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Tribunal Constitucional de España

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3095-2006, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, contra los artículos 8 a 13, 28 a 35 y 36 a 53 de la Ley de las Cortes de Aragón 13/2005, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas en materia de tributos cedidos y tributos propios de la Comunidad Autónoma de Aragón. Han comparecido las Cortes de Aragón y la Diputación General de Aragón representados por sus respectivos Letrados. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 21 de marzo de 2006, más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados promueven recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 28 a 35 de la Ley de las Cortes de Aragón 13/2005, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas en materia de tributos cedidos y tributos propios que regulan el impuesto sobre daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta, así como contra los arts. 8 a 13 y 36 a 53 de la de la citada Ley, únicamente en cuanto afectan al citado impuesto. El objeto del recurso es pues la total regulación del impuesto sobre daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta por resultar incompatible con la unidad del orden económico nacional (artículo 139, en conexión con los artículos 2, 38 y 149.1.1, todos ellos de la Constitución) y alterar las reglas establecidas por la doctrina constitucional sobre los límites de las potestades tributarias de las Comunidades Autónomas (arts. 133.2 y 157.3 CE), infringiendo los artículos 6.2 y 6.3 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).

El primer motivo de inconstitucionalidad es así que el impuesto impugnado supone una ruptura de la unidad del orden económico y un obstáculo a la libre circulación de mercancías en el territorio nacional, creando una desigualdad injustificable entre la actividad económica que se desarrolle en esta Comunidad y el resto del territorio nacional. Para fundamentar esta tacha de constitucionalidad sostienen los recurrentes que en la doctrina constitucional la libertad de empresa aparece estrechamente unida a los principios rectores de la economía del art. 40 de la Constitución, pues únicamente el establecimiento de nuevas empresas permite el progreso social y económico y la creación de puestos de trabajo, que no puede ser suficientemente satisfecha por el sector público. La Ley impugnada supondría una restricción de la libertad de empresa porque limita la creación de empresas de distribución comercial, condicionando la superficie que pretendan utilizar, pero también su desenvolvimiento, porque afecta a su estructura de costes por el modo de gravar el elemento de la superficie comercial.

Añaden que las competencias autonómicas se encuentran limitadas por el artículo 149.1.1 CE, en conexión con los arts. 139 y 51 CE (SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1 y 71/1992, de 30 de noviembre, FJ 2), y partiendo de la STC 88/1986, de 1 de julio, sostienen que aunque no haya una legislación básica estatal en la materia, todo lo concerniente a aspectos básicos de la actividad empresarial sería de competencia estatal, incluida la tributación. En el sentido que señala la jurisprudencia norteamericana, existiría una preemption, de modo que ciertas materias tendrían una regulación uniforme federal, incluso cuando los Estados se hayan anticipado en la regulación. Ya en la STC 1/1982, de 28 de enero, se decía que “[l]a unicidad del orden económico general es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia económica, no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores. Por ello, la Constitución retiene en poder del Estado, como exclusivas, aquellas competencias que atañen a determinados aspectos del orden económico y de su unidad”. Las competencias estatales de ordenación del sistema económico (art. 149.1.13 CE en relación con el art. 131 CE), inciden en los diversos sectores de la actividad económica, delimitando el alcance de las competencias que asumen las Comunidades Autónomas. El Tribunal ha utilizado el criterio de “unicidad del orden económico nacional” (SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, y 1/1982, de 28 de enero), y también lo ha calificado como principio de “unidad de mercado” (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre y 32/1983, de 28 de abril).

Todo lleva a concluir la existencia de dos límites a las competencias autonómicas, el primero, que afecta a la libertad de empresa, y a la modificación en las condiciones básicas de su ejercicio por el resto de los empresarios españoles; y el segundo que no sólo existe “obstáculo” en el sentido del art. 139.2 CE cuando intencionalmente se persiga impedir la libre circulación y establecimiento, sino en los casos que “las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación con el fin constitucionalmente lícito que aquellas persiguen”, debiendo valorarse la razonable adecuación y proporcionalidad con el fin perseguido (SSTC de 22 de diciembre de 1981, FJ 4; y 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 5).

Esta configuración de la unidad, adquiere una relevancia decisiva para enjuiciar la Ley de las Cortes de Aragón. Las condiciones “básicas” del ejercicio de la actividad empresarial, han sido concretadas por el legislador tributario, singularmente al establecer la tributación de los beneficios y rendimientos de actividad empresarial, en los impuestos clave del sistema tributario general, de modo que el Estado ha ocupado el campo, siguiendo la terminología de la doctrina americana de la preemption, y a ello deben ajustarse en su legislación las Comunidades Autónomas. Aplicando esta doctrina resulta que la Ley impugnada establece un tributo sobre la superficie comercial, que es un elemento productivo esencial y consustancial a la naturaleza de la propia actividad empresarial en este sector, que no existe en el resto del Estado, y que no guarda relación ninguna con los tributos básicos del sistema tributario general. Por tanto, la desigualdad en la estructura de costes para las empresas afectadas, supone una desigualdad básica en el ejercicio de su actividad empresarial, según el territorio donde se realice, que afecta tanto al momento de posible creación de empresas, al condicionar la dimensión de la superficie que van a utilizar para sus fines, como al desenvolvimiento de las mismas, al alterar el coste de este elemento productivo fundamental. Esta alteración rompe la igualdad de las condiciones en el ejercicio del derecho a la libertad de empresa sin justificación alguna, siendo incompatible con la unidad de mercado y del orden económico nacional.

El segundo motivo de inconstitucionalidad se centra en los límites de las competencias autonómicas en materia tributaria, concretándose en la vulneración de los arts. 6.2 y 6.3 LOFCA, según los cuales no pueden establecer impuestos sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado ni gravar materias reservadas a las corporaciones locales.

El hecho imponible, previsto en el art. 30 de la Ley impugnada, es “el daño medioambiental causado por la utilización de las instalaciones y elementos afectos a la actividad y al tráfico desarrollados en los establecimientos comerciales que dispongan de una gran área de venta y de aparcamiento para sus clientes y se encuentren ubicados en la Comunidad Autónoma de Aragón”. Aparentemente este hecho imponible no coincide formalmente con ninguno de los que se describen en los impuestos estatales, ni con los reservados a las corporaciones locales, pero es irrazonable considerar que existe un daño medioambiental causado por la utilización de instalaciones y elementos afectos a la actividad comercial. El tráfico mercantil no implica ninguna alteración sobre el medio ambiente que sea diferenciable de las normales consecuencias derivadas de la mera habitación de los ciudadanos en las áreas urbanas consolidadas y los polos de atracción comerciales tampoco pueden calificarse de un factor de “daño medioambiental” con sustantividad propia y distinta de la producida por otro polo de atracción colectiva (estaciones, aeropuertos, edificios públicos, mercados, templos religiosos, centros culturales o de espectáculos o estadios deportivos).

Consideran necesario examinar el auténtico hecho imponible configurado por la Ley impugnada del modo en que lo hicieron entre otras en las SSTC 49/1985, de 16 de febrero, y 289/2000, de 30 de noviembre, y así donde aparece la verdadera naturaleza del tributo es en la definición de la base imponible (art. 34), que es “la superficie total, referida a la fecha del devengo, de cada establecimiento comercial que disponga de una gran área de venta”. Por ello el tributo realmente grava la titularidad de la superficie comercial, aunque se trate de enmascarar con una definición artificiosa del hecho imponible y a pesar de las pretendidas finalidades de preservación del medio ambiente, y la titularidad de inmuebles es una materia reservada al impuesto sobre bienes inmuebles (IBI), de modo que se vulnera el art. 6.3 LOFCA.

La Ley impugnada vulnera asimismo el límite del art. 6.2 LOFCA porque el hecho imponible se superpone con el gravado por el impuesto sobre sociedades, la obtención de beneficios, así como por el impuesto sobre la renta de las personas físicas, en el caso de los comerciantes individuales. Y ello es así porque la superficie del establecimiento comercial es parte estructural y elemento necesario para el desarrollo del objeto social comercial y para la obtención de beneficios comerciales. Existe además una correlación casi necesaria entre la dimensión de la superficie y el volumen de beneficios, ya que una mayor superficie es lo que permite mayor actividad. Todo impuesto que grave los elementos de producción necesarios para el objeto social o empresarial de una empresa sería intrínsecamente inconstitucional. En definitiva los elementos de producción, necesarios para generar beneficios, son parte integrante del hecho imponible gravado por el Estado, suponen una descomposición analítica y artificiosa del citado hecho imponible económico, y por tanto incurren en inconstitucionalidad si son establecidos por una Comunidad Autónoma como hechos imponibles de tributos autonómicos.

Por otro lado consideran contrarios a la libre competencia y al principio de igualdad que el fin de la norma sea gravar a unos agentes económicos en beneficio de otros que operan en la misma actividad privada y competencia comercial. Esta ley pretende privilegiar a la trama comercial urbana a costa de los comercios gravados por el impuesto, lo que constituye una vulneración flagrante del artículo 14 de la Constitución.

Añaden finalmente que este impuesto puede suponer una disminución de los ingresos de los ayuntamientos por el concepto de impuesto de actividades económicas (IAE), que también grava las superficies comerciales, disminución que no se encuentra amparada por las competencias de las Comunidades Autónomas, según la doctrina constitucional y altera sustancialmente el derecho a la libertad de empresa y los principios mismos de la economía de mercado, al interferir económicamente en la actividad competitiva y empresarial, por las razones expuestas.

2. La Sección Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, mediante providencia de 9 de mayo de 2006, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno de la Nación, a través del Ministerio de Justicia, así como al Gobierno y a las Cortes de Aragón, por conducto de sus presidentes al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello con publicación en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que se cumplimentó en el “BOE” núm. 125, de 26 de mayo de 2006) y en el “Boletín Oficial de Aragón”.

3. Por escrito, registrado el día 24 de mayo de 2006, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento, sin formular alegaciones, dando por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Con fecha 26 de mayo de 2006 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal que la citada Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, con remisión del recurso a la Dirección de estudios y documentación y al Departamento de asesoría jurídica general.

4. Las Letradas de las Cortes Aragón, mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 2 de junio de 2006, se personaron en el procedimiento y solicitaron una prórroga de ocho días en el plazo concedido para formular alegaciones. La Sección Segunda, por providencia de 5 de junio de 2006, acordó tenerlas por personadas en el procedimiento y conceder la prórroga solicitada.

5. El 5 de junio de 2006 el Abogado del Estado registró un escrito manifestando que, habiéndose promovido por el Presidente del Gobierno el recurso de inconstitucionalidad número 3706-2006, contra los arts. 8.3, 28 a 35 y último inciso del art. 48.2 de la Ley 13/2005, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas en materia de tributos cedidos, admitido a trámite por providencia de este Tribunal de 9 de mayo de 2006, se persona sin formular alegaciones en este recurso.

6. El día 15 de junio de 2006, presentaron en el Registro General de este Tribunal su escrito de alegaciones las Letradas de las Cortes de Aragón. Este plantea las siguientes cuestiones.

La primera alegación responde a la tacha de inconstitucionalidad planteada por los recurrentes consistente en que el impuesto aragonés supone una ruptura de la unidad del orden económico y un obstáculo para la libertad de empresa. Para refutar la misma parten de la doctrina constitucional contenida en la STC 88/1986, de 1 de julio, FJ 6, en relación con la unidad de mercado y la libertad de circulación, después confirmada en las SSTC 109/2003, de 5 de junio, FJ 15; 96/2002, de 25 de abril, FJ 11; y STC 227/1993, de 9 de julio, FJ 3, y sostienen que los recurrentes, incumpliendo esta doctrina, hacen alegaciones genéricas sobre la vulneración de las libertades de establecimiento y de empresa, sin referirse al grado de desequilibrio que la medida impugnada provoca, sin cuestionar la cobertura competencial, ni demostrar la falta de proporcionalidad de la medida adoptada al fin pretendido por la norma, y limitándose a afirmar que “todo lo concerniente a aspectos básicos de la actividad empresarial es de necesaria competencia estatal, lo que debe incluir la tributación de estos elementos”.

Siguiendo los criterios establecidos en la citada STC 88/1986, de 1 de julio, FJ 6, sostienen que se podría alcanzar la conclusión de que, en primer lugar, existe una clara cobertura competencial para el legislador autonómico, debido a que la Comunidad Autónoma de Aragón tiene el poder de establecer y exigir tributos —arts. 133.2 CE y 47 y 58.1 de su Estatuto— y es competente para regular medidas de protección del medio ambiente y del paisaje (art. 37.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón: EAAr). En segundo lugar, no puede entenderse que esta medida tributaria condicione la dimensión de la superficie a utilizar por el área de venta, pues el empresario valorará si opta por esta forma de ejercicio de la actividad comercial u otras alternativas y, por tanto, si las ventajas económicas o de otra índole que obviamente le reporta el ejercicio del comercio a través de una gran área de venta le compensan frente a su obligación de contribuir internalizando los costes medioambientales. En tercer lugar esta medida tributaria tiene como finalidad la protección del medio ambiente de la Comunidad Autónoma de Aragón, un fin plenamente legítimo y ajustado a las competencias autonómicas, que no puede reputarse desproporcionada. Todo ello les lleva a concluir que el impuesto impugnado respeta la Constitución sin producir una ruptura del principio de unidad de mercado ni obstaculizar la libertad de empresa.

