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1. Mediante escrito registrado ante este Tribunal el día 27 de junio de 1997, el Gobierno de la Generalidad de Cataluña planteó a través de su Abogada conflicto positivo de competencia en relación con la contratación del servicio de apertura y gestión de las cuentas de depósitos y consignaciones que precisan mantener los órganos judiciales, cuya licitación fue anunciada por Resolución de 24 de febrero de 1997 (BOE de 26 de febrero), y su adjudicación publicada por Resolución de 22 de abril (BOE de 23 de mayo de 1997), ambas de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia.

2. Según se deduce del mencionado escrito, la fundamentación jurídica del conflicto es la siguiente:

a) La controversia se plantea a propósito de las resoluciones objeto del conflicto en las que se especifica que se está ante un contrato de servicios que tiene por objeto el de apertura y gestión de las cuentas de depósitos y consignaciones judiciales que han de mantener los órganos judiciales en todo el territorio del Estado. La tramitación del expediente se llevó a cabo por la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia, y el contrato fue adjudicado en fecha 16 de abril de 1997 por el procedimiento de subasta de la Secretaría de Estado de Justicia al Banco Bilbao Vizcaya, S.A. El término de ejecución del contrato fue del 7 de junio de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2000.

En dichas Resoluciones se hacía constar expresamente que “dada la naturaleza del servicio, éste no comportará gasto presupuestario alguno para la Administración contratante” por ser una de las condiciones objeto de subasta la del tipo de interés al que se habrían de remunerar las cuentas corrientes. Fue adjudicado al mibor a tres meses más 0,27027 puntos. La Abogado de la Generalidad de Cataluña considera que este tipo de interés es el canon que habría de pagar la empresa adjudicataria a la Administración del Estado como contraprestación por la explotación del servicio.

La contratación se regía por lo dispuesto en el Real Decreto 34/1988 y la Orden del Ministerio de Justicia de 30 de mayo de 1988 por la que se aprueba el pliego de bases. En dicha Orden se prevé la posibilidad de que el Ministerio de Justicia designe una sola entidad de crédito para la apertura de cuentas en todo el territorio nacional o varias. Si fueran varias se podrá dividir el territorio según las respectivas demarcaciones judiciales, asignando a cada entidad de crédito el ámbito territorial en el que le correspondería actuar. De ahí, concluye la Generalidad que el hecho de que la contratación del servicio la lleven a cabo las Comunidades Autónomas es, no sólo competencialmente necesario, sino también más ajustado a los criterios de eficacia y servicio al ciudadano y a los órganos judiciales.

b) El título competencial en el que se basa el conflicto es el derivado del art. 18.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, donde se establece que, respecto a la Administración de Justicia, corresponde a la Generalidad ejercer en Cataluña todas las facultades que las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y del Consejo General del Poder Judicial reconozcan o atribuyan al Gobierno del Estado. Dicho artículo introduce una “cláusula subrogatoria” cuyo ámbito autonómico de actuación ha sido definido por las SSTC 56/1990 y 62/2990 como “administración de la Administración de Justicia” en contraposición al núcleo esencial de la Administración de Justicia, reservado al Estado en virtud del art. 149.1.5 CE.

La administración de la Administración de Justicia, en la interpretación que hace la Abogado de la Generalidad, versa sobre el conjunto de medios materiales y personales que sirven a la Administración de Justicia, en el sentido referido en los arts. 37.1 y 3 LOPJ. Estos preceptos no enumeran recursos materiales o servicios concretos, por lo que no han de considerarse limitados, sino integrando una lista abierta. En ella pueden incluirse también materias fuera del ámbito estricto de la LOPJ, como se hizo en la STC 62/1990 en relación con el nombramiento de los Secretarios de los Juzgados de Paz. Por eso, es plenamente aplicable la cláusula subrogatoria del art. 18.1 EAC a las cuentas de depósitos y consignaciones que precisan mantener los órganos judiciales, previstas en el Real Decreto 34/1988, de 21 de enero, de regulación de los pagos, depósitos y consignaciones judiciales.

c) Este Real Decreto contiene normas que pueden ser clasificadas en dos grupos. El primero lo constituirían los preceptos que establecen obligaciones y prohibiciones a los órganos judiciales, en especial a los Secretarios de Justicia. En ellos no puede operar el art. 18.1 EAC por no haber facultades de la Administración del Estado en las que subrogarse, tratándose de actuaciones que competen exclusivamente a los órganos judiciales y sus secretarías.

El segundo grupo de normas es aquél en el que sí aparece la intervención de departamentos gubernamentales. Así, en el art. 8 del Real Decreto se prevé que los intereses correspondientes a la cuenta de depósitos y consignaciones que se liquiden por la entidad de crédito se abonarán al Tesoro Público en la cuantía y forma que se determine por el Ministerio de Economía y Hacienda. En relación con este precepto, la disposición final primera del Real Decreto autoriza al Ministro de Justicia para que designe la entidad o entidades de crédito en las que se abrirán las cuentas de depósitos y consignaciones. Es aquí donde debe operar la cláusula subrogatoria; puesto que se trata de actuaciones asignadas a un Ministerio, están excluidas de la Administración de Justicia reservada al Estado en el art. 149.1.5 CE. Además, la Abogado defiende también la consecuente subrogación de la Generalidad en la posición del Ministerio de Justicia para lo previsto en el art. 3.3 del Real Decreto, que establece un deber de información de las entidades de crédito sobre estas cuentas.

d) La designación de la entidad de crédito es en realidad un contrato administrativo de servicio, con tramitación ordinaria y procedimiento abierto, adjudicado por concurso- subasta, y susceptible de división en el territorio nacional, designando a varias entidades de crédito y asignando a cada una la parte en que le corresponde actuar. Se trata, por tanto, de una forma de contratación de gestión de servicio en la cual la administración transfiere al adjudicatario la ejecución de un servicio público y éste acepta prestar el servicio a cambio de explotarlo y de remunerar a la Administración contratante con un determinado tipo de interés sobre los fondos ingresados en esas cuentas. Evidentemente, la valoración de los intereses corresponde a la administración contratante, así como su ingreso en el tesoro público, que, en coherencia con lo anterior, debe ser también el de la administración titular del servicio.

A juicio de la Abogado, el servicio contratado cumple con los requisitos establecidos por el Tribunal Constitucional para la aplicación de la cláusula subrogatoria del Estatuto catalán:

- No forma parte del núcleo estricto de la Administración de Justicia puesto que la contratación no corresponde al Consejo General del Poder Judicial

- La función está reservada a un Ministerio. En concreto la Subsecretaría del Ministerio de Justicia, con intervención del Ministerio de Economía.

- La actuación puede circunscribirse a la Comunidad Autónoma puesto que, de acuerdo con la Orden de 30 de mayo de 1988, el servicio se presta para cada demarcación judicial.

- No se trata de competencias legislativas, sino de la contratación de un servicio.

- No concurren otros títulos competenciales.

En síntesis, se insiste en que corresponde a la Generalidad la gestión y provisión de medios materiales a la Administración de Justicia en Cataluña. Ello, además, en nada perturbaría el cumplimiento de las demás normas dirigidas a los órganos judiciales y sus secretarías sobre el manejo y disposición de estas cuentas.

e) En cuanto a los intereses de las cuentas de depósitos y consignaciones, su recepción se produce en el seno de un contrato administrativo para dotar de un servicio de apertura y gestión de cuentas a los órganos judiciales que no encaja en la competencia estatal prevista en el art. 149.1.5 CE. Además, resulta difícilmente sostenible, por no decir imposible, pretender, como ha hecho el Gobierno del Estado, que la Generalidad sólo puede dotar de medios y servicios a la Administración de Justicia en lo que se refiere a los gastos, pero no cuando se perciba algún ingreso.

En el mismo Real Decreto 966/1990 de traspasos a la Generalidad de funciones de provisión de medios para la Administración de Justicia se traspasaron a aquélla los bienes, “derechos” y obligaciones relacionados con el ejercicio de funciones asumidas. Eso significa que, en virtud del art. 18.1 EAC, corresponden a la Administración autonómica no sólo la “designación” y contratación de la entidad de crédito, sino también los derechos que de esa contratación derivan en forma de canon o intereses de esas cuentas. La Abogado entiende una vez más que esos intereses son los importes que debe pagar la entidad de crédito que paga el servicio a la Administración titular del mismo en forma de canon, como parte de la contraprestación del contrato. La Administración titular del servicio es la competente para organizarlo, estableciendo para ello las contraprestaciones que se consideren oportunas con arreglo a la legislación vigente. Por tanto, el ingreso de estos intereses habrá de hacerse en el tesoro público de la Generalidad.

f) En el aspecto negativo, a juicio de la Generalidad, no es aplicable al caso la competencia exclusiva del Estado sobre legislación procesal (art. 149.1.6 CE). Aunque es cierto que buena parte de los ingresos efectuados en las cuentas objeto de este conflicto tienen su origen en normas procesales, en ninguna de ellas se especifica en qué entidad de crédito deben consignarse los importes, ni cuál ha de ser el procedimiento para designarla, ni cuáles las reglas para su explotación. Esto es así porque se trata de actuaciones de naturaleza eminentemente administrativa que deberán remitirse a la Ley 13/1995 de contratos y al convenio que firme la Administración titular con la entidad adjudicataria del mismo.

Tampoco puede aplicarse al presente supuesto el título competencial que ostenta el Estado sobre hacienda general del art. 149.1.14 CE. El interés público que ha de prevalecer a la hora de contratar este servicio es el de establecer un mecanismo ágil, eficaz y transparente que sirva para proteger los intereses de los justiciables respecto de los fondos consignados y permita a los órganos judiciales un rápido y eficaz control sobre los mismos. En virtud de esa finalidad, el principal criterio de valoración para designar a una entidad de crédito es el de su implantación territorial, para que puedan dar servicio al máximo de órganos judiciales, antes que la cuantía de los intereses. Admitir que los intereses constituyen ingresos incardinables en el supuesto del art. 149.1.14 CE, sería tanto como privar a las Comunidades Autónomas de esta forma de contratación, que siempre ha de reportar ingresos a la administración contratante. Si se apreciara una relación objetiva entre los rendimientos de los contratos para la gestión de servicios públicos y el título competencial hacienda general el Estado podría sustraer a las Comunidades Autónomas el legítimo ejercicio de cualquier competencia sin atender a la habilitación constitucional y estatutaria. Según su Abogado, no cabe duda de que el título competencial que ostenta la Generalidad sobre la administración de la Administración de Justicia es mucho más específico que el genérico de hacienda general.

Por todo lo expuesto, termina considerando que ha de reconocerse la competencia de la Generalidad de Cataluña para contratar el servicio de apertura y gestión de las cuentas de depósitos y consignaciones que precisan mantener los órganos judiciales y subrogarse así en la posición del Gobierno del Estado y sus departamentos en las previsiones contempladas en el Real Decreto 34/1988 que regula los pagos, depósitos y consignaciones judiciales.

3. Por providencia de 16 de septiembre de 1997 se acordó tener por interpuesto el conflicto positivo de competencia y, previamente a su admisión a trámite, oír a la representación procesal del Gobierno de la Generalidad de Cataluña para que, en el plazo de diez días, expusiera lo que considerase conveniente sobre la admisibilidad de dicho conflicto, en lo que concierne a la impugnación de la Resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia de 22 de abril de 1997, por no haberse efectuado respecto de ella el requerimiento previo al Gobierno que exige el art. 63.1 LOTC.

4. El 2 de octubre de 1997 tuvo entrada en el registro de este Tribunal un escrito de la Abogada de la Generalidad de Cataluña doña Dolors Feliu i Torrent en el que manifiesta que, mediante Acuerdo de fecha 15 de abril de 1997, el Gobierno de la Generalidad de Cataluña formuló requerimiento de incompetencia al del Estado en relación con la licitación del contrato para el servicio de apertura y gestión de las cuentas en cuestión por Resolución del Ministerio de Justicia de 24 de febrero de 1997, publicada en el BOE de 26 de febrero, y contra la adjudicación del contrato, cuya fecha prevista, 7 de abril, constaba en la Resolución de licitación, aunque no había sido todavía publicada en el BOE en el momento en que se ordenó la interposición del requerimiento. A propósito del requerimiento contra esta última Resolución, la representación procesal de la Generalidad exponía lo siguiente.

El art. 63.2 LOTC establece que el requerimiento de incompetencia ha de efectuarse dentro de los dos meses siguientes al día de publicación o comunicación del acto. En esta ocasión, cuando el Consejo Ejecutivo de la Generalidad acordó el requerimiento (el 15 de abril de 1997) la Resolución aún no había sido publicada. Sin embargo, había existido cierta forma de comunicación por la combinación de dos factores: la propia Resolución de licitación había establecido la fecha fija del 7 de abril de 1997 para la adjudicación y en la prensa se había anunciado que la adjudicación efectivamente se produjo en tal fecha. Junto a su escrito, la Generalidad aporta como documentos informaciones periodísticas en este sentido, que a su juicio tenían total apariencia de veracidad. Así, aunque el día en que se aprueba el requerimiento, la Generalidad no había podido tener acceso directo al texto de la Resolución (que no fue publicada hasta el 23 de mayo) no por ello dejaba de estar perfectamente identificada, con independencia de que la adjudicación se produjera efectivamente el día 16 de abril en vez del 7 del mismo mes.

La decisión de impugnar ambas resoluciones en un mismo acto obedece a razones de economía procesal, para evitar una duplicidad procesal perturbadora. Las dos Resoluciones requeridas son actos de trámite que forman parte de un único procedimiento contractual del que se predica la vulneración competencial. De hecho, en la respuesta del Gobierno al requerimiento, aunque no se hace mención alguna a la resolución de adjudicación, se alude expresamente a la adjudicación del contrato como una competencia estatal. En cualquier caso, la adjudicación es simplemente un acto de trámite dentro de un procedimiento impugnado por invasor de las competencias autonómicas. Tal vez, ni siquiera era necesario impugnar también el acto de adjudicación, siendo bastante el de licitación. Por lo demás, es claro que el Gobierno de la Nación ha entendido el sentido real del requerimiento y ha respondido refiriéndose a la totalidad del proceso contractual.

