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Tribunal Constitucional de España

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pedro Cruz Villalón, Presidente, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez y doña María Emilia Casas Baamonde, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 3127/94, promovido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, representado por el Abogado don Raúl Bocanegra Sierra, en relación con el Acuerdo (o Acuerdos) de fecha indeterminada de la Junta de Galicia, aprobatorios de un proyecto de obras para la construcción de un puerto en Ribadeo (Lugo). Ha comparecido la Junta de Galicia, representada por la Letrada doña Carmen Bouso Montero, y ha sido Ponente el Magistrado don Rafael de Mendizábal Allende, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, por escrito presentado en este Tribunal Constitucional el 27 de septiembre de 1994, deduce demanda que firma el Letrado don Raúl Bocanegra Sierra en solicitud de planteamiento de conflicto positivo de competencia frente a la Junta de Galicia en relación con Acuerdo (o Acuerdos) de fecha indeterminada, aprobatorios de un proyecto de obras para la construcción de un puerto en la localidad de Ribadeo (Lugo), pidiendo que en su día se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del Acuerdo (o Acuerdos) objeto de impugnación, y que corresponde al Principado de Asturias la titularidad de las competencias controvertidas. Los hechos y fundamentos de derecho de su pretensión, según se desprende de la demanda y de la documentación que se acompaña son, en síntesis, los que se relatan a continuación.

2. La Comunidad Autónoma de Galicia aprobó en su día el citado proyecto de obras, que pronto se reveló como una actuación de trascendencia supracomunitaria, en cuanto la realización de dicho proyecto para la construcción del puerto en Ribadeo incidía directamente en el territorio y las competencias de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias. Así, las obras comenzaron a afectar a la zona asturiana de la ría del Eo, dando lugar a denuncias de particulares y de empresas, y de los Ayuntamientos asturianos limítrofes de Castropol y Vegadeo, que se quejaron todos de que las obras estaban provocando importantes alteraciones en los fondos de la ría y perturbando asimismo los ecosistemas de dicha zona. Estas denuncias serían corroboradas más tarde por estudios técnicos realizados por los servicios del Principado, los cuales venían a poner de manifiesto, en sus conclusiones, las negativas consecuencias que implicaba la construcción de la escollera amparada por el proyecto constructivo. A la vista de esta situación, la Consejería de Medio Ambiente y Urbanismo del Principado de Asturias realizó múltiples gestiones ante las Administraciones públicas con competencias en la materia, con el fin de obtener la información y la colaboración necesarias para solucionar el grave problema planteado por la acción unilateral de la Comunidad Autónoma gallega. Sin embargo, ante lo infructuoso de las mismas se requirió formalmente al Ayuntamiento de Ribadeo, y a la Junta de Galicia, para que procedieran a la paralización de las obras. La Consejería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de la Junta de Galicia remitió sendas cartas en las que se limitó a informar que la edificación en cuestión no era una obra nueva, sino, simplemente, la reconstrucción del antiguo muelle de la localidad de Ribadeo y que, por ello, no se consideró, entre otras cosas, preceptiva la elaboración de los estudios de impacto ambiental.

Ante la falta de colaboración de la Junta de Galicia, el 2 de junio de 1994, el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias acordó dirigir a la Junta de Galicia requerimiento de incompetencia frente al acuerdo aprobatorio del proyecto de obras del puerto de Ribadeo, por entender que su realización supone una actuación inconstitucional, no sólo como consecuencia de una extralimitación competencial, sino también porque significa una ilegítima intromisión en el ámbito de autonomía que corresponde al Principado de Asturias. Por lo que, una vez transcurrido el plazo fijado en el art. 63. 4 LOTC, sin haber obtenido respuesta del requerimiento efectuado, y certificado el cumplimiento de este trámite, se suscitó el presente conflicto positivo de competencia.

3. En la demanda se mantiene la incidencia descrita de las obras portuarias realizadas en Ribadeo que, a juicio de la demandante, ponen de relieve la existencia de una ilícita extralimitación competencial por parte de la Comunidad Autónoma de Galicia, en cuanto que ésta no puede realizar obras que no sean de su exclusiva titularidad. En este sentido, se invoca, de un lado, el art. 149.1.24 CE, que reserva al Estado las “obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma”; y, de otro, el Estatuto de Autonomía para Galicia, que expresamente excluye de la competencia de esta Comunidad Autónoma las obras públicas cuya ejecución y explotación afecte a otra Comunidad Autónoma (art. 27.7 EAG). En este caso, aun cuando las obras de las que se trata se realizan y ubican íntegramente dentro del territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, han resultado finalmente de interés supracomunitario por afectar su ejecución al territorio y al ámbito de competencias del Principado de Asturias, lo que a fin de cuentas viene a significar que es de la competencia del Estado la realización de aquel proyecto de obras, por lo que al haber sido llevado a cabo por la Comunidad Autónoma de Galicia, ha incurrido ésta en una palmaria e inconstitucional extralimitación competencial.

Según se continúa diciendo en la demanda, el planteamiento expuesto no sólo justificaría sobradamente que el Gobierno de la Nación promoviera un conflicto positivo de competencia frente a la Comunidad Autónoma de Galicia, sino que permite, asimismo, suscitar el presente conflicto positivo de competencia por parte de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, sin esperar a la acción del Estado, en la medida en que la ejecución del proyecto de obras comporta una abierta invasión del ámbito de competencias de esta Comunidad Autónoma; intromisión competencial que, de acuerdo con los términos del art. 63.1 de la LOTC, hace surgir, sin duda alguna, la “vindicatio potestatis por el ente invadido que se ve despojado de su competencia” (STC 166/1987).

