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Tribunal Constitucional de España

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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de amparo núm. 3.158/93, promovido por don Antonio Gallego Cantero, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Aurea González Martín, asistida de la Letrado doña María Teresa Gallego Cantero, contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 24 de septiembre de 1993, recaída en recurso contencioso-administrativo dirigido contra Resolución del Gobernador Civil de Burgos sobre sanción. Han comparecido el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Presidente don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Por escrito registrado en este Tribunal el 26 de octubre de 1993, doña Aurea González Martín, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de don Juan Antonio Gallego Cantero, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 24 de septiembre de 1993, recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 433/92.

2. El recurso de amparo se basaba en los siguientes hechos:

a) El actor fue sancionado con multa de 100.000 ptas. por Resolución del Gobernador Civil de Burgos, de fecha 9 de octubre de 1991, motivada por incumplimiento del horario de cierre del bar "La Farándula". La sanción se fundamentaba jurídicamente en la Ley de Orden Público de 30 de julio de 1959 (art. 2.4), que tipificaba como infracción "la desobediencia a las decisiones que la Autoridad o sus agentes tomaran para conservarlo" materializándose dicha decisión en la Resolución gubernativa de 22 de noviembre de 1990, publicada en el B.O.P. núm. 230, de 30 de noviembre de 1990, dictada en el ejercicio de las funciones atribuidas a dicha Autoridad por el art. 15 y 16 c) y e) del Real Decreto 3.117/1980, de 22 de diciembre, regulador del Estatuto de los Gobernadores civiles y del art. 9.1 de la citada Ley de Orden Público.

Asimismo, continuaba la Resolución, "es competente el Gobernador Civil de la Provincia para corregir los hechos denunciados en cuanto suponen infracción a las medidas de policía contenidas en la Circular núm. 4/90, de 22 de noviembre, como también lo es para imponer sanciones que no excedan de 500.000 ptas., según determina el art. 2 del Real Decreto 110/77, de 8 de febrero, sin perjuicio de acordar, llegado el caso, el cierre del establecimiento".

b) Recurrida la sanción en alzada, la Subdirección General de Recursos del Ministerio del Interior, por Resolución de 5 de febrero de 1992 desestimó el recurso, confirmando la sanción.

c) Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León dictó, el 24 de septiembre de 1993 (not. 30 septiembre) la Sentencia hoy impugnada en amparo. Entre otros motivos, fundaba el actor su impugnación en la inadaptación de la sanción impuesta a las exigencias derivadas del principio de legalidad del art. 25.1 C.E.

La Sala desestimó sus argumentos por los siguientes motivos: siguiendo la doctrina del Tribunal Supremo en Sentencia de 10 de julio de 1991, dictada en recurso extraordinario de revisión núm. 30/91, para unificar la "fluctuante" doctrina del alto Tribunal, consideraba ajustado a Derecho el Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas (Real Decreto 2.816/1982, de 27 de agosto) y, en particular los arts. 81 y 82 del mismo, porque el Reglamento hallaba cobertura en la Ley de Orden Público [art. 2 e), 2 i) y 2 n) de la referida Ley], ajustada su interpretación a los criterios del art. 3.1 C.C., "ya que en un estado de normalidad, el orden público es un concepto que puede integrar al de tranquilidad pública", que podía verse alterada por la apertura, hasta altas horas de la noche, de un establecimiento público. "La misma ausencia de contenido innovador sustancial en la descripción típica de los hechos sancionables, aprecia el T.S. del cuadro de sanciones establecido, al comparar el art. 82 del Reglamento de 1982 con el art. 20 del Reglamento de 1935, el art. 19 y 20.1 de la Ley de Orden Público de 1959 y el art. 8 de la O.M. 1977, pues, desde el principio, el incumplimiento del horario de cierre llevaba aparejado sanciones de multa y suspensión temporal de la actividad o cierre en caso de reincidencia, lo que forma parte del art. 82 del Reglamento de 1982, con las mismas sanciones, aunque matizando únicamente los supuestos".

