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Tribunal Constitucional de España

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente, y don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Angel Escudero del Corral y don Antonio Truyol Serra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 181/1981, promovido por el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, frente a la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por el Abogado don Manuel María Vicens i Matas, en relación con los Decretos 82/1981, de 10 de abril, que prórroga el plazo establecido en el Decreto de la Generalidad 175/1980, de 3 de octubre, para la resolución de las solicitudes de concesión de emisoras en frecuencia modulada relativas a la primera fase del Plan Técnico Transitorio de Radiodifusión Sonora en ondas métricas de frecuencia modulada, y 83/1981, de 13 de abril, que desarrolla la segunda fase de dicho Plan Técnico, publicados ambos Decretos en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya» núm. 121, de 15 de abril de 1981, siendo Ponente la Magistrada doña Gloria Begué Cantón, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. A propuesta del Consejo de Cultura y Medios de Comunicación y de acuerdo con el Consejo Ejecutivo, el Presidente de la Generalidad de Cataluña aprueba dos Decretos, con fechas 10 de abril y 13 de abril de 1981, respectivamente, concernientes al otorgamiento de concesiones de emisoras de radiodifusión en ondas métricas con modulación de frecuencia.

Ambos Decretos desarrollan el contenido del Decreto de la Presidencia de la Generalidad 175/1980, de 3 de octubre, que regula la concesión de emisoras de radiodifusión, institucionales y privadas, en ondas métricas con frecuencia modulada. El primero de ellos, Decreto 82/1981, prorroga el plazo establecido en el mencionado Decreto de 1980 para resolver los expedientes relativos a la primera fase de ejecución del Plan Técnico Transitorio de Radiodifusión Sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia aprobado por Real Decreto 1433/1979, de 8 de junio; el segundo, Decreto 83/1981, establece las normas a las que han de ajustarse en Cataluña las concesiones de las emisoras correspondientes a la segunda fase de dicho Plan Técnico.

2. El Consejo de Ministros, en su reunión de 5 de junio de 1981, acuerda autorizar a la Abogacía del Estado para formalizar directamente ante el Tribunal Constitucional conflicto positivo de competencia en relación con los dos Decretos del Consejo Ejecutivo de la Generalidad anteriormente mencionados, con expresa invocación de lo establecido en el art. 161.2 de la Constitución. El Gobierno considera que la Comunidad Autónoma Catalana carece de competencia para dictar tales disposiciones, ya que el artículo 149.1.27 de la Constitución califica de competencia exclusiva del Estado esta materia, y el art. 16.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña sólo atribuye a dicha Comunidad las facultades de desarrollo legislativo y ejecución previstas expresamente en el Estatuto de la Radio y la Televisión aprobado por Ley 4/1981, de 10 de enero.

3. El Abogado del Estado plantea el anterior conflicto positivo de competencia frente a la Generalidad de Cataluña por escrito de 15 de junio de 1981 y en él solicita de este Tribunal Constitucional dicte Sentencia en la que se declare la competencia del Estado para resolver sobre las solicitudes de concesión de emisoras con frecuencia modulada, para el otorgamiento de concesiones de instalación y funcionamiento de las mismas, así como para dar regulación a los procedimientos de adjudicación de dichas concesiones, al mismo tiempo que invoca el art. 161.2 de la Constitución a los efectos previstos en el art. 62 y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

Antes de entrar en el fondo del asunto, el Abogado del Estado considera oportuno hacer algunas consideraciones previas acerca de la relación entre los Decretos impugnados y el Decreto 175/1980 de la Generalidad de Cataluña y su proyección sobre este recurso. A su juicio, la circunstancia de que las disposiciones impugnadas en el presente conflicto puedan traer causas de una disposición precedente de igual rango no debe constituir obstáculo al examen y decisión sobre la titularidad de la competencia controvertida. Por una parte -arguye-, la LOTC no dice nada en contra de la admisión de impugnaciones frente a actos reproductores de otros anteriores y, por otra parte, no puede aplicarse por analogía el art. 40 a) de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, ya que en el presente caso no existe propiamente reproducción en el sentido en que viene configurando el término la jurisprudencia del Tribunal Supremo y además estamos en presencia de actos normativos a los que no cabe aplicar, según reiterada jurisprudencia, el art. 40 a) de la mencionada Ley.

Por último, señala que independientemente de que no exista una precisa coincidencia entre dichos Decretos, lo cierto es que en el momento actual conviven en el ordenamiento jurídico preceptos estatales y preceptos autonómicos en abierta oposición y que ello hace necesaria la labor depuradora del Tribunal Constitucional decidiendo la titularidad de la competencia controvertida.