La segunda alegación se dedica a reafirmar la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón para establecer tributos ecológicos, que ha sido avalada por diversos pronunciamientos constitucionales (SSTC 37/1987, de 30 de noviembre, FJ 13; STC 186/1993, de 7 de junio, FJ 4; STC 168/2004, de 6 de octubre, FJ 7; y ATC 417/2005, de 22 de noviembre, FJ 6), cuya competencia material se encontraría amparada por la competencia autonómica para el establecimiento de normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje (art. 37.3 EAAr) y que satisface el principio rector de la actuación de los poderes públicos, que consigna el art. 45.2 CE, que en materia tributaria se ha instrumentado a través del principio de que “quien contamina paga”.

Dicho lo anterior dedican su tercera alegación a confirmar el carácter extrafiscal del impuesto aragonés sobre las grandes áreas de venta, basándose en que el fin medioambiental se plasma en los distintos elementos de la estructura del tributo y, por ello, no incurre en la prohibición de doble imposición recogida en el art. 6 LOFCA. Para ello parten de los criterios establecidos en el fundamento jurídico 5 de la STC 289/2000, de 30 de noviembre, y reiterados en la STC 168/2004, de 6 de octubre, y en el ATC 417/2005, de 22 de noviembre, en virtud de los cuales para determinar si se produce un solapamiento de fuentes de riqueza gravadas entre los tributos locales y el impuesto autonómico, hay que examinar sus respectivas estructuras impositivas.

Con carácter general consideran que la extrafiscalidad del impuesto sobre grandes áreas de venta se comprueba porque puede provocar la adopción de medidas protectoras, así como desincentivadoras del desplazamiento masivo de vehículos hacia las grandes áreas de venta, entre las que cita, a título de ejemplo, el cobro por el uso del aparcamiento, la concesión de algún tipo de bonificación para el uso del transporte público; el establecimiento de un transporte colectivo por cuenta de la empresa, el fomento del envío a domicilio, la instalación de sistemas para minorar las consecuencias de las emisiones de los vehículos, etc. Por otro lado, el impuesto toma en consideración que no todas las grandes áreas de venta provocan el mismo impacto medioambiental y sobre el territorio, modulando la cuota según la clase y la categoría de suelo sobre el que se encuentre construida la gran superficie. También produce un efecto disuasorio para los nuevos establecimientos que pretendan instalarse al elegir su emplazamiento o el número de plazas de aparcamiento.

A continuación realizan el análisis del hecho imponible, citando los artículos 28 y 30 de la Ley de las Cortes de Aragón 13/2005, de 30 de diciembre, a la luz de los cuales el impuesto gravaría el impacto medioambiental y los efectos lesivos sobre el territorio que genera la ocupación de grandes extensiones de terreno, desde donde se ejerce una posición dominante en el mercado de la distribución comercial, gracias a la especial atracción que provoca en los consumidores, con el consiguiente desplazamiento masivo de vehículos particulares y su incidencia sobre el medio ambiente y la ordenación del territorio. Consideran desproporcionado imputar la responsabilidad al consumidor individual, cuya incidencia en el medio natural por sí sola, es irrelevante, pues las grandes áreas de venta, con su planificación comercial, su política de precios competitivos, sus atractivas ofertas, sus campañas publicitarias, sus servicios complementarios, etc., son las que provocan un efecto de atracción sobre los consumidores finales y, en consecuencia, su desplazamiento masivo.

En definitiva el hecho imponible del impuesto sobre grandes áreas de venta se construye por referencia al daño medioambiental, mientras que el impuesto de actividades económicas grava el mero ejercicio, en territorio nacional, de actividades empresariales, profesionales o artísticas por su potencialidad económica para generar rentas. Tampoco existe coincidencia alguna con el impuesto sobre bienes inmuebles, en el que la manifestación económica gravada es la titularidad de determinados derechos reales sobre bienes inmuebles. En relación con los supuestos de no sujeción y de exención del impuesto sobre grandes áreas de venta, regulados en los arts. 31 y 33 de la Ley de las Cortes de Aragón 13/2005, de 30 de diciembre, consideran que el legislador, en uso de su libertad de configuración, puede optar por gravar sólo las actividades con un potencial lesivo para el medio ambiente mayor al que representan estaciones, aeropuertos, edificios públicos, mercados, templos religiosos, centros culturales o de espectáculos y estadios deportivos, pues en ninguno concurren las notas de frecuencia diaria y masivo desplazamiento regular de vehículos. Pero además sería ilógico pretender que, con un solo impuesto, puedan gravarse todas las actividades contaminantes basadas en el uso del vehículo.

Por otro lado, la base imponible deberá suponer la plasmación de los principios extrafiscales que lo informan, si bien en algunos tributos ambientales pueden existir dificultades técnicas y por ello, en ocasiones, la base imponible debe calcularse de forma indirecta, pero acomodándose al principio “quien contamina, paga”. La congruencia entre hecho imponible y base imponible es predicable del impuesto sobre grandes áreas de venta. El hecho imponible se configura como el daño medioambiental causado y la base imponible se articula a partir del parámetro que mide de manera más objetiva la potencialidad dañosa del establecimiento, su superficie. Los diferentes elementos que cuantifican la superficie total del establecimiento están en función de su capacidad para producir el efecto de atracción al consumo que genera el daño medioambiental, que no asumen los sujetos que se benefician de esta forma de ejercer la actividad comercial. La superficie de venta revela una mayor capacidad de oferta de productos y una mayor afluencia de consumidores y debe ser superior a 500 metros cuadrados, porque con una superficie inferior considera el legislador que resulta excesivo imputar al establecimiento un efecto de atracción al consumidor apreciable desde el punto de vista medioambiental. La superficie destinada a otros usos revela también unas mayores posibilidades de reposición de los productos y la superficie de aparcamiento denota, en fin, la capacidad del establecimiento para atraer y acoger el tráfico automovilístico que, en la práctica, genera el efecto contaminante.

Calculada la base imponible, el resto de los elementos que determinan la obtención de la cuota tributaria también reforzaría su carácter extrafiscal y medioambiental, pues el art. 35 establece el tipo de gravamen, en una escala progresiva y la cuota se modula a través de un coeficiente corrector según la naturaleza del suelo en el que esté ubicado el establecimiento comercial, si es un suelo perfectamente integrado en el proceso urbanizador o un tipo de suelo en el que concurran ciertos valores que es necesario proteger. También se tiene en cuenta la actuación del sujeto pasivo, introduciendo elementos incentivadores, concretamente en el art. 42, que regula una deducción de hasta el 30 por 100 de la cuota tributaria íntegra por la realización de inversiones en bienes del activo material situados en el ámbito de aplicación del impuesto, destinadas a la adopción de medidas preventivas, correctoras o restauradoras del impacto negativo y el efecto contaminante sobre el medio natural y territorial. Finalmente la naturaleza extrafiscal del impuesto se manifiesta en la afectación de los recursos generados a fines directamente relacionados con la protección medioambiental, a la adopción de medidas preventivas o reparadoras del medio ambiente.

La cuarta alegación se centra en confirmar la constitucionalidad del gravamen por no recaer sobre la materia imponible reservada a las corporaciones locales cumpliendo el límite establecido por el art. 6.3 LOFCA.

Con carácter general se alega que, una vez demostrado que el impuesto sobre grandes áreas de venta es un tributo de naturaleza extrafiscal medioambiental, este dato sería suficiente para hacer decaer cualquier posible coincidencia o solapamiento con la materia imponible de los tributos locales (STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 5). No obstante, en relación con el pretendido solapamiento con la materia imponible gravada por IAE y el impuesto sobre grandes áreas de venta, argumentan que éste no grava la actividad porque pueda generar rentas, en la medida que representen un peligro. El hecho imponible del IAE está constituido por el mero ejercicio de actividades empresariales, se ejerzan o no en local determinado y se hallen o no especificadas en las tarifas del impuesto, por ser potencialmente generadoras de ingresos económicos para quienes las realizan. Sin embargo, el impuesto sobre grandes áreas de venta vincula el gran efecto de atracción al consumo no a su potencialidad económica sino el subsiguiente daño al medio ambiente de la Comunidad Autónoma que genera y su materia imponible no es la actividad en sí, sino la relación instrumental que se establece entre las instalaciones, la actividad y el daño medioambiental causado.

Esta diferencia se desprende también de los elementos que determinan la cuantificación de la cuota tributaria. El IAE hace referencia al elemento superficie en sus tarifas, pero este elemento aparece como única coincidencia con el impuesto sobre grandes áreas de venta, ya que en la regulación del tributo local se añade otro tipo de variables que se miden en función del beneficio medio presunto, como son superficie, ubicación, población e ingresos netos anuales. Por el contario los elementos que determinan la superficie total a efectos del impuesto sobre grandes áreas de venta se establecen teniendo en cuenta su impacto lesivo desde el punto de vista de la finalidad del impuesto.

Por otro lado el impuesto sobre grandes áreas de venta tampoco grava la titularidad de bienes inmuebles y, en consecuencia, no se solapa con la materia imponible gravada por el impuesto sobre bienes inmuebles, esto es, el valor de los bienes inmuebles. Su hecho imponible es la titularidad en propiedad o a través de derechos reales de superficie y usufructo o de concesión administrativa de dichos bienes inmuebles; los sujetos pasivos las personas naturales y jurídicas o las entidades, que ostenten la titularidad del derecho que constituya el hecho imponible del impuesto; su base imponible está constituida por el valor catastral de los bienes inmuebles. No existe así ningún punto en común con el tributo autonómico recurrido, pues como manifestaron con anterioridad, su objeto es diverso, también son diferentes el hecho imponible, los sujetos pasivos, y la base imponible.

La quinta alegación se refiere a la constitucionalidad del impuesto sobre grandes áreas de venta dado que su hecho imponible no coincide con el de ninguno de los impuestos estatales, respetando el art. 6.2 LOFCA. Que la superficie comercial sea tenida en cuenta, tanto por determinados tributos estatales como son el impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto sobre sociedades y también por el impuesto sobre grandes áreas de venta, para la determinación de sus respectivas bases imponibles no haría incurrir a éste en doble imposición. El hecho imponible de los impuestos sobre la renta es “la obtención de renta”, una de cuyas fuentes puede ser el ejercicio de actividades económicas; y el hecho imponible del impuesto sobre grandes áreas de venta es el daño medioambiental causado por la utilización de las instalaciones y elementos afectos a la actividad y al tráfico desarrollados en los establecimientos comerciales, prescindiendo de la obtención de rentas por el establecimiento comercial.

Terminan su escrito solicitando la acumulación de este recurso al recurso de inconstitucionalidad núm. 3701-2006, promovido por el Presidente del Gobierno contra los artículos 8.3, 28 a 35 y último inciso del artículo 48.2 de la Ley 13/2005, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas en materia de tributos cedidos y tributos propios de la Comunidad Autónoma de Aragón, y en su día dicte una única Sentencia.

7. Mediante escrito, presentado en el Registro General de este Tribunal el día 8 de junio 2006, el Letrado de la Diputación General de Aragón, en representación de la Diputación General de Aragón, compareció en este Tribunal a los efectos de tener por personado al Gobierno de la Aragón en el presente proceso constitucional, y efectuar alegaciones, suplicando se dictase Sentencia por la que se desestimase el recurso interpuesto.

Comienza su escrito afirmando la competencia de la Comunidad Autónoma para crear tributos propios con fines extrafiscales, en cuyo ejercicio se creó el impuesto sobre grandes áreas de venta, sostiene la constitucionalidad del impuesto porque el legislador siguió en su creación la doctrina establecida en las SSTC 289/2000, de 30 de noviembre, y 168/2004, de 6 de octubre, y añade que se dictó en el ejercicio de competencias materiales sobre “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”, “comercio interior y defensa del consumidor y usuario’’ y “protección del medio ambiente y del paisaje” (artículos 35.1.7, 19 y 37.3 EAAr).

En relación con la supuesta vulneración de la unidad del orden económico, la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones, y la libertad de empresa, tras citar la STC 168/2004, de 6 de octubre, afirma que no quiebra el orden económico o la unidad de mercado, sino que las medidas adoptadas responden las competencias que la Comunidad Autónoma de Aragón ostenta sobre los ámbitos materiales antes señalados y, en concreto, la protección del medio ambiente, que impregna la regulación de todo el tributo. La Ley 13/2005 trata de gravar las formas más agresivas para el medio ambiente, como el daño producido por el tráfico y contaminación originado por la afluencia masiva de vehículos a las grandes áreas de venta, sin que este tributo quiebre el orden económico único, ni la unidad de mercado, porque no existen barreras para la instalación de las empresas y la obligación de tributar se impondrá a todas las grandes áreas de venta del territorio.

Destaca que la materia imponible del impuesto sobre grandes áreas de venta no es la actividad económica, sino la concreta situación de riesgo provocada por la actividad económica, descartando la coincidencia de materia con el IBI, dado que no grava titularidad del bien, sino la actividad que se pueda desarrollar en el inmueble; sitúa el efectivo gravamen en el riesgo que producen las actividades sujetas; articula una base del tributo separada de los rendimientos económicos de la actividad empresarial; afecta la totalidad de la recaudación del impuesto a la realización de los fines propios que justifican su establecimiento y admite expresamente el cumplimiento de los fines extrafiscales del tributo a través de un resultado “desincentivador” de las actividades gravadas al hacerlas más onerosas.

