente a la protección del medio ambiente.

Finaliza la Generalidad su contestación a la demanda rechazando de plano la acusación de insolidaridad por notoriamente infundada.

4. Ha comparecido también el Parlamento de Cataluña en escrito presentado el 29 de abril de 1982 y cuyos puntos esenciales son los siguientes:

a) Se rechaza totalmente el que la competencia de la Generalidad de Cataluña en materia de espacios naturales quede reducida a lo que se deduzca del Convenio suscrito con ICONA, según el Decreto de transferencia 1950/1980, de 31 de julio.

En razón a lo dispuesto en el art. 10.9 del Estatuto se mantiene la competencia exclusiva de la Comunidad en materia de espacios naturales protegidos, pues en la remisión que se hace al art. 149.1.23.ª de la C.E. no existe correlativo entre el precepto constitucional y el estatutario, criterio interpretativo que viene a reafirmarse por la posición jurisprudencial del Tribunal Constitucional y en especial por el propio Decreto de transferencias de 31 de julio de 1980.

A partir de esta posición de principios se concluye que el carácter instrumental de las transferencias de servicios adquiere solamente relevancia a efectos de la función ejecutiva de la competencia, ámbito al que queda reducido el Convenio entre ICONA y la Generalidad y que no puede afectar al ejercicio de la potestad legislativa que sobre la materia corresponde a la Generalidad.

b) Mantiene el Parlamento de Cataluña que la Ley impugnada no tiene otro objeto que el establecimiento de medidas de protección del medio ambiente, en razón a actividades que se realicen en determinados términos municipales, las cuales se articulan siguiendo los criterios de sectorialidad, especialidad territorial y el principio de restauración como técnica operativa.

La Ley no está declarando, clasificando o regulando unos espacios a efectos de su protección integral, sino que simplemente se limita a establecer unos criterios para la aplicación territorial de las medidas de protección del medio ambiente, y como todo conjunto de medidas de tal naturaleza, resulta lógico que afecte a un sector económico determinado.

De otra parte y de la misma legislación ya dictada por el Estado, se deducen límites aplicables al ejercicio de la actividad minera, conexionadas directamente con la necesidad de proteger el medio ambiente (arts. 5.3, 17, 33.2, 39.3, 66 y 69 de la Ley de Minas).

c) En cuanto a la relación entre la Ley catalana y la legislación del Estado en materia de minería, se considera que aquélla es de todo punto compatible, incluso en lo que se refiere a su art. 3.°3, que viene a desarrollar lo ya contenido en el art. 39.3 de la Ley de Minas, y sin que tampoco pueda entenderse como quebrado el principio de igualdad de trato entre las empresas mineras que actúan en Cataluña y en el resto del país, si se tiene especialmente en cuenta el criterio interpretativo sentado por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de noviembre de 1981.

Considera por último el Parlamento de Cataluña, que no puede negarse que entre los intereses colectivos debe considerarse en toda su intensidad el de proteger el medio ambiente, lo que en sí debe ser un límite razonable a la actividad económica de explotación de la riqueza minera, y compaginable en todo caso con ella misma.

d) Rechaza igualmente en sus alegaciones la acusación de que la Ley recurrida quiebra el principio de solidaridad, por cuanto el principio general de unidad económica que consagran el art. 138 de la C.E. y el Preámbulo y art. 12.1 del Estatuto de Cataluña, no entrañan la existencia de una uniformidad económica a nivel de todo el Estado, sino que ha de tenerse en cuenta las características diferenciales de los distintos territorios que integran el Estado Español, a lo que precisamente responde y respeta la Ley recurrida.

La referencia a Cataluña no puede entenderse en otro sentido que el de expresar una consecuencia lógica y necesaria del ejercicio de las competencias de la Generalidad: la eficacia territorial de la Ley autonómica.

5. Por providencia de 19 de octubre de 1982 se fijó el día 26 de octubre de 1982 para deliberación y fallo. En ese día se deliberó y votó.