Entrando ya en la cuestión de fondo, el Abogado del Estado sostiene que el Estatuto catalán no habilita per se para ninguna competencia, pues la remisión que en su artículo 16.1 hace al Estatuto de la Radio y la Televisión convierte a este último en el marco habilitante para definir las competencias autonómicas en esta materia. Consecuente con este planteamiento, pasa a analizar las facultades atribuidas en el Estatuto a las Comunidades Autónomas y concluye que las competencias reconocidas en las disposiciones impugnadas no están legalmente atribuidas a la Generalidad de Cataluña, ni de forma general ni con carácter específico. Con carácter general dichas competencias sólo podrían encontrar apoyo en el art. 2 del Estatuto de la Radio y la Televisión, que, en su apartado 3, establece que la organización y el control parlamentario de la radiodifusión en el ámbito territorial de cada Comunidad Autónoma se articulará orgánica y funcionalmente de acuerdo con los criterios establecidos en los arts. 5 a 12 y 23 del Estatuto y según Ley de la Comunidad Autónoma. Pero, a juicio del Abogado del Estado, la organización y el control previstos en este precepto del Estatuto han de entenderse referidos a los servicios de televisión y radiodifusión que se creen por las Comunidades Autónomas o Entes Preautonómicos y no a los servicios que en virtud de títulos propios haya podido conceder el Estado en tales ámbitos territoriales. El art. 2.3 del Estatuto remite, en cuanto a criterios de organización y control, a los arts. 5 a 12 y 23, y es absolutamente impensable que para las emisoras de radio establecidas en Cataluña y concedidas a particulares se imponga un régimen organizativo basado en el esquema de la estructura del Ente Público RTVE, ni se someta su funcionamiento a un específico control parlamentario. A ello hay que añadir que ninguna de las facultades que se estiman indebidamente ejercitadas por la Generalidad aparecen atribuidas de modo específico en dicho Estatuto a las Comunidades Autónomas.

A juicio del Abogado del Estado la conclusión que se deriva del análisis del Estatuto de la Radio y la Televisión es, por el contrario, que las competencias debatidas corresponden al Estado. En efecto -señala-, el art. 1.2 del Estatuto declara que la radiodifusión y la televisión son servicios públicos esenciales, de titularidad estatal. Y, dado que dentro de ningún esquema conceptual o legal es imaginable la escisión entre la titularidad del servicio y su competencia para prestarlo, de un lado, y la posibilidad de concederlo, de otro, es necesario concluir que el poder para otorgar concesiones es una facultad del Estado. Por otra parte, en los escasos preceptos que el Estatuto dedica a la gestión privada se establece que en todo caso corresponde al Gobierno la atribución de frecuencias y potencias, de conformidad con los acuerdos internacionales (disposición adicional primera), y que igualmente corresponde al Gobierno prorrogar o renovar las concesiones que venzan en lo sucesivo por el transcurso del tiempo (disposición transitoria cuarta), y estas normas han de interpretarse en el sentido de que se sustraen de las funciones que de una manera general se atribuyen en el art. 5 al Ente Público RTVE determinadas funciones específicas que son asignadas a otro órgano de la Administración del Estado. Lo que no puede deducirse de ella, según el Abogado del Estado, es que lo no atribuido al Gobierno específicamente pueda ser asumido por las Comunidades Autónomas, ya que el criterio inspirador de la Ley del Estatuto, consignado en el Preámbulo y en el contenido de su texto dispositivo, es el de la «descentralización funcional».

Añade el Abogado del Estado que no es un capricho del legislador haber centralizado determinadas competencias básicas en materia de radiodifusión sonora, pues la dimensión del servicio, su adecuado ajuste y las exigencias derivadas de compromisos internacionales, hacen difícil que el régimen de decisiones básicas, fundamentalmente el otorgamiento o renovación de concesiones, pueda realizarse de manera plenamente satisfactoria dentro de un esquema territorialmente limitado.

Finalmente, la configuración del servicio de radiodifusión y televisión como servicio público y como vehículo esencial de información y participación política de los ciudadanos, unida a la exigencia constitucional de garantizar una «comunicación pública libre», obligaría a velar por la igualdad de los ciudadanos residentes en los distintos territorios respecto de los diversos derechos que emergen del uso de los medios de comunicación.

4. Por providencia de 22 de junio de 1981, la Sección Primera del Pleno de este Tribunal acuerda tener por formalizado el conflicto de competencia positivo planteado por el Estado y señalar el plazo común de veinte días para que la Generalidad de Cataluña se persone y aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Asimismo, de conformidad con lo establecido en el art. 64.2 de la LOTC, acuerda comunicar al Presidente de la Generalidad de Cataluña la suspensión de la vigencia de los Decretos 82/1981 y 83/1981, antes citados, desde la fecha de la formalización del conflicto.

5. Con fecha 16 de julio de 1981, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña acuerda tenerse por informado del conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno, comparecer en él y designar a los letrados doña Mercedes Curull Martínez y don Manuel Varía Vicens i Matas para que representen y defiendan al Consejo Ejecutivo en dicho procedimiento constitucional y formulen las alegaciones pertinentes, actuando de forma indistinta.

6. El Abogado de la Generalidad, en escrito presentado ante este Tribunal el 18 de julio de 1981, solicita Sentencia declarando que la Generalidad de Cataluña es competente para dictar los Decretos impugnados y, en consecuencia, que a la misma corresponde resolver en su ámbito territorial sobre las solicitudes de concesión de emisoras de frecuencia modulada, otorgar concesiones de instalación y funcionamiento de las mismas, así como regular los procedimientos de adjudicación de dichas concesiones.