Dicho esto, analiza la estructura del impuesto impugnado, lo cual le lleva a concluir que la finalidad extrafiscal del impuesto sobre grandes áreas de venta se muestra tanto en su faceta de desincentivación de conductas perjudiciales sobre el medioambiente, como en la faceta positiva de corrección de tales conductas, y advirtiendo que toda la recaudación que se obtiene por esta Administración, se destina íntegramente a los fines medioambientales propios para la restauración del daño originado por las conductas o capacidades gravadas.

La regulación del impuesto sobre grandes áreas de venta hace más gravosa la instalación de establecimientos comerciales que superen los 2.000 metros cuadrados de superficie total, pero se podría reducir la superficie de venta y total de los establecimientos ya instalados, a fin de no recaer en los tipos más altos. La reducción puede afectar a los aparcamientos u otros usos, y evitar las prácticas de comercio más agresivas con el territorio, estructura comercial y medio ambiente. De la misma forma, trata de influir positivamente en las conductas con el coeficiente multiplicador de la cuota según el tipo de suelo, con la consideración de los aparcamientos como superficie computable, a fin de que en la nuevas superficies se evite el exceso de aparcamientos o incluso se proceda a la reducción de estas superficies de aparcamiento en las superficies ya instaladas. También se prevé una deducción por las inversiones necesarias para evitar el daño o bien mitigarlo, que podría consistir en la financiación de transportes colectivos, combustibles menos contaminantes o reducción de la superficie total del establecimiento.

Una vez analizada la naturaleza extrafiscal del tributo, afirma que el impuesto sobre grandes áreas de venta se establece sobre la capacidad, “que se manifiesta como riqueza real o potencial susceptible de imposición, en el daño causado en el medio ambiente por determinados elementos, conductas y actividades contaminantes” (art. 9), y niega que se pueda exigir el tributo al consumidor cuando éste no recibe el producto o beneficio del daño producido, sino el empresario. Por otro lado, en relación con la desigual aplicación del tributo, porque no se grava a otros polos de atracción colectiva, como estaciones, instalaciones deportivas, estadios o aeropuertos o templos religiosos, considera que el legislador grava las formas más graves de contaminación, siendo un reflejo de su autonomía tributaria.

El hecho imponible del impuesto sobre grandes áreas de venta lo constituye el daño ambiental producido por la afluencia masiva de vehículos, que propician los establecimientos comerciales de determinada superficie; la base imponible acoge la superficie total del establecimiento comercial, como índice y factor que relaciona directa y proporcionalmente tal concepto con el número de consumidores atraídos al establecimiento comercial y, por tanto, con el número de vehículos que circulan con el fin de acceder a tal establecimiento comercial. En la generalidad de los establecimientos comerciales existirá esa proporción entre superficie y afluencia de consumidores, por lo que se cumple con el requisito de la congruencia interna del tributo.

En relación con la coincidencia de la materia imponible con el IBI, señala que el hecho imponible del impuesto sobre grandes áreas de venta es el daño medioambiental que se produce por la afluencia de vehículos a los centros comerciales, mientras que, en el IBI, es la mera titularidad de los derechos de propiedad, usufructo, superficie, o concesiones administrativas sobre inmuebles o los servicios públicos a los que se hallen afectos. El sujeto pasivo tampoco coincide, dado que el sujeto pasivo del IBI son las personas naturales o jurídicas que ostenten la titularidad del bien o derecho y en el impuesto sobre grandes áreas de venta es el sujeto que realiza la actividad que produce el daño. En la base imponible también hay una notable diferencia, pues el IBI señala como tal el valor catastral, sin embargo dentro del impuesto sobre grandes áreas de venta la base se articula como medida efectiva de tal daño merced a la relación directa que existe entre la superficie total del establecimiento, con una ponderación especial de la superficie de venta, y la afluencia de consumidores que provocan la contaminación.

Respecto a la alegada coincidencia con el impuesto sobre sociedades, afirma una total ausencia de la misma, pues el hecho imponible de este impuesto es la obtención de renta, cualquiera que fuera su fuente u origen, y el impuesto sobre grandes áreas de venta no somete a tributación la totalidad de las rentas obtenidas, sino sólo una parte de la capacidad económica, la manifestada en el beneficio o mayor ingreso que obtiene merced a la producción de daños medioambientales. El mismo razonamiento se utiliza para negar la pretendida identidad de hechos imponibles con el impuesto sobre la renta de las personas físicas, en el caso de que quien ejerza la actividad económica sea un empresario individual.

Termina su escrito solicitando la acumulación de este recurso con el recurso de inconstitucionalidad 3701-2006.

8. El día 22 de junio de 2006, el letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón presentó escrito manifestando que, por error, había manifestado que este recurso fue planteado por el Presidente del Gobierno, confundiéndolo con el que sobre el mismo objeto se tramita con el número 3701-2006, rogando que se sustituya la mención “Presidente del Gobierno” por “Grupo Popular” y que igualmente se entienda por planteada la acumulación de ambos recursos.

9. Por providencia de 23 de abril de 2013 se señaló para deliberación y votación del presente recurso dicha fecha.

II. Fundamentos jurídicos

1. El presente recurso de inconstitucionalidad fue promovido por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados contra los artículos 28 a 35 de la Ley de las Cortes de Aragón 13/2005, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas en materia de tributos cedidos y tributos propios de la Comunidad Autónoma de Aragón (en adelante Ley de las Cortes de Aragón 13/2005), que regulan el impuesto sobre daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta, así como contra los arts. 8 a 13 y 36 a 53 de la citada ley, únicamente en cuanto afectan al citado impuesto. Los preceptos impugnados de la Ley de las Cortes de Aragón 13/2005 contienen el régimen jurídico del impuesto aragonés sobre el daño medioambiental causado por las grandes superficies de venta, objeto en su totalidad del presente recurso, que tiene por objeto gravar, según expresa su artículo 28, “la concreta capacidad económica manifestada en la actividad y el tráfico desarrollados en establecimientos comerciales que, por su efecto de atracción del consumo, provoca un desplazamiento masivo de vehículos y, en consecuencia, una incidencia negativa en el entorno natural y territorial de la Comunidad Autónoma de Aragón”.

Los Diputados recurrentes articulan dos motivos fundamentales de impugnación, dentro de los cuales invocan a su vez varios preceptos constitucionales. El motivo primero de la demanda afirma en su rúbrica que “el impuesto que se establece supone una ruptura de la unidad del orden económico y un obstáculo a la libre circulación de mercancías en el territorio nacional”, señalando que la ley que lo impone vulnera la libertad de empresa protegida por el art. 38 CE, los principios de unidad e igualdad expresados en los arts. 2, 9.2, 14 y 139 CE, y la garantía estatal del disfrute de los derechos y deberes constitucionales en igualdad de condiciones básicas que a su juicio entraña el art. 149.1.1 CE; en segundo lugar, los recurrentes argumentan que el legislador aragonés superó los límites de las potestades tributarias de las Comunidades Autónomas a los que se refieren en los arts. 133.2 y 157.3 CE, que parecen concretados en los arts. 6.2 y 6.3 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), debido a que el impuesto impugnado tiene el mismo hecho imponible que los impuestos sobre sociedades y sobre la renta de las personas físicas, y somete a gravamen la misma materia imponible que los impuestos sobre bienes inmuebles y actividades económicas.

La representación procesal de las Cortes y la Diputación General de Aragón, con los argumentos que han quedado expuestos en los antecedentes, y que, en lo que proceda serán sucintamente recogidos en los correspondientes fundamentos jurídicos, solicitan la desestimación del recurso, por no concurrir ninguna de las tachas de inconstitucionalidad alegadas en el mismo.

2. Con carácter previo al examen de fondo, procede realizar ciertas precisiones en relación con el objeto del recurso, motivadas porque los preceptos aquí recurridos han sido objeto de diversas modificaciones durante la pendencia del presente proceso constitucional.

Según la STC 161/2012, de 20 de septiembre, “la incidencia de las citadas reformas sobre el objeto del presente recurso debe ser enjuiciada teniendo en cuenta que, en relación con las modificaciones normativas en procesos constitucionales de naturaleza competencial como el que ahora nos ocupa, este Tribunal ha afirmado reiteradamente que ‘la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos’ (entre otras, STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 3 y las allí citadas)”.

Los arts. 28 a 35 de la Ley recurrida (impuesto sobre daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta), que son el núcleo de la impugnación, fueron refundidos, con idéntica redacción, en los arts. 21 a 28 del Decreto Legislativo 1/2007, de 18 de septiembre, que en consecuencia lógica los deroga expresamente. Esta última norma ha sido modificada, en alguno de sus preceptos, por la Ley 8/2007, de 29 de diciembre, la Ley 11/2008, de 29 de diciembre, la Ley 13/2009, de 30 de diciembre, la Ley 12/2010, de 29 de diciembre y la Ley 3/2012, de 8 de marzo. Solo la modificación operada en la Ley 11/2008 se refiere a alguno de los arts. 21 a 28, concretamente al art. 24 b), cuya redacción es muy similar a la del anterior art. 31 b). Por otra parte, la Ley 3/2012 les da nueva numeración, tratándose ahora de los arts. 15 a 22. En conclusión, el contenido de los arts. 28 a 35 de la ley recurrida es prácticamente idéntico al de los arts. 15 a 22 de la redacción actualmente vigente del Decreto Legislativo 1/2007, por lo que lo que la cuestión competencial que es objeto del litigio sigue plenamente viva en lo que hace a esos preceptos.

No hay duda que la alegación del contraste con los arts. 6.2 y 6.3 LOFCA suscita una discrepancia competencial, pues si el tributo impugnado no cupiese dentro del marco así diseñado por el Estado, la Comunidad Autónoma no tendría competencia para hacer esa regulación. Lo mismo ocurre en este caso, debido a la concreta argumentación de la demanda, con la invocación de los arts. 38 y 139.2 CE. Como se expondrá con detalle en el siguiente fundamento jurídico, los recurrentes sostienen que el art. 38 CE proscribe que el legislador aragonés pueda someter el ejercicio de una cierta actividad empresarial a un régimen de tributación sustancialmente distinto del que rige en el resto del territorio nacional, pues, a su juicio, “todo lo concerniente a aspectos básicos de la actividad empresarial es de necesaria competencia estatal, lo que debe incluir la tributación de estos elementos, debiendo ello constituir un criterio hermenéutico adicional a los ya establecidos para determinar los límites de las potestades tributarias de las Comunidades Autónomas”. Por el contrario, el motivo de impugnación no tendría contenido competencial si la lesión alegada del art. 38 CE consistiese en que el Ordenamiento aragonés, considerado en sí mismo y no por contraste con el de otras Comunidades Autónomas, consagrara una desigualdad básica entre dos tipos de actividad económica, la distribución comercial en grandes y pequeñas superficies, dificultando la primera de un modo constitucionalmente ilegítimo. Aducen, además, que la disciplina de los elementos esenciales de cada actividad empresarial, entre los que incluyen el régimen tributario, es de necesaria competencia estatal y no autonómico porque toda ley autonómica que intervenga en ese ámbito material, como es el caso de la impugnada, conlleva un obstáculo a la libre circulación de mercancías prohibido por el art. 139.2 CE. En fin, por medio de la invocación de los arts. 38 y 139.2 CE lo que se traba en realidad es una controversia sobre el ámbito de las competencias respectivas del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Esta es la conclusión que alcanzamos en la STC 210/2012, de 14 de noviembre, en la que, aunque la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, que era la recurrida, fue derogada expresamente por la disposición derogatoria del Decreto Legislativo 2/2006, a la vez que incorporada como título IV del texto refundido aprobado por esa misma norma, analizamos el motivo de impugnación fundado en el art. 139.2 CE por considerar que, en el caso concreto, que es similar al presente, su invocación planteaba una cuestión competencial.

Cosa distinta es lo ocurrido con los arts. 8 a 13 (disposiciones generales en materia de impuestos medioambientales propios) y 36 a 53 (disposiciones comunes relativas a la obligación tributaria y a la gestión tributaria de dichos impuestos medioambientales) de la ley recurrida. La Ley 19/2006, de 29 de diciembre, modificó con distinto alcance los arts. 13.3, 38.2.2, 39.2, 42.1, 43.1, 45.2, 46, 47, 50 y 51.3. El Decreto Legislativo 1/2007 los refunde con idéntica redacción, pasando a ser los arts. 1 a 6 y 29 a 46 de dicha disposición. Esta norma, a su vez, fue afectada por las Leyes autonómicas 8/2007, 11/2008, 13/2009 y 12/2010, que solo inciden en los arts. 31.3 y 32.4 relativos exclusivamente a un impuesto ambiental distinto al controvertido (impuesto sobre el daño medioambiental causado por la emisión de contaminantes a la atmósfera). Finalmente, la Ley 3/2012, como suprimió el capítulo dedicado al impuesto sobre el daño medioambiental causado por las instalaciones de transporte por cable, renumera tales preceptos como 1 a 6 y 23 a 40, adaptando la redacción de algunos preceptos a esta supresión (los arts. 1, 23, 32, 35 y 40).