II. Fundamentos jurídicos

1. El presente recurso se articula por la representación del Gobierno como un recurso de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, de la Generalidad de Cataluña, por la que se establecen normas adicionales en protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas. El recurso se fundamenta en un doble orden de motivos: unos referentes a la posible vulneración de preceptos constitucionales de carácter general, como son los arts. 2 y 138 de la norma fundamental, y otros que afectan a la distribución de competencias establecidas en los arts. 149.1.23.ª y 25.ª de la Constitución y 9.10 y 10.5 y 6 del Estatuto de Cataluña. Procede examinar separadamente las dos causas de impugnación.

2. En cuanto a la primera dejaremos de lado, por el momento, los arts. 2 y 138, a los que nos referiremos más adelante, para examinar otros preceptos constitucionales relevantes para la cuestión planteada. En primer término el art. 45 de la Constitución dispone:

« 1) Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

2) Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

3. Para los que violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije, se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.».

Este artículo se incluye entre los «principios rectores de la política social y económica (capítulo tercero del título primero relativo a ''derechos y deberes fundamentales'') cuyo reconocimiento, respeto y protección informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos» (art. 53.3 de la Constitución). Es evidente que entre esos poderes públicos se encuentran las Comunidades Autónomas y que la «legislación positiva» citada comprende tanto la legislación estatal como la emanada de los órganos legislativos de aquéllas.

El art. 45 recoge la preocupación ecológica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión que ha plasmado también en numerosos documentos internacionales. En su virtud no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la «utilización racional» de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de la vida. Estas consideraciones son aplicables a las industrias extractivas como cualquier otro sector económico y supone, en consecuencia, que no es aceptable la postura del representante del Gobierno, repetida frecuentemente a lo largo de sus alegaciones, de que exista una prioridad absoluta del fomento de la reproducción minera frente a la protección del medio ambiente. Recuérdese también que la «calidad de la vida» que cita el art. 45 y uno de cuyos elementos es la obtención de un medio ambiente adecuado para promoverla está proclamada en el preámbulo de la Constitución y recogida en algún otro artículo como el 129.1. Sin embargo, debe advertirse que la Constitución impone asimismo «el deber de atender al desarrollo de todos los sectores económicos» (art. 130.1), deber al que hace referencia el art. 55.1 del Estatuto de Cataluña. Ese desarrollo es igualmente necesario para lograr aquella mejora. La conclusión que se deduce del examen de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico.

En cuanto a las técnicas apropiadas para llevar a cabo la protección del medio ambiente corresponde su elección al legislador, máxime cuando el mismo art. 45 del texto constitucional habla expresamente, como se ha visto, de «defender y restaurar el medio ambiente». La técnica de la restauración está, por tanto, expresamente reconocida en la Constitución.

Del examen de la Ley impugnada no puede deducirse que ésta viole ninguno de los preceptos constitucionales citados, ya que mediante técnicas cuya mayor o menor calidad no corresponde apreciar a este Tribunal, pero que en todo caso la Constitución no prohíbe o admite expresamente, se pretende en ella la protección del medio ambiente contra los daños que en él puedan producir las explotaciones mineras. Tampoco se deduce del texto de la misma Ley ni se prueba en las alegaciones del representante del Gobierno que dichas medidas ocasionen tan grave quebranto a la economía nacional como para que sea imperativo y con carácter general proclamar la primacía de la protección de ésta sobre la del medio ambiente. Por tanto la Ley impugnada no puede calificarse de inconstitucional desde el punto de vista de los preceptos de carácter general considerados hasta ahora.

3. Problema distinto es el que plantea la alegada inconstitucionalidad de la Ley de la Generalidad por la posible vulneración del orden competencial establecido por la Constitución y por el Estatuto. En este aspecto la primera cuestión es apreciar cuál es el verdadero objeto de la Ley, que para el representante del Gobierno supone la creación de una nueva categoría de espacios naturales protegidos, mientras que para los representantes del Consejo Ejecutivo y del Parlamento de Cataluña sería el establecimiento de medidas adicionales de protección del medio ambiente. En el primer supuesto habría que referirse al art. 9.10 del Estatuto y en el segundo al 10.6 del mismo cuerpo legal, para determinar las competencias de la Generalidad y sus limitaciones.