Solicitó, asimismo, que se practicase como diligencia para mejor proveer (al no haberse unido al período probatorio), prueba sobre la efectiva denuncia de la mora ante la Comisión Provincial de Urbanismo en lo referido a la solicitud de la licencia del establecimiento como discoteca. Dicha prueba fue admitida, pero no se unió el documento que reflejaba la denuncia de la mora, resolviendo el Tribunal sobre la base de que este extremo no se había acreditado. Y este extremo era trascendental para sus intereses puesto que, de acreditarse que la licencia como discoteca se había concedido por silencio administrativo en la fecha en que los hechos sucedieron, el horario de cierre del local sobrepasaría el previsto para los bares, y dejaría sin fundamento fáctico la sanción.

3. Consideraba el actor que la resolución impugnada vulneraba:

a) El art. 24 C.E., por no habérsele autorizado a practicar la prueba propuesta, acerca de la presentación de la denuncia de la mora ante la Comisión Provincial de Urbanismo, resolviendo la Sentencia hoy impugnada sobre la falta de prueba de este extremo.

.b) El art. 25.1 C.E, puesto que la sanción impuesta no se encuentra tipificada. Además, el Real Decreto 2.186/1982, Reglamento de Policía de Espectáculos, no fue citado ni una sola vez a lo largo del procedimiento, y tampoco se tuvo en cuenta al dictarse la Resolución por el Gobernador Civil, por lo que se ha producido un nuevo supuesto de indefensión contraria al art. 24 C.E.

Por todo lo anterior, solicitaba de este Tribunal que dictase Sentencia estimatoria, declarando la nulidad de las resoluciones impugnadas y ordenando se dictase nueva resolución que declarase la improcedencia de la sanción por falta de su presupuesto de hecho.

4. Por providencia de la Sección Primera de fecha 10 de noviembre de 1993, se acordó admitir a trámite el recurso de amparo, requiriéndose a los órganos judiciales de procedencia para que remitiesen las actuaciones, y emplazando a quienes fueron parte en el proceso para que compareciesen, si lo deseaban, en el recurso de amparo. Por escrito registrado en este Tribunal el 29 de noviembre de 1993 compareció el Abogado del Estado.

5. Abierto el trámite de alegaciones por providencia de 7 de febrero de 1994, el Ministerio Fiscal efectuó las suyas mediante escrito registrado en este Tribunal el 24 del mismo mes y año. En él expresaba su parecer favorable a la estimación de la demanda, pues el Reglamento en que se basaba la sanción impuesta carecía de cobertura legal, en los términos en que ya se pronunció este Tribunal en SSTC 305/1993 y 177/1992. La estimación de este motivo hacía innecesario, a su juicio, entrar a conocer de los demás motivos expuestos en la demanda.

6. Por su parte, el Abogado del Estado dió cumplimiento al trámite de alegaciones mediante escrito registrado el 25 de febrero de 1994.

En él sostiene, en primer lugar, que la denunciada vulneración del art. 24.1 C.E. no se ha producido, puesto que el actor no solicitó a la Sala que oficiase a la Comisión Provincial de Urbanismo para que aportase copia del escrito de denuncia de la mora. La petición se formuló, realmente, en los siguientes términos: al requerir la prueba documental "para que se oficie al Excmo. Ayuntamiento de Burgos para que aporte... el escrito de denuncia de la mora ante la Sección de Servicios y la Comisión Provincial de Urbanismo los días 20 y 21 de agosto de 1990". Es decir, la parte solicitó que se oficiase el envío del escrito de denuncia de la mora a un organismo que no podía remitirlo porque no se hallaba en su poder. Reiteró sus peticiones a lo largo del recurso sin corregir el error que se ha puesto de manifiesto y, en un escrito adicional, registrado en la Sala el 12 de febrero de 1993, comentó las pruebas practicadas tras el trámite de conclusiones, sin hacer referencia alguna a las pretendidas omisiones en la práctica de la prueba propuesta.