Así las cosas, la aprobación, y especialmente la ejecución del proyecto de obras del puerto de Ribadeo, dadas las repercusiones o efectos negativos que tiene sobre la margen asturiana de la ría del Eo, implica, para la recurrente, una abierta invasión del ámbito competencial del Principado de Asturias. Para ello, en la demanda se hace referencia a la doctrina sentada por este Tribunal, según la cual debe entenderse afectado el ámbito de autonomía de una Comunidad Autónoma cuando las disposiciones o actos de otras Comunidades Autónomas condicionan o configuran de forma inadecuada sus competencias, impidiéndoles ejercitarlas con completa libertad y autonomía, sin que sea imprescindible que quien plantea el conflicto recabe para sí la competencia ejercida por otro (SSTC 12/1984 y 1/1986). En el presente supuesto, la aprobación y posterior ejecución del proyecto de obras impugnado condiciona — perturbándolas, interfiriéndolas, afectándolas, en definitiva—, inadecuada y decisivamente, una larga serie de competencias de la titularidad de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, lo que posibilita que ésta no sólo reclame la declaración de inconstitucionalidad del proyecto de obras, sino también que recabe para sí el ejercicio pleno de las competencias constitucional y estatutariamente atribuidas, sin perturbaciones o condicionamientos de ninguna clase.

Seguidamente el Abogado del Principado de Asturias enumera dichos títulos competenciales de esta Comunidad Autónoma que, a su juicio, resultan condicionados o configurados de forma tan inadecuada, como consecuencia de los efectos que sobre la margen asturiana de la ría del Eo producen las obras realizadas en el puerto de Ribadeo. Habla así de la competencia exclusiva en relación con “las obras públicas de interés del Principado de Asturias dentro de su propio territorio y que no sean de interés general del Estado ni afecten a otra Comunidad Autónoma” [art. 10.1 c) del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias]. En este sentido, se refiere al informe del Jefe de Servicios de Puertos, que se acompaña a la demanda, el cual señala que la modificación de las corrientes puede originar cambios en los canales y bancos de arena existentes que pueden alterar la estabilidad de obras públicas tales como el saneamiento Castropol-Figueras, lo que prueba claramente que las modificaciones en los fondos marinos asturianos producidas por las obras gallegas afectan y condicionan las obras públicas de interés del Principado que se realicen en la margen asturiana de la ría del Eo y, consiguientemente, al pleno y libre ejercicio de su competencia sobre las mismas.

Por otro lado, cita la competencia exclusiva sobre “los puertos de refugio, así como los puertos, helipuertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales” [art. 10.1 e) EAAst], dado que el aumento de bancos de arena, con la consiguiente dificultad para la navegación en puertos como el de Figueras, supone un condicionamiento ilegítimo de las competencias de Asturias sobre puertos (según vuelve a acreditar el informe adjunto del Jefe de Servicio de Puertos). Otro tanto ocurre con la competencia exclusiva reconocida al Principado de Asturias en el párrafo h) del art. 10 del Estatuto de Autonomía, en relación con: la “pesca en aguas interiores, fluviales y lacustres, marisqueo, acuicultura, alguicultura, así como el desarrollo de cualquier otra forma de cultivo industrial. Caza. Protección de los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades”. Resulta evidente e incuestionable —afirma el Abogado de la Comunidad Autónoma— el hecho de que la realización de las obras en el puerto de Ribadeo ha producido, y sigue produciendo, en el territorio asturiano una serie de efectos indeseados, tales como las modificaciones en los fondos marinos con la creación de bancos de arena y ensanche de los existentes, el enturbiado de las aguas, los depósitos de lodo y demás sedimentaciones, que condicionarían directamente las competencias que corresponden al Principado de Asturias en esta materia de pesca en aguas interiores, acuicultura, marisqueo, alguicultura y cultivos marinos, así como en la protección de los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades. Todos estos efectos son puestos de manifiesto en el informe aportado con la demanda, elaborado por el Jefe de Servicio de Medio Natural, ratificado por el Director del Centro de Experimentación Pesquera, y que revela con toda claridad cómo la actuación de la Comunidad Autónoma de Galicia condiciona gravemente las competencias y las potestades que corresponden a la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias para ordenar y planificar el sector pesquero, para ordenar e inspeccionar la acuicultura, el marisqueo y los cultivos marinos y, para proteger los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades, las cuales, en fin, se ven seriamente condicionadas e inadecuadamente configuradas como consecuencia de las alteraciones que en la zona asturiana provocan las obras realizadas en el puerto de Ribadeo.

Por último, en la demanda se hace mención a las competencias relativas a la “protección del medio ambiente, incluidos los vertidos industriales y contaminantes en ríos, lagos y aguas territoriales” [art. 12 a) EAAst]. La realización del proyecto de obra impugnado no puede resultar ajena al Principado de Asturias desde el momento en que dicha obra tiene lugar en la ría del Eo, espacio natural respecto al cual existen acuerdos entre la Junta de Galicia y el Principado de Asturias para declarar esta ría como espacio natural protegido. Considera que las obras tienen así una clara incidencia medioambiental en la margen asturiana de la ría del Eo, afectando a las competencias de la Comunidad Autónoma, que representa, en materia de medioambiente, incidencia que también se justifica en lo que revela el informe del Jefe de Servicio del Medio Natural, que se acompaña a la demanda.