5. Por providencia de 28 de octubre de 1997 se acordó admitir a trámite el conflicto de competencia planteado por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña contra las dos resoluciones referidas, sin perjuicio de lo que el Tribunal resuelva en su momento sobre la admisibilidad del conflicto en relación con la segunda de ellas. Se acuerda también dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que pueda personarse en autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considere convenientes, comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por si ante la misma estuvieran impugnadas o se impugnaren las mencionadas resoluciones, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña”.

6. Mediante escrito que tuvo entrada en el registro de este Tribunal, el Abogado del Estado, dentro del plazo señalado en la providencia anterior, solicita que se le tenga por personado y que se le conceda una prórroga del plazo concedido por el máximo legal. El Tribunal, por providencia de 7 de noviembre de 1997, accede y prorroga en diez días el plazo concedido para formular alegaciones.

7. El Banco Bilbao Vizcaya, S.A., representado por el Procurador don Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa, presentó el 27 de noviembre de 1997 un escrito en el registro de este Tribunal solicitando que se le tuviera por comparecido en concepto de coadyuvante en el proceso del conflicto positivo de competencia referido. Por providencia de 16 de enero de 1998 se acuerda tener por presentado el escrito y dar traslado del mismo a la representación procesal de la Generalidad de Cataluña y al Abogado del Estado para que puedan exponer lo que estimen oportuno. Por escrito presentado el 23 de enero de 1998 el Abogado del Estado no se opone a la intervención como coadyuvante del Banco Bilbao Vizcaya, S.A. Por su parte, mediante escrito presentado el 31 de enero de 1998, la Abogada de la Generalidad de Cataluña manifiesta su oposición a que se reconozca la condición de coadyuvante a la citada entidad bancaria.

El ATC 59/1998, de 3 de marzo, acordó no haber lugar a tener por parte en este conflicto positivo de competencia a la entidad Banco Bilbao Vizcaya, S.A.

8. El Abogado del Estado presentó sus alegaciones en el Registro General de este Tribunal el 4 de diciembre de 1997, que pueden resumirse como sigue:

a) En primer lugar, se refiere el Abogado del Estado a la admisibilidad del conflicto en relación con la resolución de adjudicación. Considera a este respecto que no se ha formulado el preceptivo requerimiento previsto en el art. 63.2 LOTC. Ello, por distintas razones. El requerimiento se formuló un día antes de que se dictara la resolución adjudicataria. En el requerimiento de incompetencia se alude a una resolución de adjudicación de 7 de abril de 1997, pero en esa fecha no se dictó ninguna resolución relacionada con la materia. Por otra parte, el acuerdo del Consejo de Ministros sobre el requerimiento nunca alude en concreto a la competencia de adjudicación. Por tanto, concluye que al no haberse formulado requerimiento contra la resolución no cabe anularla por incompetencia; el pronunciamiento del Tribunal debe ser exclusivamente sobre a quién corresponde la convocatoria de la licitación, pero sin efectos en relación con el adjudicatario beneficiado en esa ocasión.

b) A continuación pasa a examinar la actuación administrativa objeto del conflicto. Las actividades discutidas son, en verdad, dos: de una parte, la designación de la entidad bancaria para las cuentas de consignaciones y depósitos judiciales; de otra, el cobro de los intereses producidos por esas cuentas. Son competencias distintas y que no están vinculadas entre sí. La primera es una competencia ejecutiva de otra principal. La segunda resulta del derecho a percibir un rendimiento patrimonial.

La competencia ejecutiva de designación de la entidad de crédito corresponde a la misma Administración que tenga la principal a la que sirve. La competencia principal que se ejecuta con este acto administrativo es la de regular el régimen jurídico al que se someten los Secretarios Judiciales para cumplir su deber de responder al debido depósito de cuantas cantidades y valores, consignaciones y fianzas se produzcan (art. 473.3 LOPJ). Un mínimo examen histórico de la regulación de esta materia pone de manifiesto la conexión directa entre las competencias principal y ejecutiva. El Decreto 2472/1971, de 14 de octubre, establecía un sistema complejo por el que cada Secretario Judicial tenía libertad para designar la entidad bancaria en la que debía abrir la cuenta del órgano jurisdiccional a efectos de depósitos y consignaciones. De ese régimen se pasó al actual, regulado por el Real Decreto 34/1988, de 21 de enero, cuya innovación más importante fue hacer desaparecer la libertad de cada Secretario Judicial para designar la entidad bancaria en que debía abrir la cuenta del órgano jurisdiccional. Concretamente establece que “cada secretaría de Juzgado o Tribunal abrirá en la Entidad de crédito que se determine, conforme a lo que establece el presente Real Decreto una cuenta”. A este Real Decreto se remite el art. 6.1 b) del Reglamento del cuerpo de Secretarios Judiciales al regular dónde se harán los depósitos preceptivos. Ese régimen sólo había sido objeto de ejecución en el momento en que el Abogado del Estado presentó sus alegaciones, a través del correspondiente procedimiento administrativo, en 1988 con la Orden de 30 de mayo del Ministerio de Justicia y, posteriormente, con la resolución objeto de este conflicto.

De ahí deduce el Abogado del Estado que la competencia principal es la regulación del deber de guarda y responsabilidad de las cantidades que se consignan o depositan ante los órganos jurisdiccionales, la cual forma parte del estatuto jurídico del cuerpo de Secretarios Judiciales. Prueba de ello es que la norma que da cobertura a la resolución impugnada —el Real Decreto 34/1988— regula en su art. 2.1 uno de los principales deberes de los Secretarios Judiciales, el de abrir la cuenta que llevará por nombre “cuenta de depósitos y consignaciones”. Cuando el Ministerio de Justicia designa la entidad de crédito, lo hace como medida ejecutiva para que pueda cumplirse el régimen de los Secretarios Judiciales a este respecto.

El paso siguiente de las alegaciones es determinar cuál es la Administración competente para regular el estatuto jurídico del cuerpo de Secretarios Judiciales. El art. 472 LOPJ establece que los Secretarios Judiciales integran un solo cuerpo, lo que quiere decir que es un cuerpo nacional que tiene que estar sometido a un régimen común en todo el territorio nacional, de acuerdo —siempre según el Abogado del Estado— con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. La regulación del estatuto, pues, es estatal. En el mismo se incluye la designación de las entidades de crédito: la configuración del estatuto de los diferentes cuerpos de funcionarios judiciales ha de alcanzar sin duda, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, a sus derechos y deberes y responsabilidad. A la hora de responder de los debidos depósitos de cuantas cantidades, valores, consignaciones y fianzas se produzcan (art. 473.3 LOPJ) los Secretarios Judiciales sólo pueden cumplir las instrucciones que reciban de quien ostenta la competencia sobre su estatuto, de modo que tenga que responder ante él en caso de incumplimiento como sería la apertura de la cuenta en otra entidad.

c) Junto a la vertiente relativa a los deberes de los Secretarios Judiciales, está la de la ordenación de los trámites que permitan llevar a cabo los actos judiciales correspondientes. La regulación de las consignaciones y depósitos judiciales se dirige a asegurar que el procedimiento judicial pueda cumplir sus fines y objetivos. Es indiscutible que la realización de consignaciones y depósitos judiciales es una materia procesal. Hay infinidad de preceptos que se refieren a las consignaciones o depósitos como condición para recurrir o evitar el embargo. La norma que regula la designación de la entidad de crédito en la que deberán abrir sus cuentas los órganos jurisdiccionales (Real Decreto 34/1988) es parte de esa regulación procesal ya que establece cómo han de hacerse. Por lo tanto, corresponde al Estado, al amparo del art. 149.1.6 CE, la competencia exclusiva en materia de regulación de los depósitos y consignaciones judiciales, competencia que se extiende no sólo a su aspecto normativo sino también a la actuación ejecutiva indispensable para su efectividad, incluida la designación de la entidad. A este respecto, el Abogado del Estado compara el objeto del presente conflicto con la designación de las entidades colaboradoras de Hacienda para realizar la recaudación tributaria, cuya designación corresponde a la Administración encargada de llevar a cabo la correspondiente recaudación.

d) A continuación se refiere a la remuneración de las cuentas judiciales de consignaciones y depósitos. Comienza dejando claro que no se puede ligar el derecho a percibir los intereses de las cuentas con la competencia para designar las entidades de crédito en las que se gestionen. A su entender esos intereses proceden de cantidades incorporadas al procedimiento judicial y constituyen un recurso económico derivado de una actividad estatal como es la administración de justicia. Debe por ello integrarse en el tesoro público como un recurso atípico de los previstos en el art. 22 d) de la Ley general presupuestaria. El título competencial que ampara este ingreso es el previsto en el art. 149.1.14 CE, “Hacienda general”, cuyo desarrollo se encuentra en la Ley general presupuestaria, como afirma la STC 13/1992. El carácter estatal de este ingreso resulta de su relación directa con la Administración de Justicia, de competencia también estatal según el art. 149.1.5 CE, que es la Administración que lo genera.

Resume la jurisprudencia constitucional sobre el título “hacienda general” señalando que no sólo ampara el recurso económico estatal sino también su gestión y regulación, aludiendo expresamente a las SSTC 162/1994 y 216/1994, que considera plenamente aplicables al caso. Señala a continuación que, mientras los recursos económicos del Estado pueden ser atípicos y encontrar su fuente en cualquier situación o configuración jurídica, en el caso de los recursos económicos autonómicos las fuentes son tasadas y tienen que originarse de acuerdo con lo previsto en la Constitución y las leyes. Por tanto, las Comunidades Autónomas sólo podrían tener derecho a este recurso en caso de producirse la cesión o transferencia con los requisitos exigidos en la Constitución y las leyes, pero nunca de manera automática asumiendo la titularidad originaria del rendimiento. Así, los intereses de las cuentas judiciales han de considerarse un rendimiento patrimonial, por su naturaleza económica, y de titularidad estatal, por la actividad que los genera.

A eso añade otro fundamento consistente en afirmar que en la mayoría de los casos las cantidades que producen los intereses son de titularidad estatal, lo que lleva a su ingreso en el tesoro público. Así ocurre con las penas de multa, las fianzas cuando se incumplen las medidas de seguridad adoptadas, los depósitos para interponer recursos que se desestiman, cantidades ingresadas y abandonadas luego, etcétera.

e) Como complemento a lo dicho, el Abogado del Estado rebate los argumentos del escrito de planteamiento. En primer lugar niega que los intereses de las cuentas judiciales puedan ser caracterizados como canon. La convocatoria no se hace para adjudicar la prestación de un servicio público sino simplemente para la designación de una entidad bancaria; el servicio público lo prestan los Secretarios Judiciales. Considera que la actividad administrativa objeto del recurso es una actuación atípica amparada en la libertad de pactos que establece el art. 4 de la Ley 13/1995 de contratos de las Administraciones públicas y celebrada cumpliendo los requisitos establecidos en la citada Ley, que son, entre otros, que se cumplan los principios de publicidad y concurrencia. El verdadero objeto es la designación de una entidad de crédito que permita a los Secretarios Judiciales cumplir lo mejor posible su deber de responsabilidad y guarda y obtener el mayor beneficio de tal licitación.

La Comunidad Autónoma no puede amparar la actuación objeto del recurso en el título “administración de la Administración de Justicia”. La materia objeto de subrogación son los “medios precisos para el desarrollo de la función de los Juzgados y Tribunales y los recursos para su financiación”. El Tribunal Constitucional afirma que se trata de medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia que no son esenciales para la función jurisdiccional. A juicio del Abogado del Estado la designación de la entidad de crédito en la que se han de abrir la cuentas de referencia no son medios personales o materiales y sí es una decisión esencial para la función jurisdiccional. La Generalidad no puede hacer valer ningún título competencial para obligar a los Secretarios Judiciales a que abran las cuentas en una determinada entidad de crédito. A este respecto, es importante valorar el alcance de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas con cláusula subrogatoria en relación con los Secretarios Judiciales. Esta materia viene regulada en el Real Decreto 250/1996, de 16 de febrero, que incorpora al Reglamento orgánico del cuerpo de Secretarios Judiciales una disposición adicional. En su exposición de motivos indica que los Secretarios colaborarán, en su calidad de jefes de personal, con los órganos competentes de la Comunidad Autónoma en la que estén destinados. Asimismo están obligados a respetar las comunicaciones, órdenes o instrucciones que reciban de éstos “y que se deduzcan exclusivamente de las funciones transferidas”. De ahí no puede deducirse, en su opinión, que tengan competencia para impartir a los Secretarios Judiciales instrucciones vinculantes sobre la entidad de crédito en la que han de abrir la cuenta de consignaciones y depósitos.

En este supuesto no se dan los requisitos constitucionales para la aplicación de la cláusula subrogatoria, según la STC 56/1990: forma parte de la Administración de Justicia, la LOPJ atribuye a los Secretarios el deber de guarda de los depósitos y consignaciones judiciales y además el pliego de cláusulas administrativas y prescripciones técnicas particulares dictadas por el Secretario de Estado del Ministerio de Justicia en virtud de lo previsto en los arts. 12.1 y 50 de la Ley 13/1995 de contratos de las Administraciones públicas desmiente las alegaciones de la Generalidad acerca del carácter extraterritorial de la designación de las entidades de crédito en las que se abran las cuentas judiciales. Dichas cláusulas indican que la entidad designada deberá tener oficinas abiertas en el 80 por 100 de las capitales de provincia.

Ahondando en todo ello, niega el Abogado del Estado que la titularidad para el cobro de los intereses de las cuentas judiciales pueda atribuirse a ninguna Administración en concepto de contraprestación de la actividad administrativa de designación de la entidad de crédito porque no es el rendimiento de la gestión de un servicio público sino la generación de un ingreso patrimonial. La única Administración que tendrá competencia para la obtención de tales intereses será la que ostente la competencia principal en cuyo ámbito se desarrolla la actividad que provoca la consignación o depósito.

Por último, se añaden algunas consideraciones a propósito de los efectos que tendría la atribución a la Generalidad de la competencia controvertida. La resolución de la convocatoria y la de adjudicación vigentes no podrán ser declaradas nulas, de manera que en el supuesto de declararse que la competencia controvertida corresponde a Cataluña no cabría la anulación de los concursos realizados, sino a lo sumo la subrogación de la Comunidad Autónoma en la posición del Estado en los convenios en vigor.