De todo ello se desprende que los únicos cambios relevantes en relación a este segundo grupo de preceptos controvertidos son los introducidos por la Ley 19/2006. No obstante, independientemente del alcance de estas modificaciones, el recurso no ha perdido objeto sobrevenidamente respecto de los arts. 8 a 13 y 36 a 53 de la Ley 13/2005 porque los recurrentes extienden la impugnación a estos preceptos únicamente en cuanto afectan al impuesto sobre grandes áreas de venta y sin fundar su pretensión en ningún argumento autónomo. En otras palabras, dado que la controversia constitucional, que recordemos es sustancialmente de signo competencial (en lo relativo al contraste con los arts. 6.2 y 6.3 LOFCA), se mantiene intacta en cuanto a la regulación específica del impuesto sobre grandes áreas de venta (arts. 28 a 35 de la Ley recurrida), también permanece respecto de los arts. 8 a 13 y 36 a 53 de la Ley 13/2005 en tanto se aplican al impuesto sobre grandes áreas de venta, por lo que la discrepancia competencial planteada en el escrito rector de este proceso en relación con estos preceptos sigue viva.

Descartada la pérdida de objeto del presente recurso por las razones indicadas, conviene advertir que la eventual declaración de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados no podría llevar aparejada en ningún caso un pronunciamiento de nulidad de los mismos, en la medida en que dichos preceptos, como ya se dijo, fueron derogados y, en consecuencia, expulsados del ordenamiento jurídico, por el citado Decreto Legislativo 1/2007.

3. Para abordar el primer motivo de inconstitucionalidad procede precisar cuáles son las alegaciones con las que los recurrentes sostienen su pretensión, pues de ellas depende la delimitación del objeto de nuestro enjuiciamiento. En efecto, como hemos tenido ocasión de señalar en la STC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 4, “cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, ‘es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan’ (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2)”. Para levantar esa carga, según la citada Sentencia, no basta la mera invocación formal de los preceptos en la demanda ni la existencia en la misma de una solicitud expresa de su declaración de inconstitucionalidad, sino que es necesario que el escrito del recurso “contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de éstos con la Norma fundamental” [SSTC 146/1994, de 12 de mayo, FJ 7 B); 214/1994, de 14 de julio, FJ 3; y 195/1998, de 1 de octubre, FJ 1]. Solo así será posible el ejercicio del “derecho de defensa” por quien sostenga la constitucionalidad de la norma legal impugnada (aquí, las representaciones del Gobierno y las Cortes de Aragón) y permitirá a este Tribunal “conocer las razones por las que los recurrentes entienden que las disposiciones impugnadas transgreden el orden constitucional (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 2; y 118/1998, de 4 de junio, FJ 4).

El motivo primero de la demanda afirma en su rúbrica que “el impuesto que se establece supone una ruptura de la unidad del orden económico y un obstáculo a la libre circulación de mercancías en el territorio nacional”, y el párrafo inicial de desarrollo del motivo apunta que “puede afirmarse sin ninguna vacilación que la Ley que se recurre supone indudablemente una ruptura de la unidad del orden económico nacional, al incidir sustancialmente y de forma muy intensa sobre la estructura de costes de las empresas afectadas, creando una desigualdad injustificable entre la actividad que se desarrolle en esta Comunidad y el resto del territorio nacional”.

Más adelante, tras precisar su alegación aludiendo a los preceptos constitucionales que consideran afectados (la libertad de empresa protegida por el art. 38 CE; los principios de unidad e igualdad expresados en los arts. 2, 9.2, 14 y 139 CE; y la garantía estatal del disfrute de los derechos y deberes constitucionales en igualdad de condiciones básicas que a su juicio entraña el art. 149.1.1 CE) y a la jurisprudencia constitucional que entienden aplicable (SSTC 37/1981, de 16 de noviembre; 1/1982, de 28 de enero; 88/1986, de 1 de julio), en el punto 8 de este primer motivo de la demanda exponen que “[d]e todo ello podemos concluir la existencia de los siguientes límites de las competencias autonómicas: a) En primer lugar, la afección de las condiciones básicas del ejercicio del derecho fundamental. Con arreglo a la Sentencia de 16 de noviembre de 1981, habrá de apreciarse inconstitucionalidad cuando la afección a la libertad de empresa conlleve una modificación en las condiciones básicas en que es ejercida por el resto de los empresarios españoles. Desde este punto de vista habrá de examinarse si la Ley que examinamos incide en lo que constituya contenido esencial de la actividad empresarial. A esto, en definitiva, hay que referir la reiterada invocación por la Sentencia 1/1982 de la unidad de las condiciones de vida más allá del territorio de una Comunidad Autónoma … ; b) En segundo término, el fundamento 2 de la Sentencia de 16 de noviembre de 1981 señala que no sólo existe ‘obstáculo’ en el sentido del art. 139.2 CE cuando intencionalmente se persiga obstaculizar la libre circulación —evidentemente, también la libertad de establecimiento—, sino además en aquellos casos ‘en los que las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación con el fin constitucionalmente lícito que aquellas persiguen’.”

Finalmente, según el punto 10 del primer motivo de la demanda, “aplicando esta doctrina a la Ley impugnada, se pueden realizar las siguientes afirmaciones: a) la Ley establece un tributo sobre la superficie comercial, que es intrínsecamente un elemento productivo esencial y consustancial a la naturaleza de la propia actividad empresarial en este sector, tributo que no existe en el resto del Estado, y que no guarda relación ninguna con los tributos básicos del sistema tributario general; b) por tanto, la desigualdad en la estructura de costes que supone la incidencia de este tributo en las empresas afectadas, supone una desigualdad básica en el ejercicio de su actividad empresarial, según el territorio donde se realice, que afecta tanto al momento de posible creación de empresas, al condicionar la dimensión de la superficie que van a utilizar para sus fines, como al desenvolvimiento de las mismas, al alterar el coste de este elemento productivo fundamental; c) esta alteración en la igualdad en todo el territorio nacional en la estructura de costes, en un elemento esencial y decisivo en los mismos y consustancial a la naturaleza de su actividad, supone sin duda una ruptura de la igualdad de las condiciones en el ejercicio del derecho a la libertad de empresa, tanto en el plano de lo real y fáctico, como en el jurídico, que no tiene justificación alguna, y que es incompatible con la unidad de mercado y del orden económico nacional.”

De este análisis del escrito rector de este proceso se desprende con claridad que la argumentación específica con la que los recurrentes fundan el primero de sus motivos de inconstitucionalidad, argumentación que a su vez se corresponde exactamente con la rúbrica de ese motivo, es que la Ley impugnada provoca una desigualdad básica en el ejercicio de una cierta actividad empresarial según el territorio donde se realice, lo que, a su juicio, supone una quiebra en la igualdad de las condiciones de ejercicio del derecho a la libertad de empresa (art. 38 CE) y es incompatible con la unidad de mercado en la medida que conlleva un obstáculo a la libertad de establecimiento (art. 139.2 CE). No se encuentran en la demanda, por el contrario, razonamientos orientados a sostener que la Ley impugnada desconoce la libertad de empresa (art. 38 CE) porque al gravar desproporcionadamente la superficie comercial limita la creación y el desenvolvimiento de un cierto tipo de empresas de distribución comercial, favoreciendo así a otros establecimientos que operan en el mismo sector económico y en el mismo territorio autonómico, razón por la cual esta perspectiva de enjuiciamiento constitucional queda fuera del objeto del presente proceso.

4. Delimitado en estos términos su objeto, lo que se nos plantea en este recurso de inconstitucionalidad es si el sometimiento del ejercicio de una cierta actividad empresarial —en este caso la distribución comercial mediante grandes superficies— a distintas condiciones según el territorio donde se realice, concretamente a un diferente régimen impositivo dependiendo de si se desenvuelve la actividad en Aragón o en otra Comunidad Autónoma, rompe la unidad de mercado constitucionalmente reconocida, en el sentido de que impide que el derecho a la libertad de empresa se ejercite en condiciones básicas de igualdad (art. 38 CE) o en la medida que supone un obstáculo a la libre circulación impuesta por el art. 139.2 CE.

Para abordar esta cuestión hemos de partir de la doctrina que hemos establecido al examinar el encaje recíproco de dos elementos esenciales de nuestra construcción constitucional: de un lado, el esencial principio de unidad del sistema, en su manifestación de unidad del mercado o de unicidad del orden económico general; de otro, la diversidad regulatoria, también consustancial a un Estado compuesto como el conformado por la Constitución de 1978 en el que las competencias normativas son distribuidas entre el Estado central y las Comunidades Autónomas. En este sentido, hemos declarado que la Constitución prevé una serie de técnicas orientadas a asegurar la unidad de mercado a pesar de la distribución territorial de las competencias normativas, que son las siguientes:

a) En primer término, algunas materias se sustraen a la pluralidad normativa mediante la reserva de la función legislativa al Estado. En este sentido, en la STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1, señalamos que “la unicidad del orden económico nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores. Por ello, la Constitución retiene en poder del Estado, como exclusivas en su integridad, aquellas competencias que atañen a determinados aspectos del orden económico y de su unidad, … y en otros supuestos retiene en poder del Estado, también con carácter exclusivo, la competencia para fijar solamente las ‘bases’”.

b) Un segundo instrumento que garantiza, en este contexto de reparto territorial de la función legislativa, una cierta uniformidad en todo el territorio nacional es que el art. 53.1 CE sujeta al legislador a respetar el contenido esencial de los derechos y libertades fundamentales. De este modo, todo legislador, ya sea estatal o autonómico, cuando materializa sus competencias normativas está vinculado por el mismo contenido esencial de los derechos y libertades fundamentales, en este caso por el contenido esencial de la libertad de empresa ex art. 38 CE. En la STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 13 a), destacamos esta función de los derechos constitucionales cuando afirmamos que “no sólo se imponen al legislador, sino que son resistentes al mismo, de manera que si aquél legislara contra dicho contenido esencial, el producto —la ley— podrá ser declarado inconstitucional, pues los derechos constitucionales también se caracterizan por su justiciabilidad inmediata. Puede hablarse, por tanto, de un sustrato de igualdad en todo el territorio nacional respecto de estos derechos, sustrato de igualdad que deriva directamente de la propia Constitución”.

c) Además de las dos técnicas anteriores, la Constitución impone al legislador con este propósito un tercer grupo de límites. En efecto, el respeto del legislador al contenido esencial de los derechos y libertades constitucionales no agota, sin embargo, todo el margen de opción que le es propio, de modo que, como es natural en un Estado compuesto, el ejercicio constitucionalmente lícito de sus competencias normativas por los legisladores autonómicos puede deparar que una misma actividad económica, en este caso la distribución comercial mediante el uso de grandes superficies, quede sujeta a regímenes distintos dependiendo de la parte del territorio nacional donde se realice. Esta desigualdad en las condiciones de ejercicio de una determinada actividad a consecuencia de la pluralidad de ordenamientos autonómicos, que en principio es constitucionalmente legítima pues es la manifestación de las competencias normativas atribuidas a las Comunidades Autónomas, encuentra ciertos límites en aras de la unidad de mercado en distintos preceptos del título VIII de la Constitución.

En tal sentido, partiendo de las previsiones de los arts. 2 y 139 CE, en la STC 88/1986, de 1 de julio, establecimos que “esta unidad de mercado supone, por lo menos, la libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de las actividad económica. Tal unidad, sin embargo, y como ha señalado también el Tribunal, no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español y la existencia de entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos. La compatibilidad entre la unidad económica de la Nación y la diversidad jurídica que deriva de la autonomía ha de buscarse, pues, en un equilibrio entre ambos principios, equilibrio que, al menos, y en lo que aquí interesa, admite una pluralidad y diversidad de intervenciones de los poderes públicos en el ámbito económico, siempre que reúnan las varias características de que: la regulación autonómica se lleve a cabo dentro del ámbito de la competencia de la Comunidad; que esa regulación, en cuanto introductora de un régimen diverso del o de los existentes en el resto de la Nación, resulte proporcionada al objeto legítimo que se persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades en ella previstas resulten adecuadas y justificadas por su fin; y, por último, que quede en todo caso a salvo la igualdad básica de todos los españoles. Por todo ello, para evaluar si la normativa impugnada vulnera o no los mandatos constitucionales pertinentes a la unidad de mercado, es necesario aplicar estos criterios acabados de exponer a las normas en cuestión, precisando su cobertura competencial, la intensidad de la diversidad que introducen, y su ordenación y proporcionalidad al fin que persiguen”.

Junto a aquellos preceptos del título VIII de la Constitución que suponen un límite en sí a la diversidad regulatoria que puedan introducir los legisladores autonómicos en el ejercicio de sus competencias, este Tribunal ha reconocido que, cuando dichos medios se demuestran insuficientes para imponer la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, el Estado puede intervenir normativamente a fin de garantizar esa igualdad en virtud de los arts. 149.1.1 CE (STC 61/1997, de 20 de marzo) y 149.1.13 CE (STC 225/1993, de 8 de julio).

d) En conclusión, no habiendo legislación estatal dictada al amparo de los arts. 149.1.1 o 149.1.13 CE, lo que tendremos que analizar en el presente supuesto es si la regulación autonómica que genera la diversidad regulatoria se lleva a cabo dentro del ámbito de la competencia de la Comunidad Autónoma y, de ser así, si el ejercicio de esta competencia legislativa respeta o no el contenido esencial del derecho a la libertad de empresa (art. 38 CE) y si supone o no un obstáculo a la circulación de personas y bienes en todo el territorio español (art. 139.2 CE).