No considera oportuno la representación de la Generalidad entrar en la cuestión previa planteada por el Abogado del Estado, pues, según afirma, lo que pretende la Generalidad de Cataluña es ver confirmadas sus competencias a través de una decisión del Tribunal Constitucional. Pero, ya que la representación procesal del Gobierno trae a colación el Decreto 175/1980, de 3 de octubre, el Abogado de la Generalidad estima conveniente destacar que, por ser la Radiodifusión una competencia compartida entre el Estado y la Generalidad, dicho Decreto fue analizado en su fase de elaboración por los representantes del Estado, quienes hicieron algunas sugerencias sobre algún punto conflictivo que fueron atendidas y plasmaron en el texto del Decreto que en su forma definitiva comprende la «corrección de errores» publicada en el núm. 93 del «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya». Y asimismo, manifiesta que la Administración recurrente entendió desde el primer momento que el otorgamiento de las concesiones, ahora controvertido, pertenecía a la Generalidad, como lo ponen de manifiesto las cartas, cuyas copias adjunta, dirigidas por el Subdirector General de Radiodifusión y Televisión a un solicitante de una emisora de frecuencia modulada para cubrir una zona de la provincia de Barcelona y en las que se afirma que «su solicitud fue remitida al Gobierno de la Generalidad de Cataluña, al igual que las restantes peticiones formuladas para el ámbito territorial de Cataluña, en virtud de lo establecido en el Decreto y la Orden de dicha Generalidad de 9 y 23 de octubre de 1980, respectivamente» y que «es el Gobierno de la mencionada Generalidad quien debe resolver sobre esa solicitud de una emisora de frecuencia modulada en Calella». Por todo ello concluye el Abogado de la Generalidad que, al menos a efectos interpretativos, cabe invocar en el presente conflicto la doctrina de los actos propios.

En cuanto al fondo de la cuestión debatida y en apoyo de su demanda, el Abogado de la Generalidad alega: a) que la interpretación hecha por la representación del Estado del último inciso del párrafo primero del art. 16 del Estatuto de Autonomía de Cataluña es errónea; b) que las exigencias técnicas de la radiodifusión y la igualdad de los ciudadanos ante la Ley quedan salvaguardadas, y c) que la titularidad de un servicio no es algo conectado a la idea de competencia.

a) La competencia en materia de radiodifusión, según se desprende del art. 149.1.27 de la Constitución y del art. 16 del Estatuto catalán, es una competencia compartida, correspondiendo al Estado las normas básicas y a la Generalidad el desarrollo legislativo de las mismas, la facultad reglamentaria total y la facultad ejecutiva también en su totalidad. La expresión «en los términos y casos establecidos...», contenida en el citado art. 16, no puede limitar en modo alguno las facultades antes mencionadas, que corresponden a la Generalidad según la Constitución. Por ello ha de entenderse como una simple referencia a la Ley que aprueba el Estatuto en cuanto norma básica y no como un cheque en blanco a favor del poder legislativo o de la Administración para ampliar la reserva estatal constitucional y estatutaria; se trata, por consiguiente, de una «frase hecha» innecesaria y cuyo contenido no cabe magnificar. Cualquier otra interpretación como la que hace el Abogado del Estado, supondría, a juicio del Abogado de la Generalidad, una conculcación clarísima del texto del Estatuto catalán, al modificar arbitrariamente su contenido sin observar los requisitos establecidos para la reforma de una Ley orgánica y concretamente los más rigurosos, contenidos en los arts. 56 y 57 del propio Estatuto catalán.

De ser cierta la tesis sostenida por el Abogado del Estado -añade-, bastaría que la Ley ordinaria aprobatoria del Estatuto de la Radio y la Televisión no estableciera expresamente «términos», «supuestos» o «casos» susceptibles de desarrollo legislativo, reglamentario o de ejecución por parte de las Comunidades Autónomas, para que estas Comunidades -con el correspondiente Estatuto aprobado- se vieran privadas de dichas facultades, lo que llevaría al contrasentido de que el art. 149.1.27 de la Constitución podría ser modificado por una Ley ordinaria.

b) Frente al Abogado del Estado, que justifica en su escrito la centralización de las decisiones básicas en materia de radiodifusión sonora por las exigencias derivadas de los compromisos internacionales y del principio de igualdad, el Abogado de la Generalidad arguye que los Decretos impugnados respetan ambas exigencias.

Por lo que se refiere a los condicionamientos técnicos derivados de lo acuerdos internacionales, señala cómo el contenido de los Decretos impugnados pone de manifiesto el respeto de la Generalidad a las normas internacionales que vinculen a España: en dichos Decretos se reconoce la competencia del Estado para atribuir frecuencias y potencias; se condiciona la modificación de las características técnicas de las emisoras al contenido de los acuerdos internacionales que suscriba el Gobierno español, y, en la disposición final segunda, se insiste en el mismo sentido al establecer que las concesiones a que hace referencia el Decreto se entenderán siempre sometidas al Plan Técnico definitivo del Servicio de Radiodifusión en frecuencia modulada que resulte de los convenios internacionales que vinculen al Estado español.

Por lo que respecta al principio de igualdad, el Abogado de la Generalidad sostiene que no se lesiona dicho principio si la Generalidad de Cataluña, reglamentariamente, establece unas condiciones o unos plazos distintos de los que fije el Estado para otorgar las concesiones administrativas, siempre que se apliquen sin acepción de personas, pues la igualdad no implica uniformidad y precisamente la correcta interpretación del Estado de las Autonomías ha de suponer igualdad en lo sustancial, pero al mismo tiempo posible, aunque no necesaria, desigualdad en aquello que la Constitución y el Estatuto legítimamente permitan que sea regulado de modo desigual.