Finalmente, considera el Abogado de la Comunidad Autónoma que el presente conflicto positivo de competencia debe entenderse planteado en plazo, lo mismo que ha resultado formulado en plazo el requerimiento previo de incompetencia efectuado a la Junta de Galicia, en cuanto los efectos de las resoluciones combatidas continúan produciéndose en la actualidad (actos concretos de aplicación en la terminología del art. 63.2 LOTC). Nos encontramos, en efecto, ante un supuesto en el cual los actos que suponen una invasión de la competencia del Principado de Asturias prolongan sus efectos en el tiempo. Concluye su escrito suplicando se admita el presente conflicto de competencia y, previos los trámites oportunos, se dicte en su día Sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad del Acuerdo (o Acuerdos) impugnado, así como que sea declarada la titularidad del Principado de Asturias sobre las competencias controvertidas, adoptándose las medidas necesarias para la eliminación de los perjuicios causados y la reposición de las cosas al estado en que se encontraban con anterioridad a la realización del proyecto de construcción de un puerto en la localidad de Ribadeo por parte de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Por sendos otrosíes solicita, respectivamente, que se requieran a la Comunidad Autónoma de Galicia cuantas informaciones, aclaraciones y precisiones han sido requeridas infructuosamente por el Principado de Asturias, y que resulten necesarias para la resolución del conflicto, así como que sea decretada la suspensión de la ejecución del Acuerdo (o Acuerdos) recurridos, habida cuenta de los daños y perjuicios de difícil o, incluso, imposible reparación que habría de ocasionar la continuación del referido proyecto de obras.

4. Por providencia de 15 de noviembre de 1994, el Tribunal Constitucional admitió a trámite la demanda y acordó dar traslado de la misma, y de los documentos que la acompañan, a la Junta de Galicia, por conducto de su Presidente, a los efectos de su personación en el procedimiento y formulación de las alegaciones oportunas; comunicando la incoación al Tribunal Superior de Justicia de Galicia, abriendo un plazo de cinco días para que la representación procesal de la Junta pueda exponer cuanto considere procedente en relación a la petición de suspensión de la obras del puerto y, ordenando, por último, la publicación de haberse incoado el conflicto en el Boletín Oficial del Estado y en el correspondiente del Principado de Asturias.

5. La Junta de Galicia, por medio de escrito que tuvo entrada el día 26 de noviembre de 1994, en el Registro de este Tribunal, se personó en las actuaciones y se opuso a la suspensión pedida por la representación de la actora, aduciendo, entre otras razones, que dicha medida cautelar era improcedente y carecía de finalidad por estar las obras prácticamente ejecutadas. El Tribunal Constitucional, mediante Auto de 31 de enero de 1995, acordó no acceder a la suspensión de las obras de mejora del puerto de Ribadeo.

6. El día 15 de diciembre de 1994, la Letrada de la Junta de Galicia presentó su escrito de alegaciones. En él se pide la inadmisibilidad del conflicto, por la falta de jurisdicción del Tribunal Constitucional para resolver el presente proceso, al no constituir las pretensiones planteadas un conflicto positivo de competencia, y, en todo caso, que sea desestimada la demanda presentada por el Principado de Asturias.

Comienza la Letrada de la Junta de Galicia manifestando la extrañeza que le causa la interposición del conflicto, que, a su juicio, sin ningún género de dudas, tiene por objeto una cuestión fáctica o de carácter técnico, sin que en modo alguno afecte, por tanto, a la delimitación de títulos competenciales, desde la perspectiva del bloque de constitucionalidad. Por otra parte, en la demanda se contiene toda una serie de inexactitudes, haciendo ver lo que en realidad no existe, lo que hace todavía más sorprendente el planteamiento del conflicto, al invocarse de manera reiterada toda una serie de presuntos o hipotéticos efectos que —según afirma— no están acreditados ni probados que hayan sido producidos por las obras aprobadas por la Junta de Galicia para la reforma y mejora del puerto de Ribadeo. Del simple examen del escrito de interposición del conflicto resulta bien a las claras la inexistencia de dato alguno que permita sostener la afirmación que se contiene en el mismo, en relación con una supuesta falta de información por parte de la Administración gallega sobre las obras a realizar, afirmación que en absoluto se corresponde con la realidad, según su Letrada. Es evidente que tampoco se aporta de contrario elemento o dato alguno que permita fundamentar mínimamente la existencia de una hipotética intención por parte de la Junta de Galicia tendente a crear confusión, intención que obviamente no existe ni resulta de la actuación de la Administración autonómica gallega.

Por otra parte, se quiere dejar constancia de que la aprobación técnica del proyecto en cuestión tiene una fecha muy exacta, la del 25 de noviembre de 1991, en la que el Director General de Obras Públicas de la Consejería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de la Junta de Galicia resolvió aprobar técnicamente el proyecto de que se trata. Dicha aprobación fue precedida del correspondiente trámite de información pública, así como del trámite de informe de todos los organismos afectados, publicándose los oportunos anuncios en el Boletín Oficial de la Provincia de Lugo, núm. 208, de 20 de septiembre; en el diario “El Progreso” de Lugo, de 2 de agosto; y en el diario “La Voz de Galicia”, de 30 de agosto; así como en los tableros de anuncios de la Comandancia y de la Ayudantía de Marina, y del Ayuntamiento de Ribadeo, lo que evidencia la inexistencia de dificultad alguna para determinar la fecha de aprobación del reiterado proyecto. Pero es que, conviene resaltar —sigue diciendo la Letrada de la Junta— que tales datos relativos a la información pública del proyecto fueron puestos en conocimiento de la Administración del Principado de Asturias, y así resulta concretamente de los escritos del Director General de Obras Públicas de la Junta de Galicia, de 21 de mayo de 1993, y del Consejero de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de la propia Junta, de 5 de mayo de 1993, acompañados con el escrito de demanda, y que, precisamente, fueron remitidos en calidad de respuestas a la solicitud de información formulada, por primera vez, por la Consejería de Medio Ambiente y Urbanismo del Principado de Asturias.