En conclusión, no puede considerarse vulnerado el art. 24.1 C.E. por la falta de práctica de una prueba que la parte en ningún momento propuso (STC 141/1992), puesto que la pretendida indefensión, de producirse, sólo a la negligencia de la parte podía ser imputada.

En cuanto a la denunciada infracción del art. 25.1 C.E., tampoco se habría materializado. La STC 305/1993 hacía concreta referencia al art. 81.35 del Reglamento de Policía de Espectáculos en relación con el art. 2 i) de la hoy derogada Ley de Orden Público. Pero en este caso la cobertura de la infracción era el apartado e) de ese mismo art. 2, en cuanto recogía como acto contrario al orden público "la celebración de espectáculos públicos ilegales o que produzcan desórdenes o violencias", siendo la referencia al ilícito mucho más concreta, y pudiendo considerarse incluidos en el supuesto de hecho aquellos supuestos en que el espectáculo se celebre fuera del horario previsto.

De otra parte, recordando la doctrina de este Tribunal al respecto, sostiene el Abogado del Estado que el art. 25.1 C.E. exige que sea una norma con rango de Ley la que otorgue cobertura a la actividad normativa sancionadora, sin impedir las remisiones al reglamento a estos efectos. Y, enlazado con el argumento anterior, ha de tenerse en cuenta que la calificación de un espectáculo como ilegal depende de las normas -normalmente reglamentarias- que lo regulan, entre otras, las que determinan los horarios de apertura y cierre de los establecimientos abiertos al público, pues estas salvaguardan el mantenimiento de la seguridad ciudadana, como noción inseparable del orden público (SSTC 33/82, 123/84). Así se desprende de la propia evolución histórica de la normativa sobre apertura y cierre de espectáculos públicos.

Asimismo, la sanción impuesta está cubierta por el Real Decreto 110/1977, de 8 de febrero, norma preconstitucional que, asimismo, se ajusta a las precisiones contenidas en la Ley de Orden Público y que, por tanto, elimina toda posible duda sobre el respeto a los preceptos constitucionales que se dicen vulnerados.

7. El actor efectuó sus alegaciones con fecha 2 de marzo de 1994, y en ellas reproducía sustancialmente las contenidas en la demanda, añadiendo, por referencia a las SSTC 305/93 y 333/93, la inhabilidad del reglamento para cubrir las infracciones y las sanciones que le fueron impuestas, con la consiguiente vulneración del art. 25.1 C.E.

8. Por providencia de 10 de noviembre de 1994, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 14 siguiente.

II. Fundamentos jurídicos

1. Aunque el actor enuncia como impugnada únicamente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 24 de septiembre de 1993, es claro que el presente es un recurso de amparo de los arts. 43 y 44 LOTC, el primero, contra las Resoluciones administrativas que sancionaron al actor por infracción de la normativa sobre horarios de cierre de espectáculos (Resolución del Gobernador Civil de Burgos, de 9 de octubre de 1991, y de la Subdirección General de Recursos del Ministerio del Interior, de 5 de febrero de 1992), que serían las que, en su caso, habrían vulnerado el art. 25.1 C.E. por basar la sanción en una norma reglamentaria carente de habilitación legal (art. 43 LOTC).

Junto al primero de los expuestos, puede considerarse un recurso de amparo frente a actos provinientes de los órganos jurisdiccionales el basado en la denunciada vulneración del art. 24 C.E. por falta de práctica de la prueba propuesta y admitida, hechos que sólo tuvieron lugar en el proceso contencioso-administrativo (art. 44 LOTC).

Dada la naturaleza compleja del objeto del presente recurso de amparo, procede examinar, en primer lugar, las denunciadas vulneraciones del art. 25.1 C.E. por parte de las sanciones impuestas por las autoridades administrativas.

2. Aunque de forma muy sucinta, expone el actor en su demanda que las resoluciones sancionadoras citadas vulneran el art. 25.1 C.E., por carecer de habilitación legal la normativa reglamentaria que en ellas se invoca.