Además -añade-, si el otorgamiento de las concesiones ha de efectuarse discrecionalmente y es previsible la posibilidad de que concurran más peticionarios que emisoras autorizables, se satisfará mejor el principio de eficacia otorgando la concesión la Autoridad competente de la Comunidad Autónoma, que por su proximidad puede conocer mejor las circunstancias concurrentes y aquilatar también mejor lo que sea más conveniente para el interés público. Por otra parte, el hecho de que las emisoras de radio que emiten en ondas métricas con modulación de frecuencia sean medios de comunicación vocacional y técnicamente de alcance muy reducido y que sus características las hagan especialmente idóneas para atender a las necesidades de comunicación en áreas perfectamente definidas, ya sean de ámbito local, municipal o comarcal, permite, a juicio del Abogado de la Generalidad, configurar muy claramente el ámbito de la radiodifusión en frecuencia modulada dentro de los límites de la Comunidad Autónoma.

c) En contra de la tesis del Abogado del Estado, el Abogado de la Generalidad sostiene que es posible desconectar la titularidad de un servicio, de la competencia para otorgar concesiones.

La concesión -declarando se refiere al traspaso de la titularidad del servicio, sino de una particular esfera de actuación originariamente administrativa: de ahí que quien tenga competencia en relación con esa esfera de actuación la tendrá también para otorgar la correspondiente concesión. En el supuesto debatido esa esfera de actuación, que se concreta en la organización y funcionamiento del servicio en la forma reglamentariamente establecida, está atribuida a la Comunidad autónoma catalana por la Constitución y asumida por su propio Estatuto, por lo que es a ella a quien ha de corresponderle también la competencia para otorgar la concesión.

En apoyo de su tesis, el Abogado de la Generalidad cita ejemplos de Leyes y decretos que, a su juicio, ponen de manifiesto que tal tesis es compartida por el propio Gobierno y asumida en la legislación anterior a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Cataluña.

7. Por Auto de 13 de noviembre de 1981, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda levantar la suspensión de los Decretos de la Presidencia de la Generalidad de Cataluña 82/1981, de 10 de abril, 83/1981, de 13 de abril con excepción de cuanto se refiere a la resolución de las solicitudes presentadas o que se presenten, cuya suspensión se ratifica hasta la decisión del presente conflicto.

8. Por providencia de 16 de noviembre de 1981, el Pleno acuerda, de conformidad con lo dispuesto en el art. 65.1 en relación con el 88 de la LOTC, recabar del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña la remisión, en plazo de diez días, de los expedientes de elaboración de los Decretos impugnados y de cuanta documentación e informes técnicos y jurídicos obren en ella referentes a dichos Decretos.

9. Por providencia de 23 de diciembre de 1981, la Sección Primera del Pleno acuerda dar vista al Abogado del Estado de la documentación remitida por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, para que en el plazo de diez días alegue lo que a su derecho convenga en relación con la citada documentación.

10. En escrito de 13 de enero de 1982, el Abogado del Estado advierte que la documentación aportada contiene únicamente los textos reglamentarios impugnados, por lo que no suma nada nuevo a la cuestión controvertida, y añade que dicha documentación pone de manifiesto una evidente infracción de los preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo sobre elaboración de disposiciones de carácter general, pues, a su juicio, dichos preceptos en su proyección sustantiva son de aplicación a la Generalidad.

11. Por providencia de 6 de mayo de 1982, el Pleno del Tribunal acuerda fijar la fecha de 18 de mayo para deliberación y votación de la Sentencia.

II. Fundamentos jurídicos

1. El Abogado del Estado comienza su escrito de interposición del conflicto positivo de competencia cuestionando la propia viabilidad del conflicto al versar éste sobre dos Decretos estrechamente relacionados con una disposición precedente de igual rango, el Decreto de la Generalidad 175/1980, de 3 de octubre, que no fue en su momento impugnado.

La representación de la Comunidad Autónoma no insiste en la cuestión planteada por el Abogado del Estado, pues estima que no es por la vía de los «defectos de forma» por la que la Generalidad de Cataluña desea ver confirmadas sus competencias, sino por la correcta aplicación al caso debatido de las normas constitucionales y estatutarias, y que, en último término, los defectos de procedimiento son de orden público y, si concurren, han de ser apreciados de oficio por el propio Tribunal Constitucional.

No cabe duda de que en estricta lógica el conflicto de competencia debió ser interpuesto al promulgarse el Decreto de la Generalidad 175/1980, pues el Decreto 82/1981 impugnado se limita a ampliar el plazo establecido en el Decreto anterior, y el 83/1981 aplica a las concesiones correspondientes a la segunda fase del Plan Técnico Transitorio los mismos criterios que el Decreto 175/1980 aplica a la primera fase de dicho Plan. Y a ello hay que añadir que de la documentación aportada por la Generalidad se desprende que la Administración del Estado actuó de conformidad con lo dispuesto en dicho Decreto una vez que éste fue objeto de las correcciones publicadas.

