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1. Con fecha 19 de mayo de 2017 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, contra los artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a) de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears. El Abogado del Estado invocó los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de que se produjera la suspensión de la aplicación de los preceptos impugnados.

El recurso se fundamenta en que los preceptos impugnados vulneran lo dispuesto en el artículo 149.1.23 CE, que atribuye al Estado la competencia en materia de legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las medidas adicionales de protección que puedan contemplar las Comunidades Autónomas. Precepto que fue objeto de desarrollo legislativo a través de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que regula los mínimos comunes a todo el territorio, sobre los cuales las Comunidades Autónomas podrán establecer medidas adicionales de protección, pero nunca rebajar el nivel básico de dicha norma. Asimismo, se considera que el artículo 26.2 infringe el artículo 149.1.18 CE, sobre la competencia exclusiva del Estado en materia de procedimiento administrativo común, y que ha sido objeto de desarrollo por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en concreto, por sus artículos 47 y 48.

El Abogado del Estado indica que la finalidad fundamental de la Ley 12/2016, como señala su exposición de motivos, es la de adaptar la legislación autonómica a la Ley estatal 21/2013. No obstante, los tres preceptos impugnados exceden la competencia autonómica y vulneran la normativa básica sobre medio ambiente y la competencia exclusiva del Estado en materia de validez y eficacia de los actos administrativos integrantes del procedimiento administrativo común.

Antes de analizar las concretas vulneraciones que se denuncian en el recurso, el Abogado del Estado alude al reparto competencial en materia de medio ambiente y de procedimiento administrativo común, así como a los objetivos perseguidos por la Ley autonómica 12/2016.

El artículo 9.4 enumera un listado de planes y sus modificaciones que no están sujetos a la evaluación ambiental estratégica, por considerar que no tienen efectos significativos sobre el medio ambiente, lo que se pretende amparar en la aplicación del artículo 3.5 de la Directiva 2001/42/CE. Dicha decisión implica una rebaja del nivel de protección medioambiental previsto en la normativa básica, en concreto en el artículo 8 de la Ley 21/2013, en el marco del artículo 6 de la misma Ley 21/2013, que limita a supuestos concretos las excepciones a la evaluación ambiental. Esta rebaja de la protección medioambiental supone una vulneración del artículo 149.1.23 CE y de los artículos 6 y 8.1 y 2 de la Ley básica, así como una vulneración del propio Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, que solo dota de competencia a la Comunidad Autónoma para dictar normas adicionales de protección (art. 30.56) pero no para rebajar el nivel de protección estatal.

Sobre el artículo 26.2, el Abogado del Estado argumenta que el precepto contempla una sanción jurídica de nulidad de pleno derecho de los planes, programas y proyectos de competencia estatal (cuando actúa como órgano sustantivo) en los que no se haya solicitado el informe de la Comunidad Autónoma (cuando actúa como órgano ambiental), que regula el apartado l de este artículo y que reproduce el contenido del artículo 3.3 de la Ley 21/2013. Señala que la Comunidad Autónoma carece de competencias para determinar los efectos jurídicos de la omisión de un trámite del procedimiento administrativo (el informe preceptivo) determinando la nulidad o anulabilidad, ya que esta cuestión es competencia estatal (art. 149.l.18 CE). Además la Comunidad Autónoma carece también de competencia conforme al artículo 149.l.23 CE para establecer una sanción jurídica para la omisión de la actuación estatal que difiere de la regulación básica establecida por el Estado, en el artículo 9.1, párrafo segundo, con independencia de quién sea el órgano sustantivo y ambiental; esto es, con independencia de a qué Administración corresponda la aprobación del plan, proyecto o programa y a qué otra emitir la evaluación ambiental.

El artículo 33.1 a) en cuanto permite que en el caso de omisión de la tramitación ambiental o de que se contravengan las condiciones fijadas en la misma, la subsanación (“se restablecerá”) mediante la evaluación ambiental omitida, lo que contradice la previsión recogida en el artículo 9.1, párrafo segundo, de la Ley básica, que no prevé la consecuencia jurídica contemplada en la norma autonómica, sino la carencia de validez de todos los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que no se hayan sometido a evaluación ambiental. No se recoge pues, ni se permite la posibilidad de subsanación, por lo que infringe el artículo 149.1.23 CE y la legislación básica de desarrollo, al fijar un nivel de protección inferior al fijado por la normativa básica estatal.

2. Mediante providencia de 8 de junio de 2017, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno y, en su representación y defensa, por el Abogado del Estado, contra los artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a) de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno y al Parlamento de las Illes Balears, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, desde la fecha de interposición del recurso —19 de mayo de 2017— para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para terceros, lo que se comunicará a los Presidentes del Gobierno y del Parlamento de las Illes Balears, y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Butlletí Oficial de la Comunitat Autónoma de les Illes Balears”.

3. Por escrito presentado en el registro general del Tribunal Constitucional el día 21 de junio de 2017 el Presidente del Parlamento de las Illes Balears indica que esa Cámara no se persona en el procedimiento ni formulará alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal Constitucional las actuaciones que este pueda requerir, a los efectos de la dispuesto en el artículo 88.1 LOTC.

4. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 22 de junio de 2017, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.l LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Senado, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el mismo día.