Por todo ello, no le puede caber ninguna duda a la Administración del Principado de Asturias en relación con la publicidad, por lo demás exigida por la normativa que en todo momento cumplió estrictamente la Administración gallega, que se dio a las obras de mejora o reforma del puerto de Ribadeo. Las obras comenzaron el 17 de abril de 1992, sin que durante la ejecución de las mismas se tuviese noticia de ningún tipo de requerimiento o solicitud de información por parte de algún órgano dependiente de la Comunidad Autónoma asturiana, ni de otro organismo público o privado, sino que es más tarde, en marzo de 1993, cuando se recibieron los escritos de la Consejería de Medio Ambiente y Urbanismo del Principado de Asturias en solicitud de dicha información. En esa fecha la obra se encontraba prácticamente terminada, y sólo faltaban algunos trabajos de acabado, consistentes en el remate de la colocación de la escalera de protección, extremo del que se informó expresamente a la Consejería de Medio Ambiente y Urbanismo del Principado de Asturias, como consta en los escritos, antes citados, del Director General de Obras Públicas y del Consejero de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de la Junta de Galicia. Por lo que cuando el Consejo de Gobierno de la Junta de Galicia recibió, el 29 de julio de 1994, el requerimiento de incompetencia en relación con la aprobación del proyecto de obras de “construcción de un puerto de Ribadeo”, las obras de reforma del puerto ya existente, que en eso consistían, estaban ya totalmente terminadas. Y esta parte ha tenido ocasión de significar tal circunstancia en el trámite concedido por ese Tribunal para oír a esta representación procesal en relación con la petición de suspensión de la obra, y como igualmente se constata con la certificación que se adjunta al presente escrito, conforme a la que se reitera que la obra finalizó y estaba totalmente terminada el 17 de julio de 1994.

A continuación, la Letrada del Gobierno gallego señala las razones que hacían necesaria la ampliación del puerto de Ribadeo, que, precisamente, no implicaba ningún tipo de impacto ambiental, sobre la base de los estudios técnicos que determinaron la no producción de efectos en los bancos arenosos de la margen asturiana, ni en sus cultivos marinos, según el dictamen emitido por la Comisión Gallega del Medio Ambiente, de 19 de mayo de 1993. Destaca, recogiendo determinados pronunciamientos del Tribunal Constitucional, que en el presente proceso lo que se discute —y es el núcleo de la controversia— es una mera cuestión de hecho, concretamente los efectos o las consecuencias de las obras portuarias llevadas a cabo en la localidad de Ribadeo, pretendiendo el Principado de Asturias que las mismas producen determinados efectos cuyo alcance trata de afirmar y demostrar en la demanda, intentando hacer ver que esos supuestos efectos inciden y condicionan de manera inadecuada el ejercicio de determinadas competencias de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias. Esta cuestión se considera decisiva, como así se reconoce en dicha demanda, para el presente conflicto de competencia que se plantea. Por lo que, a juicio de la Letrada de la Junta de Galicia, estamos ante un supuesto fáctico de carácter previo a la aplicación de las normas de competencia, para cuya solución el Tribunal Constitucional vendría obligado a efectuar toda una serie de ponderaciones y apreciaciones puramente fácticas o de carácter técnico, que corresponden en exclusiva a los Tribunales ordinarios, que son quienes, en definitiva, han de proceder a la resolución del litigio con arreglo a los datos aportados por las partes y a la luz de los criterios extraibles de la doctrina constitucional. Pero es, en cambio, impropia de esta sede constitucional, la identificación de las circunstancias fácticas que sean determinantes de la subsunción del caso en el supuesto de hecho de una norma de competencia cuyo alcance y sentido no se controvierte.

Por eso mismo, se considera que estamos ante un conflicto aparente, que en realidad encubre una pretensión relativa a la antijuricidad de una actividad administrativa, cuyo conocimiento corresponde a los órganos de la jurisdicción ordinaria, no tratándose, en consecuencia, de un verdadero conflicto de competencia, por lo que concurre la falta de jurisdicción del Tribunal Constitucional, no siendo posible, a criterio de la parte, un pronunciamiento de fondo dada la indiscutible inexistencia de dicho conflicto. De ahí que la Letrada de la Junta de Galicia formule la excepción de falta de jurisdicción del Tribunal Constitucional para conocer de este asunto, que, en todo caso, deben entender los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Por lo que se considera que al no existir el objeto de un conflicto constitucional positivo de competencia, el Tribunal Constitucional ha de declarar que carece de jurisdicción para pronunciarse sobre el mismo, todo ello de acuerdo con el art. 4.2 LOTC, en relación con los arts. 60, 61 y 62.

A este respecto, trayendo a colación varias resoluciones de este Tribunal que declaran su falta de jurisdicción en conflictos competenciales, la Letrada de la Junta insiste en que no se cumplen los presupuestos y requisitos propios para considerar que estamos en presencia de un verdadero conflicto de competencia. Señala así que es prueba y evidencia de que nos encontramos ante una cuestión de carácter fáctico, y por tanto no residenciable ante el Tribunal Constitucional, la reiteración del mismo argumento, una y otra vez en la demanda, de que si bien, en principio, las obras de construcción del puerto, suponen el ejercicio propio de una competencia de la Comunidad gallega, sin embargo los efectos o consecuencias de la ejecución del proyecto ponen de manifiesto la existencia de una extralimitación competencial. Evidentemente eso no es cierto, y se contradice, con la realidad de los hechos y los estudios e informes técnicos realizados, que demuestran cumplidamente la inexistencia de esos pretendidos efectos y mucho menos en la forma y con el alcance que se afirma en la demanda. Pero es que, además, según la Letrada de la Junta ese planteamiento que se hace en la demanda obliga a la contraparte a hacer una interpretación parcial y totalmente contraria a las normas que rigen el sistema de delimitación de competencias, y a la propia doctrina del Tribunal Constitucional en relación con la materia de puertos. En efecto, del examen del los arts. 148.1.6 y 149.1.20 de la Constitución Española de 1978 y del art. 27.9 del Estatuto de Autonomía para Galicia, aprobado por Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, se deduce sin ningún tipo de complicación que es el principio del interés el que preside la asignación de competencias en cuanto a puertos, siendo ese criterio pues el utilizado de forma exclusiva y única para el reparto o distribución de competencias en esa materia.