Consideraciones jurídicas, sin embargo, obligan a concluir que en el campo de los conflictos constitucionales la no impugnación de una disposición general por el Estado o la Comunidad Autónoma cuyas competencias hayan podido verse afectadas no implica en modo alguno la imposibilidad de instar el conflicto sobre el mismo objeto en relación con cualquier disposición, acto o resolución posterior, aun cuando sea mera reproducción, ampliación, modificación, confirmación o aplicación de aquélla. Así lo exige el carácter indisponible de las competencias constitucionales, cuya distribución entre el Estado y las Comunidades Autónomas responde a la forma de organización territorial del Estado configurada por la Constitución y que no puede verse alterada por la pasividad temporal de cualquiera de los entes interesados frente al indebido ejercicio de sus competencias por parte del otro.

De ahí que la LOTC expresamente admita que el requerimiento de incompetencia (que, según los casos, puede o debe preceder al planteamiento del conflicto), no sólo pueda formularse en un determinado plazo computado a partir de la publicación o comunicación de la disposición, resolución o acto que se entiendan viciados de incompetencia, sino también «con motivo de un acto concreto de aplicación» (art. 63.2).

2. Las competencias controvertidas en el presente conflicto hacen referencia al otorgamiento de concesiones de instalación y funcionamiento de emisoras de radiodifusión en frecuencia modulada y a la regulación de su régimen de adjudicación, y el bloque de constitucionalidad que ha de servir de base para enjuiciar la titularidad de dichas competencias está integrado por el art. 149.1.27 de la Constitución y el art. 16.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

El art. 149.1.27 de la Constitución permite que el régimen de radiodifusión se articule con arreglo a un principio de competencias compartidas entre el Estado y la Comunidad Autónoma según el cual corresponde al Estado dictar las normas básicas, mientras que la Comunidad Autónoma puede asumir, mediante el correspondiente Estatuto, una competencia legislativa complementaria de desarrollo que en todo caso habrá de respetar aquella normativa básica, una potestad reglamentaria igualmente de desarrollo, y, finalmente, la función ejecutiva correspondiente a la materia. Es de destacar que el mencionado artículo no establece directamente competencias autonómicas, sino que se limita a fijar el marco dentro del cual podrán asumirlas los Estatutos de Autonomía.

El Estatuto catalán asume en su artículo 16 la competencia genérica para el desarrollo legislativo y la ejecución, pero limitada, según se establece en el inciso final del párrafo primero del citado artículo, a «los términos y casos establecidos en la Ley que regule el Estatuto Jurídico de la Radio y la Televisión». La distinta interpretación de este inciso y de su proyección sobre el régimen de la radiodifusión en frecuencia modulada explica, en gran medida, las posturas discrepantes del Abogado del Estado y del Abogado de la Generalidad en relación con la titularidad de las competencias controvertidas. El Abogado del Estado entiende que el Estatuto de la Radio y la Televisión opera como una norma de habilitación de competencias en sentido estricto; el Abogado de la Generalidad niega a dicho Estatuto cualquier virtualidad restrictiva con respecto a las competencias de la Generalidad y reduce la expresión contenida en dicho inciso a «una simple frase hecha cuyo significado no cabe magnificar».

Es indudable que el Estatuto de la Radio y la Televisión, si bien contribuye a delimitar el ámbito competencial de la Comunidad, no podrá operar como una mera «norma habilitante de competencia» en sentido estricto, dado que la competencia en cuestión ha sido ya asumida por el Estatuto de Autonomía en su art. 16.1 sobre la base del art. 149.1.27 de la Constitución y, por tanto, la limitación en él impuesta («en los términos y casos») no puede interpretarse de modo que vacíe de contenido dicha asunción, como ya ha tenido ocasión de señalar este Tribunal en Sentencia de 23 de marzo de 1982. La misma forma en que el art. 16.1 está redactado apoya esta interpretación, ya que el sentido que el Abogado del Estado pretende atribuir al mencionado precepto exigiría una redacción en la que inequívocamente se declarase que a la Generalidad corresponden tan sólo las competencias que le atribuya el Estatuto de la Radio y la Televisión.

Pero igualmente es cierto que la expresión controvertida no es «una mera frase hecha»: la competencia que el Estatuto de Autonomía reconoce a la Generalidad en materia de radiodifusión no se extiende a todos lo campos en que sea posible un desarrollo legislativo de la normativa básica estatal ni a toda la función ejecutiva en la materia, como en principio sostiene el Abogado de la Generalidad. La remisión al Estatuto de la Radio y la Televisión viene a limitar la asunción de la competencia por parte de la Generalidad, al mantener dicho Estatuto, como se desprende del análisis de su contenido, la titularidad y la gestión estatales de determinados medios de comunicación social dentro de la Comunidad Autónoma aunque la actividad se concrete al ámbito regional, comarcal o incluso local, y reservar en cualquier caso al Estado competencias concretas en la fase de desarrollo legislativo y ejecutivo, con lo que unas competencias que constitucionalmente hubieran podido ser asumidas de modo exclusivo por la Comunidad catalana se han convertido en unas competencias compartidas con el Estado.

3. Por lo que se refiere a la gestión del servicio de radiodifusión por medio de concesión, el Estatuto de la Radio y la Televisión -como veremos posteriormente- no delimita de forma expresa el ámbito competencial estatal y el comunitario, y por ello la cuestión planteada en el presente conflicto habrá de resolverse buscando el equilibrio institucional de la diversas normas en juego.