5. El Abogado de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears formuló sus alegaciones por escrito registrado el 7 de julio de 2017.

Comienza señalando que la Ley 12/2016 tiene por objeto proceder al dictado de normas adicionales de protección del medio ambiente que complementen o amplíen, para las Illes Balears, el nivel de protección emanado de la normativa estatal en esta materia. A continuación examina cada uno de los preceptos impugnados a partir de los argumentos en los que se basa la demanda.

En cuanto al artículo 9.4 señala que ha de interpretarse sistemáticamente, de lo que resulta que el respeto al ámbito objetivo marcado por la legislación básica se recoge expresamente en los apartados 1 y 2 del artículo 9 de la Ley 12/2016 y, en lo que respecta a los planes y programas excluidos, en el apartado 3 del artículo 9, que es el que hace mención expresa de la exclusión de aquellos planes y programas que la normativa básica ya excluye de manera expresa. En consonancia con lo anterior el apartado impugnado, en cuanto que considera que no tienen efectos significativos sobre el medio ambiente, declara que no estarán sujetos a procedimientos de evaluación ambiental estratégica determinados supuestos de acuerdo con lo expresado en el artículo 3.5 de la Directiva 2001/42/CE que, a su vez, se remite al “anexo” II de la propia Directiva, que contiene los criterios que deben utilizarse para definir cuándo los planes y programas tienen o pueden tener efectos significativos en el medio ambiente y, por tanto, servirán para decidir cuándo hay motivos para requerir la aplicación de la correspondiente evaluación medioambiental o, en su caso, para poder decidir la no procedencia de evaluación ambiental. La representación procesal del Gobierno de las Illes Balears considera que el artículo 9.4 se refiere a supuestos que encajan en dicho anexo II, sin que tengan ningún tipo de efecto significativo sobre el medio ambiente que pueda considerarse negativo, sino que, por el contrario, los únicos efectos previsibles de dichos supuestos solo pueden considerarse como beneficiosos o respetuosos con el medio ambiente y medios de mejora de la situación previa en el ámbito respectivo.

Así, el precepto impugnado no establece exclusiones de planes y programas en supuestos contemplados en el ámbito de aplicación descrito por el artículo 1 de la Ley 21/2013, en relación con el artículo 6 de la misma Ley, sino que solo excluye determinados planes y programas en razón de considerar que esos planes y programas, por su naturaleza y contenido, no tienen efectos significativos o incidencia negativa sobre el medio ambiente. Alega que tampoco ha quedado demostrado que se rebaje el nivel de protección que deriva de la norma estatal, cuando el simple examen de los supuestos excepcionados permite descartar dicha rebaja. Por el contrario, tras citar la doctrina constitucional en la materia, el Abogado de las Illes Balears resalta que, al establecer esa relación de supuestos, el legislador autonómico facilita la labor de los operadores jurídicos y contribuye a la eficacia administrativa y, además, respeta el orden competencial constitucionalmente previsto.

Respecto al artículo 26.2 recuerda que a los preceptos impugnados se les aplicó el procedimiento previsto en el artículo 33.2 LOTC, lo que implicó la intervención de la comisión bilateral de cooperación Estado/Comunidad Autónoma. En ese sentido, alude a que en la discusión derivada de la aplicación del procedimiento anteriormente citado, se habló del compromiso de suprimirlo, por considerar innecesario su contenido, en la medida en que la consulta preceptiva que se implanta en el artículo 3 de la Ley estatal 21/2013 no solo es obligatoria sino que constituye, además, un trámite esencial del respectivo procedimiento. De este modo la omisión o deficiente práctica de ese trámite tendrá las consecuencias que pueden deducirse del artículo 47 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre. En ese sentido, ante la falta de plasmación de tales criterios en la norma estatal, el letrado autonómico defiende que la norma ahora impugnada es una concreción del artículo 47.1 g) de la Ley 39/2015, en la que, ante el silencio de la norma estatal, puede ser la norma autonómica la que concrete las consecuencias jurídicas de la omisión de un trámite directamente vinculado a su interés público, en un supuesto en el que la Ley básica no concreta ni delimita expresamente dichas consecuencias y, por tanto, resultará que, como norma adicional de protección en materia de medio ambiente, el artículo 26.2 es plenamente ajustado a la Constitución. Subsidiariamente la contestación a la demanda solicita que, caso de estimarse el recurso en este punto, “pudiera declararse que debe interpretarse en el sentido de que, la omisión del trámite procedimental del art. 3.3 de la Ley 21/2013 producirá la nulidad de pleno derecho de los actos que pongan fin al procedimiento de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas o proyectos respecto de los que no se haya solicitado el informe preceptivo”.