Las Resoluciones administrativas referidas invocaban como fundamento normativo de su decisión, a la Ley de Orden Público de 1959 [art. 2 h)]; a la Circular 4/90, de 22 de noviembre, del Gobierno Civil de Burgos (B.O.P. de 30 de noviembre) y a la O.M. del Ministerio del Interior, de 23 de noviembre de 1977, sobre horario de apertura y cierre de espectáculos públicos. Partiendo de este fundamento normativo, expreso y único, de las Resoluciones administrativas sancionadoras ha de centrarse el análisis de la pretendida disconformidad de éstas con lo dispuesto en el art. 25.1 C.E.

Procede examinar, por tanto, si, en el caso, la normativa invocada en las Resoluciones administrativas sancionadoras es apta para cubrir las exigencias del principio de legalidad, del art. 25.1 C.E.

En la doctrina de este Tribunal se ha reiterado ya que el art. 25.1 C.E., "extensible al ordenamiento administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera, de orden material y de alcance absoluto, ... refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas reguladoras de estas sanciones" (STC 305/1993, fundamento jurídico 2º), que, aunque no excluye la cooperación entre Ley y Reglamento en este ámbito, impone inexcusablemente que exista una "necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal (STC 77/1983) habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan" (STC 305/1993).

3. Teniendo en cuenta la naturaleza de ambas garantías, es obvio que, en el caso, no puede considerarse adecuadamente respetada la de índole material que se acaba de citar.

En efecto, como se ha dicho, el conjunto normativo en que la Administración fundaba la infracción en que se basaba el concreto ejercicio de su potestad sancionadora descansaba, únicamente, sobre el art. 2 h) de la Ley de Orden Público de 1959, que tipificaba como infracciones "la desobediencia a las decisiones que la Autoridad o sus agentes tomaran" para conservar o restablecer el orden público. Fuera de esta invocación legal, y sin entrar en el problema de su vigencia desde la perspectiva constitucional, ninguna otra de las normas enunciadas en ambas resoluciones contenía en modo alguno un elenco de conductas sancionables. Tan sólo precisaban, por un lado, las horas de cierre de los locales y, por otro, los límites máximos de las potestades sancionadoras del Gobernador Civil, en sentido genérico y sin referencia alguna al caso concreto. Así las cosas, es claro que la sola referencia al precepto de la Ley de 1959 no alcanzaba a cubrir las exigencias del principio de tipicidad de las infracciones administrativas, pues éste impone una concreción y precisión de los elementos básicos del tipo que no puede entenderse suplida con una tan extensa delimitación del supuesto de hecho que no permite deducir siquiera qué clase de conductas pueden llegar a ser sancionadas.

En la norma legal invocada como fundamento único de la sanción [el art. 2 h) de la Ley de Orden Público de 1959)] no se consideraba sancionable por sí sola la desobediencia a actos de la Autoridad o de sus agentes, sino en cuanto estaban destinados a garantizar el orden público. Cabe por tanto, plantearse hasta qué punto resulta evidente la conexión entre el horario de cierre de espectáculos públicos y el concepto indeterminado que caracterizaba teleológicamente la actuación administrativa cuya infracción se contemplaba en el precepto citado. Pues bien, así enfocada la cuestión, es claro que tal conexión no resulta tan manifiesta e indubitada como para entender cumplidas las exigencias del principio de tipicidad. Como se afirmó en las SSTC 69/1989 y 116/1993, la utilización de conceptos genéricos por parte de leyes sancionadoras es posible siempre que "la concreción del citado concepto sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción". Y como se concluyó en la STC 305/1993, citada, aunque con referencia a otro apartado del art. 2 de la Ley de Orden Público pero con argumentos plenamente extensibles al caso presente, no parece que pueda haber una razonable y evidente inducción de que bajo la expresión orden público "se (debiera)... entender concretada y subsumida también toda conducta relacionada directa o indirectamente con el descanso de los ciudadanos y, en concreto, lo relativo al horario de cierre de los espectáculos públicos (fundamento jurídico 5º).