En primer término, es preciso destacar que la gestión del servicio de radiodifusión por medio de concesión constituye una modalidad especial frente al régimen que con carácter general regula el propio Estatuto y que implica la gestión directa del servicio a través de entes públicos. De ahí que se contemple el supuesto en una disposición adicional, la primera, en la que se establece: «La gestión del Servicio Público de Radiodifusión se realizará también asumiendo la situación actual por las Sociedades Privadas a quienes se conceda o prorrogue durante los próximos diez años dicha gestión, en los términos que establezca la legislación vigente y los acuerdos internacionales suscritos por España. En todo caso, corresponde al Gobierno la atribución de frecuencias y potencias de conformidad con tales acuerdos.» Es, pues, de esta disposición adicional, cuya significación es singular en el contexto del Estatuto, de la que debe partirse para efectuar la delimitación competencial exigida para resolver el objeto de este proceso.

Ahora bien, la disposición adicional primera del Estatuto de la Radio y la Televisión no establece directamente normas delimitadoras de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ni fija los «términos y casos» a que se refiere el art. 16 del Estatuto catalán. Por lo que concierne al otorgamiento de las concesiones a las sociedades privadas, la titularidad permanece en ella indeterminada al utilizar la forma impersonal «se», que contrasta con la reserva expresa en favor del Gobierno de la atribución de frecuencias y potencias («en todo caso corresponde al Gobierno...»), limitándose la citada disposición a remitir a la legislación que configuraba la situación entonces vigente (principalmente, el Decreto 2648/1978, de 27 de octubre, y el Real Decreto 1433/1979, de 8 de junio), legislación anterior a la aprobación de los Estatutos de Autonomía y que, obviamente, parte de la competencia estatal en la materia, por lo que no es posible encontrar en ella «los términos y casos» a que se refiere el mencionado art. 16.1.

Por ello, aun cuando la disposición adicional primera declara asumir la legislación anterior, al no plantearse en ella la cuestión competencial es preciso proceder a una interpretación sistemática de dicha legislación que permita adaptar su contenido a la nueva forma de organización territorial del Estado, interpretación que ha de hacerse teniendo en cuenta los principios que, en orden a la distribución de competencias en materia de radiodifusión, informan la Constitución, el Estatuto de Autonomía de Cataluña y el propio Estatuto de la Radio y la Televisión en su art. 2.3.

4. En este sentido es oportuno destacar que la reserva estatal de competencias que con carácter general garantiza el Estatuto de la Radio y la Televisión aparece garantizada de forma específica, en relación con la radiodifusión en ondas métricas con modulación de frecuencia, en la legislación a la que remite la disposición adicional primera de dicho Estatuto. Así, en el Real Decreto 1433/1979, de 8 de junio, por el que se establece el Plan Técnico Transitorio, se prevé la reserva a favor de Radio Nacional de España de las frecuencias y potencias requeridas para permitir la mayor cobertura posible del territorio nacional de uno de sus dos programas en frecuencia modulada y las que se requieran para ajustar y completar el segundo de sus programas en una red que pueda servir, indistintamente, para cubrir los núcleos más importantes de la población española en programa nacional o para fragmentarse en redes menores de ámbitos regionales y provinciales o solamente de ámbito provincial o interprovincial. Asimismo, dentro del Servicio Público de Radiodifusión Sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia se reservan en favor de Radiocadena Española las frecuencias y potencias requeridas para asegurar este servicio en la totalidad de las localidades con una población superior a cincuenta mil habitantes, indicándose que la programación atenderá a las necesidades de información y actualidad local dentro de la esfera cultural de la región y de la provincia en que se encuentren. En todo caso, además, las frecuencias y potencias requeridas se asignarán con carácter prioritario.

A ello hay que añadir que la reserva en favor del Gobierno que, fundamentada en exigencias internacionales, se recoge con carácter general en el art. 2.4 del Estatuto de la Radio y la Televisión en relación con la atribución de frecuencias y potencias, aparece también recogida en la disposición adicional primera de forma específica en relación con las concesiones en el servicio de radiodifusión, y ésta es la única competencia, de todas las que constituyen el contenido de la legislación a la que la disposición adicional primera remite, que el Estatuto de la Radio y la Televisión se preocupa de salvar de una manera expresa.

5. Dado, pues, que los objetivos que han podido impulsar al legislador o formular en otros lugares del Estatuto de la Radio y la Televisión un principio de reserva estatal aparecen también de la misma forma garantizados, con carácter específico, en la radiodifusión en ondas métricas con modulación de frecuencia, y teniendo en cuenta la interpretación anteriormente asignada al art. 16.1 del Estatuto catalán y el criterio competencial contenido en el art. 2.3 del Estatuto de la Radio y la Televisión al atribuir facultades de organización y control a las Comunidades Autónomas en su ámbito territorial, hemos de concluir que en este caso concreto, en que el ámbito de cobertura del servicio de radiodifusión es exclusivamente local, la forma impersonal que utiliza la disposición adicional primera puede ser interpretada en el sentido de que en el ámbito territorial catalán las competencias controvertidas corresponden en principio a la Comunidad Autónoma, si bien, por exigencia constitucional, han de ejercitarse en el marco de las normas básicas del Estado, que, según establece el art. 2 del Estatuto de la Radio y la Televisión, están en primer término constituidas por dicho Estatuto y sus disposiciones complementarias de orden técnico. Tales competencias han de entenderse referidas a la concesión de nuevas emisoras por limitarse a dicha concesión el contenido de los Decretos impugnados.