La conformidad con el orden constitucional de distribución de competencias del artículo 33.1 a) se argumenta señalando que para el legislador básico la consecuencia que produce el hecho de que un plan, programa o proyecto no se someta a evaluación ambiental, será la de que carecerá de toda validez el acto de adopción, aprobación o autorización. Y esa consecuencia no se ve obstaculizada por lo dispuesto en el precepto impugnado. Lo que sí varía es el modo o manera de restablecer el orden jurídico perturbado por la omisión de la debida evaluación ambiental y, en ese sentido, el legislador autonómico ha optado por dos soluciones alternativas. El precepto impugnado permite que, previa la subsanación de esa falta de evaluación medioambiental mediante la correspondiente y debida tramitación, se pueda proceder a una posterior adopción, aprobación o autorización o licencia del plan, programa o proyecto. En caso de falta de subsanación se aplica lo dispuesto en el artículo 33.1 b) que conlleva, en el mismo sentido que la base estatal, la declaración de nulidad o falta de validez de cualquier acto de adopción, aprobación, autorización o licencia adoptado respecto de dichos planes, programas o proyectos y la subsiguiente reposición de la realidad física alterada en su caso. Por tanto, el contenido del artículo 33.1 a) de la Ley 12/2016 no afecta ni contradice lo dispuesto en las bases estatales y, además, el hecho de otorgar la posibilidad de llevar a cabo o completar la evaluación ambiental que corresponda cuando ello sea posible y sea compatible con la ordenación vigente, no supone ninguna rebaja del nivel de protección medioambiental previsto en la normativa básica estatal.

Mediante otrosí, el Abogado del Gobierno de las Illes Balears solicita el levantamiento anticipado de la suspensión que pesa sobre los artículos 9.4 y 33.1 a).

6. El Pleno, por providencia de 11 de julio de 2017, acordó unir a las actuaciones el anterior escrito de 7 de julio de 2017, presentado por el Abogado de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en la representación del Gobierno de la Comunidad, y, en cuanto a la solicitud que formula en otrosí sobre el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados, objeto del recurso, oír al Abogado del Estado para que, en el plazo de cinco días, exponga lo que considere conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.

7. El Abogado del Estado cumplimentó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el día 19 de julio de 2017, en el que interesa el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados.

8. Mediante providencia de 19 de septiembre de 2017, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 21 del mismo mes y año.

1. El presente proceso ha de resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a) de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears.

El recurso se fundamenta por el Abogado del Estado en que los preceptos impugnados vulneran el artículo 149.1.23 CE, que habilita al Estado para dictar la legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las medidas adicionales de protección que puedan establecer las Comunidades Autónomas, competencia en la que se fundamenta la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Además, el artículo 26.2 sería contrario al artículo 149.1.18 CE, que establece la competencia exclusiva del Estado en materia de procedimiento administrativo común.

La representación procesal del Gobierno de las Illes Balears, por las razones que han quedado igualmente expuestas en los antecedentes, interesa la desestimación íntegra del recurso.

2. Tratándose de una controversia de naturaleza competencial procede comenzar encuadrando los tres preceptos impugnados, atendiendo a su sentido y finalidad, en la materia que les sea propia.

Ambas partes afirman que las normas impugnadas, referidas a aspectos concretos de la regulación autonómica en materia de evaluación de impacto ambiental, dictada en desarrollo de las previsiones de la Ley estatal 21/2013, se encuadran en la materia medio ambiente. Apreciación con la que hemos de coincidir, en la medida en que las dos normas, la autonómica y la estatal propuesta como su parámetro, se incardinan, dado su contenido, en el ámbito de la protección medioambiental de carácter preventivo.

Como este Tribunal tuvo ocasión de señalar en su STC 13/1998, de 22 de enero, con referencia a la normativa comunitaria a la sazón vigente, la “evaluación de impacto ambiental que, al margen de algunos precedentes impropios, constituye un instrumento de nuevo cuño, asimilado entre nosotros desde el Derecho comunitario” (STC 13/1998, FJ 3), “sirve para preservar los recursos naturales y defender el medio ambiente en los países industrializados. Su finalidad propia es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente … La legislación ofrece a los poderes públicos, de esta forma, un instrumento para cumplir su deber de cohonestar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente (STC 64/1982, FJ 2)” (STC 13/1998, FJ 4).

Teniendo en cuenta el carácter de este instrumento de tutela ambiental, procede ahora dar aquí por reproducidas las consideraciones de la STC 53/2017, de 11 de mayo, FJ 3 c), d) y e), acerca de la doctrina constitucional recaída en relación con el objeto y la finalidad de la evaluación de impacto ambiental de proyectos, así como respecto de la naturaleza de este instrumento de tutela ambiental y su ya mencionado encuadramiento en la materia medio ambiente.

En dicha materia, al Estado corresponde, de acuerdo al artículo 149.1.23 CE, la “legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección”. Respecto de dicha legislación básica este Tribunal ha destacado una serie de criterios de orden material sistematizados en la STC 53/2017, FJ 4, por remisión a la STC 101/2005, de 20 de abril.

El primero es el relativo al deber estatal “de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, que aun siendo menor que en otros ámbitos, no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991 [FJ 1 D) in fine] de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido”. El segundo consiste en que lo básico en esta materia cumple una función de ordenación mediante mínimos “que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos”. El tercero es el referente al “alcance de la ‘afectación transversal’ que las directrices básicas medioambientales pueden tener, no ya sobre las normas de desarrollo legislativo y la ejecución en la propia materia de medio ambiente, sino sobre las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas con las que se entrecruzan y que están directamente implicadas”. Y el cuarto alude a la “necesidad de que el Estado fije las normas que impongan un encuadramiento de una política global en materia de medio ambiente, dado el alcance no ya nacional, sino internacional que tiene la regulación de esta materia así como la exigencia de la ‘indispensable solidaridad colectiva a que se refiere el art. 45.2 CE’ (STC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 4)”.