A ese respecto, el sistema de asignación de competencias en materia de puertos, como todo el sistema de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ha sido ya configurado y trazado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, vinculando, por tanto, a todos los poderes públicos, sin que quepa ningún replanteamiento del sistema de distribución de competencias, en el que en esa materia de puertos rige como único criterio de reparto el principio de interés. Partiendo de ese criterio del interés, como determinante en la distribución de competencias en la materia de puertos dentro del bloque de constitucionalidad, una cuestión distinta que no es objeto de discusión en este caso, son las consecuencias que se han de deducir de la indicada distribución de competencias y, en concreto, el examen de las condiciones que sirven para calificar a un puerto como de interés general, que obviamente no pueden ser arbitrarias, ya que, en ese caso, se produciría el vaciamiento de las competencias autonómicas en materia de puertos, de manera que si bien, como advierte la Sentencia del Tribunal Constitucional 68/1994, de 11 de abril, no cabe entrar a examinar si la fijación de los criterios de calificación del interés general ha de hacerse o no por Ley, no obstante al tratarse de un concepto jurídico indeterminado, cabe someter al propio Tribunal Constitucional los criterios determinantes y los actos aplicativos.

Lo único que ha hecho la Administración de Galicia es ejercer una de las competencias que le corresponden en relación con un puerto transferido y cuya titularidad corresponde a esta Comunidad Autónoma, como es el de Ribadeo. De esa realidad es perfectamente consciente la representación en este proceso del Principado de Asturias que, sabedora de que la aprobación y posterior ejecución de la reforma de ese puerto supone el ejercicio de una competencia propia de la Administración gallega, el único pretexto que aporta para justificar, de alguna manera, el planteamiento de conflicto es el ya conocido de que esa reforma o modificación portuaria produce unos supuestos e hipotéticos efectos, que, según su criterio, suponen una extralimitación competencial.

Sobre la apelación contenida en la demanda al principio de territorialidad, la Letrada de la Junta de Galicia destaca la interpretación errónea de dicho principio que conduce a que la Comunidad Autonóma que representa no pueda ejercer una competencia que le corresponde. En efecto, prescindiendo del dato obvio de que debe aceptarse que los actos de ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas pueden producir consecuencias de hecho fuera de su territorio respectivo, en el escrito de interposición del conflicto se interpreta el límite territorial de una manera totalmente rígida, olvidándose de que, como ha proclamado explícitamente, entre otras, la STC 44/1984, de 27 de marzo: “El límite territorial ha de interpretarse con la flexibilidad suficiente para no vaciar de contenido las competencias asumidas”. Con cita de otras Sentencias, entiende que el bloque de constitucionalidad no exige la exclusividad territorial como ocurre con otras materias, sino que justamente el criterio de asignación de competencias es el del interés, resulta claro que por las razones que se resumen en la indicada Sentencia 37/1981, y por otra serie de argumentos cuya exposición haría más largo el ya demasiado escrito de alegaciones de esta parte, hemos de concluir que en modo alguno cabe interpretar el límite del territorio como se hace en la demanda, es decir, como un límite absoluto de las competencias autonómicas, sino que, al contrario, el respeto de esas competencias y la salvaguarda de las mismas impide, justamente, que cualquier efecto extraterritorial pueda suponer de manera automática un desplazamiento competencial a favor del Estado, significando de hecho una evidente desnaturalización y hasta un vaciamiento de las competencias autonómicas. Sin embargo, el Estado no ha planteado ante el Tribunal Constitucional conflicto alguno en defensa de esa hipotética competencia invadida por la Comunidad Autonóma de Galicia, lo que prueba que no se han originado esos “graves efectos” que están en la base de la pretendida extralimitación competencial de la que se habla en la demanda.

Por último, tras efectuar unas consideraciones sobre las apelaciones de la demanda a las competencias del Principado de Asturias en materia de obras públicas puertos, marisqueo, acuicultura y cultivos marinos, la Letrada de la Junta pone de manifiesto que son todas ellas afirmaciones hechas en términos abstractos, hipotéticas, inconsistentes y carentes de fundamento, a la vista de los informes elaborados por los servicios de la Administración de Galicia. Y, en el mismo sentido, subraya que no se ha ofrecido el más mínimo estudio técnico que permita acreditar afección al medio ambiente o a la fauna y la flora. Por lo que de nuevo remarca que tal planteamiento es ajeno a un conflicto de competencia, no traspasando los límites a una cuestión de nivel fáctico o técnico, de pura legalidad ordinaria; terreno éste en el que la representación de la Junta de Galicia concluye afirmando la prevalencia de los informes de sus servicios administrativos, al haberse apoyado la demanda en la referencia genérica a las competencias de la Comunidad Autonóma asturiana, pero sin que, en definitiva, el debate haya afectado, en lo más mínimo, a la definición de los títulos competenciales del bloque de constitucionalidad.

7. Por Auto del Pleno de este Tribunal de 11 de junio de 1996, se resolvió unir a las actuaciones los documentos números 10, 11 y 12 que habían sido presentados por la representación procesal del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, así como rechazar la incorporación de otros documentos, cuya incorporación también se interesaba. La Junta de Galicia interpuso recurso de súplica, que fue desestimado por Auto del Pleno de 15 de julio de 1996, que acordó mantener lo decidido por la resolución impugnada.

8. Por providencia del Pleno de este Tribunal de 2 de octubre de 2001, se señaló el siguiente día 4 del mismo mes y año para deliberación y votación de la presente Sentencia.