5. Acerca de la competencia autonómica para establecer tributos propios, la STC 60/2013, de 13 de marzo, FJ 2, ha señalado con carácter general que “las Comunidades Autónomas en virtud de su autonomía financiera constitucionalmente garantizada (art. 156.1 CE), son titulares de determinadas competencias financieras (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 7), entre las que se encuentra la potestad de establecer tributos, bien como una fuente de ingresos, esto es, como una manera de allegarles medios económicos para satisfacer sus necesidades financieras: fin fiscal; bien como instrumento al servicio de políticas sectoriales distintas de la puramente recaudatoria: fin extrafiscal (SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13; 197/1992, de 19 de noviembre, FJ 6; 186/1993, de 7 de junio, FJ 4; 194/2000, de 19 de julio, FJ 7; 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4; 179/2006, de 13 de junio, FJ 3; y 122/2012, de 5 de junio, FJ 4). Competencias financieras que no sólo deben ser ejercidas dentro del marco y límites establecidos por el Estado en el ejercicio de su potestad originaria ex arts. 133.1, 149.1.14 y 157.3 CE [SSTC 13/2007, de 18 de enero, FJ 7; 31/2010, de 28 de junio, FJ 130; 19/2012, de 15 de febrero, FJ 3 b); 32/2012, de 15 de marzo, FJ 6; y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 7], sino también ‘dentro del marco de competencias asumidas’ (SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13; 164/1995, de 13 de noviembre, FJ 4; y 179/2006, de 13 de junio, FJ 3)”.

La adecuación de la ley autonómica impugnada al marco establecido por el Estado en el ejercicio de su potestad originaria ex arts. 133.1, 149.1.14 y 157.3 CE, y en particular al art. 6.3 LOFCA, es el objeto específico del segundo motivo de impugnación del presente recurso de inconstitucionalidad, razón por la cual será examinada en el momento correspondiente.

La segunda exigencia a que se sujeta la competencia financiera autonómica consiste en que se ejerza “dentro del marco de competencias asumidas” y aparece respetada por la Ley impugnada, pues la creación de un impuesto como este, que incide sobre un cierto tipo de actividades económicas, encontraba apoyo al tiempo de dictarse en los arts. 46 y 48.1 del Estatuto de Autonomía de Aragón (EAAr) de 1982, y conforme a la normativa estatutaria vigente, que es la que hay que tener en cuenta en la resolución de este proceso en virtud de nuestra doctrina sobre el ius superveniens, está amparada por las competencias tributarias de esta Comunidad Autónoma recogidas en los arts. 103, 104.1 y 105.1 EAAr (en su redacción por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril).

De otro lado, también la Comunidad Autónoma de Aragón tiene asumidas en su norma estatutaria competencias sobre los ámbitos materiales sobre los que incide el impuesto. Por solo referirnos al Estatuto de Autonomía de Aragón aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, que es el que debemos tomar en consideración para resolver este proceso como acabamos de indicar, éste atribuye a la Comunidad Autónoma de Aragón competencias en materia de “ordenación del territorio” (art. 71. 8), “urbanismo” (art. 71.9), “vivienda” (art. 71.10), “normas adicionales de la legislación básica sobre protección del medio ambiente y del paisaje, que incluye la planificación de la prevención y eliminación de las distintas fuentes de contaminación, así como el desarrollo de políticas que contribuyan a mitigar el cambio climático” (art. 71.22), “promoción de la competencia” (art. 71.24) y “comercio, que comprende la regulación de la actividad comercial, incluidos los horarios y equipamientos comerciales, respetando la unidad de mercado, así como la regulación administrativa de las diferentes modalidades de venta, con especial atención a la promoción, desarrollo y modernización del sector” (art. 71.25).

Por tanto, si la Constitución [arts. 133.2 y 157.1 b)] atribuye a las Comunidades Autónomas la posibilidad de establecer tributos propios (fiscales o extrafiscales), “desde el respeto a los principios proclamados en los arts. 6.2 y 3 LOFCA” (STC 168/2004, de 6 de octubre, FJ 11) y dentro del marco de sus competencias (arts. 156.1 CE y 11 LOFCA), y resulta que la Comunidad Autónoma de Aragón ha asumido, en virtud de su norma estatutaria, competencias para establecer tributos propios (arts. 103, 104.1 y 105.1 EAAr de 2007) y competencias en las materias de ordenación del territorio, urbanismo, protección del medio ambiente y comercio interior (art. 71.8, 9, 10, 22 y 25 EAAr), el establecimiento de un impuesto sobre determinadas actividades que inciden en estas materias no puede declararse contrario al orden constitucional de competencias.

6. Comprobado que la Ley impugnada encuentra cobertura en el acervo competencial del legislador aragonés, procede entrar a considerar si dicho legislador autonómico en el ejercicio de su competencia normativa ha desconocido el derecho a la libertad de empresa (art. 38 CE) o la prohibición de obstaculizar la circulación de personas y bienes en todo el territorio español (art. 139.2 CE).

En relación con la vulneración del art. 38 CE, y como ya expusimos en el fundamento jurídico 4 b), lo que vincula al legislador, en este caso el autonómico, no es el derecho constitucional en sí sino su contenido esencial (art. 53.1 CE). En efecto, es doctrina constitucional reiterada que “[e]l derecho a la libertad de empresa no es absoluto e incondicionado sino limitado por la regulación que, de las distintas actividades empresariales en concreto, puedan establecer los poderes públicos, limitaciones que han de venir establecidas por la ley, respetando, en todo caso, el contenido esencial del derecho” (SSTC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 15; y 135/2012, de 19 de junio, FJ 5).

Sobre este punto la STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2 (cuya cita se reitera en la STC 109/2003, de 5 de junio, FJ 15) declaró que “no determina la Constitución cuál sea este contenido esencial de los distintos derechos y libertades, y las controversias que al respecto puedan suscitarse han de ser resueltas por este Tribunal”. Pues bien, sobre el contenido esencial del derecho a la libertad de empresa la STC 96/2002, de 25 de abril, FJ 11, señaló que “hay que recordar que el art. 38 del texto constitucional dispone que los poderes públicos garantizan el ejercicio de la libre empresa de acuerdo con las exigencias de la economía general. Dicho mandato debe ser interpretado poniéndolo en relación, primero, con los arts. 128 y 131 CE [SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 10; y 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 b)], viniendo a implicar, fundamentalmente, el derecho a iniciar y sostener una actividad empresarial (STC 83/1984, de 24 de julio, FJ 3) y a hacerlo en libre competencia (SSTC 88/1986, de 1 de julio, FJ 4; y 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8) …. Existe, por tanto, una garantía del inicio y el mantenimiento de la actividad empresarial ‘en libertad’, que implica ‘el reconocimiento a los particulares de una libertad de decisión no sólo para crear empresas y, por tanto, para actuar en el mercado, sino también para establecer los propios objetivos de la empresa y dirigir y planificar su actividad en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado. Actividad empresarial que, por fundamentarse en una libertad constitucionalmente garantizada, ha de ejercerse en condiciones de igualdad pero también, de otra parte, con plena sujeción a la normativa sobre ordenación del mercado y de la actividad económica general’ [STC 225/1993, de 8 julio, FJ 3 b)]. Ha de ser entendida ‘como libertad de actuación, de elección por la empresa de su propio mercado, cuyo ejercicio en condiciones básicas de igualdad queda constitucionalmente garantizado, y cuyo respeto marca los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad (SSTC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2; 64/1990, de 5 de abril, FJ 4).”

7. De otro lado, hemos de recordar que los recurrentes sitúan la lesión alegada del derecho a la libertad de empresa en que la Ley impugnada provoca, a su juicio, una desigualdad básica en el ejercicio de una cierta actividad empresarial según el territorio donde se realice, alegación que, por la razones expuestas en el fundamento jurídico segundo, limita el objeto de nuestro enjuiciamiento. Este alcance limitado del objeto de este proceso también ha de ser tenido en cuenta a la hora de discernir cuáles son los elementos de nuestra doctrina con los que hemos de realizar el examen que nos compete.

En este sentido procede poner de relieve que la STC 96/2002, de 25 de abril, destaca dentro del contenido esencial del art. 38 CE que “la actividad empresarial ... por fundamentarse en una libertad constitucionalmente garantizada, ha de ejercerse en condiciones de igualdad”. Pero tampoco se puede olvidar que en la referida STC 96/2002 se evaluaba una bonificación estatal que colocaba a los competidores en distinta situación competitiva según cuál fuera el lugar de su residencia. En otras palabras, que, a diferencia del caso que nos ocupa, la desigualdad no procedía de la ordenación diversa de una actividad empresarial por diferentes legisladores en ejercicio de sus competencias propias.

En esa misma línea en el fundamento jurídico 8 de la STC 109/2003, de 5 de junio, se resalta que “la libertad de empresa, de la que la transmisibilidad de ésta [autorización de apertura de farmacia] es una concreción, exige que las distintas empresas de un mismo sector se hallen sometidas al mismo género de limitaciones básicas en todo el territorio nacional, pues dicha libertad, que la Ley general de sanidad reconoce, sólo existe en una economía de mercado que resulta incompatible con posiciones jurídicas básicamente distintas de los diversos operadores”. Pero no se puede olvidar que esa afirmación se hace cuando se está analizando si el Estado, en uso de su competencia básica ex 149.1.16 CE, puede imponer, como regulación uniforme para todo el territorio nacional, que las autorizaciones de apertura de las oficinas de farmacia sean transmisibles. Como en el caso de la STC 96/2002, no se está en presencia de una desigualdad en las condiciones de ejercicio de una actividad empresarial provocada por los regímenes diversos instaurados por legisladores distintos en ejercicio de sus respectivas competencias.

Por el contrario, cuando este es el caso, como ocurre en el presente recurso de inconstitucionalidad, la doctrina constitucional sobre el art. 38 CE a partir de la que se enjuicia la norma impugnada es en cierto modo distinta. Así, el fundamento jurídico 15 de la STC 109/2003, de 5 de junio, donde el objeto del análisis constitucional es la diversidad en las condiciones de ejercicio de la actividad farmacéutica privada generada por varios legisladores autonómicos al prever un régimen distinto de causas de caducidad de la autorización de apertura, retoma el criterio que el Tribunal había usado en las SSTC 88/1986, FJ 6 y 66/1991, de 22 de marzo, FJ 2, según el cual “que las regulaciones autonómicas que ... prevengan la intervención de los poderes públicos en el ámbito económico, introduciendo un régimen diverso del o de los existentes en el resto de la Nación es admisible con tal de que dentro del ámbito competencial respectivo ‘resulte proporcionada al objeto legítimo que se persigue, de manera que las diferencias ... previstas resulten adecuadas y justificadas por su fin’ (STC 88/1986, de 1 de julio, FJ 6). Y en fin, desde sus primeras resoluciones (STC 26/1981, FJ 15) ha venido a decir que no siendo los derechos que la Constitución reconoce garantías absolutas, las restricciones a que puedan quedar sometidos son tolerables siempre que sean proporcionadas, de modo que, por adecuadas, contribuyan a la consecución del fin constitucionalmente legítimo al que propenden y por indispensables hayan de ser inevitablemente preferidas a otras que pudieran suponer, para la esfera de libertad pública protegida, un sacrificio menor”.

8. De acuerdo a la doctrina constitucional últimamente reseñada, que es la establecida en supuestos análogos al que es objeto de este proceso constitucional, la ley que ha sido impugnada por crear un régimen diverso del o de los existentes en el resto del territorio nacional en materia de tributación de las empresas de distribución comercial mediante grandes superficies respetará el contenido esencial de la libertad de empresa siempre que (a) se dicte dentro del ámbito competencial respectivo, (b) persiga un fin legítimo y (c) resulte proporcionada al objeto que se orienta.

En el fundamento jurídico quinto ut supra quedaron expuestas las razones que justifican que el legislador autonómico, en virtud de sus competencias financieras y materiales estatutariamente asumidas, dictó la ley impugnada dentro de su ámbito competencial.

El análisis de la segunda exigencia, consistente en la determinación del fin legítimo de esta figura impositiva, debe partir de dos aclaraciones: a) no se trata de verificar si el legislador autonómico persigue realmente una finalidad extrafiscal, pues tan legítimos constitucionalmente son los tributos que persiguen un fin fiscal como aquellos otros orientados a lograr fines extrafiscales (STC 60/2013, de 13 de marzo, FJ 2); b) tampoco resultan útiles a estos efectos los criterios establecidos en la doctrina constitucional para determinar si un tributo grava aspectos medioambientales como una materia imponible (STC 289/2000, de 30 de noviembre) o un hecho imponible distinto (SSTC 122/2012, de 5 de junio; 196/2012, de 31 de octubre; 197/2012, de 6 de noviembre; 208/2012, de 14 de noviembre; y 210/2012, de 14 de noviembre) de otros tributos estatales o locales, pues estas consideraciones se asocian a que el legislador autonómico haya ejercido su competencia financiera dentro del marco establecido por el Estado en el ejercicio de su potestad originaria ex arts. 133.1, 149.1.14 y 157.3 CE, particularmente dentro de los límites previstos en la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas, cuestión a la que se refiere específicamente el segundo motivo en que se funda este recurso de inconstitucionalidad.