De la lectura de la Ley resulta que en determinados espacios que se relacionan en la misma o en otros en que concurran circunstancias análogas y que específicamente delimite el Consejo Ejecutivo de la Generalidad y que se denominan en la misma Ley «espacios de especial interés natural» se establecen medidas de protección del medio ambiente, cuando éste puede resultar dañado a consecuencia de explotaciones mineras que en ella se realicen. Parte de esas medidas se aplicarán en todo el territorio de la Comunidad mientras el Parlamento de Cataluña no haya regulado las normas de protección de la naturaleza que deben aplicarse con carácter general en dicho territorio (art. 1.1 y disposición transitoria segunda). Si se compara esta regulación con la prevista en la Ley de Espacios Naturales Protegidos (Ley 15/1975, de 2 de mayo) y su correspondiente Reglamento (Decreto 2676/1977, de 4 de marzo) resultan diferencias esenciales entre ambos tipos de regulación. La Ley impugnada establece medidas de protección basadas en el principio de restauración respecto a las consecuencias del ejercicio de una determinada categoría de industrias, las industrias extractivas, que se presentan como un refuerzo de esa protección respecto a las que se prevén con carácter general en una ley futura. Por el contrario, la legislación sobre espacios naturales protegidos se basa en la idea de conservación de la naturaleza en determinados espacios por medio de una lista de prohibiciones o limitaciones de tipo general, protección que se considera de carácter excepcional, como lo demuestra el que para tres de las cuatro categorías que distingue dicha Ley se requiere que la declaración correspondiente se haga por medio de Ley formal y sólo en la cuarta categoría (los parques naturales) baste el Decreto, pero en todo caso se trata de Decretos referidos a cada parque concreto. Tanto es así que la misma Ley impugnada dispone que sus medidas no sean aplicables «a los espacios naturales que disfruten de un régimen específico de protección al amparo de la Ley del Suelo o de la Ley de Espacios Naturales», aunque se apliquen supletoriamente cuando impliquen una mayor protección en relación al régimen de que se trate (art. 1.2). Se diferencia, por tanto, en forma expresa el régimen establecido en la Ley catalana del previsto en la legislación de espacios naturales protegidos.

Procede por tanto descartar del presente debate los temas relativos a la competencia de la Generalidad en materia de espacios naturales protegidos y en particular el alcance del art. 9.10 del Estatuto de Cataluña en relación con el 149.1.23 de la Constitución, así como las alegaciones de las partes relativas al significado respecto a dicha competencia del Real Decreto 1950/1980, de 31 de julio, sobre traspaso de servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña, en materia de conservación de la naturaleza y del convenio con ICONA de 28 de febrero de 1981, que tenía por objeto regular la política y gestión de los espacios naturales protegidos.

4. Sentado lo anterior y para decidir si la Ley impugnada respeta o no el orden competencial establecido por la Constitución y el Estatuto hay que referirse en primer término al art. 149.1.23 de la Constitución en relación con el 10.6 del Estatuto. El primero atribuye al Estado competencia exclusiva entre otras materias para dictar la «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección». El segundo dispone que «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca corresponde a la Generalidad el desarrollo legislativo y la ejecución de las siguientes materias... protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de la Generalidad para establecer normas adicionales de protección». Se establece en esos preceptos, de acuerdo con la tendencia general actual, la necesidad de que el Estado fije las normas que impongan un encuadramiento de una política global en materia de medio ambiente, dado el alcance no ya nacional, sino internacional que tiene la regulación de esta materia así como la exigencia de la «indispensable solidaridad colectiva» a que se refiere el art. 45.2 y sobre la que se volverá más adelante. Pero se atribuye también a las Comunidades Autónomas una competencia propia no sólo de ejecución sino de «desarrollo legislativo» de la legislación básica, y la de imponer «medidas adicionales de protección»; todo lo cual supone que dentro del marco de la política global del medio ambiente y de respeto al principio de solidaridad son constitucionalmente posibles una diversidad de regulaciones.

5. La cuestión siguiente a dilucidar es por consiguiente cuál es esa legislación básica, que puede desarrollar, ejecutar y complementar la Generalidad.