Por su parte la Comunidad Autónoma ostenta, conforme a lo previsto en el artículo 30.46 de su Estatuto de Autonomía, competencia exclusiva en materia de “protección del medio ambiente, ecología y espacios naturales protegidos, sin perjuicio de la legislación básica del Estado”, así como sobre el establecimiento de “normas adicionales de protección del medio ambiente”. No está de más recordar ahora que, como recoge el propio precepto estatutario, el título que en esta materia otorga al Estado el artículo 149.1.23 CE no ha desaparecido por la calificación estatutaria de la competencia como exclusiva. Extremo, por lo demás, reconocido expresamente por el legislador autonómico en la exposición de motivos de la propia Ley 12/2016, cuando afirma que la Comunidad Autónoma tiene “la competencia exclusiva en materia de protección en todo lo que no haya regulado el Estado en la legislación básica”.

La cuestión en disputa se centra, por tanto, en la delimitación de las competencias estatales y autonómicas relativas al medio ambiente, y más específicamente, en relación con la regulación de la evaluación de impacto ambiental. Las discrepancias se producen a la hora de determinar si los preceptos impugnados han infringido o no la legislación aprobada por el Estado con carácter básico y, con ello, el orden competencial. Más precisamente, en el debate trabado en el proceso, la representación procesal del Gobierno de las Illes Balears no ha negado el carácter básico de las normas de la Ley 21/2013, en las que el Abogado del Estado residencia la vulneración constitucional que denuncia. Lo que no comparte es el reproche de que las normas impugnadas rebajen el nivel mínimo de protección ambiental que deriva de las normas estatales que se entienden vulneradas.

Se plantea así un supuesto de lo que nuestra doctrina denomina inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción constitucional, no de la incompatibilidad directa de las disposiciones impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con preceptos básicos estatales (en el mismo sentido en relación con el medio ambiente, STC 7/2012, de 18 de enero, FJ 3). Según nuestra reiterada doctrina (por todas, STC 82/2017, de 22 de junio, FJ 5), para que dicha infracción constitucional exista será necesaria la concurrencia de dos circunstancias: que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa.

También debemos necesariamente tener en cuenta que la normativa básica en esta materia tiene por objeto fijar el nivel de protección ambiental mínimo de aplicación a todo el territorio nacional, mínimos que han de ser respetados por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias en materia de desarrollo legislativo y ejecución de las bases, complementando o reforzando los niveles de protección establecidos en la normativa básica. Por tanto, el examen de los preceptos impugnados desde la perspectiva de su adecuación al orden de distribución de competencias exigirá valorar si efectivamente se produce la reducción del nivel de protección con respecto a la fijada por el Estado con carácter básico, dado que ello determinará la apreciación de la vulneración competencial señalada por el recurrente.

Conforme a los criterios anteriores podemos comenzar ya el enjuiciamiento de los preceptos impugnados.

3. El primero de ellos es el artículo 9.4, que tiene la siguiente redacción:

“4. Se considera que no tienen efectos significativos en el medio ambiente, y por lo tanto no están sujetos a los procedimientos de evaluación ambiental estratégica, de acuerdo con el art. 3.5 de la Directiva 2001/42/CE:

a) Las modificaciones de planes territoriales o urbanísticos que tengan como objeto exclusivo alguna o algunas de las finalidades expresadas a continuación:

i. Disminución de coeficientes de edificabilidad o de porcentajes de ocupación de los edificios.

ii. Disminución de la altura máxima de los edificios.

iii. Cambio de usos plurifamiliares a unifamiliares.

iv. Aumento de la superficie, o reajuste por razones funcionales, de zonas de equipamientos, espacios libres públicos o infraestructuras, siempre que este cambio de calificación o clasificación no afecte a terrenos clasificados como suelo rústico.

v. Aumento de la superficie de la parcela mínima para poder construir o implantar un uso urbanístico.

vi. Cambios de la clasificación de suelo urbano, urbanizable o apto para la urbanización con la finalidad de reconvertirlo en suelo rústico.

vii. Implementación o extensión de las medidas de protección del medio ambiente, de restauración o recuperación de hábitats o especies afectadas por incendios forestales u otros desastres naturales, en suelo rústico o respecto a bienes integrantes del patrimonio histórico.

viii. Establecimiento o modificación de los índices de uso turístico o residencial, siempre que representen una disminución de la capacidad de población.

ix. Cambios del sistema de actuación de polígonos o unidades de actuación.

b) La aprobación o la modificación de los catálogos de protección del patrimonio cultural siempre que únicamente incluyan medidas que representen un mayor grado de protección del medio ambiente o del patrimonio cultural.

c) Los planes de ordenación de los recursos naturales, los planes reguladores de uso y gestión, los planes de gestión de espacios Red Natura 2000 u otros espacios naturales protegidos, en la medida que representen un mayor grado de protección del medio ambiente.

d) Las modificaciones de carácter financiero o de escasa entidad de los Programas de Desarrollo Rural.

e) Estudios de detalle”.