Pues bien, según expresa el preámbulo de la Ley 13/2005, de 30 de diciembre, el fin que persigue es la utilización de la política tributaria para la protección del medio natural y territorial, creando tributos propios con finalidad extrafiscal, y afectados al medio ambiente (art. 45 CE en conexión con el art. 71.8 y 22 EAAr). Los llamados tributos ecológicos buscan “la corrección de las deseconomías externas o externalidades, puesto que los costes sociales y ambientales que los individuos o las empresas que ejercen determinadas actividades contaminantes imponen o trasladan a la sociedad en general no son internalizados por sus causantes ni por el normal funcionamiento del mercado”. Estos impuestos responden también al principio de capacidad contributiva, de modo que realmente “gozan de una naturaleza híbrida que, además de compartir los principios constitucionales del ordenamiento tributario, tales como los de capacidad económica, igualdad, generalidad, progresividad, equidad distributiva y no confiscatoriedad, los configura como un tributo autonómico con finalidad extrafiscal y afectado al cumplimiento de los deberes públicos inherentes a toda política ambiental, caracteres que le otorgan una tipicidad diferencial no justificada en postulados fundamentalmente recaudatorios”. Continúa diciendo el preámbulo que “[e]s precisamente en esta dimensión en la que los impuestos medioambientales aparecen como un instrumento motivador de conductas. El tributo exterioriza y manifiesta constantemente los elementos suasorios —persuasivos o disuasorios— que refuerzan sus fines ecológicos y no predominantemente fiscales. Tanto su estructura externa —su justificación última— como interna —su articulación extrafiscal y afectación medioambiental— persiguen, por un lado, motivar conductas acordes con la protección del medio natural, estimulando la cesación o disminución de la actividad contaminante y, por otro, contemplar el obligado destino de los recursos generados por la recaudación en la adopción de medidas preventivas, correctoras o restauradoras del medio ambiente contaminado, degradado o lesionado”.

Aunque la exposición de motivos de la Ley afirme que el impuesto sobre grandes áreas de venta grava el daño medioambiental causado por las actividades contaminantes de las áreas de venta, el análisis de su estructura, como se expondrá con detalle al examinar el segundo motivo en que se sustenta este recurso, nos permite constatar que en realidad el hecho imponible del impuesto es la actividad y el tráfico desarrollado por los grandes establecimientos comerciales, que por su efecto de atracción del consumo provoca un desplazamiento masivo de vehículos. Ahora bien, gravar estas actividades en la medida que conllevan de un modo indisociable una incidencia negativa en el entorno natural y territorial, internalizando así los costes sociales y ambientales que éstas imponen o trasladan a la sociedad, es una finalidad constitucionalmente legítima, ya se califique el impuesto de tributo fiscal o extrafiscal.

A mayor abundamiento, en la estructura del impuesto hay determinados criterios que incentivan que las grandes áreas de venta realicen opciones de funcionamiento que ocasionen menores daños al entorno natural y territorial. Así, el art. 35.2 establece un coeficiente multiplicador de la cuota tributaria que adopta su valor más bajo si la superficie comercial está localizada en suelo urbano y asciende progresivamente según el suelo necesite mayores transformaciones para ser apto para el establecimiento del área de venta. En este sentido, la exposición de motivos resalta que “parece claro que la incidencia sobre el medio ambiente, desde un punto de vista territorial, será considerablemente diferente en función de que la actividad a desarrollar se ubique en un suelo perfectamente integrado en el proceso urbanizador o se ubique en un tipo de suelo en el que concurran ciertos valores que es necesario proteger. Un gran establecimiento comercial ubicado en suelo urbano, asimilado en su entorno y su paisaje urbanístico, en el que existe posibilidad de acceso peatonal, que se encuentra integrado en el área operativa de la red de transportes públicos y que, en fin, vertebra una determinada zona comercial, de ocio y de servicios en la ciudad, no produce el mismo impacto ambiental y territorial que otro establecimiento instalado en otro tipo de suelo, ubicado en la periferia de los contornos urbanos y fuera del alcance de los transportes públicos”. Este elemento de la estructura del impuesto, por las razones referidas, se relaciona estrechamente con el hecho imponible consistente en la actividad de distribución comercial que, colateral pero ineludiblemente, incide negativamente en el entorno natural y territorial, pues incentiva a que dicha actividad se materialice en zonas que requieran un menor desarrollo urbanístico y un menor uso vehicular de infraestructuras públicas.

Otro elemento del impuesto que refleja los objetivos que según su exposición de motivos persigue es la regulación, en la redacción originaria del art. 42 de la Ley (redacción que fue puntualmente alterada, sin trascendencia para este recurso, por la Ley 19/2006, de 29 de diciembre, permitiendo deducir no solo las inversiones en bienes del activo material sino también inmaterial) de una reducción en la cuota, cuya finalidad es estimular al sujeto pasivo para realizar conductas protectoras del ambiente, entre las cuáles, como pone de relieve la representación procesal de las Cortes y la Diputación General de Aragón, se encuentra la puesta a disposición de los clientes de sistemas de transporte colectivo, total o parcialmente financiado por las grandes áreas de venta, o incluso los sistema de venta on line combinados con la entrega a domicilio de la compra, soluciones que posibilitarían una menor contaminación derivada del uso de vehículos y una menor ocupación de las infraestructuras públicas viarias, redundando en una reducción en los efectos colaterales que esta actividad económica provoca sobre el entorno natural y territorial.

Finalmente en este ámbito no se puede decir que la creación de este impuesto, en la medida que sujeta a los que desenvuelven este tipo de actividad empresarial a distintos regímenes tributarios según el lugar donde realizan la actividad, haya limitado el derecho a la libertad de empresa de un modo desproporcionado, pues resulta patente, y en todo caso los recurrentes no han acreditado lo contrario, que tal divergencia regulatoria no ha impedido sustancialmente que se inicien y sostengan esta clase de actividades empresariales en Aragón.

Aun en el caso que el impuesto sobre áreas de venta haya tenido alguna incidencia negativa en el derecho a emprender y organizar en libertad esta actividad económica en Aragón, supuesto que no resulta aparente y los recurrentes no han sostenido con argumentación alguna, esta restricción, en principio, resultaría justificada por la consecución del fin a que sirve esta norma, que consiste fundamentalmente en que la Comunidad Autónoma de Aragón pueda, en ejercicio de las competencias financieras y materiales asumidas estatutariamente, diseñar, dentro del marco estatal al que nos referimos en el fundamento jurídico 4, una política tributaria propia al servicio de objetivos relacionados con materias sobre las que tiene competencia como la ordenación del territorio, el urbanismo y el medio ambiente. Objetivos estos que la presente normativa sirve en los términos que hemos precisado en este mismo fundamento jurídico.

Por todo ello, hemos de concluir que los arts. 28 a 35 de la Ley 13/2005, de 30 de diciembre, que crean el impuesto que grava el daño medioambiental causado por las actividades contaminantes de las áreas de venta, se han dictado dentro del ámbito competencial autonómico, persiguen un fin constitucionalmente legítimo y no producen consecuencias desproporcionadas, de donde resulta que el legislador autonómico no ha desconocido el derecho a la libertad de empresa (art. 38 CE).

9. El primer motivo de impugnación, que como venimos exponiendo es que el impuesto impugnado implica la ruptura de la unidad de mercado, se sostiene porque dicho tributo supone un obstáculo prohibido a la circulación de personas y bienes en todo el territorio español (art. 139.2 CE).

Sobre esta prohibición ya la STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2, declaró que toda diferencia de régimen jurídico entre una comunidad autónoma y otra “puede incidir sobre la circulación de personas y bienes, pero no toda incidencia es necesariamente un obstáculo. Lo será, sin duda, cuando intencionalmente persiga la finalidad de obstaculizar la circulación, pero … no sólo en ese caso, sino también en aquellos otros en los que las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstáculos que no guardan relación con el fin constitucionalmente lícito que aquellas persiguen”, doctrina que se ha reiterado en varias ocasiones desde entonces (por todas, SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 3; y 96/2002, de 25 de abril, FJ 11; 109/2003, de 5 de junio, FJ 15; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 4; y STC 210/2012, de 14 de noviembre, FJ 9).

Por supuesto que, como hemos declarado en la STC 210/2012, FJ 9, constituyen obstáculos prohibidos y debe entenderse que fragmentan el mercado todas las medidas tributarias que establezcan “una diferencia de trato entre residentes y no residentes sin justificación suficiente”. Pero no solo éstas, sino también cualesquiera que, aunque se apliquen igualmente a residentes que a no residentes produzcan consecuencias objetivas limitadoras de la libre circulación “que no guardan relación con el fin constitucionalmente lícito que aquellas persiguen” (SSTC 37/1981, FJ 2; y 109/2003, FJ 15).

En aplicación de la doctrina indicada procede que declaremos que el impuesto sobre grandes áreas de venta no supone un obstáculo a la libre circulación de personas y bienes que sea desproporcionado respecto del fin que persigue, al cual ya nos hemos referido en el fundamento jurídico 8 de esta resolución. Llegamos a tal conclusión porque este impuesto, además de que es aplicable indistintamente de que quien realice la actividad empresarial sea residente o no en la Comunidad Autónoma de Aragón, no ha producido, y en todo caso los recurrentes no lo han acreditado, el efecto de limitar sustancialmente que empresarios que actúan en este sector comercial en otras comunidades autónomas se radiquen también en la Comunidad Autónoma de Aragón.

Aun en el caso que el impuesto sobre grandes áreas de venta haya producido en alguna medida tal efecto limitativo, supuesto que no resulta aparente y los recurrentes no han sostenido con argumentación alguna, esta restricción, en principio, resultaría justificada por la consecución del fin a que sirve esta norma.

Procede declarar, por las razones apuntadas, que los arts. 28 a 35 de la Ley 13/2005, de 30 de diciembre, que crean el impuesto que grava el daño medioambiental causado por las actividades contaminantes de las áreas de venta, no producen el efecto de fragmentar el mercado, por lo que el legislador autonómico no ha desconocido la prohibición de obstaculizar la libre circulación de personas y bienes dentro del territorio nacional (art. 139.2 CE).

10. Las cuestiones relacionadas con el segundo motivo de impugnación, y específicamente sobre la sujeción del impuesto autonómico a los arts. 6.2 y 6.3 LOFCA, han sido abordadas por este Tribunal Constitucional en fechas recientes. Sobre la adecuación al art.6.3 LOFCA de otros impuestos autonómicos que guardan gran similitud con el ahora enjuiciado, se ha pronunciado en la STC 122/2012, de 5 de junio, en relación con el impuesto sobre grandes establecimientos comerciales creado por la Ley de las Cortes de Cataluña 16/2000, de 29 de diciembre; en la STC 197/2012, de 6 de noviembre, respecto del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales, regulado por la Ley del Principado de Asturias 15/2002, de 27 de diciembre, de medidas presupuestarias, administrativas y fiscales; en la STC 208/2012, de 14 de noviembre, que enjuició la Ley del Parlamento de Navarra 23/2001, de 27 de noviembre, para la creación de un impuesto sobre los grandes establecimientos comerciales; y finalmente en la STC 210/2012, de 14 de noviembre, en relación con la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, reguladora del impuesto sobre depósitos de entidades de crédito.

Al igual que hicimos en los citados pronunciamientos, recordamos ahora que con posterioridad a la interposición del presente recurso, el legislador orgánico modificó el art. 6 LOFCA, mediante la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, y que este cambio legislativo ha modificado la prohibición que venía limitando la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas para el establecimiento de tributos propios, en el ejercicio de la competencia que deriva del art. 157.3 en relación con los arts. 133.1 y 149.1.14, todos ellos de la Constitución Española. La modificación legislativa afectó especialmente al art.6.3 LOFCA, pues antes de la reforma los tributos que establecieran las Comunidades Autónomas no podían recaer “sobre materias que la legislación de régimen local reserve a las Corporaciones Locales”, mientras que con la redacción vigente éstos “no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales”. Al ser doctrina reiterada de este Tribunal Constitucional que el bloque de la constitucionalidad que ha de servir de canon para el enjuiciamiento de la ley en esta clase de recursos es el efectivamente existente en el momento de procederse a la resolución del proceso constitucional que se hubiese entablado (por todas STC 14/1998, de 22 de enero, FJ 2), será la adecuación a los arts. 6.2 y 6.3 LOFCA conforme a la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, lo que procede examinar en este presente recurso, al igual que hiciéramos en las sentencias precedentes.

11. Desde la STC 122/2012, de 5 de junio (más tarde reiterada en las STC 196/2012, de 31 de octubre, FJ 2; 197/2012, de 6 de noviembre, FJ 7; 208/2012, de 14 de noviembre, FJ 6; y 210/2012, de 14 de noviembre, FJ 4), hemos venido afirmando que, tras la reforma operada en la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, el contenido de sus art. 6.2 y 6.3 es inicialmente idéntico entre sí, dado que la intención del legislador orgánico fue asimilar los límites establecidos en estos dos preceptos. La aplicación de la doctrina del art. 6.2 LOFCA al vigente art. 6.3 LOFCA nos ha permitido afirmar que la prohibición de doble imposición en ellos establecida “atiende al presupuesto adoptado como hecho imponible y no a la realidad o materia imponible que le sirve de base” (STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4).