No existiendo por ahora tal legislación básica es de aplicación la doctrina sentada por este Tribunal en sus Sentencias de 28 de julio de 1981 (R. 40/1980) y de 8 de febrero de 1982 (R. 234/1981), según la cual la ausencia de aquélla no impide a las Comunidades Autónomas ejercer su competencia legislativa siempre que se respeten las bases o normas básicas entendidas como nociones materiales que se deduzcan racionalmente de la legislación vigente, estén o no formuladas de forma expresa, y sin perjuicio de que el Estado pueda dictar en el futuro tales normas que, naturalmente, serán entonces aplicables a las Comunidades Autónomas.

El carácter complejo y multidisciplinario que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente hacen que éstas afecten a los más variados sectores del ordenamiento jurídico. En este sentido la cuestión se sitúa en un doble plano: uno es si de la legislación vigente pueden deducirse normas básicas en materia de medio ambiente no respetadas por la Ley catalana; la otra es la de si, aun respetándose esas normas, se han vulnerado otras igualmente básicas afectadas por aquélla, pues es de señalar que cuando el ejercicio de una competencia autonómica sobre una materia ha de moverse dentro de la legislación básica del Estado, este marco está formado por toda la legislación básica que a ella se refiere y no sólo por la relativa a la materia concreta sobre la que recaiga esa competencia.

En el primer aspecto, es decir en el relativo a las normas sobre medio ambiente, es de recordar que éstas se encuentran dispersas en leyes referidas a distintas materias. Así, para limitarse a lo que aquí interesa en la Ley de Montes, en la de Suelo (véanse p. ej. los arts. 8, 80 y 82) y en la legislación minera. De esta última trataremos especialmente.

La actual legislación minera muestra que la armonización de la protección del medio ambiente con la explotación minera no es contraria a sus principios, sino que se apoya en ellos. Basta con recordar los arts. 5.3, 17.2, 34.3, 66, 69. 1 y 81 de la Ley de Minas. Especialmente significativo es el 5.3, que encomienda al Ministerio de Industria realizar los estudios oportunos para fijar las condiciones de protección del medio ambiente «que serán imperativas» en el aprovechamiento de los recursos mineros «y que se establecerán por Decreto», previsión ésta que no se ha cumplido todavía, a pesar de que la Ley citada es de 1973. Otros de los artículos citados prevén la posibilidad de imponer condiciones en orden a la protección del medio ambiente para el otorgamiento de las correspondientes autorizaciones y concesiones y la responsabilidad por las infracciones que se cometan de esas condiciones. Que el Parlamento de Cataluña desarrolle por Ley lo que según la Ley de Minas pudo y debió hacerse por vía reglamentaria no puede decirse en términos generales y prescindiendo por ahora de aspectos concretos que después se examinarán, que rebase el ámbito de competencias que en materia de medio ambiente le atribuye el art. 10.6 del Estatuto. No puede oponerse a esta afirmación el espíritu que anima la Ley de Fomento de la Minería de 1977, pues a efectos de extraer de ella normas básicas la legislación minera ha de contemplarse en su conjunto y, sobre todo, tratándose de una legislación en su núcleo básico preconstitucional, ha de interpretarse a la luz de los preceptos constitucionales y en este caso particularmente del art. 45 de la norma suprema, tantas veces citada.

En el segundo plano aludido, o sea en el de averiguar si la Ley impugnada al margen de las normas básicas de la materia a que se refiere y especialmente de la legislación minera, lo que interesa examinar aquí es si la imposición con la finalidad de proteger el medio ambiente, que constituye como tantas veces se ha dicho el objetivo de la Ley, de requisitos y cargas para el otorgamiento de las autorizaciones, permisos y concesiones mineras, no previsto en la legislación general del Estado, desborda el marco de la legislación básica de éste en la materia. La respuesta debe ser negativa en cuanto tales requisitos y cargas están dirigidos a la protección de un bien constitucional como es el medio ambiente, siempre que esas cargas y requisitos no alteren el ordenamiento básico minero, sean razonables, proporcionados al fin propuesto y no quebranten el principio de solidaridad consagrado en los arts. 2 y 138 de la Constitución con carácter general, en el 45 con relación específica a la protección del medio ambiente y recogido también en el preámbulo del Estatuto de Cataluña. Desde estos puntos de vista procede examinar algunas disposiciones de la Ley impugnada.