II. Fundamentos jurídicos

1. El objeto de este proceso constitucional es la pretensión del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias para que se declare la nulidad del “Acuerdo (o Acuerdos)” de la Junta de Galicia sobre un proyecto de obras de mejora del puerto de Ribadeo (Lugo). El litigio se enmarca formalmente en un conflicto positivo de competencia al sostener la Comunidad Autonóma actora que la aprobación y, singularmente, la ejecución del mencionado proyecto de obras, aun cuando éstas se realizan y ubican dentro de la Comunidad Autonóma gallega, invade una serie de competencias que le atribuye su Estatuto de Autonomía. Todo ello como consecuencia de la repercusión negativa que la realización de aquel proyecto constructivo tiene en la margen asturiana de la ría del Eo, que provocan así importantes modificaciones en los fondos marinos asturianos, aumentan los bancos de arena y perturban seriamente los ecosistemas. En este sentido, los títulos competenciales que se dicen invadidos o menoscabados y cuyo ejercicio condiciona la realización de la citada obra portuaria por la Junta de Galicia, que corresponden con el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, son los relativos a obras públicas [art. 10.1 c)]; puertos [art. 10.1 e)]; pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura, así como el desarrollo de cualquier otra forma de cultivo industrial y la protección de los ecosistemas en los que se desarrollen dichas actividades [art. 10.1 h)]; y, finalmente, protección del medio ambiente [art. 12 a)].

Por su parte, la Junta de Galicia se opone a dicho conflicto y ha planteado la inadmisibilidad del mismo al entender que la acción ejercida por el Gobierno del Principado de Asturias no plantea una real controversia competencial que pueda definirse como un verdadero conflicto positivo de competencia, sino que, en realidad, encubre una pretensión ajena a la jurisdicción constitucional cuyo conocimiento corresponde, en todo caso, a la ordinaria ejercida por los órganos judiciales de lo contencioso- administrativo y sin olvidar la alusión en la demanda a una hipotética invasión también de las competencias del Estado en esta materia. Y es que la queja de la demandante sobre el desplazamiento de la competencia sedicentemente invadida por la Junta de Galicia no puede llevarse al extremo de reclamarse, con ocasión del ejercicio de esta pretensión, el ejercicio de competencias ajenas a la demandante. Por ello no es posible proseguir el discurso sin antes hacer un alto en el camino con la finalidad de analizar el obstáculo procesal advertido con tal carácter.

2. Efectivamente, el reproche que en el seno del proceso constitucional pueda imputarse al acto singular o disposición general ha de tener por soporte, en todo caso, la competencia como tema principal y único desde la perspectiva de la Constitución (arts. 62 y 63 LOTC). No obstante este Tribunal ha dicho con reiteración respecto del objeto procesal de los conflictos constitucionales de competencia, según se recuerda en la STC 243/1993, de 15 de julio, que en este tipo de procesos no resulta indispensable que quien los formaliza recabe para sí la competencia ejercida por otro y basta con la alegación de que una disposición o acto emanados de otro ente no respeta el orden de competencias establecido por el bloque de la constitucionalidad y, en el caso de las Comunidades Autónomas, además, que aquélla o éste afecta al ámbito de su autonomía condicionando o configurando sus competencias de forma que juzgue contraria a ese esquema. Pues bien, dicho esto no se nos oculta que la vindicatio potestatis, aun cuando característica de los conflictos de competencia, no es su único y exclusivo elemento definidor si se lee con atención nuestra doctrina al respecto. Así, en su ámbito procesal propio cabe no sólo la reivindicación de la titularidad del acto controvertido sino también la denuncia de los excesos en el ejercicio de una competencia ajena siempre que vulneren el sistema de distribución de competencias diseñado en el bloque de la constitucionalidad, añadíamos en la citada STC 243/1993.

En este sentido hemos dicho que es posible “sin recabar para sí la competencia ejercida por otro, entender que una determinada disposición o un acto no respeta el orden competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad, siempre y cuando además esa disposición o acto afecten a su propio ámbito de autonomía” (STC 235/1991, de 12 de diciembre, que asume el criterio de la STC 11/1984, de 2 de febrero; también la STC 1/1986, de 10 de enero). De ahí que no pueda encuadrarse sin más en estos procesos cualquier pretensión que afecte a la titularidad o al ejercicio de una competencia. Así, ha quedado claro también que “en lo que aquí interesa, la pretensión de incompetencia deducida en un conflicto constitucional de competencia puede fundarse no sólo en la falta de título habilitante de quien ha realizado el acto objeto del litigio, sino también en un ejercicio de las competencias propias que, al imposibilitar o condicionar el ejercicio de las competencias ajenas de forma contraria al orden competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad, revele un entendimiento del alcance de las competencias implicadas opuesto a ese sistema de distribución competencial” (STC 243/1993, FJ 2).

3. En este caso es claro que el Principado de Asturias no reivindica para sí la competencia para aprobar y ejecutar el proyecto de mejora, pero en cambio cree que el ejercicio de ella por la Comunidad Autónoma de Galicia implica una efectiva vulneración de las suyas, como consecuencia de los efectos perjudiciales que dicha obra ocasiona en la margen asturiana de la ría del Eo. Vale decir que el problema se sitúa en que, aun admitiendo tal repercusión negativa, cuyo origen por lo demás pone en cuestión la Comunidad Autonóma gallega en su correspondencia con la asturiana, el ejercicio de aquella competencia por parte de Galicia no invade, menoscaba o condiciona las competencias invocadas por el Principado de Asturias.