Para determinar si se ha producido una duplicidad de hechos imponibles, al ser éste último un concepto estrictamente jurídico, es necesario partir de la redacción que los legisladores autonómico y estatal hayan dado a este elemento del tributo (STC 122/2012, de 5 de junio, FJ 3), si bien “el examen de los tributos que se reputan coincidentes no puede ceñirse a la mera comparación de la definición legal de sus hechos imponibles, de manera que ‘no es posible afirmar si existe una coincidencia de hechos imponibles de dos impuestos tan sólo porque su definición sea o no gramaticalmente idéntica, ya que será preciso atender a las circunstancias que ha seleccionado el legislador para dar lugar a los hechos imponibles de ambos impuestos’ (STC 122/2012, FJ 4). Por tanto, el método de comparación deberá tomar el examen del hecho imponible como punto de partida, pero abarcando también ‘los restantes elementos del tributo que se encuentran conectados con el hecho imponible, es decir, los sujetos pasivos, que constituyen el aspecto subjetivo del tributo, la base imponible, que representa la cuantificación del hecho imponible, la capacidad económica gravada ... o los supuestos de no sujeción y exención’, extendiéndose lógicamente también a los elementos de cuantificación del hecho imponible (STC 122/2012, FJ 7). Entre los elementos a comparar se encuentra lógicamente la posible concurrencia de fines extrafiscales en el tributo o, en alguno de sus elementos, (STC 122/2012, FJ 4), si bien teniendo en cuenta, como también hemos reiterado, que para que la finalidad extrafiscal tenga consecuencias en la comparación no bastará con que el correspondiente preámbulo de la norma declare dicho objetivo, sino que es preciso que dicha finalidad encuentre reflejo en los elementos centrales de la estructura del tributo (por todas, STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 5). En definitiva, para apreciar la coincidencia o no entre hechos imponibles, que es lo prohibido en el art. 6 LOFCA, se hace preciso atender a los elementos esenciales de los tributos que se comparan, al objeto de determinar no sólo la riqueza gravada o materia imponible, que es el punto de partida de toda norma tributaria, sino la manera en que dicha riqueza o fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo.” (STC 210/2012, de 14 de noviembre, FJ 4).

12. Una vez fijado el contenido de las prohibiciones reguladas en los arts. 6.2 y 6.3 LOFCA procede ahora examinar si se produce la alegada coincidencia de hechos imponibles entre el impuesto autonómico impugnado y los impuestos sobre actividades económicas, sobre bienes inmuebles, sobre sociedades y sobre la renta de las personas físicas.

Este examen ha de partir del art. 30 de la Ley de las Cortes de Aragón 13/2005, en el que se regula el hecho imponible del impuesto aragonés sobre el daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta como “el daño medioambiental causado por la utilización de instalaciones y elementos afectos a la actividad y al tráfico desarrollados en los establecimientos comerciales que dispongan de una gran área de venta y de aparcamiento para sus clientes y se encuentren ubicados en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón”. Si atendiéramos exclusivamente a la literalidad de este precepto podríamos afirmar, como sostienen los letrados de las Cortes y de la Diputación General de Aragón, que, dado que ninguno de los impuestos locales o estatales mencionados por los recurrentes tiene como hecho imponible la causación de ningún tipo de daño medioambiental, no existiría coincidencia alguna en la regulación de sus hechos imponibles, que aparecen referidos respectivamente al ejercicio de actividades empresariales (impuesto sobre actividades económicas); a la titularidad de los derechos de concesión, superficie, usufructo y propiedad sobre bienes inmuebles (impuesto sobre bienes inmuebles); y a la obtención de renta (impuestos sobre la renta de personas físicas y de sociedades).

Sin embargo, el análisis del contenido de los restantes preceptos reguladores del impuesto aragonés impugnado nos permite señalar:

a) El hecho imponible no consiste en causar un daño ambiental, sino que éste está en consonancia con la definición de la capacidad contributiva sometida a gravamen, que se expresa en el art. 28 de la Ley de las Cortes de Aragón 13/2005 como “la actividad y el tráfico desarrollado en los grandes establecimientos comerciales que, por su efecto de atracción del consumo, provoca un desplazamiento masivo de vehículos y, en consecuencia, una incidencia negativa en el entorno natural y territorial de la Comunidad Autónoma de Aragón”. Para el desarrollo de dicha actividad comercial los establecimientos habrán de disponer de una gran área de venta y de aparcamiento para sus clientes (art. 30), y se consideran grandes áreas de venta las que dispongan de una superficie total superior a 500 metros cuadrados (art. 29);

b) La base imponible está constituida por “la superficie total, referida a la fecha del devengo, de cada establecimiento comercial que disponga de un gran área de venta”, “que se obtiene de sumar las siguientes unidades contaminantes de medida del daño ambiental”: la superficie de venta, la destinada a otros usos, y la superficie de aparcamiento; en los dos últimos casos con el límite máximo que resulte de computar el 25 por 100 de la superficie de venta al público (art. 34).

c) La cuota íntegra se calcula aplicando a la base imponible escala de gravamen progresiva, que contiene un tramo exento aplicable a los primeros 2.000 metros cuadrados, y alcanza una cuantía máxima de 19 euros el metro aplicable a superficies superiores a 10.000 metros cuadrados.

d) Finalmente, a la cuota resultante se le aplica un coeficiente en función del tipo de suelo en que se ubique la gran superficie comercial, que será 1 en el suelo urbano, 1,10 en suelo urbanizable con posterioridad a la aprobación del plan parcial correspondiente, 1,25 en suelo urbanizable con anterioridad a la aprobación del plan parcial o en suelo no urbanizable genérico, y 1,5 en el suelo no urbanizable especial.

El presupuesto previsto por el legislador aragonés cuya realización provoca el nacimiento de la obligación tributaria es la utilización de un área de venta superior a 500 metros cuadrados para realizar una actividad comercial de carácter minorista. El contribuyente es el titular de la actividad y del tráfico comercial individual, que propicie el daño en el medio ambiente (art. 32), si bien el impuesto solo será exigible cuando la superficie total del establecimiento supere 2.000 metros cuadrados (art. 35). En todo caso, no está sujeta al impuesto la actividad de los mercados municipales y cooperativas de consumidores y usuarios (art. 31), y están exentos los establecimientos comerciales cuya actividad se dedique a la venta exclusiva de maquinaria, vehículos, utillaje y suministros industriales; materiales para la construcción, de venta exclusiva para profesionales; viveros para jardinería y cultivos, mobiliario en establecimientos individuales, tradicionales y especializados; vehículos automóviles, en salas de exposición de concesionarios y talleres de reparación; y suministro de combustibles y carburantes de automoción (art. 33).

Como decíamos en la STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4, el hecho imponible “es el acto o presupuesto previsto por la ley cuya realización, por exteriorizar una manifestación de capacidad económica, provoca el nacimiento de una obligación tributaria”, y quien realiza el hecho imponible es el titular del gran establecimiento comercial, la manifestación de capacidad económica gravada es la que concurre en determinados grandes establecimientos comerciales y las exenciones se establecen en función del tipo de productos vendidos, por lo que es posible concluir que lo gravado por el impuesto autonómico es la realización de una actividad comercial individual de venta de productos al por menor mediante grandes superficies de venta, y no la mera titularidad o el uso de los inmuebles en los cuales se desarrolla dicha forma de comercio, conclusión a la que llegábamos en la STC 122/2012, de 5 de junio, FJ 4.

Así, podemos constatar que, pese a su diferente denominación y a la regulación de su hecho imponible, nos encontramos ante un impuesto semejante a los otros impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, respecto de los cuales ya tuvimos la ocasión de pronunciarnos en las Sentencias citadas, y cuyo hecho imponible se definía como “la utilización de grandes superficies con finalidades comerciales” (art. 4 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2000, de 29 de diciembre), “la actividad y funcionamiento de los grandes establecimientos comerciales” (art. 4 de la Ley Foral del Parlamento de Navarra 23/2001, de 27 de noviembre) y “el funcionamiento de los grandes establecimientos comerciales” (art. 21.3.1 de la Ley del Principado de Asturias de medidas presupuestarias, administrativas y fiscales). En todos estos casos, al igual que sucede ahora, el legislador autonómico justificó la creación de este impuesto en las repercusiones negativas que la actividad de este tipo de empresas provocan en el medio ambiente y en el territorio.

Una vez establecido que, a pesar de su diferente denominación, existe una equivalencia de hechos imponibles entre el impuesto aragonés sobre el daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta y los impuestos sobre los grandes establecimientos comerciales establecidos por otras Comunidades Autónomas examinados por las SSTC 122/2012, de 5 de junio; 197/2012, de 6 de noviembre y 208/2012, de 14 de noviembre, es posible trasladar aquí las conclusiones que alcanzáramos en dichos pronunciamientos, y de este modo concluir, como hicimos entonces, que no se produce una coincidencia de hechos imponibles prohibida en el art. 6.3 LOFCA entre el impuesto aragonés impugnado y los impuestos sobre actividades económicas y bienes inmuebles, por lo que procede desestimar esta concreta tacha de inconstitucionalidad. En relación con el primero porque, como dijimos entonces y reiteramos ahora, “la comparación de las bases imponibles del impuesto autonómico controvertido y el impuesto sobre actividades económicas, una vez puesta en relación con sus hechos imponibles, aporta unos criterios distintivos que son suficientes para poder afirmar que los impuestos enjuiciados no tienen un hecho imponible idéntico y, por tanto, superan la prohibición establecida en el art. 6.3 LOFCA” (STC 122/2012, de 5 de junio, FJ 7). Y, por lo que respecta al segundo, porque “el impuesto autonómico no grava la titularidad de un inmueble con unas determinadas dimensiones y destinado a la realización de una actividad comercial, lo que supone que su hecho imponible no coincide con el del impuesto sobre bienes inmuebles, ya que el hecho imponible de este impuesto según establece el art. 61 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales es la titularidad de derechos de concesión, reales de superficie o de usufructo o de propiedad sobre bienes inmuebles rústicos y urbanos o sobre bienes inmuebles de características especiales. Tampoco el sujeto pasivo de ambos impuestos es el mismo … [ni] son iguales sus bases imponibles” (STC 197/2012, de 6 de noviembre, FJ 8).

A la misma conclusión de adecuación al art. 6.2 LOFCA podemos llegar tras comparar los hechos imponibles de los impuestos sobre renta de las personas físicas y sobre sociedades con el impuesto impugnado. Los impuestos estatales sobre la renta y sobre sociedades son directos, personales y periódicos, y gravan “la obtención de renta” por los contribuyentes de ambos impuestos (arts. 6 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del impuesto sobre la renta de las personas físicas y art. 4 del Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del impuesto sobre sociedades), mientras que el impuesto autonómico “es un tributo directo, real, objetivo y periódico, que grava únicamente un concreto tipo de actividad empresarial, la realizada por grandes establecimientos comerciales” (STC 112/2012, de 5 de junio, FJ 6), en los términos definidos por la ley reguladora del impuesto en su art. 34. La característica que distingue más claramente a este impuesto aragonés de los dos impuestos estatales sobre la renta es que el autonómico se exige “independientemente de la cuantía de los beneficios que pueda obtener [el contribuyente], es decir, prescindiendo en la cuantificación del tributo del beneficio que obtenga por la realización de esa concreta actividad empresarial” (STC122/2012, de 5 de junio, FJ 7), de modo que ni el hecho imponible ni mucho menos la base imponible resultan coincidentes con los impuestos estatales, que gravan la renta obtenida atendiendo precisamente a su cuantía, lo que lleva a desestimar el recurso de inconstitucionalidad también por este motivo.

13. El presente recurso de inconstitucionalidad también se dirige contra los arts. 8 a 13 y 36 a 53 de la Ley de las Cortes de Aragón 13/2005, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas en materia de tributos cedidos y tributos propios de la Comunidad Autónoma de Aragón. Los arts. 8 a 13 establecen disposiciones generales comunes a los tres impuestos medioambientales creados por esa ley; los arts. 36 a 45 y los arts. 46 a 53 contienen disposiciones comunes relativas, respectivamente, a la obligación tributaria y a gestión tributaria de dichos impuestos medioambientales. Los recurrentes extienden la impugnación a estos preceptos únicamente en cuanto afectan al impuesto sobre grandes áreas de venta y sin fundar su pretensión en ningún argumento autónomo. Por todo ello, y dado que hemos descartado los motivos de inconstitucionalidad suscitados en relación al impuesto sobre grandes áreas de venta, procede desestimar igualmente el recurso de inconstitucionalidad respecto de estos preceptos.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a veintitrés de abril de dos mil trece.

Identificación
Órgano Pleno
Magistrados

Don Pascual Sala Sánchez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas.

Número y fecha BOE [Núm, 123 ] 23/05/2013
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 23/04/2013
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Interpuesto por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados respecto de diversos preceptos de la Ley de las Cortes de Aragón 13/2005, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas en materia de tributos cedidos y tributos propios de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Síntesis Analítica

Límites de la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas: constitucionalidad del impuesto autonómico sobre daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta (STC 122/2012).