6. Las más importantes son las que pueden afectar al principio de solidaridad. Quizá más que la invocación genérica de este principio, y de los citados arts. 2 y 138 de la Constitución, cuya importancia por otra parte no puede ponerse en duda, conviene fijar la atención en el hecho de que con arreglo al art. 128.1 de la misma «toda la riqueza del país en sus distintas formas y fuese cual fuese su titularidad está subordinada al interés general». En una de sus aplicaciones, este precepto supone que no pueden substraerse a la riqueza del país recursos económicos que el Estado considere de interés general, aduciendo otras finalidades, como la protección del medio ambiente. Se trata de nuevo de armonizar la protección del medio ambiente con la explotación de los recursos económicos. Ello supone que si bien como se ha dicho anteriormente la imposición de una carga adicional para la protección del medio ambiente no es en sí contraria a la Constitución ni al Estatuto, sí lo es la prohibición con carácter general de las actividades extractivas de las secciones C y D, que son las de mayor importancia económica, en una amplia serie de espacios aunque se exceptúen de esa prohibición los casos en que a nivel estatal y según el plan energético o cualquier otro análogo sea definida la prioridad de aquella actividad con referencia a otros intereses públicos concurrentes (art. 3.3 de la Ley). Cuestión distinta es que puedan prohibir la actividad minera en casos concretos, siempre que no exista un interés prioritario, pero el carácter general con la excepción citada, que prevé el art. 3.3 de la Ley impugnada, debe tacharse de inconstitucional por exceder la finalidad de la Ley y por substraer a la riqueza nacional posibles recursos mineros. Claro está que la inconstitucionalidad se refiere sólo a la prohibición y no al hecho de que a estas explotaciones se apliquen en su caso las disposiciones de la Ley, como dispone expresamente el apartado primero del mismo artículo. Tampoco puede pasarse en silencio la referencia que contiene la disposición transitoria primera a un régimen especial para las explotaciones que, aparte de otras condiciones, estén «estrechamente vinculadas a instalaciones de sectores productivos básicos para la economía de Cataluña y para la incidencia de la competitividad internacional». Ha de quedar claro, aun admitiendo que se trata sólo de una redacción desafortunada de ese párrafo, que lo relevante para el establecimiento de ese régimen especial no es sólo la importancia de unos recursos naturales para la Comunidad Autónoma en que se encuentran o para la competitividad internacional, sino la importancia que puedan tener para el conjunto de la economía española.

7. Problemas específicos plantea también el art. 6.4 de la Ley del Parlamento Catalán, que autoriza a la Administración de la Generalidad a denegar la autorización en dos supuestos que deben considerarse por separado. Uno es que la explotación sea de poco valor económico o de baja rentabilidad a causa de los elevados costes de restauración. El otro, consistente en que sea técnicamente imposible esa restauración en los términos establecidos por la Ley. Respecto al primer supuesto no resulta que la facultad de denegar sea necesaria para alcanzar la finalidad confesada de la Ley, ya que el sistema de fianzas que la misma establece parece suficiente para asegurar la protección del medio ambiente, todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en los arts. 61 y concordantes de la Ley de Minas. En este sentido debe entenderse lo dispuesto en los arts. 3.2 y 6.1 y 2 de la Ley como referido exclusivamente a obtener los elementos de valoración necesarios de los costes de restauración y de la idoneidad del programa presentado para llevarla a cabo.