En efecto, las repercusiones físicas que en la margen asturiana de la ría haya podido ocasionar la obra portuaria no impiden en modo alguno que el Principado ejerza las competencias que, como títulos habilitantes de intervención, le atribuye su Estatuto de Autonomía. La controversia se encuadra así en una lesión de hecho como consecuencia de la realización de una obra pública en el territorio de Galicia que pudiera haber producido daños en determinados bienes del territorio limítrofe de Asturias. Por consiguiente, no hay controversia competencial alguna sino, en todo caso, un problema que habrá de ventilarse ante los Tribunales ordinarios, a tenor de lo previsto en el artículo 153 c) de nuestra Constitución. No se ponen en tela de juicio las normas constitucionales o estatutarias donde se configuran las competencias de ambas Comunidades Autónomas, ni se niega a la Junta de Galicia la potestad ejecutiva en este ámbito y en consecuencia, si todo conflicto positivo de competencia presupone una invasión o menoscabo de la esfera competencial de quien lo plantea (SSTC 178/1990, de 15 de noviembre, 179/1990, de 15 de noviembre, 193/1990, de 29 de noviembre, y 128/1999, de 1 de julio), pocas dudas puede haber de que la controversia o disputa competencial que se pretende suscitar en este caso es ficticia o artificial por no existir invasión, menoscabo o condicionamiento del ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma asturiana. Falta pues el presupuesto procesal objetivo de los conflictos constitucionales de competencia entre entes territoriales.

Es innegable que a fin de cuentas existe un conflicto o controversia entre las dos Comunidades Autónomas, pero que no es ni puede ser de naturaleza competencial desde su perspectiva constitucional. En el reparto competencial configurado por la Constitución y los respectivos Estatutos de las Comunidades Autónomas, el ejercicio de una competencia atribuida a una de ellas debe tener como soporte y presupuesto el territorio en el cual esa Comunidad ejerce sus potestades, de suerte que éste opera como límite para aquél, ya que si no se respetara tal ámbito espacial podría invadirse indebidamente el de otra Comunidad, con olvido de lo que hemos dado en llamar la “territorialidad” de las competencias autonómicas.

Pero también deben tenerse en cuenta, en segundo plano, los efectos jurídicos que pueden derivarse del ejercicio de una competencia autonómica, pues no sólo pueden producirse en el territorio de la Comunidad que ejerce la competencia sino también en el de otra, por ejemplo, si al dictar una disposición o un acto determinado una Comunidad extiende la regulación o el mandato más allá de su territorio, incidiendo así en la actividad de personas que residen fuera de la Comunidad que las dicta. Es posible por tanto una invasión competencial en atención a los efectos de un acto o de una disposición autonómica si llega a producirse una contradicción de derechos o deberes jurídicos por la incidencia en una actividad determinada tanto del acto o disposición propia como de un acto o disposición ajenos.

Ahora bien, para que este segundo supuesto tenga lugar es necesario, por una parte, que la disposición o el acto de una Comunidad Autónoma con incidencia en el ámbito de otra produzca efectos normativos o de otro tipo pero siempre jurídicos, no simples efectos de hecho y, por la otra, que se trate de efectos jurídicos con un contenido actual, nunca potenciales o hipotéticos. Este doble requisito falta en el presente caso para la sedicente invasión competencial si se reconduce a los efectos en Asturias de los actos adoptados por la Junta de Galicia, que no pueden calificarse como jurídicos, ni tampoco ha quedado probado que se hayan producido en la realidad.

Así lo revelan tanto el requerimiento de incompetencia dirigido a la Junta de Galicia, como el mismo escrito de planteamiento de la demanda desencadenante de este conflicto. La controversia, como se ha dicho, gira en torno a la causación de unos efectos negativos de los que se queja el Principado de Asturias, a raíz de la ejecución de la obra portuaria realizada por la Comunidad Autónoma de Galicia, que pudieran haber sido producidos en la margen asturiana de la ría del Eo. Por eso se solicita, en última instancia, que, previa anulación del Acuerdo objeto del conflicto, se adopten las medidas necesarias para la eliminación de los perjuicios originados y la reposición de las cosas al ser y estado en que se encontraban con anterioridad a la ejecución del citado proyecto. Ahora bien, ésta es una pretensión que por sí sola, con toda evidencia, no tiene cabida en el conflicto positivo de competencia, pues con ella se nos pide, en definitiva, un juicio de legalidad propio de lo contencioso-administrativo, y por lo mismo ajeno a la jurisdicción constitucional. Al moverse la petición por completo en el plano de la legalidad, propio del Poder Judicial, no es posible que el juego de las normas invocadas por la demandante para el desarrollo de tal pretensión, posea virtudes taumatúrgicas que permitan transformar la naturaleza de las instituciones jurídicas. En definitiva, el objeto procesal peculiar del conflicto ha sido desvirtuado por no existir tal como contienda real y consistir en otro contencioso-administrativo. Por ello, cuando se pide también que este Tribunal declare la titularidad del Principado de Asturias sobre las competencias que se invocan en la demanda, es claro que no procede realizar en abstracto una tal declaración pues el Acuerdo impugnado no desconoce o invade ni afecta en modo alguno, tal como queda dicho, a la titularidad de la Comunidad Autónoma de Asturias.

4. Una vez determinado esto, sus consecuencias procesales son fáciles de colegir. La Ley Orgánica de este Tribunal Constitucional contiene un elenco de obstáculos de la procedibilidad que califica como causas de inadmisibilidad, cuya naturaleza no se altera por la circunstancia extrínseca de que se detecten al principio o al final del proceso y se refleja en providencia, en Auto o en Sentencia. Las categorías jurídicas son lo que son y tienen la virtud de hacer más exacto y afinado el análisis de las cuestiones y su solución, produciendo además cada una sus propios efectos, distintos por definición. El mero hecho de que un impedimento tal pasara desapercibido en la fase inicial del procedimiento no justifica que, en la terminal, lo que es inadmisibilidad de la pretensión se convirtiera en su desestimación, aun cuando el resultado práctico pueda parecer superficialmente el mismo. Este es el caso ahora, donde se hace inexcusable rechazar la pretensión por razones ajenas a su propio contenido sustantivo, dejándolo sin enjuiciar para una futura y eventual ocasión en otra vía jurisdiccional diferente.