6. Es de señalar, sin embargo, que el ejercicio de las competencias en cuestión está sometido a una serie de condicionamientos derivados de la naturaleza del servicio objeto de concesión, de las competencias que el Estado se reserva en esta materia, y de los compromisos internacionales por él asumidos.

Por una parte, la descentralización del servicio público de radiodifusión entraña la utilización por los particulares de un bien de dominio público y de uso limitado y excluyente -el espectro radioeléctrico reservado a la radiodifusión sonora en frecuencia modulada- el cual, a su vez, constituye un medio privilegiado de comunicación social que contribuye al ejercicio de los derechos reconocidos en el art. 20 de la Constitución. Por ello la Comunidad Autónoma ha de respetar las normas delimitadoras de la utilización de dicho bien y configuradoras de la radiodifusión privada que se hallan contenidas en la legislación a que dicho Estatuto remite y que constituyen las condiciones básicas o requisitos generales a que deberá sujetarse la prestación del servicio en todo el territorio nacional; así lo exige el principio de igualdad cuya aplicación reconoce tanto el Abogado del Estado como el de la Generalidad, y el alcance limitado que la propia disposición adicional primera atribuye al régimen de gestión del servicio público por medio de concesiones a sociedades privadas, al asumirlo de acuerdo con la situación actual y en los términos establecidos en la legislación vigente y acotarlo temporalmente.

Por otra parte, el otorgamiento de las concesiones ha de sujetarse a un plan nacional a través del cual se lleve a cabo la coordinación nacional e internacional que viene exigida por los compromisos internacionales y por las características específicas del servicio, las cuales pueden concretarse en los siguientes puntos:

a) Si bien la radiodifusión en ondas métricas con modulación de frecuencia es de carácter local por poder circunscribirse su zona de servicio al ámbito territorial de la Comunidad, las garantías establecidas para asegurar la calidad de la emisión llevan a establecer distancias que pueden sobrepasar los límites de la región y afectar a áreas pertenecientes a otras Comunidades o a otros países.

b) Las emisoras institucionales y privadas han de coexistir con redes provinciales o regionales explotadas directamente por el Estado.

c) La atribución de frecuencias y potencias reservada al Estado con carácter exclusivo incide en la localización de las emisoras al condicionar las distancias que deben existir entre ellas.

Finalmente se trata de una materia sometida en sus aspectos técnicos a una disciplina internacional, ya que los Acuerdos internacionales fijan las condiciones y el procedimiento para establecer nuevas estaciones y para modificar las características técnicas de las emisoras ya establecidas, y las Administraciones contratantes se comprometen a adoptar para sus estaciones de radiodifusión, en las bandas a que se contraen los Acuerdos, las características especificadas en los planes y a no modificar estas características ni establecer nuevas estaciones salvo en las condiciones previstas en tales Acuerdos. De ahí que se establezca una expresa reserva estatal en relación con la asignación de frecuencias y potencias (art. 2.4 y disposición adicional primera del Estatuto de la Radio y la Televisión) y, al mismo tiempo, se consideren como normas básicas las disposiciones complementarias de carácter técnico (art. 2.1). Pero esto supone no sólo que el aspecto técnico queda fuera del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, sino también que es al Estado a quien corresponde la inspección y el control del cumplimiento de las condiciones técnicas de las emisoras, ya que es a él a quien incumbe velar por la ejecución de los acuerdos internacionales, como único responsable en el orden internacional.

Por ello la legislación por la que actualmente se regula la concesión de nuevas emisoras de radiodifusión en frecuencia modulada ha de interpretarse en el sentido de que, una vez resueltas las solicitudes por la Generalidad ésta necesitará para otorgar la concesión definitiva la asignación por el Gobierno de las frecuencias y potencias correspondientes, así como la fijación de las condiciones de orden técnico de las emisoras, y que las concesiones han de quedar subordinadas a los posibles reajustes de frecuencias y potencias o a las modificaciones de las características técnicas que el Gobierno pueda acordar en cumplimiento de los compromisos internacionales; asimismo ha de entenderse que, terminada la instalación, los adjudicatarios no podrán efectuar pruebas de emisión pública hasta después de haber sido inspeccionada y probada aquélla por la Administración del Estado.

7. De todo lo anterior se infiere que en la situación actual el proceso de otorgamiento de concesiones de emisoras de radiodifusión con modulación de frecuencia es, en definitiva, desde el punto de vista competencial, un proceso compartido por el Estado y la Comunidad Autónoma. La competencia del Estado en esta materia se extiende a las normas delimitadoras de la utilización del espectro radioeléctrico reservado a la radiodifusión sonora en dicha frecuencia y a las que regulan las condiciones básicas o requisitos generales para la prestación del servicio, así como a la elaboración de los planes nacionales, la fijación de las condiciones técnicas y la inspección y control de las mismas. Y sobre esta base corresponden a la Comunidad Autónoma de Cataluña las competencias específicas objeto de este proceso, esto es, la resolución de las solicitudes de concesión de emisoras de radiodifusión en frecuencia modulada y el otorgamiento de concesiones de instalación y funcionamiento de las mismas, así como la regulación de los procedimientos de adjudicación.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA

Ha decidido

Que la titularidad de las competencias controvertidas en el presente proceso corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña con el alcance y en los términos expresados en el Fundamento séptimo de esta Sentencia.