Las consideraciones anteriores fuerzan a estimar este primer motivo de amparo y, puesto que, en virtud de esta estimación, procede declarar la nulidad de las Resoluciones administrativas sancionadoras, así como la de las Sentencias que las confirmaron, no resulta preciso detenerse a examinar la hipotética vulneración del art. 24.1 C.E. en el proceso contencioso, que, con el presupuesto de la nulidad de las Sentencias, habría quedado vacío de contenido.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar el recurso de amparo y, en su virtud:

1º) Reconocer el derecho del recurrente al respeto del principio de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración (art. 25.1 C.E.).

2º) Declarar la nulidad de las Resoluciones del Gobernador Civil de Burgos, de 9 de octubre de 1991 y de la Subdirección General de Recursos del Ministerio del Interior, de 5 de febrero de 1992.

3º) Declarar la nulidad de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 24 de septiembre de 1993.

Publíquese esta Sentencia en el Boletín Oficial del Estado.

Dada en Madrid, a catorce de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro.

Identificación
Órgano Sala Primera
Magistrados

Don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don José Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende y don Pedro Cruz Villalón.

Número y fecha BOE [Núm, 298 ] 14/12/1994
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 14/11/1994
Síntesis y resumen

Síntesis Descriptiva

Contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León recaída en recurso contencioso-administrativo contra resolución del Gobernador Civil de Burgos sobre sanción.

Síntesis Analítica

Vulneración del principio de legalidad: sanción sin cobertura legal.

  • 1.

    Nuestra doctrina ha reiterado ya que el art. 25.1 C.E., «extensible al ordenamiento administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera, de orden material y de alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas reguladoras de estas sanciones» (STC 305/1993), que, aunque no excluye la cooperación entre Ley y Reglamento en este ámbito, impone inexcusablemente que exista una «necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal (STC 77/1983) habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan» (STC 305/1993). [F.J. 2]

  • 2.

    En la norma legal invocada como fundamento único de la sanción [el art. 2 h) de la Ley de Orden Público de 1959)] no se consideraba sancionable por sí sola la desobediencia a actos de la Autoridad o de sus agentes, sino en cuanto estaban destinados a garantizar el orden público. Cabe, por tanto, plantearse hasta qué punto resulta evidente la conexión entre el horario de cierre de espectáculos públicos y el concepto indeterminado que caracterizaba teleológicamente la actuación administrativa cuya infracción se contemplaba en el precepto citado. Así enfocada la cuestión, es claro que tal conexión no resulta tan manifiesta e indubitada como para entender cumplidas las exigencias del principio de tipicidad. Como se afirmó en las SSTC 69/1989 y 116/1993, la utilización de conceptos genéricos por parte de leyes sancionadoras es posible siempre que «la concreción del citado concepto sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción». Y como se concluyó en la STC 305/1993 citada, aunque con referencia a otro apartado del art. 2 de la Ley de Orden Público pero con argumentos plenamente extensibles al caso presente, no parece que pueda haber una razonable y evidente inducción de que bajo la expresión orden público «se [debiera]... entender concretada y subsumida también toda conducta relacionada directa o indirectamente con el descanso de los ciudadanos y, en concreto, lo relativo al horario de cierre de los espectáculos públicos». [F.J. 3]

  • Disposiciones generales citadas
  • Ley 45/1959, de 30 de julio. Orden público
  • Artículo 2, f. 3
  • Artículo 2 h), ff. 2, 3
  • Orden del Ministerio del Interior, de 23 de noviembre de 1977. Horario de espectáculos y establecimientos públicos
  • En general, f. 2
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 24, f. 1
  • Artículo 24.1, f. 3
  • Artículo 25.1, ff. 1, 2
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 43, f. 1
  • Artículo 44, f. 1
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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