9. Por escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 10 de febrero de 1998, el Abogado del Estado, en nombre del Gobierno, planteó conflicto positivo de competencia en relación con el Decreto 287/1997 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se determinan las competencias de los órganos de la Administración de la Junta de Andalucía en relación con los pagos, cauciones, depósitos o consignaciones judiciales, con invocación expresa del art. 161.2 CE. En el mismo se afirma que el Decreto excede el marco constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas a causa de la proclamación por la Junta de Andalucía de que sus competencias en materia de Administración de Justicia comprenden indudablemente la regulación y gestión de las cantidades que hayan de constituirse en concepto de pagos, cauciones, depósitos o consignaciones judiciales u otras análogas como consecuencia de la actividad de los órganos judiciales con sede en Andalucía. En síntesis, los argumentos que sustentan el conflicto son los siguientes:

a) Comienza el Abogado del Estado por precisar el objeto de conflicto, reseñando el contenido de la norma impugnada: el art. 1 del Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma tanto la titularidad de las cuentas como la determinación de las entidades en las que se abrirán para el ingreso en concepto de pagos, cauciones, depósitos o consignaciones judiciales. El ente autonómico entiende que dicha competencia le ha sido transferida por el Real Decreto 142/1997, de 31 de enero, de traspaso de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia. A juicio del Abogado del Estado la instrucción a los Secretarios Judiciales sobre las cuentas en las que se han de ingresar las cantidades objeto de depósito o consignación por estar afectadas a un proceso, la determinación de las entidades bancarias en que han de ingresarse y la titularidad de las cuentas corresponden exclusivamente al Ministerio de Justicia.

El art. 2 atribuye a la Junta de Andalucía la titularidad de los intereses que puedan devengar las cuentas a las que se refiere el artículo anterior así como con carácter general la de las cantidades existentes en dichas cuentas que no deban permanecer en las mismas. El art. 3 establece una obligación de las entidades referidas que según el Abogado del Estado corresponde establecer exclusivamente al Ministerio de Justicia. La disposición transitoria única establece la subrogación de la Junta de Andalucía a partir del 1 de abril de 1997 en la titularidad de derechos y obligaciones que a su juicio sólo corresponden al Estado. La disposición final primera atribuye a la Junta de Andalucía competencia para desarrollar las previsiones que se impugnan como constitucionales. En definitiva se impugna todo el Decreto 287/1997 tanto en su vertiente normativa como ejecutiva.

b) Pasa entonces el escrito a analizar, en primer lugar, la competencia del Estado para determinar la entidad de crédito en la que deben abrirse las cuentas de consignaciones y depósitos judiciales. Considera que la regulación sobre el tema se incluye en la LOPJ, la Ley 19/1986, el Reglamento de Secretarios Judiciales (Real Decreto 429/1988) y el Real Decreto 34/1988. Todas estas normas disponen que los Secretarios Judiciales tienen la obligación de depositar las cantidades y valores que ingresen los órganos judiciales en las entidades de crédito que designe al efecto el Ministerio de Justicia. La Comunidad Autónoma de Andalucía reclama para sí la competencia que estas normas atribuyen al Estado, invocando el art. 52 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd) interpretado conjuntamente con el art. 37.3 LOPJ. Considera que se inserta en el título “administración de la Administración de Justicia” según se ha interpretado en la jurisprudencia constitucional, y que por tanto la regulación y gestión de las cuentas judiciales se incluye en los medios que dan soporte a la Administración de Justicia, traspasados por Real Decreto 142/1997 a Andalucía.

Frente a ello, el Abogado del Estado entiende que no se dan las condiciones para que pueda admitirse la subrogación. Analiza la doctrina de las SSTC 56/1990, 62/1990 y 158/1992 y concluye que no todas las competencias que la LOPJ y su legislación complementaria atribuyen al Gobierno son susceptibles de encuadrarse en la cláusula subrogatoria. La jurisprudencia constitucional ha excluido del título “administración de la Administración de Justicia” determinadas facultades reglamentarias y ejecutivas que afectan a la estructura judicial en el sentido de núcleo de la materia “Poder Judicial”. Se trata de competencias que tienen su fundamento en la esencia del Poder Judicial como poder único en todo el territorio nacional. Así sucede, por ejemplo, con la responsabilidad patrimonial derivada de la administración de justicia: en caso de daños causados por la actividad judicial responderá siempre el Estado. Del mismo modo, los depósitos y consignaciones judiciales forman parte de la actividad jurisdiccional. Las cantidades que se ingresan son consecuencia de incidencias procedimentales ordenadas por las leyes procesales; se adscriben a la actividad jurisdiccional; son ordenadas por los Jueces y Magistrados en el ejercicio de su potestad jurisdiccional. Las cantidades ingresadas en estas cuentas no guardan relación alguna con el mantenimiento de la infraestructura de la Administración de Justicia. No pueden utilizarse mientras están afectas a los procesos judiciales. De hecho, las cuentas judiciales no se incluyen en le presupuesto de gastos del Ministerio de Justicia y no pueden integrarse en la valoración de los medios materiales del traspaso correspondiente. El Abogado del Estado analiza la doctrina de las SSTC 56/1990, 62/1990 y 158/1992 y concluye que no todas las competencias que la LOPJ y su legislación de desarrollo atribuyen al Gobierno son susceptibles de de encuadrarse en la cláusula subrogatoria. Las competencias que asumen las Comunidades Autónomas no pueden entrar en el núcleo de la Administración de Justicia en sentido estricto y la regulación de las consignas y depósitos se dirige esencialmente a asegurar que el procedimiento judicial pueda cumplir sus fines y objetivos. Se trata de una situación similar a la de materias como la intervención del representante del Estado en juicio o los derechos y deberes de los Procuradores en su actuación en juicio. Por otro lado, la realización de consignaciones judiciales es materia procesal objeto de la legislación procesal: tanto la Ley 19/1986 de hipotecas, hipoteca mobiliaria y prenda sin desplazamiento como el Real Decreto 34/1988 son normas esencialmente procesales.

c) Desde otra perspectiva, la competencia del Estado para regular la forma de llevar las cuentas de depósitos y consignaciones judiciales forma parte de la regulación legal aplicable al cuerpo de Secretarios Judiciales. El Tribunal Constitucional entiende que la opción del art. 454.2 LOPJ por la configuración de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia como cuerpos nacionales comporta la necesidad de establecer para ellos un régimen común en todo el territorio nacional. Por ello quedan excluidas de las cláusulas subrogatorias de los Estatutos de Autonomía las atribuciones que debe ejercer necesariamente el Gobierno de la nación para mantener el carácter propio del cuerpo nacional. Así lo declara la STC 56/1990 respecto a las normas sobre la actuación de los médicos forenses. Por su parte, el Real Decreto 250/1996 incorpora al Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales una disposición adicional en la que se establece la colaboración de los Secretarios con los órganos competentes de la Comunidad Autónoma en la que desempeñen su puesto, en calidad de jefes de personal y el necesario respeto de sus instrucciones en el ámbito de sus competencias, lo que resulta manifiestamente insuficiente —a juicio del Abogado del Estado— para impartir instrucciones vinculantes sobre la entidad de crédito en la que deban abrir las cuentas judiciales y el modo en que han de gestionarse.

A todo ello hay que añadir el carácter supracomunitario de la competencia en la medida en que es frecuente que la actividad jurisdiccional que comienza en una Comunidad Autónoma puede terminar en un órgano judicial fuera de la misma.

d) La segunda de las cuestiones apuntadas al inicio del escrito es la titularidad de los ingresos derivados de las cuentas correspondientes a los órganos judiciales con sede en Andalucía. Los títulos que amparan al Estado en esta materia son los contenidos en los arts. 149.1.5 CE (Administración de Justicia) y 149.1.14 CE (hacienda general). En las citadas cuentas se ingresan cantidades de dinero cuyo titular es el tesoro público estatal y sobre las que ninguna Comunidad Autónoma tiene derecho alguno por carecer de título competencial en que fundarlo. Los intereses de esas cuentas constituyen el rendimiento de unas cantidades que por distintas razones están afectadas durante un tiempo a un procedimiento judicial. Todos los supuestos en los que se produce la afectación de cantidades tienen una vinculación directa y una relación de dependencia con un procedimiento judicial de modo que la inexistencia del depósito o consignación va a producir un efecto inmediato en él. Se trata, pues, de un recurso económico derivado de una actividad estatal como es la Administración de Justicia. Debe integrarse en el tesoro público como recurso atípico de los previstos en la cláusula general del art. 22 d) LGP.

No resulta posible fundar en la cláusula subrogatoria del Estatuto andaluz la facultad de la Junta de Andalucía de disponer de los intereses generados por estas cuentas que aportan al tesoro público estatal el rendimiento que indirectamente genera la función jurisdiccional. Tampoco puede fundamentar la Junta de Andalucía la titularidad de estos ingresos en el hecho de haber asumido determinadas competencias en materia de provisión de medios materiales y personales al servicio de la Administración de Justicia; en el Acuerdo de la comisión mixta de transferencias que dio lugar al Real Decreto de traspaso en ningún momento se hizo referencia a las cuentas judiciales como medio para su financiación.

A mayor abundamiento cabe también aludir a la regulación de los recursos financieros autonómicos, pues sus fuentes son tasadas y tienen que originarse de acuerdo con lo previsto en la Constitución y las leyes. Así resulta del art. 4 y siguientes LOFCA y del art. 56 EAAnd, que, al enumerar las fuentes de la hacienda de la Comunidad Autónoma, incluye como única cláusula abierta la del número ocho, referida a “otras asignaciones a cargo de los Presupuestos Generales del Estado”.

Como consecuencia de todo lo expuesto, el Abogado del Estado concluye que resulta también inconstitucional la subrogación, con carácter retroactivo, en la posición del Estado en el contrato actualmente en vigor con la entidad designada por el Ministerio de Justicia para gestionar las cuentas, dispuesta en la disposición transitoria única del Decreto 287/1997 de la Junta de Andalucía.

En su virtud, suplica que se dicte Sentencia por la que se declare que la titularidad de las competencias controvertidas corresponde al Estado y se decrete la anulación de los preceptos a los que afecta el presente recurso por ser incompetente el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía para dictarlos.

Por otrosí suplica, conforme al art. 62 LOTC, la suspensión de la vigencia de los preceptos del Decreto a que se refiere el conflicto.

Por segundo otrosí suplica, conforme al art. 83 LOTC, la acumulación del presente conflicto con el conflicto de competencia 2832/97 promovido por la Generalidad de Cataluña en relación con el régimen jurídico competencial de las cuentas de consignaciones y depósitos judiciales.

10. Por providencia de 18 de febrero de 1998 de la Sección Segunda de este Tribunal se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia registrado con el núm. 541/98; dar traslado de la demanda y documento presentados al Gobierno de la Junta de Andalucía al objeto de que, en el plazo de veinte días, pudiera personarse en el proceso y aportar los documentos y alegaciones que considerase oportunos; tener por invocado el art. 161.2 CE, lo que conforme al art. 64.2 LOTC produce la suspensión de la vigencia del Decreto impugnado desde el 10 de febrero anterior; comunicar a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, Granada y Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía la incoación del conflicto por si ante ellas estuviera impugnado o se impugnare el referido Decreto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto; oír a las representaciones procesales del Gobierno de la Junta de Andalucía y Gobierno de la Generalidad de Cataluña para que expongan lo que consideren conveniente acerca de la acumulación de este conflicto con el núm. 2832/97, planteado por el segundo en relación con el régimen jurídico competencial de las cuentas de consignaciones y depósitos judiciales; y publicar la incoación del conflicto y la suspensión acordada en el “Boletín Oficial del Estado” y en el de la Junta de Andalucía.

11. El día 18 de marzo de 1998 el Letrado de la Junta de Andalucía presentó su escrito de alegaciones. Su contenido se sintetiza a continuación:

a) El conflicto se dirige contra todos los preceptos que integran el Decreto 287/1997 de la Junta de Andalucía. Su art. 1.1 asigna a la Consejería de Gobernación y Justicia la determinación de las entidades en las que deben abrirse las cuentas de pagos, depósitos y consignaciones judiciales. No se incluye previsión sustantiva alguna sobre la forma en la que debe verificarse el depósito, pago o consignación. Por eso resulta irrelevante la mención en las normas citadas por el Abogado del Estado de unos u otros órganos estatales, lo que, lejos de impedir el juego de la cláusula subrogatoria constituye —de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional— el presupuesto de su aplicación. Sentado ello, el verdadero núcleo argumental se centra en la consideración de la actividad en cuestión como integrante de la provisión de medios materiales a la Administración de Justicia. Se trata sencillamente de la ubicación que los órganos jurisdiccionales deben ofrecer a los depósitos dinerarios y de fondos y valores que, con motivo del cumplimiento de sus funciones, deban percibir. En relación con tales funciones jurisdiccionales, las cuentas bancarias ostentan la misma calificación que pudieran merecer los locales o edificios en los que deben depositarse cualesquiera otros bienes distintos del dinero y efectos a los que se refiere el Decreto objeto del presente conflicto. Por tanto, la función de que se trata se inserta claramente en el ámbito de la provisión de medios materiales a los órganos judiciales a que se refiere el art. 37 LOPJ, cuyo desarrollo corresponde a la Comunidad Autónoma. El alcance de la función de provisión de medios materiales y personales no se detiene en la designación de la entidad bancaria donde han de constituirse las cuentas en cuestión, sino que comprende la regulación general de la aportación del medio material, lo que abarca, por ejemplo, la determinación de la forma de su prestación o gestión, que puede verificarse de manera indirecta, a través de entidades bancarias, o directamente por la Administración mediante sus propios servicios. La regulación de la LOPJ (art. 37.1) no restringe las amplias posibilidades de la administración para definir el modo de provisión de este medio material. Incluso entra dentro de sus facultades la determinación del sistema, directo o indirecto, de prestación del servicio. Todo el sistema de determinación de la forma de provisión del medio material en cuestión no pasa de ser una materia meramente administrativa, de cuya inserción en el marco de las funciones de apoyo a la Administración de Justicia no existe duda alguna.

b) Expone seguidamente el Abogado de la Junta de Andalucía las razones por las que, a su entender, la competencia disputada no afecta al núcleo de la función jurisdiccional, de manera que no hay impedimentos para su reconocimiento como propia de la Comunidad Autónoma. La cuestión a dilucidar no es otra que la de la incidencia que en el desarrollo de la función jurisdiccional tiene la aportación del material necesario para ella. No puede negarse la directa relación de los depósitos y consignaciones judiciales con la actividad jurisdiccional. Se trata de la misma relación que tiene la función jurisdiccional con cualquiera de sus soportes necesarios. Al margen de su existencia misma, en nada inciden en el adecuado desempeño de tal función con los caracteres de independencia que exige la Constitución, resultando intrascendente a tal fin su prestación por el Estado o por las Comunidades Autónomas. Los órganos judiciales acordarán o tendrán por realizados los depósitos o consignaciones de conformidad con el conjunto de normas procesales que regula la materia, sin que la designación de la entidad bancaria pueda incidir sobre tales manifestaciones de la función jurisdiccional, constituyendo sólo un elemento del soporte material que le sirve de sustento.