Publíquese en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veinticuatro de mayo de mil novecientos ochenta y dos.

Identificación
Órgano Pleno
Magistrados Don Manuel García-Pelayo y Alonso, don Jerónimo Arozamena Sierra, don Ángel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer Morant, don Ángel Escudero del Corral y don Antonio Truyol Serra.
Número y fecha BOE [Núm, 137 ] 09/06/1982 Corrección 1
Tipo y número de registro
Fecha de resolución 24/05/1982
Síntesis y resumen
Síntesis Descriptiva Promovido por el Gobierno de la Nación frente a los Decretos 82 y 83/1981, de la Generalidad de Cataluña, relativos ambos a la concesión de emisoras de radio en frecuencia modulada
  • 1. En el campo de los conflictos constitucionales la no impugnación de una disposición general por el Estado o la Comunidad Autónoma cuyas competencias hayan podido verse afectadas no implica en modo alguno la imposibilidad de instar el conflicto sobre el mismo objeto en relación con cualquier disposición, acto o resolución posterior, aun cuando sea mera reproducción, ampliación, modificación, confirmación o aplicación de aquélla. Así lo exige el carácter indisponible de las competencias constitucionales, cuya distribución entre el Estado y las Comunidades Autónomas responde a la forma de organización territorial del Estado y que no puede verse alterada por la pasividad temporal de cualquiera de los entes interesados frente al indebido ejercicio de sus competencias por parte del otro.
  • 2. El Estatuto de la Radio y la Televisión, si bien contribuye a delimitar el ámbito competencial de la Comunidad, no podrá operar como una mera «norma habilitante de competencia» en sentido estricto, dado que la competencia en cuestión ha sido ya asumida por el Estatuto de Autonomía en su art. 16.1 sobre la base del art. 149.1 27.ª de la C. E. y por tanto la limitación impuesta en el mencionado artículo del Estatuto («en los términos y casos») no puede interpretarse de modo que vacíe de contenido dicha asunción.
  • 3. En la situación actual, el proceso de otorgamiento de concesiones de emisoras de radiodifusión con modulación de frecuencia es, desde el punto de vista competencial, un proceso compartido por el Estado y la Comunidad Autónoma. La competencia del Estado en esta materia se extiende a las normas delimitadoras de la utilización del espectro radioeléctrico reservado a la radiodifusión sonora en dicha frecuencia y a las que regulan las condiciones básicas o requisitos generales para la prestación del servicio, así como a la elaboración de los planes nacionales, la fijación de las condiciones técnicas y la inspección y control de las mismas. Y sobre esta base corresponden a la Comunidad Autónoma de Cataluña la resolución de las solicitudes de concesión de emisoras de radiodifusión en frecuencia modulada y el otorgamiento de concesiones de instalación y funcionamiento de las mismas, así como la regulación de los procedimientos de adjudicación.
  • Disposiciones generales impugnadas
  • Disposiciones generales citadas
  • Decreto de la Generalidad de Cataluña 82/1981, de 10 de abril. Prorroga el plazo establecido en el Decreto 175/1980, de 3 de octubre, para la resolución de las solicitudes de concesión de emisoras en frecuencia modulada
  • En general
  • Decreto de la Generalidad de Cataluña 83/1981, de 13 de abril. Desarrolla la segunda fase del Plan técnico transitorio del servicio público de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia
  • En general
  • Real Decreto 2648/1978, de 27 de octubre. Plan técnico nacional de la radiodifusión sonora
  • En general, f. 3
  • Constitución española, de 27 de diciembre de 1978
  • Artículo 20, f. 6
  • Artículo 149.1.27, f. 2
  • Real Decreto 1433/1979, de 8 de junio. Plan técnico transitorio del Servicio Público de la Radiodifusión Sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia
  • En general, f. 3
  • Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre. Tribunal Constitucional
  • Artículo 63.2, f. 1
  • Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre. Estatuto de Autonomía de Cataluña
  • Artículo 16.1, ff. 2, 5
  • Ley 4/1980, de 10 de enero. Estatuto jurídico de radio y televisión
  • Artículo 2.1, f. 6
  • Artículo 2.3, ff. 3, 5
  • Artículo 2.4, ff. 4, 6
  • Disposición adicional primera, f. 6
  • Decreto de la Generalidad de Cataluña 175/1980, de 3 de octubre. Concesión de emisoras de radiodifusión
  • En general, f. 1
  • Decreto de la Generalidad de Cataluña 82/1981, de 10 de abril. Prorroga el plazo establecido en el Decreto 175/1980, de 3 de octubre, para la resolución de las solicitudes de concesión de emisoras en frecuencia modulada
  • En general, f. 1
  • Decreto de la Generalidad de Cataluña 83/1981, de 13 de abril. Desarrolla la segunda fase del Plan técnico transitorio del servicio público de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia
  • En general, f. 1
  • Conceptos constitucionales
  • Conceptos materiales
  • Visualización
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