El Abogado del Estado alega que este precepto, en cuanto excluye categorías completas de planes, programas y proyectos de los procedimientos de evaluación ambiental, por considerar, en aplicación del artículo 3.5 de la Directiva 2001/42/CE, que no tienen efectos significativos sobre el medio ambiente, implica una rebaja del nivel de protección previsto en la normativa básica, en concreto en el artículo 8 de la Ley 21/2013, en el marco del artículo 6 de la misma Ley, que limita a supuestos concretos las excepciones a la preceptiva evaluación ambiental estratégica. El Abogado de la Comunidad Autónoma ha negado la vulneración denunciada, considerando que los planes y programas excluidos, por su naturaleza y contenido, no tienen efectos significativos o incidencia negativa sobre el medio ambiente.

En el análisis de la cuestión planteada hemos de partir de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 21/2013. Este precepto determina, en su apartado 1, que serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria, prevista en los artículos 17 y siguientes de la Ley 21/2013, los planes y programas que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma, cuando establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad. El apartado 2 de este mismo artículo 6 somete a evaluación estratégica simplificada, prevista en los artículos 29 y siguientes de la Ley 21/2013, las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior; los planes y programas mencionados en el apartado 1 que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión y los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los requisitos del supuesto anterior.

Por su parte, en relación con dicha exigencia, el artículo 8.1 de la Ley 21/2013 solo permite excluir de evaluación ambiental estratégica los planes y programas que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia; y los de tipo financiero o presupuestario. De este modo, los preceptos estatales fijan una regla general: el sometimiento a evaluación ambiental estratégica, sea ordinaria o simplificada, de todo plan o programa y sus modificaciones relativos a sectores materiales con incidencia medioambiental, admitiendo solamente excepciones tasadas en función del objeto del plan o programa.

Ambos preceptos son formalmente básicos de conformidad con la disposición final octava de la Ley 21/2013, y también deben ser así considerados desde la perspectiva material por cuanto fijan una norma mínima de protección ambiental. Responden a la función que cumple la legislación básica en este ámbito, que persigue el objetivo de que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia. Ésta competencia se ha plasmado al aprobar la norma que “obliga a todas las Administraciones Públicas a que, cuando actúan en el ejercicio de cualesquiera de sus competencias, ponderen y evalúen las repercusiones sobre el medio ambiente, minimizando y corrigiendo los daños causados a la población y al medio ambiente natural y cultural del territorio afectado por dicha actuación, cuando no renunciando a llevarla a cabo” (STC 13/1998, de 22 de enero, FFJJ 7 y 8; en el mismo sentido, entre otras muchas, SSTC 245/2012, de 18 de diciembre, FJ 22; 5/2013, de 17 de enero, FJ 3; 202/2013, de 5 de diciembre, FJ 3, y 57/2015, de 18 de marzo, FJ 4). Es claro que los dos preceptos, en tanto que formulan la regla general y su posible excepción son básicos (STC 56/2014, de 10 de abril, FJ 4 y las que allí se citan), y se ajustan a los anteriores criterios, pues se vinculan a la finalidad primordial de garantizar en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, conforme a lo que declara la Ley 21/2013 en su artículo 1. Criterios que se basan en la imposibilidad de exclusión de categorías generales de planes, tal como hace la norma impugnada. Por lo demás, ya en la STC 306/2000, de 12 de diciembre, FJ 10, consideramos básica la identificación por una norma estatal de las actividades sujetas a evaluación de impacto ambiental.

Siendo básicos los preceptos estatales, puede concluirse que el artículo 9.4 incurre en la vulneración competencial que se denuncia. La norma autonómica excluye de evaluación ambiental determinadas categorías de planes y sus modificaciones que sí están sometidos a la misma de conformidad con la legislación básica. La exclusión de esos planes de la evaluación ambiental estratégica prescrita por las normas estatales supone, por sí misma, la reducción de los niveles mínimos de protección establecidos por la legislación básica, con la consiguiente vulneración de la competencia estatal en materia de medio ambiente.

La representación procesal del Gobierno autonómico no ha discutido el carácter básico de los preceptos estatales que el Abogado del Estado entiende vulnerados. Lo que alega es que la norma autonómica respeta los criterios de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y que, atendiendo a la naturaleza de los proyectos excepcionados, la falta de evaluación ambiental estratégica no supone una rebaja de la protección medioambiental que deriva de la norma básica.

Tales argumentos no pueden ser atendidos. En primer lugar, la STC 53/2017, FJ 3 b), ya destacó que “aunque la Ley 21/2013 es la norma a través de la cual se adecúa actualmente la legislación básica de medio ambiente a las directivas de la Unión Europea en materia de evaluación ambiental, no se adoptó en su momento —tal y como puso de manifiesto el Consejo de Estado en su dictamen 760, de 24 de julio de 2013, sobre el anteproyecto de esta Ley— con la finalidad primordial de dar cumplimento a nuevas obligaciones derivadas del Derecho de la Unión”.