Algo similar sucede respecto de las atribuciones correspondientes al cuerpo funcionarial de Secretarios Judiciales. Con cita de jurisprudencia constitucional (especialmente la STC 56/1990), el Abogado de la Junta de Andalucía razona que la disposición autonómica cuestionada no incide en ninguno de sus posibles excesos: ni por la alteración del estatuto del cuerpo de Secretarios de Administración de Justicia establecido por la LOPJ, ni por la asignación a la Comunidad Autónoma de de funciones ejecutivas que deberían corresponder en todo caso al Ministerio de Justicia como garantía del mantenimiento del carácter propio del cuerpo nacional. En primer lugar porque la LOPJ —al igual que el Reglamento del cuerpo— se limita a asignar a los Secretarios Judiciales la responsabilidad del debido depósito, en las instituciones legales, de cuantas cantidades y valores, consignaciones y fianzas se produzcan. La determinación de la entidad bancaria no forma parte de la regulación orgánica del estatuto del cuerpo en cuestión. En segundo lugar, no llega a entenderse cómo la mera circunstancia de ser la Administración autonómica, en vez de la estatal, la encargada de designar la entidad bancaria en cuestión pueda alterar el contenido orgánico del estatuto funcionarial tratándose de funciones meramente ejecutivas. Por lo que hace al principio de colaboración que habrán de prestar los Secretarios Judiciales a los órganos de la Comunidad Autónoma para el efectivo desempeño de las funciones que a éstos corresponden, tal previsión no restringe las competencias autonómicas sino que precisa uno de los elementos que debe de servir a la efectividad y adecuado desenvolvimiento de las mismas.

El escrito rechaza que la competencia disputada tenga carácter supracomunitario. Los argumentos presentados a este respecto por el Abogado del Estado harían imposible que las Comunidades Autónomas asumieran ninguna competencia en materia de administración de la Administración de Justicia, ya que ese efecto extraterritorial se manifiesta igualmente respecto de todos los medios materiales suministrados a los órganos del Poder Judicial.

Por último, razona que la norma autonómica cuestionada no incide en extremo alguno de la regulación sustantiva de los procesos judiciales. Por lo que hace a la normativa administrativa, al margen de alguna natural referencia al necesario intercambio de información entre la Administración y los órganos judiciales, reflejo del deber de colaboración, en nada se aborda por la regulación de este sector. Mucho menos se entra en los aspectos insertos directamente en la regulación de la propia actividad procesal. Por tanto, carecen de fundamento las referencias del escrito de formalización del recurso a otros títulos competenciales.

c) A partir de ahí las alegaciones se refieren a la atribución de las cantidades procedentes de las cuentas judiciales. En primer lugar, niega que sea misión del Tribunal Constitucional llevar a cabo declaraciones interpretativas sobre la existencia y significado de supuestos implícitos en las normas y sus presuntas consecuencias a propósito de aquellas cantidades distintas a los intereses devengados, que ingresadas en las cuentas, no deban ser objeto de devolución, y sobre las que la norma autonómica cuestionada no incluye ninguna precisión. Las cantidades ingresadas en las cuentas judiciales responden en algunas ocasiones al ejercicio del ius puniendi del Estado; en otras se trata de cantidades abandonadas por sus propietarios a las que se aplica la legislación civil correspondiente. Estos dos casos quedan expresamente excluidos del ámbito de aplicación de la norma autonómica impugnada, que sólo se refiere a las cantidades cuya entrega está en relación directa con el funcionamiento de la Administración de Justicia.

Respecto a los intereses devengados y a las cantidades que quedan desafectas de cualquier finalidad relacionada con la actividad de los correspondientes órganos judiciales, el escrito niega que deriven del ejercicio de títulos estatales. Considera que los referidos ingresos se generan en relación con la Administración de Justicia, con el objetivo de garantizar la seriedad y el rigor en su utilización por los ciudadanos. Sin embargo, no inciden en el núcleo central de esta actividad y se generan en la parcela de la Administración de Justicia cuyo desarrollo corresponde a la Comunidad Autónoma, es decir, en el marco de los elementos materiales que en cumplimiento de sus funciones debe aportar para el desarrollo de la función jurisdiccional. Correspondiendo a la Comunidad Autónoma la designación de las entidades bancarias en las que se deben abrir las aludidas cuentas, serán de su titularidad. Así acontece con cualesquiera de los medios materiales que igualmente debe suministrar a los órganos del Poder Judicial. Igual que los gastos derivados del mantenimiento de tales medios materiales se atribuyen a la Comunidad Autónoma, también le deben corresponder los eventuales ingresos.

Ni la consideración de estos ingresos como rendimientos patrimoniales, ni el hecho de no haberse incluido su valoración en el Real Decreto 142/1997, de 31 de enero, de traspasos sobre la materia impiden atribuir a la Comunidad Autónoma su titularidad, que se ha de derivar exclusivamente de las normas constitucionales y estatutarias de aplicación.

En cuanto a la invocación por el Abogado del Estado del título referente a la hacienda general, contenido en el art. 149.1.14 CE, el escrito considera que no es posible encontrar relación alguna del mismo con las consecuencias económicas que puedan derivarse de la actividad de la Comunidad Autónoma en su tarea de aporte de elementos materiales a la Administración de Justicia, actividad en la que no se aprecia ninguna manifestación de ese poder financiero del Estado. El título estatal sobre hacienda general no tiene intervención en una materia claramente sujeta a la actuación de las competencias de la Comunidad Autónoma relativas a la Administración de justicia, de cuyo ejercicio se derivan los efectos económicos que se han comentado.

En virtud de todo ello se suplica que se dicte Sentencia desestimando el conflicto positivo de competencia. Por otrosí se suplica también la acumulación del presente procedimiento de conflicto positivo de competencia con el seguido bajo el número 2832/97 relacionado con el régimen jurídico competencial de las cuentas de consignaciones y depósitos judiciales.

12. Por providencia de 18 de febrero de 1998 de la Sección Segunda de este Tribunal se acordó oír a la representación procesal del Gobierno de la Generalidad de Cataluña para que en el plazo de veinte días expusiera lo que considerara conveniente acerca de la acumulación solicitada.

13. Por escrito registrado en este Tribunal el 17 de marzo de 1998, la Abogada de la Generalidad de Cataluña, evacuando el traslado sobre la acumulación con el conflicto positivo de competencia 2832/97 del conflicto positivo de competencia núm. 541/98, planteado por el Gobierno de la Nación en relación con el Decreto de la Junta de Andalucía 287/1997, de 23 de diciembre, entendió que procedía la acumulación de ambos conflictos dada la conexión objetiva existente entre ellos y así solicitó que se declarara.

14. Por escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 17 de marzo de 1998, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, promovió recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional octava de la Ley 7/1997, de 23 de diciembre, del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1998. En el mismo se refleja el tenor literal de la norma impugnada: “Las cantidades correspondientes a los rendimientos de las cuentas para el ingreso en concepto de pagos, depósitos o consignaciones que hayan de ponerse a disposición de los Órganos Jurisdiccionales de la Comunidad Autónoma de Andalucía, una vez liquidadas, se generarán en el programa presupuestario 21 F de la Consejería de Gobernación y Justicia”. Se considera que esta disposición adicional octava excede el marco que, respecto de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, establecen los arts. 149.1.5, 149.1.6 y 149.1.14 de la Constitución. Junto a la invocación del art. 161.2 CE, fundada en la inseguridad jurídica que crearía la aplicación de la norma, la Abogacía del Estado solicita del Tribunal Constitucional la acumulación del recurso actual con el conflicto positivo de competencia presentado contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 287/1997, de 23 de diciembre, solicitud basada en la evidente relación que guardan entre sí las dos normas impugnadas.

En síntesis, los fundamentos del recurso son los siguientes:

La disposición adicional octava de la Ley 7/1997 atribuye a la Junta de Andalucía la titularidad de los rendimientos que puedan devengar las cuentas para el ingreso en concepto de pagos, depósitos o consignaciones que hayan de ponerse a disposición de los órganos jurisdiccionales de la Comunidad Autónoma de Andalucía. El Abogado del Estado considera que esta titularidad corresponde exclusivamente al Estado en virtud de los arts. 149.1.5, 149.1.6 y 149.1.14 CE, 52 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 37.3 LOPJ.

El escrito resume la normativa existente al respecto. La Ley 19/1986 de hipotecas. hipoteca mobiliaria y prenda sin desplazamiento autorizaba en su disposición adicional segunda al Gobierno para designar los establecimientos en que han de efectuarse los pagos, depósitos y consignaciones judiciales, así como el procedimiento para realizarlos. Esta habilitación legal fue luego recogida en el Real Decreto 34/1988 que prohíbe la utilización de cuentas distintas a las referidas y establece en su disposición final que el Ministro de Justicia designará la entidad o entidades de crédito en las que han de abrirse las cuentas judiciales. Respecto a los intereses, en el art. 8 establece que los intereses que se liquiden por la entidad correspondientes a la cuenta de depósitos y consignaciones judiciales se abonarán al tesoro público en la cuantía y forma que determine el Ministerio de Economía y Hacienda.

En la citadas cuentas se ingresan cantidades de dinero cuyo titular es, sin lugar a dudas, el Tesoro público estatal y sobre las cuales la Junta de Andalucía no ostenta derecho alguno por carecer de cualquier título competencial en el que fundar una reclamación en tal sentido. A modo de ejemplo pueden citarse las multas impuestas como pena, las fianzas constituidas en el curso de procedimientos penales, los depósitos constituidos para interponer recursos, los apremios pecuniarios para obligar al cumplimiento de las sentencias. En todos estos casos y cualquier otro imaginable se trata de ingresos derivados de forma inmediata del ejercicio de la función jurisdiccional que corresponde al Estado.

El art. 149.1.5 CE reserva al Estado como competencia exclusiva la Administración de Justicia. Frente a ese núcleo esencial de la Administración de Justicia existen unos medios personales y materiales a su servicio y no estrictamente integrados en ella. Sobre ellas pueden asumir competencias las Comunidades Autónomas mediante sus cláusulas subrogatorias. Éstas suponen aceptar el deslinde de los elementos básicos del autogobierno que realiza el legislador orgánico. Las Comunidades pueden subrogarse en la atribuciones conferidas por la LOPJ al Gobierno de la Nación, si bien con ciertas precisiones recogidas en la jurisprudencia constitucional. Entre ellas destaca la de que las competencias normativas y ejecutivas que se imputan al Estado cuya titularidad tiene su fundamento en la misma esencia del Poder Judicial como un poder único en todo el territorio nacional no pueden atribuirse a las Comunidades Autónomas.

Los depósitos y consignaciones judiciales forman parte de la actividad jurisdiccional. Las cantidades que se ingresan son consecuencia de diversas incidencias procedimentales ordenadas por las leyes procesales. Las cuentas se adscriben a la actividad jurisdiccional, son ordenadas por los Jueces y Magistrados en el ejercicio de su potestad jurisdiccional. Esas cantidades no guardan relación alguna con el mantenimiento de la infraestructura de la Administración de Justicia. No pueden utilizarse mientras están afectas a los procesos judiciales para sufragar gasto administrativo alguno y su destino final corresponderá bien a alguna de las partes procesales, bien al Tesoro público. De hecho, las cuentas judiciales no se encuentran en el presupuesto de gastos del Ministerio de Justicia y no pueden integrarse en la valoración de los medios materiales del traspaso correspondiente. Tampoco pueden considerarse como un ingreso asociado al traspaso pues según el apartado 3.4.4 del Acuerdo del Consejo de política fiscal y financiera núm. 1/1995 eso sólo sería posible cuando se transfieran servicios cuya prestación esté gravada por tasas o reporte ingresos de derecho privado. En definitiva, no puede considerarse que las cuentas judiciales y las cantidades en ellas consignadas tengan la naturaleza de tasa o de ingreso de derecho privado obtenido como contraprestación por la actividad jurisdiccional. La regulación de las consignaciones y depósitos se dirige directamente a permitir y asegurar que el procedimiento judicial pueda cumplir sus fines y objetivos. En definitiva, los ingresos derivados de las cuentas correspondientes a los órganos judiciales con sede en Andalucía derivan del ejercicio de la función jurisdiccional, propia y exclusiva de uno de los poderes del Estado e incluida dentro del concepto estricto de Administración de Justicia, legislación procesal y hacienda general.