8. Distinto es el segundo de los supuestos contemplados en el art. 6.4, a saber, el de que sea técnicamente imposible la restauración. En estas hipótesis no puede calificarse de desproporcionada, en principio, la denegación de la autorización, ni de inconstitucional el precepto. Lo que puede plantearse en casos concretos es el conflicto entre los dos intereses cuya compaginación se propugna a lo largo de esta Sentencia: la protección del medio ambiente y el desarrollo del sector económico minero. Ello supone ponderar en cada caso la importancia para la economía nacional de la explotación minera de que se trata y del daño que pueda producir al medio ambiente, y requiere también entender que la restauración exigida podrá no ser siempre total y completa, sino que ha de interpretarse con criterio flexible como parece deducirse del mismo preámbulo de la Ley al decir que su finalidad es que la zona afectada quede bien integrada en el conjunto natural que la rodea». Este criterio de ponderación de los intereses en presencia cobra particular relieve cuando el Estado en defensa de la economía nacional haya declarado o declare en cualquiera de las formas legalmente posibles la prioridad de determinadas actividades extractivas. En esta circunstancia es de presumir que el fomento de esas actividades declaradas prioritarias requiere considerarlas prioritarias respecto al medio ambiente en tanto el Estado no declare en forma expresa esta última prioridad y sin perjuicio de que se tengan en cuenta las circunstancias de cada caso concreto. En esos supuestos el deber de restauración deberá ajustarse a las posibilidades de llevarlo a cabo sin detrimento de la explotación, siendo aconsejable una adecuada colaboración entre la Administración del Estado y la de la Comunidad Autónoma que ayude a buscar soluciones equitativas. Esa colaboración, conviene señalarlo, es necesaria para el buen funcionamiento de un Estado de las Autonomías, incluso al margen de la distribución constitucional y estatutaria de las competencias respectivas.

9. Una referencia merece también el art. 8. El sistema de fianzas regulado en él no puede afirmarse que sea contrario a las normas básicas de la legislación minera, que conoce este tipo de garantía (véanse, p. ej., los arts. 48.3 y 4 y 95.4 de la Ley de Minas); pero conviene precisar que la fianza se ha de prestar exclusivamente para responder de las medidas de protección del medio ambiente y de los trabajos de restauración previstos en la autorización, como dice expresamente su párrafo primero. En este sentido hay que entender el párrafo cuarto cuando dice que la fianza responde «de los daños y perjuicios directos o indirectos que se ocasionen por razón del desarrollo de la actividad extractiva», pues esta responsabilidad con carácter general está ya prevista en la Ley de Minas (art. 81) y excedería de la finalidad de la Ley que la fianza de la Ley impugnada cubriese otras responsabilidades que las derivadas de los daños ocasionados en el medio ambiente.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente el presente recurso, y, en consecuencia, declarar inconstitucionales y por tanto nulos el apartado 3.° del art. 3; la parte del apartado 4.° del art. 6, que dice «cuando la explotación sea de poco valor económico o de baja rentabilidad a causa de los elevados costes de restauración», y la parte de la disposición transitoria primera que dice «de Cataluña y para la incidencia en la competitividad internacional» de la Ley 12/1981, de la Generalidad de Cataluña.

Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a cuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y dos.

Identificación
Órgano Pleno
Magistrados

Don Manuel García-Pelayo y Alonso, don Jerónimo Arozamena Sierra, don Ángel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Ángel Escudero del Corral, don Plácido Fernández Viagas y don Antonio Truyol Serra.

Número y fecha BOE [Núm, 296 ] 10/12/1982 Corrección 1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 04/11/1982
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Promovido por el Presidente del Gobierno contra la Ley 12/1981 del Parlamento de Cataluña por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados poractividades extractivas

  • 1.

    El art. 45 de la C.E. se incluye entre los «principios rectores de la política social y económica» cuyo «reconocimiento, respeto y protección»» informarán «la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos» (art. 53.3 de la Constitución). Entre esos poderes públicos se encuentran las Comunidades Autónomas, y la «legislación positiva» citada comprende tanto la legislación estatal como la emanada de los órganos legislativos de aquéllas.

  • 2.

    La conclusión que se deduce del examen de varios preceptos constitucionales ( Preámbulo, arts. 45, 129.1, 130.1) lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de dos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico.

  • 3.

    La elección de las técnicas para llevar a cabo la protección del medio ambiente corresponde al legislador. La técnica de la restauración está expresamente reconocida en la Constitución (art. 45).

  • 4.