No se nos diga rutinariamente que los motivos de inadmisibilidad no apreciados in limine litis producen la desestimación si lo fueren en la Sentencia. Una cosa es la admisión a trámite de una demanda, que no precluye ni prejuzga una final admisibilidad y otra este pronunciamiento específico, equivalente en más de un caso a la desestimación, pero distinto por su fundamento formal, que permite matizar el pronunciamiento con más rigor intelectual y jurídico y con efectos peculiares muy importantes desde más de una perspectiva (STC 247/1994, de 19 de septiembre, FJ 2). En el juicio de amparo, tal solución ha podido extraerse del motivo de inadmisibilidad configurado en el art. 50.1 a) por reenvío al 44.1 a) de nuestra Ley Orgánica, aun cuando en ella sólo se indique el contenido de la parte dispositiva de las Sentencias donde se otorgue el amparo (art. 55 LOTC), mientras que nada se puntualiza para las denegatorias (art. 53.b LOTC), omisión cuya causa sea quizá su misma obviedad (STC 318/1994, de 28 de noviembre, FJ 4).

En los conflictos positivos de competencia como el presente la solución debe ser la misma si se tiene en cuenta que el pronunciamiento desestimatorio en Sentencia requiere siempre como presupuesto la declaración de titularidad de la competencia controvertida (art. 66 LOTC), lo que, como ya hemos razonado, en este caso no es posible por nuestra carencia de jurisdicción (art. 4.2 LOTC), y que la necesidad de que las inadmisiones se declaren por Auto sólo afecta a las iniciales (art. 86.1 LOTC) y no a las que, como en el caso que nos ocupa, son detectadas en la recta final del proceso. En consecuencia, la decisión no puede ser otra que la de declarar inadmisible el conflicto positivo de competencia planteado por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, al no existir controversia alguna en relación a competencias constitucional y estatutariamente reconocidas a dicha Comunidad Autónoma y referirse el proceso sólo a una discrepancia sobre una cuestión relativa al efectivo alcance territorial de una concreta actividad ejecutiva de la Junta de Galicia, que las partes pueden ventilar ante los Tribunales ordinarios cumpliendo los requisitos legalmente establecidos.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Declarar inadmisible el conflicto positivo de competencia planteado por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a cuatro de octubre de dos mil uno.

Identificación
Órgano Pleno
Magistrados Don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio D. González Campos, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás Salvador Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez y doña María Emilia Casas Baamonde.
Número y fecha BOE [Núm, 266 ] 06/11/2001
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 04/10/2001
Síntesis y resumen
Síntesis Descriptiva Promovido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias en relación con la aprobación por la Junta de Galicia de un proyecto de obras para la construcción de un puerto en Ribadeo (Lugo).
Síntesis Analítica Repercusiones físicas de una obra pública que son ajenas al cauce procesal del conflicto constitucional de competencias.
  • 1. La controversia se encuadra en una lesión de hecho como consecuencia de la realización de una obra pública en el territorio de Galicia que pudiera haber producido daños en determinados bienes del territorio limítrofe de Asturias. Por consiguiente, no hay controversia competencial alguna sino, en todo caso, un problema que habrá de ventilarse ante los Tribunales ordinarios,_a tenor de lo previsto en el artículo 153 c) de nuestra Constitución [FJ 3].
  • 2. En el ámbito procesal propio de los conflictos de competencia es posible, sin recabar para sí la competencia ejercida por otro, entender que una determinada disposición o un acto no respeta el orden competencial establecido en el bloque de la constitucionalidad, siempre y cuando además esa disposición o acto afecten a su propio ámbito de autonomía (SSTC 11/1984, 1/1986, 235/1991) [ FJ 2].
  • 3. El ejercicio de una competencia atribuida a una de las Comunidades Autónomas debe tener como soporte y presupuesto el territorio en el cual esa Comunidad ejerce sus potestades [FJ 3].
  • 4. El ejercicio de una competencia puede producir efectos más allá del territorio de una Comunidad Autónoma, y producir una invasión competencial. Pero es necesario que la disposición o el acto de una Comunidad Autónoma con incidencia en el ámbito de otra produzca efectos normativos o de otro tipo pero siempre jurídicos, no simples efectos de hecho y, por la otra, que se trate de efectos jurídicos con un contenido actual, nunca potenciales o hipotéticos [FJ 3].
  • 5. En los conflictos positivos de competencia como el presente la solución debe ser la inadmisión si se tiene en cuenta que el pronunciamiento desestimatorio en Sentencia requiere siempre como presupuesto la declaración de titularidad de la competencia controvertida (art. 66 LOTC), lo que, como ya hemos razonado, en este caso no es posible por nuestra carencia de jurisdicción (art. 4.2 LOTC) [FJ 4].
  • 6. La necesidad de que las inadmisiones se declaren por Auto sólo afecta a las iniciales (art. 86.1 LOTC) y no a las que son detectadas en la recta final del proceso [FJ 4].
  • Disposiciones generales citadas
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 153 c), f. 3
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • En general, f. 4
  • Artículo 4.2, f. 4
  • Artículo 44.1 a), f. 4
  • Artículo 50.1 a), f. 4
  • Artículo 53 b), f. 4
  • Artículo 55, f. 4
  • Artículo 62, f. 2
  • Artículo 63, f. 2
  • Artículo 66, f. 4
  • Artículo 86.1, f. 4
  • Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre. Estatuto de Autonomía de Asturias
  • Artículo 10.1 c), f. 1
  • Artículo 10.1 e), f. 1
  • Artículo 10.1 h), f. 1
  • Artículo 12 a), f. 1
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Identificadores
  • Visualización
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