Ello es así porque los intereses producidos por las cuentas constituyen el rendimiento de unas cantidades dinerarias afectadas por distintas razones durante un tiempo a un procedimiento judicial. Los supuestos son diversos, pero todos tienen en común una vinculación directa y una relación de dependencia con un procedimiento judicial de modo que la inexistencia del depósito o consignación va a producir un efecto inmediato en él. Se podría afirmar que durante la vigencia del depósito o consignación las cantidades se incorporan al procedimiento judicial como un elemento más que incide en el ejercicio de la potestad jurisdiccional y, por lo tanto, en la esfera jurídico- procesal de las partes. Se trata, por tanto, de un recurso económico derivado de una actividad estatal, como es la administración de justicia, que debe integrarse en el tesoro público como recurso atípico de los previstos en la cláusula general del art. 22 d) LGP. El título competencial que avala este ingreso es el de hacienda general, previsto en el art. 149.1.14 CE. El art. 23 LGP establece que los recursos de la hacienda del Estado se destinan a satisfacer el conjunto de sus obligaciones, salvo que por una ley se establezca su afectación a fines determinados. En ausencia de vinculación legal, estos ingresos no están vinculados a los gastos de funcionamiento de los órganos judiciales en determinado territorio. El hecho de que sea la Junta de Andalucía la que atiende a los gastos de funcionamiento de estos órganos judiciales no le confiere derecho alguno sobre los ingresos que estos obtengan en sus cuentas. La única administración con competencia para la obtención de los intereses es la que ostente la competencia principal en cuyo ámbito se desarrolla la actividad que provoca la consignación o el depósito. Nunca podrá reconocerse la titularidad de este recurso a una Administración en concepto de contraprestación por la actuación administrativa de designación de la entidad de crédito, pues tal actuación no es causante de la generación de tales rendimientos. No estamos ante el rendimiento de la gestión de un servicio público sino ante la generación de un ingreso patrimonial.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el título competencial “hacienda general” (art. 149.1.14 CE) no sólo ampara el recurso económico estatal como integrador de la hacienda sino también su gestión y regulación siempre que se trate de una fuente de la hacienda estatal. A juicio del Abogado del Estado el ingreso patrimonial derivado de los intereses producidos por las cuentas judiciales es una fuente de la hacienda estatal. En ese sentido, la LOFCA establece que las fuentes de recursos financieros autonómicos son tasadas y el art. 56 del Estatuto de Autonomía de Andalucía al enumerar las fuentes de la hacienda de la Comunidad Autónoma sólo incluye una cláusula abierta, que no es aplicable al caso.

En virtud de todo ello, suplica que se declare la inconstitucionalidad del precepto. Por otrosí suplica también que se acuerde la suspensión de su vigencia, de conformidad con el art. 161.2 CE y la acumulación del presente recurso con el conflicto de competencia núm. 541/98, acumulado al 2832/97.

15. Por providencia de 31 de marzo de 1998 la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso; dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento de Andalucía, por conducto de sus respectivos Presidentes al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes; oír a las partes acerca de la acumulación del recurso de inconstitucionalidad 1172/98 con los conflictos positivos de competencia números 2832/97 y 541/98; tener por invocado el art. 161.2 CE con los consecuentes efectos suspensivos.

16. Mediante telefax que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 16 de abril de 1998, el Presidente del Parlamento de Andalucía se persona en el recurso de inconstitucionalidad 1172/98 en nombre y representación de la institución que preside, solicitando la prórroga por el tiempo máximo permitido del plazo concedido para formular alegaciones. Concedida una ampliación de plazos de ocho días más por providencia de 20 de abril de la Sección Cuarta de este Tribunal, el 8 de mayo de 1998 tuvo entrada en el Registro General el escrito por el que el Presidente del Parlamento de Andalucía presentaba sus alegaciones. Las mismas consistían en lo siguiente, expuesto de manera sucinta:

a) El precepto recurrido es la disposición adicional octava de la ley 7/1997, que se limita a declarar la afección de los rendimientos a que se refiere al programa de gastos 2.1.F del presupuesto de la Comunidad Autónoma, operando una excepción al principio de unidad de caja recogido en el art. 16 de la Ley de hacienda pública de la Comunidad Autónoma, pero sin hacer declaración alguna en cuanto a la existencia o titularidad de los rendimientos, ni en cuanto a su cuantificación. Se trata de una norma puramente interna a la organización de la Junta de Andalucía y con la misma no se afectan los títulos competenciales invocados por el Estado. Es un hecho que la eficacia de la Ley de presupuestos en cuanto a la existencia o validez de los ingresos públicos es jurídicamente nula. A diferencia de lo que ocurre en relación al gasto público, las previsiones de ingresos que se contienen en dicha Ley son una previsión meramente contable que en modo alguno supone ni una predeterminación normativa de los mismos ni, desde luego, una autorización para recaudarlos. Además, los rendimientos de las cuentas para el ingreso en concepto de pagos, consignaciones y depósitos que hayan de ponerse a disposición de los órganos jurisdiccionales de la Comunidad Autónoma de Andalucía, ni siquiera figuran en el estado de ingresos de la Ley 7/1997 del presupuesto de la Comunidad Autónoma, con lo que se acentúa la imposibilidad de considerar a la norma impugnada como atributiva de derechos económicos en favor de la hacienda de la Comunidad Autónoma.

b) Subsidiariamente, el escrito analiza a continuación si la atribución a Andalucía de la titularidad de los rendimientos de las cuentas que precisan mantener los órganos jurisdiccionales de la Comunidad Autónoma de Andalucía supone una invasión de las competencias reconocidas al Estado en la Constitución. Así, entre otras consideraciones expone que la materia ‘legislación procesal’ se extiende a la regulación del régimen jurídico de los distintos procesos y recursos, pero no implica la titularidad estatal de las cuentas judiciales ni de sus rendimientos.

En cuanto a la competencia andaluza sobre la materia, recuerda la jurisprudencia contenida en la STC 56/1990, de donde deduce que la cláusula subrogatoria del art. 52 EAAnd rige en aquellas actuaciones que tienen carácter accesorio o instrumental respecto de la actividad jurisdiccional o del autogobierno del Poder Judicial. La determinación de si una actuación ejecutiva corresponde al poder ejecutivo central o a la Comunidad Autónoma tiene que hacerse en función de la incidencia que tenga sobre el ámbito de la función jurisdiccional.

Del mismo modo, el art. 37.1 LOPJ atribuye al Gobierno la provisión a los Juzgados y Tribunales de los medios precisos para el desarrollo de su función, y el art. 37.2 LOPJ permite atribuir a las Comunidades Autónomas la gestión de todo tipo de recursos correspondientes a las competencias atribuidas al Gobierno. Sentado el reconocimiento por la LOPJ de la competencia autonómica para la gestión de los recursos correspondientes a los medios necesarios para la administración de justicia, del art. 41.4 EAAnd se deduce que en este ámbito las competencias atribuidas a Andalucía en virtud de la cláusula subrogatoria abarca todas las competencias de ejecución y administración de los medios materiales y, por ende, la asunción de los rendimientos que de estos se deriven.

En el presente caso, las cuentas para el ingreso de las cantidades que en concepto de pagos, depósitos y consignaciones se han de poner a disposición de los órganos judiciales de la Comunidad Autónoma son un medio material incluido en las competencias ejecutivas que le corresponden a Andalucía en virtud de lo dispuesto en el art. 52 de su Estatuto de Autonomía.

Determinada la competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía para la gestión de las cuentas de depósitos y consignaciones judiciales, su titularidad sobre los rendimientos o intereses que generen tales cuentas es una mera consecuencia. Sin necesidad de entrar en la vieja polémica de si los intereses son frutos civiles del dinero, es un hecho que los rendimientos que generan las cuentas de consignaciones y depósitos son una consecuencia de la relación jurídica entablada entre la entidad bancaria y la administración titular del servicio, en este caso la Comunidad Autónoma de Andalucía. Si se examina el pliego de bases para la designación de las entidades de crédito en las que deberán abrirse las “cuentas de depósitos y consignaciones judiciales” se comprueba que la verdadera fuente de estos rendimientos es el contrato suscrito entre el Ministerio de Justicia y la entidad de crédito adjudicataria del mismo. De las obligaciones asumidas por la entidad de crédito se deduce que en realidad lo que el Ministerio de Justicia está adjudicando es un típico contrato de depósito bancario en cuenta corriente, en los términos en que ha sido configurado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en virtud del cual el banco asume la obligación de custodiar las cantidades que vayan depositando los Secretarios Judiciales y a prestar a los mismos el continuo servicio de caja necesario para el desarrollo de las funciones que tienen encomendadas. A su vez, y como contraprestación por los beneficios que obtiene del depósito irregular, el banco se obliga a abonar a la Administración contratante determinada cantidad, cuya cuantía se fija por relación al tipo de interés sobre las cantidades depositadas. En definitiva, la verdadera fuente de los rendimientos es el contrato suscrito por la administración contratante y los intereses bancarios de esas cuentas constituyen rendimientos obtenidos por la Comunidad Autónoma como consecuencia de la prestación de un servicio público de su competencia.

La norma impugnada ni siquiera hace referencia a las otras cantidades que no siendo rendimientos de las cuentas se mencionan en el recurso. Sí se aluden en el art. 2 del Decreto 287/1997 pero incluyendo una “cláusula de salvaguarda”, según la cual las competencias autonómicas lo son sin perjuicio de lo previsto en la normativa estatal vigente. Por su propia naturaleza este tipo de cláusulas no son inconstitucionales (STC 102/1995).

Por último, el escrito del Presidente del Parlamento de Andalucía hace referencia al título competencial de Hacienda general (art. 149.1.14 CE), invocado por el Estado en el presente caso. Analizando la jurisprudencia constitucional sobre la materia, sostiene que la mera potestad de ingreso del Estado no se puede configurar en título competencial para la atribución al mismo de la gestión de unas cuentas y de unos recursos económicos que, en cuanto medio material accesorio o instrumental al desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional, se incluyen en la materia ‘administración de la administración de justicia’, competencia de la Comunidad Autónoma en virtud del art. 52.1 de su Estatuto de Autonomía.

Termina suplicando que se dicte Sentencia desestimando íntegramente el recurso y se declare la constitucionalidad de la disposición adicional octava de la Ley 7/1997, de 23 de diciembre, del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Por otrosí expone que, entendiendo que se dan los requisitos mencionados para la acumulación de este recurso con los conflictos positivos de competencia 2832/97 y 541/98, no se opone a la misma.

17. Por escrito registrado el 20 de abril de 1998 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que el Congreso no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones. Por su parte, a través de escrito ingresado el 24 de abril de 1998 el Presidente del Senado comunicó el Acuerdo de la Mesa de la cámara de 21 de abril por el que se la daba por personada, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

18. El Letrado de la Junta de Andalucía se personó en el recurso de inconstitucionalidad 1172/98, en la representación que legalmente ostenta, mediante escrito que tuvo entrada el 29 de abril de 1998. En el mismo formula también las siguientes alegaciones, expuestas resumidamente:

La norma recurrida asigna un determinado tratamiento presupuestario a las cantidades que, en su caso, pueda percibir la Comunidad Autónoma en concepto de rendimientos de las cuentas judiciales. Así planteado el reproche de inconstitucionalidad es sustancialmente igual al que sustentaba el conflicto positivo de competencia 541/98, porque salvo alguna matización también son iguales las alegaciones.

La peculiaridad del presente proceso radica en que en este caso se impugna una mera previsión legal sobre el tratamiento presupuestario que hubieran de recibir las cantidades que, llegado el caso, la Comunidad Autónoma pudiera percibir, previsión que, consiguientemente, no representa en sí misma vulneración competencial de tipo alguno. La STC 13/1992 distinguía entre las autorizaciones presupuestarias como mera habilitación de medios a la administración y la verdadera fuente de las obligaciones a que aquéllas se refieren, que sólo puede encontrarse en la ley o los negocios jurídicos, actos o hechos que según derecho las generen. Según la STC 146/1986 las correspondientes partidas de las leyes de presupuestos no desempeñan otra función que la mera dotación económica para la actividad en la materia, que no predeterminan ni crean, sino que aplican, en la medida en que le haya sido reconocida, la respectiva competencia y, por tanto, se remiten a las normas que lo hayan hecho, que serán las verdaderamente habilitantes. En definitiva señala la neutralidad competencial de la previsión presupuestaria, en especial en aquellos procesos constitucionales en los que el fundamento de su supuesta inconstitucionalidad resulte imputable a su desarrollo normativo o ejecución. En esos supuestos cualquier lesión competencial ha de atribuirse a las normas o actos administrativos que le den ejecución. Así sucede en el presente caso, en el que la previsión impugnada no constituye el fundamento de la atribución de tales cantidades a la Comunidad Autónoma. Se trata de una disposición de carácter interno que, por tanto, no puede afectar el bloque constitucional de distribución de competencias.

Por si aún así se estimara posible la incidencia competencial de la Ley impugnada, el escrito reitera las justificaciones que en su día se expusieron en el conflicto planteado por el Gobierno del Estado en relación con el Decreto 287/1997 y basadas esencialmente en la distinción entre la función jurisdiccional propiamente dicha y los aspectos que le sirven de sustento material.

Por otro lado, recuerda que a propósito de la norma impugnada únicamente cabe examinar la cuestión relativa a la titularidad de los rendimientos derivados de las cuentas judiciales de consignación y depósitos. Considera que el Abogado del Estado presume la inclusión en el contenido de la Ley andaluza de determinadas cantidades o conceptos que en ningún momento se mencionan por la norma impugnada. Se trata concretamente, entre otras, de las multas impuestas como pena, las fianzas penales, los depósitos para recurrir, apremios pecuniarios conminatorios del cumplimiento de sentencias y cantidades abandonadas. No corresponde al Tribunal Constitucional llevar a cabo declaraciones interpretativas sobre la existencia y significado de supuestos implícitos en las normas ni cabe plantear recursos basados en la sospecha de que una resolución tiene como finalidad última vulnerar el orden competencial. Ese es el caso actual, según el escrito de alegaciones, puesto que en modo alguno la norma autonómica cuestionada contiene una declaración explícita en relación con las mencionadas cantidades.

Coincide con el recurso en considerar que las penas pecuniarias impuestas de conformidad con el Código penal constituyen cantidades que no se obtienen del desenvolvimiento de la actividad jurisdiccional sino del ejercicio del ius puniendi del Estado. Su regulación debe corresponder a las instituciones centrales del Estado como consecuencia del título competencial que ostentan sobre legislación penal, ámbito al que no alcanza la cláusula subrogatoria. La misma consideración merecen las cantidades abandonadas por sus propietarios ya que en ese caso tampoco existe relación con el desenvolvimiento de la Administración de Justicia sino con uno de los modos de extinción de las obligaciones cuya regulación corresponde al Estado en virtud de sus atribuciones sobre legislación civil. En todos los demás casos, no obstante, la causa que sirve de fundamento a la entrega patrimonial es el desarrollo de las funciones judiciales y la entrega busca garantizar la seriedad y el rigor en su utilización por los ciudadanos. Las alegaciones razonan, pues, sobre estas cantidades y régimen previsto para los intereses devengados por ellas.