Resumen

Se enjuicia la constitucionalidad de los preceptos de la ley aragonesa que contienen el régimen jurídico del impuesto que tiene por objeto gravar el daño medioambiental causado por las grandes superficies de venta. La ley identifica como objeto imponible “la concreta capacidad económica manifestada en la actividad y el tráfico desarrollados en establecimientos comerciales que, por su efecto de atracción del consumo, provoca un desplazamiento masivo de vehículos y, en consecuencia, una incidencia negativa en el entorno natural y territorial de la Comunidad Autónoma de Aragón”.

Se desestima el recurso. La Comunidad Autónoma recurrente es competente para la aprobación de tal norma en virtud de sus competencias para establecer tributos propios y en las materias de ordenación del territorio, urbanismo, protección del medio ambiente y comercio interior. La regulación impugnada respeta el contenido esencial de la libertad de empresa y no supone ruptura del mercado u obstáculo a la libertad de circulación de personas y bienes ya que persigue un fin legítimo y es una medida proporcionada al objeto que se orienta, la protección del entorno natural y territorial. Por último, y de acuerdo con la doctrina sentada en la STC 122/2012, de 5 de junio, no existe doble imposición entre el impuesto aragonés impugnado y los impuestos estatales sobre actividades económicas, bienes inmuebles, renta de las personas físicas y sociedades estatales, ya que ni el hecho imponible ni mucho menos la base imponible resultan coincidentes.

  • 1.

    El legislador autonómico no ha desconocido el derecho a la libertad de empresa, ex art. 38 CE, dado que los artículos de la Ley mediante los que se crea el impuesto que grava el daño medioambiental causado por las actividades contaminantes de las áreas de venta, se han dictado dentro del ámbito competencial autonómico, persiguen un fin constitucionalmente legítimo y no producen consecuencias desproporcionadas [FJ 8].

  • 2.

    Aún en el caso en que el impuesto sobre áreas de venta pudiera tener alguna incidencia negativa en el derecho a emprender y organizar en libertad esta actividad económica en Aragón, esta restricción resultaría justificada por la consecución del fin a que sirve la norma, en el marco del ejercicio de las competencias financieras y materiales asumidas estatutariamente por la Comunidad Autónoma de Aragón, vinculadas con el diseño de una política tributaria propia al servicio de objetivos relacionados con materias sobre las que tiene competencia, como la ordenación del territorio, el urbanismo y el medio ambiente [FJ 8].

  • 3.

    El impuesto sobre grandes áreas de venta no supone un obstáculo a la libre circulación de personas y bienes que sea desproporcionado respecto del fin que persigue –la protección del medio ambiente– porque, además de que es aplicable indistintamente de que quien realice la actividad empresarial sea residente o no en la Comunidad Autónoma de Aragón, no ha producido el efecto de limitar sustancialmente que empresarios que actúan en este sector comercial en otras comunidades autónomas se radiquen también en dicha Comunidad Autónoma (SSTC 37/1981, 210/2012) [FJ 9].

  • 4.

    La unidad de mercado no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español con la existencia de Comunidades Autónomas supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos cuya compatibilidad ha de buscarse en un equilibrio en el que la regulación autonómica se lleve a cabo dentro del ámbito de la competencia de cada Comunidad, debiendo resultar esa regulación, en cuanto introductora de un régimen diverso de los existentes en el resto de la nación, proporcionada al objeto legítimo que se persigue, y adecuada y justificada por su fin, quedando en todo caso a salvo la igualdad básica de todos los españoles (STC 88/1986) [FJ 4].

  • 5.

    No siendo los derechos que la Constitución reconoce garantías absolutas, las restricciones a que puedan quedar sometidos son tolerables siempre que sean proporcionadas, de modo que, por adecuadas, contribuyan a la consecución del fin constitucionalmente legítimo al que propenden y por indispensables hayan de ser inevitablemente preferidas a otras que pudieran suponer, para la esfera de libertad pública protegida, un sacrificio menor (STC 26/1981) [FJ 7].

  • 6.

    Doctrina constitucional sobre el principio de unidad del sistema económico nacional (STC 1/1982) [FJ 4].

  • 7.

    Doctrina constitucional sobre la competencia autonómica para establecer tributos propios (SSTC 13/2007 y 60/2013) [FJ 5].

  • 8.

    Doctrina constitucional sobre el contenido esencial de la libertad de empresa (SSTC 96/2002, 247/2007) [FFJJ 4, 6, 7].

  • 9.

    Doctrina constitucional sobre la prohibición de doble imposición en materia tributaria (STC 122/2012)

    [FJ 11].

  • 10.

    Doctrina constitucional sobre la prohibición de coincidencia de hechos imponibles de impuestos autonómicos y estatales (SSTC 122/2012, 208/2012) [FJ 12].

  • 11.

    Doctrina constitucional sobre la necesidad de que el recurso contenga una argumentación específica que fundamente la presunta contradicción de los preceptos impugnados con la Norma fundamental (SSTC 146/1994, 195/1998) [FJ 3].

  • 12.

    Doctrina sobre la pervivencia del objeto pese a la derogación de la norma en procesos constitucionales de naturaleza competencial [FJ 2].

  • 13.

    Doctrina constitucional sobre ius superveniens [FFJJ 5, 10].

  • Disposiciones con fuerza de ley impugnadas
  • Disposiciones generales citadas
  • Ley de las Cortes de Aragón 13/2005, de 30 de diciembre. Medidas Fiscales y Administrativas en materia de Tributos Cedidos y Tributos Propios de la Comunidad Autónoma de Aragón
  • Artículos 8 a 13
  • Artículos 28 a 35
  • Artículos 36 a 53
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Título VIII, f. 4
  • Artículo 2, ff. 1, 3, 4
  • Artículo 9.2, ff. 1, 3
  • Artículo 14, ff. 1, 3
  • Artículo 38, ff. 1 a 4, 6 a 8
  • Artículo 45, f. 8
  • Artículo 53.1, ff. 4, 6
  • Artículo 128, f. 6
  • Artículo 131, f. 6
  • Artículo 133.1, ff. 5, 8, 10
  • Artículo 133.2, ff. 1, 5
  • Artículo 139, ff. 1, 3, 4
  • Artículo 139.2, ff. 2 a 4, 6, 8, 9
  • Artículo 149.1.1, ff. 1, 3, 4
  • Artículo 149.1.13, f. 4
  • Artículo 149.1.14, ff. 5, 8, 10
  • Artículo 149.1.16, f. 7
  • Artículo 156.1, f. 5
  • Artículo 157.1 b), f. 5
  • Artículo 157.3, ff. 1, 5, 8, 10
  • Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre. Financiación de las comunidades autónomas
  • En general, f. 8
  • Artículo 6 (redactado por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre), f. 10
  • Artículo 6.2, ff. 1, 2, 5, 8, 12
  • Artículo 6.2 (redactado por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre), ff. 10, 11
  • Artículo 6.3, ff. 1, 2, 5, 8, 12
  • Artículo 6.3 (redactado por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre), ff. 10, 11
  • Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto. Estatuto de Autonomía de Aragón
  • Artículo 46, f. 5
  • Artículo 48.1, f. 5
  • Artículo 103, f. 5
  • Artículo 104.1, f. 5
  • Artículo 105.1 (redactado por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril), f. 5
  • Ley del Parlamento de Cataluña 16/2000, de 29 de diciembre. Impuesto sobre grandes establecimientos comerciales
  • En general, f. 10
  • Artículo 4, f. 12
  • Ley Foral del Parlamento de Navarra 23/2001, de 27 de noviembre. Creación de un impuesto sobre los grandes establecimientos comerciales
  • En general, f. 10
  • Artículo 4, f. 12
  • Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 de noviembre. Impuesto sobre depósitos de las entidades de crédito
  • En general, ff. 2, 10
  • Ley de la Junta General del Principado de Asturias 15/2002, de 27 de diciembre. Medidas presupuestarias, administrativas y fiscales
  • En general, f. 10
  • Artículo 21.3.1, f. 12
  • Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales
  • Artículo 61, f. 12
  • Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo. Aprueba el texto refundido de la Ley del impuesto sobre sociedades
  • Artículo 4, f. 12
  • Artículo 34, f. 12
  • Ley de las Cortes de Aragón 13/2005, de 30 de diciembre. Medidas Fiscales y Administrativas en materia de Tributos Cedidos y Tributos Propios de la Comunidad Autónoma de Aragón
  • Exposición de motivos, f. 8
  • Preámbulo, f. 8
  • Artículos 8 a 13, ff. 1, 2, 13
  • Artículo 13.3 (redactado por la Ley 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 13.3 (redactado por la Ley de las Cortes de Aragón 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 28, f. 12
  • Artículos 28 a 35, ff. 1, 2, 8, 9
  • Artículo 29, f. 12
  • Artículo 30, f. 12
  • Artículo 31, f. 12
  • Artículo 31 b), f. 2
  • Artículo 32, f. 12
  • Artículo 33, f. 12
  • Artículo 34, f. 12
  • Artículo 35, f. 12
  • Artículo 35.2, f. 8
  • Artículos 36 a 45, f. 13
  • Artículos 36 a 53, ff. 1, 2, 13
  • Artículo 38, f. 1
  • Artículo 38.2.2 (redactado por la Ley 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 38.2.2 (redactado por la Ley de las Cortes de Aragón 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 39.2 (redactado por la Ley 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 39.2 (redactado por la Ley de las Cortes de Aragón 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 42 (redactado por la Ley 19/2006, de 29 de diciembre), f. 8
  • Artículo 42 (redactado por la Ley de las Cortes de Aragón 19/2006, de 29 de diciembre), f. 8
  • Artículo 42.1 (redactado por la Ley 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 42.1 (redactado por la Ley de las Cortes de Aragón 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 43.1 (redactado por la Ley 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 43.1 (redactado por la Ley de las Cortes de Aragón 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 45.2 (redactado por la Ley 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 45.2 (redactado por la Ley de las Cortes de Aragón 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 46 (redactado por la Ley 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 46 (redactado por la Ley de las Cortes de Aragón 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículos 46 a 53, f. 13
  • Artículo 47 (redactado por la Ley 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 47 (redactado por la Ley de las Cortes de Aragón 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 50 (redactado por la Ley 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 50 (redactado por la Ley de las Cortes de Aragón 19/2006, de 29 de diciembre), f. 2
  • Artículo 51.3, f. 2
  • Ley 35/2006, de 28 de noviembre. Impuesto sobre la renta de las personas físicas y modificación parcial de las leyes de los impuestos sobre sociedades, sobre la renta de no residentes y sobre el patrimonio
  • Artículo 6, f. 12
  • Decreto Legislativo de la Junta de Extremadura 2/2006, de 12 de diciembre. Texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de tributos propios
  • Título IV, f. 2
  • Disposición derogatoria, f. 2
  • Ley de las Cortes de Aragón 19/2006, de 29 de diciembre. Medidas Tributarias de la Comunidad Autónoma de Aragón
  • En general, ff. 2, 8
  • Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril. Reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón
  • En general, f. 5
  • Artículo 71.8, ff. 5, 8
  • Artículo 71.9, f. 5
  • Artículo 71.10, f. 5
  • Artículo 71.22, f. 5
  • Artículo 71.22, f. 8
  • Artículo 71.24, f. 5
  • Artículo 71.25, f. 5
  • Artículo 103, f. 5
  • Artículo 104.1, f. 5
  • Artículo 105.1, f. 5
  • Decreto Legislativo de la Diputación General de Aragón 1/2007, de 18 de septiembre. Aprueba el texto refundido de la legislación sobre impuestos medioambientales de la comunidad Autónoma de Aragón
  • En general, f. 2
  • Artículo 1 a 6, f. 2
  • Artículos 15 a 22, f. 2
  • Artículos 21 a 28, f. 2
  • Artículos 29 a 46, f. 2
  • Artículo 31.3, f. 2
  • Artículo 32.4, f. 2
  • Ley de las Cortes de Aragón 8/2007, de 29 de diciembre. Medidas Tributarias de la Comunidad Autónoma de Aragón
  • En general, f. 2
  • Ley de las Cortes de Aragón 11/2008, de 29 de diciembre. Medidas Tributarias de la Comunidad Autónoma de Aragón
  • En general, f. 2
  • Artículos 21 a 28, f. 2
  • Artículo 24 b), f. 2
  • Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre. Modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre. Financiación de las comunidades autónomas
  • En general, ff. 10, 11
  • Ley de las Cortes de Aragón 13/2009, de 30 de diciembre. Medidas Tributarias de la Comunidad Autónoma de Aragón
  • En general, f. 2
  • Ley de las Cortes de Aragón 12/2010, de 29 de diciembre. Medidas tributarias de la Comunidad Autónoma de Aragón
  • En general, f. 2
  • Ley de las Cortes de Aragón 3/2012, de 8 de marzo. Medidas fiscales y administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón
  • En general, f. 2
  • Artículo 1, f. 2
  • Artículo 1 a 6, f. 2
  • Artículos 15 a 22, f. 2
  • Artículo 23, f. 2
  • Artículo 23 a 40, f. 2
  • Artículo 32, f. 2
  • Artículo 35, f. 2
  • Artículo 40, f. 2
  • Conceptos constitucionales
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