Por tanto, el que la norma autonómica pretenda ampararse en el artículo 3.5 de la Directiva 2001/42/CE, no es relevante desde la perspectiva en la que el recurso se plantea, centrado en la delimitación interna de competencias en relación con la técnica de la evaluación de impacto ambiental. La adecuación o no a la Directiva en cuestión por la norma autonómica no es lo que se ventila aquí, y tampoco esa pretensión de fundar la norma autonómica en lo previsto en la Directiva permite hacer abstracción de las competencias que la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen al Estado o a las Comunidades Autónomas. Esto es, el contenido de la Directiva, si bien obliga a trasponerla en el orden interno, no impide al Estado fijar normas medioambientales que establezcan un estándar de protección, en principio, más elevado, ya que el orden de distribución de competencias obedece exclusivamente a las pautas del Derecho interno. Estándar que, conceptuado como materialmente básico conforme a la delimitación de competencias que ya se ha expuesto, debe ser respetado por las Comunidades Autónomas cuando ejercen su competencia para fijar normas adicionales de protección medioambiental.

Por otro lado, frente a lo que afirma el letrado autonómico, no es posible determinar a priori que todos los planes o sus modificaciones a las que se refiere el precepto impugnado puedan considerarse “beneficiosos o respetuosos con el medio ambiente”, y esa es, precisamente, la perspectiva que adopta la norma estatal, al exigir, como regla general, que este tipo de planes se sometan a evaluación ambiental estratégica.

Consecuentemente el artículo 9.4 de la Ley 12/2016 es contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo.

4. El segundo precepto impugnado es el artículo 26.2, según el cual:

“Son nulos de pleno derecho y no tienen validez, los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, los programas y los proyectos determinados en el apartado 1 anterior, respecto de los que no se haya solicitado el informe de consulta mencionado”.

El apartado 1 de este mismo artículo 26 dispone que el órgano competente para formular la consulta preceptiva que prevé la legislación básica es el órgano ambiental autonómico respecto a los programas o los proyectos que deben adoptar, aprobar o autorizar la Administración general del Estado o sus organismos públicos vinculados o dependientes. Dicha consulta preceptiva es la prevista con carácter general en el artículo 3.3 de la Ley 21/2013, según la cual, “cuando corresponda a la Administración General del Estado formular la declaración ambiental estratégica o la declaración de impacto ambiental, o bien emitir el informe ambiental estratégico o el informe de impacto ambiental regulados en esta ley, se consultará preceptivamente al órgano que ostente las competencias en materia de medio ambiente de la comunidad autónoma en la que se ubique territorialmente el plan, programa o proyecto”.

El Abogado del Estado afirma que la Comunidad Autónoma carece de competencia ex artículo 149.1.23 CE para establecer una sanción jurídica que difiere de la prevista en la regulación básica fijada por el Estado en el artículo 9.1, párrafo segundo, de la Ley 21/2013, con independencia de quien sea el órgano sustantivo y ambiental. Por otra parte, el precepto sería inconstitucional al regular la validez y eficacia de los actos administrativos por la omisión de un informe, ya que esta regulación forma parte de la competencia del Estado conforme al artículo 149.1.18 CE. El Abogado de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears ha negado por su parte estas vulneraciones señalando que la norma se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 47.1 g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, que prevé la declaración de nulidad de pleno derecho en cualquier otro caso que se establezca expresamente en una disposición con rango de ley. Subsidiariamente, en caso de considerar nulo el precepto impugnado, solicita que este Tribunal declare que, en todo caso, la omisión del trámite procedimental del artículo 3.3 de la Ley estatal 21/2013 en relación con el preceptivo informe autonómico determinará “la nulidad de pleno derecho de los actos que pongan fin al procedimiento de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas o proyectos respecto de los que no se haya solicitado el informe de consulta preceptivo”.

Ya hemos mencionado que la consulta a la que se refiere el artículo 26 de la Ley 12/2016 es la prevista en el artículo 3.3 de la Ley 21/2013. La formulación general contenida en ese precepto se concreta luego en los artículos 19, 30, 34 y 46 de la misma Ley 21/2013, preceptos todos ellos examinados, bien que desde una perspectiva ligeramente diferente, en el fundamento jurídico 8 de la STC 53/2017. La Comunidad Autónoma tiene así garantizada una participación en la evaluación de impacto ambiental de los proyectos de competencia estatal que vayan a realizarse, total o parcialmente, sobre su territorio o que, más en general, puedan afectar a su medio ambiente.

Todos estos preceptos son formalmente básicos y ninguna duda cabe de que este mecanismo de consulta ha de ser considerado básico desde un punto de vista material, tanto en lo relativo a su necesidad como a los efectos que sobre el procedimiento de evaluación ambiental pueda tener su falta.

En cuanto a lo primero, el preámbulo de la Ley 21/2013 pone de manifiesto que “una de las piezas esenciales de la evaluación ambiental es la consulta a las administraciones públicas afectadas”. Por su parte, el artículo 2 recoge expresamente, entre los “principios de la evaluación ambiental”, el de “cooperación y coordinación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas”. La indudable posibilidad de que sobre un mismo espacio físico puedan intervenir competencias pertenecientes a diferentes Administraciones públicas conlleva la imprescindible necesidad de que se produzca una colaboración y coordinación (STC 5/2013, de 17 de enero, FJ 6). No en vano el principio de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas está implícito en el correcto funcionamiento del Estado de las Autonomías; depende en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 7).