    Se establece en los arts. 149.1.23.ª de la Constitución y 10.6 del Estatuto de Cataluña, de acuerdo con la tendencia general actual, la necesidad de que el Estado fije las normas que impongan un encuadramiento de una política global en materia de medio ambiente, dado el alcance no ya nacional, sino internacional que tiene la regulación de esta materia, así como la exigencia de la «indispensable solidaridad colectiva» a que se refiere el art. 45.2 de la Constitución. Pero se atribuye también a las Comunidades Autónomas una competencia propia no sólo de ejecución sino de «desarrollo legislativo» de la legislación básica y la de imponer «medidas adicionales de protección», todo lo cual supone que dentro del marco de la política global del medio ambiente y de respeto al principio de solidaridad son constitucionalmente posibles una diversidad de regulaciones.

  • 5.

    No existiendo por ahora tal legislación básica es de aplicación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 32/1981 y 5/1982, según la cual la ausencia de aquélla no impide a las Comunidades Autónomas ejercer su competencia legislativa siempre que se respeten las bases o normas básicas entendidas como nociones materiales que se deduzcan racionalmente de la legislación vigente.

  • 6.

    Cuando el ejercicio de una competencia autonómica sobre una materia ha de moverse dentro de la legislación básica del Estado, este marco está formado por toda la legislación básica que a ella se refiere y no sólo por la relativa a la materia concreta sobre la que recaiga esa competencia.

  • 7.

    La actual legislación minera muestra que la armonización de la protección del medio ambiente con la explotación minera no es contraria a sus principios, sino que se apoya en ellos. A efectos de extraer de ella normas básicas, la legislación minera ha de contemplarse en su conjunto y, sobre todo, tratándose de una legislación en su núcleo básico preconstitucional, ha de interpretarse a la luz de los preceptos constitucionales y en este caso particularmente del art. 45 de la Norma suprema.

  • 8.

    Que el Parlamento de Cataluña desarrolle por Ley lo que según la Ley de Minas pudo y debió hacerse por vía reglamentaria no puede decirse, en términos generales, que rebase el ámbito de competencias que en materia de medio ambiente le atribuye el art. 10.6 del Estatuto.

  • 9.

    La imposición con la finalidad de proteger el medio ambiente, que constituye el objetivo de la Ley catalana 12/1981 impugnada, de requisitos y cargas para el otorgamiento de las autorizaciones, permisos y concesiones mineras, no previsto en la legislación general del Estado, no desborda el marco de la legislación básica de éste en la materia, en cuanto tales requisitos y cargas están dirigidas a la protección de un bien constitucional como es el medio ambiente, siempre que esas cargas y requisitos no alteren el ordenamiento básico minero, sean razonables, proporcionados al fin propuesto y no quebranten el principio de solidaridad consagrada en los arts. 2 y 138 de la Constitución con carácter general, en el 45 con relación específica a la protección del medio ambiente y recogido también en el preámbulo del Estatuto de Cataluña.

  • 10.

    En una de sus aplicaciones, el art. 128.1 de la Constitución supone que no pueden substraerse a la riqueza del país recursos económicos que el Estado considera de interés general, aduciendo otras finalidades como la protección del medio ambiente. Ello supone que, si bien la imposición de una carga adicional para la protección del medio ambiente no es en si contraria a la Constitución ni al Estatuto, sí lo es la prohibición con carácter general de las actividades extractivas de las secciones C y D, que son las de mayor importancia económica. El carácter general que prevé el art. 3.3 de la Ley impugnada debe tacharse de inconstitucional por exceder la finalidad de la Ley y por substraer a la riqueza nacional posibles recursos mineros.

  • 11.

    Con respecto a la referencia que contiene la Disposición transitoria 1.ª de la Ley impugnada a un régimen especial para las explotaciones que están «estrechamente vinculadas a instalaciones de sectores productivos básicos para la economía de Cataluña y para la incidencia de la competitividad internacional», ha de quedar claro que lo relevante para el establecimiento de ese régimen especial no es sólo la importancia de unos recursos naturales para la Comunidad Autónoma en que se encuentran o para la competitividad internacional, sino la importancia que puedan tener para el conjunto de la economía española.