En concreto, se trata de ingresos derivados de los elementos materiales que la Comunidad Autónoma debe aportar para el desarrollo de la función jurisdiccional. En relación con las funciones judiciales, las cuentas bancarias ostentan la misma cualificación que pudieran merecer los locales o edificios en los que debe depositarse cualesquiera otros bienes distintos del dinero y efectos, o la que habría de reconocerse a las sedes físicas de los órganos judiciales. Se trata de una materia meramente administrativa cuyo régimen se modificó en 1988 pasándose de un sistema de gestión sustancialmente directa a otro de encomienda del servicio a un empresario, en concreto una entidad bancaria.

Por lo que hace a los intereses, entiende que en la demanda se califican como rendimientos patrimoniales porque se trata de ingresos procedentes de bienes que han pasado a ser propiedad de la administración. El Abogado de la Junta de Andalucía coincide con dicha calificación, pero razona que eso no es fundamento para negarle a la Comunidad Autónoma su titularidad sobre ellos, derivada de que el rendimiento económico procede de de la actividad desarrollada por la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias relativas a la administración de la Administración de Justicia.

En conclusión suplica que se dicte Sentencia desestimando el recurso de inconstitucionalidad de referencia. Por otrosí, teniendo en cuenta la evidente conexión entre el objeto del recurso de inconstitucionalidad y los conflictos de competencia seguidos bajo los números 2832/97 y 541/98, suplica que se acuerde su acumulación.

19. Por providencia de 9 de junio de 1998 la Sección Cuarta de este Tribunal acordó que, próximo a finalizar el plazo de cinco meses del art. 161.2 CE, se oyera a las partes personadas en este recurso para que en el plazo de cinco días expusieran lo que creyeran conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.

Mediante escrito con fecha de entrada de 15 de junio de 1998, el Abogado del Estado presentó sus alegaciones sobre este aspecto. El Letrado de la Junta de Andalucía, mediante escrito registrado el 17 de junio de 1998, solicita el levantamiento de la suspensión. Por su parte, en escrito con fecha de entrada de 22 de junio de 1998, presenta sus alegaciones el Presidente del Parlamento de Andalucía.

20. El 30 de junio de 1998 el Pleno del Tribunal Constitucional dictó el Auto 156/1998 a propósito de la acumulación del recurso de inconstitucionalidad núm. 1172/98 con los conflictos positivos de competencia 2832/97 y 541/98, acordando la acumulación del recurso de inconstitucionalidad núm. 1172/98 al conflicto positivo de competencia 541/98 y, en su momento, disponer lo que proceda sobre la solicitud de acumulación en relación con el conflicto positivo de competencia núm. 2832/97.

21. El 15 de julio de 1998 el Pleno del Tribunal Constitucional dictó el Auto 173/1998 en el que se acuerda mantener la suspensión del Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 287/1997, de 23 de diciembre y, por consiguiente, de la disposición adicional octava de la Ley del Parlamento de Andalucía 7/1997.

22. Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 24 de marzo de de 1999, el Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, promovió recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional séptima de la Ley 10/1999, de 28 de diciembre, del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1999, con expresa invocación del art. 161.2 CE y el art. 30 LOTC respecto de la disposición objeto del recurso. Siendo evidente la relación entre el objeto de este recurso y los que se tramitan con los números 541/98 y 1172/98, se solicita la acumulación de este nuevo recurso con aquéllos y, por el mismo motivo, los fundamentos del recurso son los mismos que los expuestos contra la disposición adicional octava de la Ley 7/1997, arriba reseñados.

23. Por providencia de 13 de abril de 1999, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional séptima de la Ley 10/1998, de 28 de diciembre, del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1999; dar traslado de la demanda al Congreso de Diputados y al Senado, así como al Gobierno y al Parlamento de Andalucía, por conducto de sus respectivos Presidentes al objeto de que en el plazo de 15 días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes; tener por invocado el art. 161.2 CE con los consecuentes efectos suspensivos; oír a las partes acerca de la acumulación del recurso de inconstitucionalidad 1267/99 con el recurso de inconstitucionalidad 1172/98, acumulado a su vez con el conflicto positivo de competencia número 541/98.

24. Mediante escrito con fecha de entrada de 22 de abril de 1999 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que la Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones. Por su parte, a través de escrito ingresado el 5 de mayo de 1999 el Presidente del Senado comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de 21 de abril por el que se la daba por personada, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

25. Por escrito registrado en este Tribunal el 6 de mayo de 1999, el Presidente del Parlamento de Andalucía formuló sus alegaciones en el recurso de inconstitucionalidad 1267/99. Coinciden con las formuladas en el recurso de inconstitucionalidad 1172/98, que más arriba se recogieron en lo esencial. Termina suplicando que se dicte sentencia íntegramente desestimatoria y por otrosí, no se opone a la petición de acumulación formulada por el Abogado del Estado.

26. Mediante escrito con entrada el 10 de mayo de 1999, el Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación que ostenta formula sus alegaciones. Son manifiestamente coincidentes con las que se realizaron con ocasión del recurso de inconstitucionalidad 1172/1998 y que más arriba se reseñan. Termina suplicando se dicte sentencia desestimando el recurso y por otrosí suplica que se acuerde la acumulación solicitada.

27. Por providencia de 1 de junio de 1999, la Sección Cuarta de este Tribunal acuerda incorporar las alegaciones antedichas a las actuaciones. Habiéndose solicitado en otrosí del escrito de interposición del conflicto positivo de competencia núm. 541/98 la acumulación del mismo al registrado con el núm. 2832/97 promovido por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, acuerda también oír al Abogado del Estado y a las representaciones procesales del Gobierno de la Generalidad de Cataluña y del Parlamento de Andalucía para que en el plazo de diez días puedan exponer lo que estimen conveniente. El Abogado del Estado dio su conformidad por escrito presentado ante este Tribunal el 11 de junio de 1999; el Letrado de la Junta de Andalucía en escrito que se presentó el 16 de junio de 1999; la Letrada de la Generalidad de Cataluña por escrito registrado el 17 de junio de 1999; el Presidente del Parlamento de Andalucía, en escrito con fecha de entrada de 22 de junio de 1999.

28. El 15 de junio de 1999, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó mediante providencia oír a las partes en el recurso de inconstitucionalidad 1267/99 acerca del mantenimiento de la suspensión acordada en virtud del art. 161.2 CE. El 26 de junio se registra el escrito al mismo respecto del Presidente del Parlamento de Andalucía en el que suplica el levantamiento de la suspensión del precepto impugnado. Lo mismo pide el Letrado de la Junta de Andalucía en su escrito registrado el 28 de junio de 1999.

29. Por ATC 195/1999, de 21 de julio, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó mantener la suspensión de la disposición adicional séptima de la Ley 10/1998, de 28 de diciembre, del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1999.

30. Por ATC 358/2005, de 11 de octubre, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó la acumulación del recurso de inconstitucionalidad núm. 1267/99, el recurso de inconstitucionalidad núm. 1172/98 y el conflicto positivo de competencia núm. 541/98, acumulados, a su vez, entre sí, al conflicto de competencia núm. 2832/97.

31. Mediante escrito fechado el 16 de enero de 2006, la Magistrado doña Elisa Pérez Vera comunicó a los efectos oportunos que se abstenía de intervenir en la deliberación y votación de los presentes procedimientos acumulados, al haber participado, en su anterior condición de Presidenta del Consejo Consultivo de Andalucía, en la adopción de los Dictámenes núms. 136/1997, de 23 de octubre, relativo al anteproyecto de Ley de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1998, 155/1997, de 28 de noviembre, sobre el proyecto de Decreto por el que se determinan las competencias de los órganos de la Administración de la Junta de Andalucía en relación con los pagos, cauciones, depósitos o consignaciones judiciales, y 105/1998, de 15 de octubre, en relación con el anteproyecto de Ley de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1999, siendo así que el objeto de dichos dictámenes es coincidente con el de los procedimientos referidos. Mediante ATC 6/2006, de 17 de enero, el Pleno de este Tribunal acordó estimar justificada la causa de abstención formulada, apartándola definitivamente del presente procedimiento.

32. Por providencia de 15 de febrero de 2006 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 16 del mismo mes y año.

1. En el presente asunto se han acumulado dos conflictos positivos de competencia y dos recursos de inconstitucionalidad que hemos de resolver conjuntamente. El primero de los conflictos lo interpuso el Consejo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña contra dos resoluciones de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia. El segundo lo planteó el Gobierno de la Nación contra un Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía. Los dos recursos de inconstitucionalidad fueron interpuestos por el Presidente del Gobierno contra sendos preceptos de Leyes del Parlamento de Andalucía. Esta complejidad procesal obliga a delimitar previamente el objeto de la presente Sentencia.

El motivo de la acumulación de procesos, como se indica en el ATC 358/2005, de 11 de octubre, radica en que en todos ellos se plantea una misma controversia competencial, relativa a la titularidad de la competencia para fijar las condiciones y contratar el servicio de gestión de las cuentas de depósito y consignaciones que precisan mantener los órganos judiciales, así como para ingresar los rendimientos generados en dichas cuentas. Esa coincidencia hace conveniente resolver conjuntamente esta cuestión, a la luz de las alegaciones de las distintas partes que han comparecido, sin perjuicio de que en el fallo, y en razón de la solución dada a la controversia planteada, debamos especificar los efectos concretos de nuestra decisión sobre las normas y resoluciones impugnadas.

2. La anterior consideración no nos exime de entrar en las alegaciones de inadmisibilidad efectuadas en su día por el Abogado del Estado en el conflicto positivo de competencia 2832/97. En concreto, objetaba que no se cumplió adecuadamente con el requisito exigido por el art. 63.2 LOTC de formular el requerimiento de incompetencia en relación con la Resolución de 16 de abril de 1997 por la que se adjudicaba la contratación del servicio de apertura y gestión de las cuentas de depósitos y consignaciones judiciales. No cabe duda de que el requerimiento previo de incompetencia se realizó antes de la existencia de uno de los actos a que se refiere. Así, la presentación del requerimiento se acordó un día antes de la adopción de la resolución y, consecuentemente, fue entregado en el registro de la Delegación del Gobierno en Cataluña el 24 de abril a pesar de que aquélla no se publicó hasta el 23 de mayo.

Como hemos reiterado en diversas ocasiones, el requerimiento previo a que se refiere el art. 63 LOTC es presupuesto necesario, ineluctable y obligatorio para poder formalizar válidamente la demanda cuando sea una Comunidad Autónoma la promotora del conflicto positivo de competencia (SSTC 101/1995, de 20 de junio, FJ 2; 192/2000, de 13 de julio, FJ 3). No se trata de un mero formalismo, sino que responde a la finalidad primordial de apurar las posibilidades de resolución convencional o negociada de las diferencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sin perjuicio del derecho de éstas a plantear, en último extremo, el conflicto no resuelto extrajudicialmente ante esta instancia jurisdiccional. Este derecho constitucionalmente reconocido no justifica que se prive al Gobierno de la Nación de la oportunidad y la facultad que la Ley le atribuye de evitar, si lo estima necesario o conveniente, la impugnación de sus actos o disposiciones y el consiguiente enfrentamiento en un proceso constitucional (SSTC 104/1989, de 8 de junio, FJ 2; 98/2001, de 5 de abril, FJ 2). Para que esta finalidad no resulte truncada es necesario que el requerimiento cumpla una serie de requisitos formales, pero con carácter previo a todos ellos es imprescindible constatar la existencia misma del acto contra el que se dirige el requerimiento.

En este caso se ha requerido al Estado para que deje sin efecto la adjudicación de una contratación que aún no se ha producido. De ese modo, ni formalmente había empezado aún a correr el plazo de dos meses siguientes al día de la publicación o la comunicación de la resolución, previsto en el art. 63.2 LOTC, ni materialmente podía el Gobierno de la Nación dejar sin efecto un acto administrativo que aún no había sido adoptado. La representación del Gobierno de la Generalidad de Cataluña arguye que requerir la incompetencia de la adjudicación separadamente de la de la licitación produciría una duplicidad procesal innecesaria. Sin embargo, los requisitos procesales son de orden público y no se hallan a disposición de las partes. En definitiva, no se ha cumplido válidamente con el requisito previsto en el art. 63.1 LOTC respecto a la Resolución de 16 de abril de 1997 por la que se adjudicaba la contratación del servicio de apertura y gestión de las cuentas de depósitos y consignaciones judiciales, por lo que hay que entender que respecto a la misma no se ha planteado conflicto positivo de competencia.

Así delimitado el objeto del conflicto positivo de competencia 2832/97, debemos incluso preguntarnos si éste permanece vivo respecto de la Resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia de 24 de febrero de 1997, por el que se anuncia la licitación pública para contratación del servicio de apertura y gestión de cuentas de depósitos y consignaciones que precisan mantener los órganos judiciales (BOE de 26 de febrero de 1997). Y ello porque esta resolución agotó por completo sus efectos al ser sustituida por el Acuerdo de la Subsecretaría de Justicia de 25 de junio de 2002, por el que se convoca licitación pública para contratación del servicio de apertura y gestión de las cuentas de depósitos y consignaciones que precisan mantener los órganos judiciales (BOE de 26 de junio de 2002).

En el presente asunto no cabe apreciar la pérdida de objeto del proceso a la luz de nuestra doctrina, según la cual en estos casos resulta necesario ponderar hasta qué punto dicha extinción comporta la desaparición de la controversia competencial traída al proceso. La apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma o el agotamiento de los efectos del acto y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos (por todas, SSTC 233/1999, de 12 de diciembre, FJ 3; 33/2005 de 17 de febrero, FJ 2). Por ello, lo relevante en este caso no es tanto la pérdida de eficacia de las resoluciones de convocatoria y adjudicación del concurso cuanto determinar si con ello ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que el fin último al que sirven estos procesos es poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias (SSTC 77/2004, de 28 de mayo, FJ 2, y 24/2002, de 31 de enero, FJ 4, con más referencias).

La doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto cuando la normativa en relación con la cual se trabó un conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 4). Aunque en el caso actual lo que se impugna no es una norma general sino un acto de gestión de un servicio público, nuestra doctrina es plenamente aplicable. El contenido del acuerdo vigente de la Subsecretaría de Justicia es similar al de la resolución impugnada y versa sobre idéntico objeto. De ese modo, puede entenderse que el reseñado cambio administrativo no ha producido una desaparición del objeto del citado conflicto, pues, tanto desde un punto de vista objetivo como subjetivo, persiste el interés en la determinación de la titularidad de la competencia controvertida.

Ahora bien, dado que el nuevo acuerdo no ha sido objeto de debate procesal mediante su impugnación autónoma, ni a través del trámite de alegaciones del art. 84 LOTC, no procede en este caso, a diferencia de otros (SSTC 87/1993, de 11 de marzo, y 329/1993, de 12 de noviembre), ampliar ni sustituir el objeto del proceso en contemplación de la nueva normativa, debiendo quedar circunscrito al inicialmente planteado por el Gobierno catalán (STC 182/1988, de 13 de octubre) que, por otro lado, no insta la solicitud de nulidad de acto alguno sino exclusivamente la declaración de la titularidad de las competencias en litigio, sin más pronunciamiento.

3. Entrando ya en el fondo de la cuestión debatida, hay que señalar que en ningún momento se pone en cuestión la competencia estatal para establecer el régimen jurídico de los fondos ingresados en las cuentas judiciales y el destino que se les haya de dar, ciñéndose la controversia competencial exclusivamente al ámbito de las facultades de apertura de las cuentas bancarias derivadas de la regulación contenida, esencialmente, en el Real Decreto 34/1988 y el ingreso de los intereses derivados de las mismas. Así, todas las partes personadas coinciden en que son dos las competencias discutidas: de un lado, la de designar la entidad bancaria en la que han de abrirse las cuentas de pagos, consignaciones y depósitos judiciales y establecer el régimen jurídico para su gestión; de otro, la de ingresar los intereses derivados de esas cuentas. Sin embargo, a la luz de los propios escritos de alegaciones, resulta muy difícil desligar una competencia de la otra. Así, las representaciones de la Generalidad de Cataluña, la Junta de Andalucía y el Parlamento de Andalucía derivan el título competencial que les permitiría ingresar los rendimientos derivados de las cuentas judiciales de su competencia para designar mediante el correspondiente procedimiento la entidad responsable de la gestión del servicio. Procede por tanto abordar de manera conjunta las diversas facultades en litigio, relacionadas todas ellas con la gestión de unas mismas cuentas bancarias judiciales.

Las cuentas de depósitos y consignaciones judiciales están destinadas al ingreso del dinero y los efectos monetarios que reciban u ocupen los órganos judiciales en el ejercicio de sus competencias. Su regulación, cuya titularidad competencial en ningún momento ha sido puesta en causa, viene recogida especialmente en el Real Decreto 34/1988, de 21 de enero, dictado en virtud de habilitación legal contenida en la disposición adicional segunda de la Ley 19/1986, de 14 de mayo, de reforma de los procedimientos de ejecución hipotecaria. El Real Decreto diseña un sistema basado en la búsqueda de la mayor eficacia y control sobre las cantidades allí depositadas que suprime la libertad de los órganos judiciales para elegir la entidad de crédito en la que abrir la cuenta de depósitos y consignaciones en la Caja General de Depósitos que se contenía en el derogado Decreto 2472/1971, de 14 de octubre, creando en su lugar un sistema sometido a mayores garantías, que permite que las cantidades ingresadas puedan permanecer largo tiempo depositadas en las entidades bancarias designadas, suprimiendo la regla general que establecía su inmediato envío al Banco de España. En consonancia con ello se determinan una serie de obligaciones de los Secretarios Judiciales en relación a la vigilancia y gestión de dichas cuentas y se prevé la designación por el Ministerio de Justicia de la entidad o entidades en las que deban abrirse las cuentas correspondientes a cada órgano judicial. Este cambio ha sido también recogido por el art. 459.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) que establece la responsabilidad de los Secretarios respecto al debido depósito de cantidades “en las instituciones que se determinen”.

Las cuentas bancarias tienen por objeto gestionar los pagos, consignaciones y depósitos judiciales generados como consecuencia de la aplicación de las normas procesales. La determinación de una u otra entidad para abrir en ella las cuentas bancarias no es una mera actuación ejecutiva destinada a asegurar el buen funcionamiento del servicio público de Administración de Justicia. Bien al contrario, al establecer las condiciones en las que se desarrolla la licitación de tales cuentas bancarias, se concreta y establece todo un haz de obligaciones de las entidades de crédito que resulten adjudicatarias de las mismas.

Hay que distinguir, pues, entre el contrato de la Administración con la entidad bancaria para la prestación del servicio de apertura y gestión de las cuentas, y la apertura de cada cuenta por parte del Secretario Judicial correspondiente. El primero, de acuerdo con la Ley de contratos de las Administraciones públicas (Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio), se perfecciona mediante la adjudicación del correspondiente concurso o subasta y se formaliza en los treinta días siguientes. La adjudicación del concurso o la subasta se ha de basar siempre en los criterios contenidos en los pliegos de cláusulas administrativas particulares aprobados para el caso. Uno de esos criterios, de acuerdo con el art. 86.1 del Real Decreto Legislativo 2/2000, ha de ser la rentabilidad ofrecida y junto a ello, el pliego de condiciones recogerá las prescripciones técnicas particulares que definan la amplitud del servicio a prestar por la entidad adjudicataria. En virtud de ese contrato-marco cada órgano judicial abrirá una cuenta a su nombre para cumplir en el ámbito de su jurisdicción con las obligaciones derivadas del Real Decreto 34/1988 y el resto de normas procesales.

De ese modo, la competencia para sacar a licitación el servicio de cuentas de consignaciones y depósitos que precisan mantener los órganos judiciales no debe estar en contradicción con la de disponer sobre los rendimientos que produzcan. Así, será la Administración competente para disponer de los intereses derivados de las cuentas judiciales, de acuerdo con el reparto que establece la Constitución, la única que pueda decidir acerca de las condiciones en las que las entidades prestan el servicio bancario de cuentas, estructuradas legalmente en torno a su rentabilidad.

4. A propósito de la competencia para disponer sobre los rendimientos de las cuentas judiciales, el Abogado del Estado invoca la competencia estatal en materia de hacienda general (art. 149.1.14 CE), cuya eficacia llevaría a excluir la aplicación de la cláusula subrogatoria en toda la materia relativa a la gestión de dichas cuentas. A su juicio, el ingreso patrimonial discutido no puede ser una fuente de la hacienda autonómica, categoría que, de acuerdo con la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), constituye una lista cerrada y tasada.

Efectivamente, los intereses generados por las cuentas bancarias son rendimientos desvinculados de la capacidad normativa de las Comunidades Autónomas relativa a la previsión de los medios materiales necesarios para el desarrollo de la función judicial. De acuerdo con nuestra jurisprudencia, la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas se vincula al desarrollo de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyen sus Estatutos de autonomía y las leyes, especialmente la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas, en el sentido, por lo que ahora nos ocupa, de que cualquier transferencia de recursos de una Administración a otra debe encontrar expresa habilitación en el bloque de la constitucionalidad (STC 48/2004, de 25 de marzo, FJ 12). La atribución a las Comunidades Autónomas de los intereses de las cuentas judiciales que hasta ahora venía ingresando la hacienda general del Estado no encuentra habilitación alguna en el art. 4 LOFCA ni en ningún otro precepto del bloque de la constitucionalidad. Es más, en rigor, estos ingresos han de considerarse fuente de la hacienda estatal, pues, como hemos dicho en otras ocasiones, aunque dicha categoría no puede entenderse circunscrita a los ingresos tributarios (SSTC 49/1995, de 16 de febrero, FJ 3; 171/1998, de 23 de julio, FJ 7) sí que requiere que sea posible la calificación de los ingresos como derechos económicos de la hacienda pública en cuanto que los “organiza, genera y gestiona el Estado” (STC 171/1998, de 23 de julio, FJ 8) lo que, de acuerdo con lo que antes concluimos, sucede en esta ocasión en que el origen del rendimiento económico son unas cantidades depositadas para asegurar el buen funcionamiento de la Administración de Justicia o como consecuencia de la aplicación de normas procesales, penales o de otro tipo, de estricta titularidad estatal, resultando, pues, de aplicación el art. 149.1.14 CE.

5. Corresponde, por tanto, a la Administración del Estado disponer de los rendimientos que produzcan las cuentas a disposición de los órganos judiciales. Necesariamente ha de atribuírsele también la competencia para designar, mediante los oportunos procedimientos y previa aprobación de las condiciones administrativas que rijan los contratos a realizar, las entidades bancarias en que han de abrirse.

En este punto, las representaciones procesales del Gobierno de la Generalidad de Cataluña y la Junta y el Parlamento de Andalucía invocan, en síntesis, como título competencial válido el previsto respectivamente en el art. 18.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y el art. 52.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd), referido a lo que hemos llamado la administración de la Administración de Justicia; en concreto aluden a la competencia para la provisión de medios materiales a los órganos judiciales, invocando nuestra doctrina acerca del reparto territorial de competencias en materia de Administración de Justicia.

Esta doctrina descansa esencialmente en dos principios. De una parte, la necesidad de distinguir entre un sentido amplio y otro estricto de la noción de Administración de Justicia, de manera que sólo en el segundo de ellos tienen cabida competencias autonómicas. De otra parte, la exigencia que tienen las Comunidades Autónomas de respetar determinados límites, que obedecen esencialmente a la idea de que las competencias autonómicas sólo pueden ser ejecutivas a la hora de atribuirse competencias a través de cláusulas subrogatorias. Así lo indicamos, especialmente, en la STC 56/1990, de 29 de marzo:

“A la vista del proceso de aprobación de los Estatutos de Autonomía y de la propia Constitución, puede afirmarse que la distinción entre un sentido amplio y un sentido estricto en el concepto de Administración de Justicia no es algo irrelevante jurídicamente. Esa diferencia, presente en toda la organización y regulación de la función jurisdiccional … tiene, al menos, valor para distinguir entre función jurisdiccional propiamente dicha y ordenación de los elementos intrínsecamente unidos a la determinación de la independencia con que debe desarrollarse por un lado, y otros aspectos que, más o menos unidos a lo anterior, le sirven de sustento material o personal, por otro …

El art. 149.1.5 CE reserva al Estado como competencia exclusiva la ‘Administración de Justicia’; ello supone, en primer lugar … que el Poder Judicial es único y a él le corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y así se desprende del art. 117.5 CE; en segundo lugar, el gobierno de ese Poder Judicial es también único, y corresponde al Consejo General del Poder Judicial (art. 122.2 CE). La competencia estatal reservada como exclusiva por el art. 149.1.5 termina precisamente allí. Pero no puede negarse que, frente a ese núcleo esencial de lo que debe entenderse por Administración de Justicia, existen un conjunto de medios personales y materiales que, ciertamente, no se integran en ese núcleo, sino que se colocan, como dice expresamente el art. 122.1, al referirse al personal, ‘al servicio de la Administración de Justicia’, esto es, no estrictamente integrados en ella. En cuanto no resultan elemento esencial de la función jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial, cabe aceptar que las Comunidades Autónomas asuman competencias sobre esos medios personales y materiales ... Lo que la cláusula subrogatoria supone es aceptar el deslinde que el Estado realiza entre Administración de Justicia en sentido estricto y ‘administración de la Administración de Justicia’; las Comunidades Autónomas asumen así una competencia por remisión a ese deslinde, respetando como núcleo inaccesible el art. 149.1.5 CE, con la excepción de lo dispuesto en el art. 152.1, segundo párrafo” (FJ 6).

En cuanto a los límites de la técnica subrogatoria, en la misma Sentencia, declaramos que eran los siguientes:

“A) En primer lugar, y por obvio que resulte, hay que recordar que las competencias que asumen las Comunidades Autónomas por el juego de la cláusula subrogatoria no pueden entrar en el núcleo de la Administración de Justicia en sentido estricto, materia inaccesible por mandato del art. 149.1.5 CE.

B) En segundo término, tampoco pueden las Comunidades Autónomas actuar en el ámbito de la ‘administración de la Administración de Justicia’ en aquellos aspectos que la LOPJ reserva a órganos distintos del Gobierno o de alguno de sus departamentos.

C) En tercer lugar, y esto lo aceptan las Comunidades recurrentes, la asunción de las facultades que corresponden al Gobierno encuentra un límite natural: el propio ámbito de la Comunidad Autónoma. Dicho de otra forma, el alcance supracomunitario de determinadas facultades del Gobierno excluye la operatividad de la cláusula subrogatoria; como ejemplos se citan, entre otros, el de la dependencia del Centro de Estudios Judiciales, adscripción del Instituto de Toxicología o la cooperación internacional.

D) En cuarto lugar, la remisión se realiza a las facultades del Gobierno lo que, en consecuencia, identifica las competencias asumidas como de naturaleza de ejecución simple y reglamentaria, excluyéndose, en todo caso, las competencias legislativas.

E) En quinto lugar, al analizar cada uno de los supuestos concretos de invasión de competencias, el marco de enjuiciamiento no puede ser sólo la competencia residual sobre ‘administración de la Administración de Justicia’; ello porque en cada caso habrá que determinar si, además, existen otros títulos competenciales con incidencia en la materia” (FJ 7).

Es evidente, que en el caso actual estamos ante la última de las excepciones reseñadas. La designación de las entidades de crédito en las que se han de abrir las cuentas de referencia forma parte de las facultades de gestión y regulación de unas cantidades generadas en virtud de distintos títulos competenciales estatales como son la Administración de Justicia (art. 149.1.5 CE) o la legislación penal y procesal (art. 149.1.6 CE) que constituyen ingresos de la hacienda estatal, por lo que corresponde al Estado en virtud del art. 149.1.14 CE. La incidencia de la competencia estatal sobre hacienda general sobre la regulación de las condiciones en que han de abrirse y funcionar las cuentas judiciales es tal, que impide atribuir dicha facultad a las Comunidades Autónomas, sin que sea necesario entrar en las alegaciones que efectúa el Abogado del Estado invocando la supraterritorialidad de la competencia y la afectación del régimen general del cuerpo de Secretarios Judiciales.