En particular este Tribunal ha declarado que “la previsión de mecanismos de colaboración y coordinación resulta, no sólo conforme al sistema de distribución competencial, sino particularmente ‘conveniente para favorecer el ejercicio de las competencias sectoriales implicadas por la afectación transversal que es consustancial a la legislación básica de protección del medio ambiente’ [STC 69/2013, FJ 7, citando la STC 101/2005, de 20 de abril, FJ 5 c)]. Por eso, tales estrategias pueden fácilmente reconducirse a las atribuciones que el art. 149.1.23 CE reconoce al Estado” [SSTC 138/2013, de 6 de junio, FJ 8, y 69/2013, de 14 de marzo, FJ 7, citando la STC 101/2005, de 20 de abril, FJ 5 c)]. Afectación transversal que es la razón misma de ser de la evaluación ambiental regulada por la Ley 21/2013. De hecho, el llamamiento constitucional a la colaboración interadministrativa, resulta “particularmente relevante e intenso en materia medioambiental dado el carácter global tanto de los riesgos para el entorno y la biodiversidad como de las políticas necesarias para afrontarlos” (por todas, STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 6).

En cuanto a lo segundo, porque en los procedimientos de evaluación ambiental que deban ser tramitados en el ámbito de la Administración general del Estado debe garantizarse la participación de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se desarrolle la actuación. Esta participación se articula mediante el trámite de consulta conducente a la emisión de un informe cuya solicitud es preceptiva en los términos previstos en diversos preceptos de la Ley 21/2013.

Conforme a lo expuesto no plantea problema competencial alguno que la regulación autonómica aluda a la necesidad de que la Comunidad Autónoma participe en los procedimientos de evaluación ambiental referidos a planes, proyectos y obras de competencia de la Administración general del Estado que tengan lugar en el territorio de las Illes Balears. Pero no está competencialmente habilitada para determinar las consecuencias que, sobre dichos planes, proyectos y obras, tiene la eventual omisión de la solicitud estatal del informe autonómico preceptivo.

Se altera así el ejercicio de las competencias propias de cada Administración, pues es claro que el legislador autonómico no está regulando materias de su competencia, ya que no le corresponde fijar, siquiera sea en un caso concreto, el régimen de validez de los actos de la Administración del Estado. Por un lado, desplaza la competencia estatal sustantiva a cuyo amparo se realiza el proyecto sometido a examen, lo que “supondría convertir la competencia sobre medio ambiente en una competencia prevalente sobre la competencia en materia de obras de interés general, desconociendo la doctrina de éste Tribunal que considera que es la Administración estatal la que ejerce sus propias competencias sustantivas sobre las obras, instalaciones o actividades proyectadas, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto medioambiental. Obras, instalaciones y actividades que forman parte de materias que están sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atraen a la competencia de medio ambiente, y no al revés” (STC 202/2013, de 5 de diciembre, FJ 3). Por otro, no sería conforme a la finalidad pretendida por la regulación estatal que la Comunidad Autónoma pudiera prever cuales son las consecuencias de la omisión de la actuación estatal, pues la sanción que a tal omisión pudiera corresponder es una cuestión cuya regulación corresponde al Estado, tanto a través de la normativa general en materia de validez de los actos administrativos ex artículo 149.1.18 CE (por todas, STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3), como específicamente mediante el ejercicio de las competencias reconocidas en el artículo 149.1.23 CE, en relación específicamente con los procedimientos de evaluación de impacto ambiental.

Lo anterior determina que el artículo 26.2 de la Ley 12/2016 sea contrario al orden constitucional de distribución de competencias, sin perjuicio de las consecuencias que, en cada caso concreto, deriven de la omisión del preceptivo trámite de consulta, en relación con lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, lo que no corresponde valorar en este proceso, centrado en el enjuiciamiento abstracto del precepto impugnado. Por tanto, el artículo 26.2 de la Ley 12/2016 es inconstitucional y nulo.

5. El tercer y último precepto objeto de recurso es el artículo 33.1 a), conforme al cual:

“1. El orden jurídico perturbado por un proyecto, un plan o un programa sometido a evaluación ambiental que no haya llevado a cabo la tramitación ambiental preceptiva o contravenga sus condiciones, se restablecerá mediante:

a) La aprobación, la autorización o la licencia del proyecto, el plan o el programa correspondiente con la tramitación previa de la evaluación ambiental, si se solicita y es compatible con la legislación vigente”.

El Abogado del Estado sostiene que la previsión contenida en el apartado a), en cuanto permite, en caso de omisión de la tramitación ambiental o de que se contravengan las condiciones fijadas en la misma, la subsanación de la evaluación ambiental omitida o no respetada, es contraria a la legislación básica contenida en el artículo 9.1, segundo párrafo, de la Ley 21/2013, que no contempla esta consecuencia jurídica, sino la carencia de validez de todos los actos vinculados. La representación procesal del Gobierno de las Illes Balears ha señalado que la norma no supone obstáculo alguno a la aplicación de la norma estatal, sin que se rebaje su nivel de protección.

El artículo 33 de la Ley 12/2016 establece que el orden jurídico perturbado por un proyecto, un plan o un programa sometido a evaluación ambiental que no haya llevado a cabo la tramitación ambiental preceptiva o contravenga sus condiciones, se puede restablecer de dos formas. Mediante la aprobación, la autorización o la licencia del proyecto, el plan o el programa correspondiente con la tramitación previa de la evaluación ambiental, si se solicita y es compatible con la ordenación vigente; o bien a través de la declaración de nulidad de los acuerdos tomados o la reposición de la realidad física alterada al estado originario. De esas dos, el Abogado del Estado ha cuestionado únicamente la primera.