  • 12.

    El art. 6.4 de la Ley del Parlamento catalán autoriza a la Administración de la Generalidad a denegar la autorización en dos supuestos. Uno es que la explotación sea de poco valor económico o de baja rentabilidad a causa de los elevados costes de restauración. El otro consiste en que sea técnicamente imposible esa restauración. Respecto al primer supuesto no resulta que la facultad de denegar sea necesaria para alcanzar la finalidad confesada de la Ley. Distinto es el segundo de los supuestos contemplados, en el que no puede calificarse de desproporcionada, en principio, la denegación de la autorización, ni de inconstitucional el precepto. Lo que puede plantearse en casos concretos es el conflicto entre los dos intereses cuya compaginación se propugna a lo largo de esta Sentencia: la protección del medio ambiente y el desarrollo del sector económico minero.

  • 13.

    El sistema de fianzas regulado en el art. 8 de la Ley impugnada no puede afirmarse que sea contrario a las normas básicas de la legislación minera. Pero conviene precisar que la fianza se ha de prestar exclusivamente para responder de las medidas de protección del medio ambiente.

  • Disposiciones con fuerza de ley impugnadas
  • Disposiciones generales citadas
  • Ley del Parlamento de Cataluña 12/1981, de 24 de diciembre. Normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas
  • Artículo 3.3 (anula)
  • Artículo 6.4 (anula parcialmente)
  • Disposición transitoria primera (anula parcialmente)
  • Ley de 12 de mayo de 1956. Régimen del suelo y ordenación urbana
  • En general, f. 5
  • Artículo 8, f. 5
  • Artículo 80, f. 5
  • Artículo 82, f. 5
  • Ley de 8 de junio de 1957. Montes
  • En general, f. 5
  • Ley 22/1973, de 21 de julio. Minas
  • Artículo 5.3, f. 5
  • Artículo 17.2, f. 5
  • Artículo 34.3, f. 5
  • Artículo 48.3, f. 9
  • Artículo 48.4, f. 9
  • Artículo 61, f. 7
  • Artículo 66, f. 5
  • Artículo 69.1, f. 5
  • Artículo 81, ff. 5, 9
  • Artículo 95.4, f. 9
  • Ley 15/1975, de 2 de mayo. Espacios naturales protegidos
  • En general, f. 3
  • Ley 6/1977, de 4 de enero. Fomento de la minería
  • En general, f. 5
  • Real Decreto 2676/1977, de 4 de marzo. Reglamento de la Ley de Espacios Naturales Protegidos
  • En general, f. 3
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Preámbulo, f. 2
  • Artículo 2, ff. 1, 2, 5, 6
  • Artículo 45, ff. 2, 5
  • Artículo 45.2, f. 4
  • Artículo 53.3, f. 2
  • Artículo 128.1, f. 6
  • Artículo 129.1, f. 2
  • Artículo 130.1, f. 2
  • Artículo 138, ff. 1, 2, 6
  • Artículo 149.1.23, ff. 1, 3, 4
  • Artículo 149.1.25, f. 1
  • Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre. Estatuto de Autonomía de Cataluña
  • Artículo 9.10, ff. 1, 3
  • Artículo 10.5, f. 1
  • Artículo 10.6, ff. 1, 3 a 5
  • Artículo 55.1, f. 2
  • Real Decreto 1950/1980, de 31 de julio. Generalidad de Cataluña. Traspaso de servicios del Estado en materia de conservación de la naturaleza
  • En general, f. 3
  • Ley del Parlamento de Cataluña 12/1981, de 24 de diciembre. Normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas
  • En general, ff. 1 a 4
  • Artículo 1.1, f. 3
  • Artículo 1.2, f. 3
  • Artículo 3.2, f. 7
  • Artículo 3.3, f. 6
  • Artículo 6.1, f. 7
  • Artículo 6.2, f. 7
  • Artículo 6.4, ff. 7, 8
  • Artículo 8, f. 9
  • Disposición transitoria primera, f. 6
  • Disposición transitoria segunda, f. 3
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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