6. Una vez resuelta la disputa competencial procede determinar el alcance de la presente Sentencia en los diversos objetos impugnados en los diversos procesos que se resuelven de manera acumulada:

a) En relación con el conflicto positivo de competencia 2832/97, delimitado su objeto en los términos hechos en el fundamento jurídico 2, para su resolución basta con declarar que la competencia controvertida corresponde al Estado.

b) En los restantes procedimientos acumulados se impugnaban diversas normas de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Consideraba el Abogado del Estado que dichas normas invadían las competencias constitucionalmente asignadas al Estado. Respecto al Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 287/1997, esta vulneración se consideraba producida en la medida en que suponía la asunción práctica de la competencia para “determinar, a través de los procedimientos que resulten de aplicación, de conformidad con la normativa vigente, las entidades en las que se abrirán las cuentas, titularidad de la Comunidad Autónoma de Andalucía, para el ingreso de las cantidades en concepto de pagos, cauciones, depósitos o consignaciones judiciales u otras análogas, que haya de verificarse como consecuencia de la actividad de los órganos judiciales con sede en Andalucía”. En los términos expuestos, debe considerarse que tal disposición vulnera el reparto constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y ha de ser anulada.

A idéntica conclusión hay que llegar a propósito del art. 2 del citado Decreto que establece que “corresponde a la Consejería de Economía y Hacienda determinar la cuantía y forma en que habrán de ingresarse en la Tesorería de la Junta de Andalucía los intereses devengados correspondientes a las cuentas a las que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, así como, de acuerdo con la normativa que resulte de aplicación, las condiciones en que habrá de producirse el ingreso en la Tesorería de las cantidades existentes en dichas cuentas que no deban permanecer en las mismas, por no encontrarse ya afectas a finalidades determinadas relacionadas con la actividad de los correspondientes órganos judiciales, sin perjuicio de lo previsto en la normativa vigente en relación con los bienes o derechos que hayan de considerarse como abandonados o que hayan de ponerse a disposición de otras entidades o personas.”. Esta disposición vulnera el reparto constitucional de competencias, de conformidad con el fundamento jurídico 6 de esta Sentencia, por lo que ha de ser anulada.

El art. 3 del Decreto impugnado por el Gobierno de la Nación establece: “Las entidades en las que se abran cuentas referidas en el artículo 1 del presente Decreto facilitarán a la Consejería de Gobernación y Justicia cuanta información les sea solicitada en relación con las mismas, sin perjuicio de la que proceda rendir a la Consejería de Economía y Hacienda en cumplimiento de la normativa específica o de la que ésta pudiera requerir en ejercicio de sus competencias”. Se trata de un deber de información de las entidades bancarias recogido sin perjuicio de las competencias estatales. En la medida en que en el fundamento jurídico 5 hemos reconocido la competencia estatal para determinar las entidades en las que han de abrirse las cuentas que precisan mantener los órganos de Justicia, de conformidad con el Real Decreto 34/1988, Andalucía no precisa de facultades de control sobre el desarrollo del servicio, por lo que vulnera el reparto constitucional de competencias en la materia y ha de ser también anulado.

Por su parte, la disposición transitoria única del Decreto impugnado establece la subrogación de la Comunidad Autónoma de Andalucía en la titularidad de los derechos y obligaciones del contrato en vigor relativo al servicio de apertura y gestión de las cuentas de depósitos y consignaciones que precisen mantener los órganos judiciales. Se trata de la aplicación directa de la cláusula subrogatoria en términos absolutamente opuestos a los que acabamos de recoger, invadiendo así la competencia correspondiente al Estado.

c) Por último, en los recursos de inconstitucionalidad 1172/98 y 1267/99 se impugnaban sendas disposiciones de la Ley de presupuestos de la Comunidad Autónoma para 1998 y 1999 que establecían que “las cantidades correspondientes a los rendimientos de las cuentas para el ingreso en concepto de pagos, depósitos o consignaciones que hayan de ponerse a disposición de los Órganos Jurisdiccionales de la Comunidad Autónoma de Andalucía, una vez liquidadas se generarán en el Programa presupuestario 21F de la Consejería de Gobernación y Justicia”. La representación procesal del Parlamento de Andalucía alega que estas disposiciones no constituyen una norma atributiva de competencias sino que establecen una ordenación presupuestaria claramente subordinada a lo que se deduzca de las normas que delimitan la competencia autonómica en la materia, de modo que no alteran el bloque competencial del título octavo de la Constitución y por esa razón, no eran normas aptas para vulnerar competencias estatales. Sin embargo, aunque en la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 5, efectivamente insistimos en recordar la distinción entre fuente jurídica del gasto público y fuente de la obligación —efectuada por la STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 6, y reiterada por la STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 8—, también incluimos una importante matización, plasmada más tarde en la STC 24/2002, de 31 de enero, FJ 8, en el sentido de que no cabe negar de antemano la posibilidad de que una determinada partida o consignación presupuestaria autorizada por el legislador autonómico sea objeto de un proceso constitucional cuando lo que se discute es precisamente la vulneración del sistema de competencias en que dicho legislador ha incurrido al otorgar esa autorización. En el supuesto actual, dicha consideración nos ha de llevar a concluir la inconstitucionalidad de las disposiciones adicionales reiteradas, en la medida en que de las mismas se deduce inequívocamente la atribución a la Comunidad Autónoma de los rendimientos derivados de las cuentas judiciales en Andalucía.

En todo caso, por su propia naturaleza, las leyes de presupuesto agotan su eficacia, en especial en cuanto la atribución de ingresos a determinados programas presupuestarios, transcurrido el período temporal para el que se dictan. Así lo demuestra el hecho mismo de la reiteración anual de la disposición impugnada. Por eso, siendo de aplicación las consideraciones efectuadas más arriba acerca de la pervivencia de la controversia competencial, no procede hacer declaración alguna en torno a la eficacia de los preceptos legales impugnados por el Estado.

1. Voto particular que formula el Magistrado don Pablo Pérez Tremps a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia 2832/97 y asuntos acumulados, al que se adhiere el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo

1. Pese a haber sido Ponente de esta Sentencia, debo manifestar mi respetuosa discrepancia con la misma, en la que se recoge la posición sustentada por la mayoría del Tribunal. Dicha discrepancia arranca del encuadramiento competencial de la disputa que subyace en el objeto de todos los procesos acumulados. Antes de entrar en ello, conviene precisar que coincido con la mayoría en la estrecha conexión existente entre los dos elementos de dicha disputa: la determinación de qué Administración es la competente para convocar y adjudicar la licitación de la entidad o entidades bancarias en las que abrir las cuentas de depósitos y consignaciones, por una parte, y la determinación de qué Administración debe recibir los intereses generados en dichas cuentas, por otra, son cuestiones íntimamente ligadas y su fraccionamiento resultaría jurídica y fácticamente artificial y escasamente operativo.

2. Entrando ya en el fondo de la cuestión, en mi opinión, tal y como sostuvieron la Generalidad de Cataluña, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y el Parlamento de esta misma Comunidad Autónoma, el título competencial en el que deberían encuadrarse las materias debatidas es lo que este Tribunal viene denominando desde la STC 56/1990 como “administración de la Administración de Justicia”. Ello es así porque la cuentas bancarias en las se realizan los pagos, cauciones, depósitos y consignaciones judiciales son, fundamentalmente, un instrumento al servicio del correcto funcionamiento de la Administración de Justicia, en los términos de dicha Sentencia, un “medio material” que no resulta “elemento esencial de la función jurisdiccional”, sino accesorio. En efecto, y con independencia de la naturaleza jurídica de las cuentas y del origen de las cantidades que en ella se ingresan, dichas cuentas sirven, lisa y llanamente, para que los órganos jurisdiccionales desarrollen de manera correcta y eficaz sus funciones de juzgar y ejecutar lo juzgado. A partir, pues, de ese carácter instrumental de las cuentas, entra de lleno su caracterización constitucional en el sentido previamente señalado. Ello queda puesto de manifiesto por la propia regulación estatal, que, atribuyendo al Ministro de Justicia las facultades de convocar el concurso de adjudicación de las cuentas a entidades bancarias (disposición final primera del Real Decreto 34/1988), está reconociendo que no nos encontramos ante la Administración de Justicia, sino ante actuaciones ejecutivas ajenas al núcleo constitucional del art. 149.1.5 CE. En consecuencia, el juego de las llamadas “cláusulas subrogatorias” de los Estatutos de Autonomía hace que dicha competencia deba ejercerse por las Comunidades Autónomas que cuentan con dichas cláusulas, como es el caso de Andalucía (art. 52.1 EAAnd) y Cataluña (art. 18.1 EAC).

3. No concurre aquí, contra lo que se mantiene por la mayoría, la excepción al mecanismo subrogatorio impuesto por la entrada en juego de otros títulos competenciales estatales, excepción a la que ya hizo referencia la citada STC 56/1990, FJ 7. La mayoría entiende que es, en concreto, el título competencial hacienda general del art. 149.1.14 CE el que hace que no puedan aplicarse las “cláusulas subrogatorias” estatutarias. Sin embargo, no estamos en realidad ante la regulación de un ingreso, sino sólo ante la determinación de a quién corresponden los rendimientos o intereses que puedan generar las cuentas bancarias, lo que es una mera consecuencia de su apertura, ingreso que encuentra perfecto encaje en el art. 4.1 a) LOFCA. Dicho de otra manera, los intereses generados por las cuentas bancarias son rendimientos directamente vinculados a las competencias de las Comunidades Autónomas relativas a la previsión de los medios materiales necesarios para el desarrollo de la función judicial. Por tanto, como han sostenido las Comunidades Autónomas, se trata de un ingreso derivado de la gestión de un servicio, previsto en el art. 56 EAAnd y en el art. 44 EAC. En rigor, estos ingresos no pueden considerarse fuente de la hacienda estatal, pues, como hemos dicho, aunque dicha categoría no puede entenderse circunscrita a los ingresos tributarios (SSTC 49/1995, de 16 de febrero, FJ 3, ó 171/1998, de 23 de julio, FJ 7), lo que sí requiere es que sea posible la calificación de los ingresos como derechos económicos de la hacienda pública en cuanto que los “organiza, genera y gestiona el Estado” (STC 171/1998, FJ 8). Ello no sucede en este caso por cuanto la causa del ingreso es un contrato público firmado con una entidad bancaria.

4. Por otro lado, y aunque la Sentencia no entra en esta cuestión porque no resulta necesario para su hilo argumental, tampoco cabe apreciar que los demás títulos alegados por el Abogado del Estado puedan explicar que no se apliquen de las cláusulas subrogatorias. Por lo que respecta a la regulación del estatuto jurídico del cuerpo de Secretarios Judiciales, consistente en el establecimiento de las obligaciones que para ellos genera la apertura de las cuentas bancarias, se trata de una relación meramente incidental difícilmente encuadrable en su régimen jurídico, tal y como ha sido interpretado por este Tribunal (SSTC 56/1990, FJ 10.a, 158/1992, FJ 2, ó 253/2005, FJ 4). Por ello no cabe entender que quedaría afectado el régimen jurídico de los Secretarios Judiciales porque tuvieran la obligación de abrir cuentas judiciales en las entidades de crédito que determinaran las Comunidades Autónomas, con independencia de ante quién debieran responder disciplinariamente en caso de eventuales incumplimientos de sus obligaciones.

Tampoco podría fundarse la competencia estatal en el carácter supracomunitario de la competencia, tal y como sostiene el Abogado del Estado. La designación de entidades bancarias para la apertura de las cuentas a las que se refieren estos procesos constitucionales no exige el grado de homogeneidad al que se ha referido este Tribunal a la hora de valorar el alcance de la supraterritorialidad (SSTC 223/2000 ó 194/2004, por ejemplo), ni resulta imposible el fraccionamiento de la actividad pública, que en este caso está fraccionada por definición, pues son todos y cada uno de los órganos judiciales los que deben abrir las cuentas, órganos que tienen ámbitos territoriales delimitados. Por lo demás, la propia regulación estatal es consciente de ello al aceptar la posibilidad de territorializar la concesión (que, además, puede hacerse a favor de una o más entidades bancarias) de la apertura de cuentas (Orden de 30 de mayo de 1988).

Por último, tampoco puede vincularse ni la determinación de las entidades bancarias en las que abrir las cuentas ni la percepción de los intereses de éstas al título competencial legislación procesal del art. 149.1.6 CE, alegado por el Abogado del Estado. Ciertamente, la Sentencia no utiliza este título para justificar la competencia estatal sino sólo para basar su razonamiento de que estamos ante el título “hacienda general”, ya que se trata de ingresar cantidades generadas por las actuaciones procesales y, por tanto, estatales, de órganos también estatales (Jueces y Tribunales). En consecuencia, no se trata ahora de discrepar en este punto, discrepancia ya justificada previamente, sino de excluir otro de los razonamientos en los que ha basado su posición el Abogado del Estado. Así centrada la cuestión, una cosa es cuál es el origen legal de una determinada cantidad de dinero y otra que ese origen deba condicionar el régimen jurídico- público de las cuentas donde deba depositarse. La conexión, pues, entre la legislación procesal y lo debatido en estos procesos es meramente circunstancial y no parece que pueda derivarse directamente conexión alguna entre el título competencial “legislación procesal” y la determinación de la entidad bancaria donde deban ingresarse los depósitos y consignaciones judiciales, o a quién corresponden los intereses de las cuentas bancarias donde se proceda a dicho ingreso.

5. En consecuencia, teniendo, por una parte, la primera competencia debatida como finalidad dotar de un mecanismo instrumental a la Administración de Justicia, y estando, por otra, ante un rendimiento derivado del funcionamiento normal de dicho mecanismo, tanto la convocatoria y adjudicación del concurso para designar la entidad o entidades bancarias en las que procede la apertura de las cuentas de depósitos y consignaciones como, en consecuencia, la recepción de los intereses generados por dichas cuentas son competencia de las Comunidades Autónomas de Andalucía y Cataluña de acuerdo con los arts. 52.1 EAAnd y 18.1 EAC, respectivamente.

En Madrid, a dieciséis de febrero de dos mil seis.