Esta misma cuestión se regula en el artículo 9.1, segundo párrafo, de la Ley 21/2013, que señala que “Carecerán de validez los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que, estando incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley no se hayan sometido a evaluación ambiental, sin perjuicio de las sanciones que, en su caso, puedan corresponder”.

Este precepto es formalmente básico, conforme a la disposición final octava de la Ley 21/2013, y también lo es desde la perspectiva material, en la medida en que impone una consecuencia, la falta de validez, que se vincula directamente a la omisión de la preceptiva evaluación ambiental. Habida cuenta de las finalidades que cumple dicha evaluación, esta norma tiene un neto contenido de protección medioambiental. Puede considerarse como una de aquellas que tienden directamente a dotar de efectividad a la evaluación ambiental, asegurando la finalidad y eficacia de este instrumento, y estableciendo en todo el territorio un nivel elevado de protección del medio ambiente, mediante la estricta opción de la exigencia del íntegro cumplimiento de las previsiones de la norma estatal en esta materia. Se manifiesta así el carácter esencial de este trámite con respecto a la decisión final, en cuanto que su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que los aspectos medioambientales sean tomados en consideración en la decisión final acerca del plan, programa o proyecto de que se trate. Es, en suma, el modo diseñado por el legislador básico para garantizar la eficaz integración de los aspectos ambientales en la toma de decisión, y la eficacia de la evaluación ambiental, buscando un mínimo de coherencia y de cohesión en la aplicación de este instrumento en todo el territorio y, por ende, en la protección del medio ambiente. Diseño que es coherente con la afirmación de la exposición de motivos de la Ley 21/2013 acerca del carácter determinante de los pronunciamientos ambientales, lo que implica, desde el punto de vista formal o procedimental, que “no es posible continuar con la tramitación del procedimiento sustantivo en tanto éste no se evacúe”. En ese mismo sentido también en la exposición de motivos se afirma que “los pronunciamientos ambientales, es decir, la declaración ambiental estratégica, el informe ambiental estratégico, la declaración de impacto ambiental y el informe de impacto ambiental, tienen la naturaleza jurídica de un informe preceptivo y determinante”. Carácter preceptivo y determinante que se plasma luego en el texto de la Ley 21/2013 [arts. 5.2 d) y e), sobre la evaluación estratégica ordinaria y simplificada, y 5.3 d) y e), respecto a la evaluación de impacto ordinaria y simplificada].

La propia representación procesal del Gobierno de las Illes Balears ha reconocido que la manera de restablecer el orden jurídico perturbado que dispone el precepto autonómico no es la misma que la de la norma estatal. Como ya se ha señalado, el artículo 33 ha optado por dos soluciones alternativas conforme a lo dispuesto en las dos letras de su apartado 1. Así, la letra a) permite subsanar la falta de evaluación medioambiental o la contravención de sus condiciones mediante la repetición del procedimiento; posibilidad ésta que no se contempla en la legislación básica y que no supone, antes al contrario, una protección medioambiental adicional. La solución cuestionada de la Ley balear rebaja el umbral de protección de la norma estatal, al permitir la subsanación en un caso en el que la norma estatal determina la falta de validez por razones vinculadas a la finalidad tuitiva de protección del medio ambiente que persigue la Ley 21/2013. Finalidad tuitiva que se manifiesta en la necesidad de que la Administración vuelva a conocer en su integridad el plan, programa o proyecto y realice una nueva evaluación completa de las eventuales consecuencias medioambientales.

Por tanto, la norma autonómica, al regular esta posibilidad, no responde al objeto de mejorar la calidad de la evaluación ambiental conforme a las especificidades de sus propias políticas, pues, además, esta subsanación se condiciona a que “sea compatible con la ordenación vigente”. Así, la Comunidad Autónoma, competente para adecuar la regulación de la evaluación a la política ambiental que desarrolle en su territorio, habría rebasado el límite competencial consignado en el artículo 149.1.23 CE, conforme al cual sólo le es posible dictar “normas adicionales de protección” del medio ambiente, siempre que las medidas legislativas autonómicas “sean compatibles, no contradigan, ignoren, reduzcan o limiten la protección establecida en la legislación básica del Estado”. En definitiva, la protección concedida por la Ley estatal puede ser ampliada y mejorada por la Ley autonómica; lo que resulta constitucionalmente improcedente es que, como aquí ha sucedido, resulte restringida o disminuida (STC 7/2012, de 18 de enero, FJ 5, con cita de otras).

Por lo expuesto, el artículo 33.1 a) de la Ley 12/2016 es inconstitucional y nulo.

6. No procede resolver la solicitud formulada por el Gobierno de las Illes Balears para que se levantase la suspensión en su día acordada de los artículos 9.4 y 33.1 a), producida de conformidad con el artículo 161.2 CE. Tal suspensión tiene como presupuesto la pendencia del proceso constitucional en cuyo seno se produjo, de suerte que, tras el enjuiciamiento de ambos preceptos, verificado sin haberse sobrepasado el plazo de cinco meses que contempla el artículo 161.2 CE, carece de sentido cualquier pronunciamiento sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión.