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Tribunal Constitucional de España

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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente, y don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García- Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo y don José Vicente Gimeno Sendra, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad iniciado bajo el núm. 961/1985, planteado por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra la Ley del Parlamento de Cataluña 18/1985, de 23 de julio, de Cámaras Profesionales Agrarias, en el que ha comparecido el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado don Manuel María Vicens Matas, y el Parlamento de Cataluña, representado por su Presidente; en los recursos de inconstitucionalidad núms. 174/1987, 398/1987, 410/1987 y 425/1987, acumulados entre sí, y al anterior recurso núm. 961/1985, planteados por don Blas Camacho Zancada, Comisionado por 69 Diputados; el Abogado don Ramón Ríu i Fortuny, en representación y defensa de la Generalidad de Cataluña; la Abogada doña Inmaculada Rodríguez González, en representación y defensa del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria; los Letrados don Miguel Ignacio Legarda Uriarte y don José Ignacio López Cárcamo, en nombre y representación del Gobierno Vasco, y don Federico Trillo-Figueroa Martínez Conde, Comisionado por 56 Diputados, respectivamente, contra la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias, recursos en los que ha comparecido el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado; en el conflicto positivo de competencia, iniciado bajo el núm. 504/1987, acumulado a los anteriores asuntos, promovido por el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, contra el Decreto 32/1987, de 5 de febrero, de la Junta de Galicia, por el que se autoriza la adquisición, a título gratuito o lucrativo, a favor de la Comunidad Autónoma, del derecho a usar los inmuebles propiedad de las Cámaras Agrarias gallegas para finalidades de actuación administrativa de orden exclusivamente agrario. Ha comparecido la Junta de Galicia, representada por el Letrado don Heriberto García Seijo. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis López Guerra, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. a) El 2 de noviembre de 1985 tuvo entrada en este Tribunal escrito del Abogado del Estado, quien, en nombre y representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 18/1985, de 23 de julio, de Cámaras Profesionales Agrarias, publicada en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» núm. 570, de 2 de agosto de 1985. La Sección Segunda de este Tribunal, por providencia de 13 de noviembre de 1985, admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad que fue registrado con el núm. 961/1985. Tras los correspondientes trámites, comparecieron y presentaron alegaciones el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y el Parlamento de Cataluña.

Habiéndose invocado el art. 161.2 C.E., transcurrido el plazo previsto en este concepto, y tras oír a las partes, el Pleno del Tribunal dictó Auto el 24 de abril de 1986, por el que se acordó levantar la suspensión de la vigencia de la Ley 18/1985, de 23 de julio, de Cámaras Profesionales Agrarias, del Parlamento de Cataluña, por entender que no aparecían motivos suficientes para mantener la citada suspensión.

b) El 13 de febrero de 1987 tuvo entrada en el Tribunal escrito de don Blas Camacho Zancada, quien, comisionado por 69 Diputados más, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias (LBCA). El recurso quedó registrado con el núm. 174/1987. Por providencia de 18 de febrero de 1987, la Sección Segunda del Tribunal admitió a trámite el recurso en el que, tras las correspondientes actuaciones procesales, se personó y realizó alegaciones el Abogado del Estado en nombre del Gobierno.

c) El Abogado de la Generalidad de Cataluña don Ramón Ríu i Fortuny, por escrito que tuvo entrada en el Tribunal el 27 de marzo de 1987, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 23/1986, ya citada, el recurso quedó registrado con el núm. 398/1987. La Sección Tercera del Tribunal, por providencia de 1 de abril de 1987, admitió el recurso, en el que, tras los correspondientes trámites procesales, compareció el Abogado del Estado en nombre del Gobierno de la Nación.

d) Doña Inmaculada Rodríguez González, en representación del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, presentó escrito el 28 de marzo de 1987, por el que se interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la mencionada Ley 23/1986, recurso que quedó registrado con el núm. 407/1987. La Sección Cuarta del Tribunal, por providencia de 1 de abril de 1987, admitió a trámite el recurso en el que se personó el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación.

e) El Gobierno Vasco, representado por don Miguel Ignacio Legarda Uriarte y don José Ignacio López Carcamo, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 30 de marzo de 1987, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 23/1986, que quedó registrado con el núm. 410/1987. Admitido a trámite el recurso por providencia de la Sección Tercera de 1 de abril de 1987, se personó en el mismo el Abogado del Estado en nombre del Gobierno de la Nación.

f) Don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde comisionado por 56 Diputados, por escrito que tuvo entrada el 1 de abril de 1987, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 23/1986, registrándose con el núm. 425/1987. La Sección Cuarta del Tribunal, por providencia de 8 de abril de 1987, admitió a trámite el recurso en el que se personó el Abogado del Estado en nombre del Gobierno de la Nación.

g) En su escrito de 27 de marzo de 1987, el representante del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña solicita la acumulación del recurso 398/1987, al registrado con el núm. 961/1985, por su parte, el Abogado del Estado, en su escrito de personación en el recurso núm. 425/1987, solicitó la acumulación del citado recurso a los registrados con los núms. 398, 407 y 410/1987; oídas las partes, el Pleno del Tribunal dictó Auto el 4 de junio de 1987, por el que se acumularon los recursos 398, 407, 410 y 425/1987.

h) El Abogado del Estado, en representación del Gobierno, por escrito de 14 de abril de 1987, planteó conflicto positivo de competencia contra el Decreto de la Junta de Galicia 32/1987, de 5 de febrero, por el que se autoriza la adquisición, a título gratuito o lucrativo, a favor de la Comunidad Autónoma, del derecho a usar los inmuebles propiedad de las Cámaras Agrarias Gallegas para finalidades de actuación administrativa de orden exclusivamente agrario. El conflicto quedó registrado con el núm. 504/1987, y, admitido a trámite por la Sección Cuarta del Pleno, en providencia de 22 de abril de 1987, tras los correspondientes trámites procesales, se personó y realizó alegaciones la Junta de Galicia, representada por don Heriberto García Seijo. Habiéndose invocado por el Abogado del Estado el art. 161.2 de la C.E. se tuvo por suspendido el Decreto impugnado.

Por providencia de 10 de junio de 1987, la Sección Cuarta acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 67 de la LOTC, que el conflicto 504/1987 siguiese su tramitación por las normas del recurso de inconstitucionalidad, tal y como había solicitado el Abogado del Estado.

Transcurrido el plazo previsto en el art. 65.2 de la LOTC, y oídas las partes, el Tribunal, por Auto de 1 de octubre de 1987 acordó mantener la suspensión del Decreto de la Junta de Galicia 32/1987.

i) En la providencia de 10 de junio de 1987 se solicitó a las partes personadas en los asuntos 961/1985, 174/1987, 398/1987, 407/1987, 410/1987, 425/1987 y 504/1987, que realizaran alegaciones sobre la procedencia de la acumulación de todos ellos. Por Auto de 21 de julio de 1987, el Pleno del Tribunal, acordó acumular el conflicto de competencia 504/1987 y los recursos de inconstitucionalidad 961/1985 y 174/1987, a los ya acumulados 398, 407, 410 y 425 de 1987.

2. El recurso de inconstitucionalidad 961/1985 fue interpuesto, como se ha señalado por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, contra la Ley 18/1985, de 23 de julio, del Parlamento de Cataluña, de Cámaras Profesionales Agrarias.

A) El recurso se dirige principalmente contra la totalidad de la Ley y, subsidiariamente, contra sus arts. 12.1, 13.1 f); 19.1 h), y Disposición derogatoria, párrafo primero.

a) Comienza sus alegaciones el Abogado del Estado señalando que el Parlamento de Cataluña carece de competencia para dictar la Ley impugnada ya que no existe título estatutario en el que sustentar la regulación sobre Cámaras Agrarias. Esta materia, con sustantividad propia, no es objeto de referencia alguna en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (E.A.C). Ello hace que la Ley impugnada apele a una genérica invocación de los arts. 9 y 12 del E.A.C. para fundamentar la existencia de regulación en materia de Cámaras. La invocación del art. 9 resulta claramente insuficiente, ya que, por un lado, las instituciones de autogobierno son sólo las previstas por el art. 152.1 de la C.E., y, por otro, la naturaleza bifronte de las Cámaras Agrarias impide esa calificación de «instituciones de autogobierno». En este sentido, tampoco el art. 10.1 del E.A.C. (desarrollo legislativo y ejecución de bases sobre régimen jurídico de la Administración de la Generalidad y de los entes públicos de ella dependientes) puede fundamentar competencialmente la Ley impugnada, ya que no puede hablarse de integración administrativa de las Cámaras Agrarias, ni su naturaleza de órganos de consulta también del Estado permite equipararlas a entes públicos dependientes de la Comunidad Autónoma.

Por lo que respecta al título competencial «agricultura y ganadería» (arts. 12.1.4 del E.A.C), tampoco puede dar cobertura a la Ley de Cámaras. En el E.A.C. otras corporaciones representantivas aparecen diferenciadas respecto de títulos competenciales en los que desarrollan su labor. Por otro lado, el art. 149.1.18 de la C.E., al referirse expresamente a las Cámaras Agrarias, refuerza esa imposibilidad de incluir a éstas en el título «agricultura y ganadería». Tampoco la referencia a organizaciones profesionales que realiza la Ley catalana 18/1985 puede justificar la competencia en la materia, como posteriormente se analiza, al impugnar subsidiariamente el art. 12.

El art. 9.22 del E.A.C. tampoco puede dar cobertura competencial a Cataluña para dictar esta Ley, ya que esa ampliación analógica choca con lo realizado en otros Estatutos, y si se hubiera querido asumir la competencia sobre Cámaras Agrarias se hubiera hecho expresamente. Por último se señala que no existe exigencia constitucional de homogeneidad de competencias entre las Comunidades Autónomas, además de indicarse que existen otras incompetencias en materia de Cámaras Agrarias.

b) Con carácter subsidiario respecto de la anterior impugnación, se recurre el art. 12.1 de la Ley catalana 18/1985 y, por conexión, los arts. 13.1 f) y 19.1 h). Dos son los argumentos que fundamentan esta impugnación: violación del art. 149.1.1 de la C.E., por una parte, y de los arts. 22.1 y 28.1 C.E., por otra.

El art. 12.1 de la Ley impugnada afecta a derechos fundamentales y, al regularse esta materia, se está vulnerando el art. 149.1.1 de la C.E. No cabe, objetar que existe una regulación estatal previa (R.D. 1.336/1977, y R.D. 1.127/1980). Dicha regulación no establece, al menos expresamente, la afiliación obligatoria a las Cámaras Agrarias. El R.D. 1.336/1977, en su art. 4, se limita a atribuir la condición de electores y elegibles, lo que no significa ni que se impusiera la afiliación obligatoria ni que se permitiera a las Cámaras recaudar directamente el recargo sobre la Contribución Territorial Rústica y Pecuaria, ni les concedieron la utilización de la vía de apremio.

En todo caso, la normativa catalana resulta materialmente inconstitucional. El art. 52 de la C.E. reconoce una cierta intervención estatal en la regulación de organizaciones profesionales representativas de intereses económicos, pudiendo llegar a configurarse como Corporaciones de Derecho Público; sin embargo, no pueden las peculiaridades atentar a derechos fundamentales como lo son derechos de asociación y sindicación negativos. Sólo en los Colegios profesionales, entes similares pero no idénticos a las organizaciones del art. 52 C.E. (ya que se refieren al ejercicio de profesiones tituladas), es posible la adscripción obligatoria. En el caso de las organizaciones del art. 52, como son las Cámaras Agrarias, esa adscripción obligatoria perturbaría abiertamente el ejercicio del derecho de asociación y del de sindicación. Ello queda puesto de manifiesto en la propia Ley catalana, cuyo art. 13.1 f), por ejemplo, se refiere a la actuación de las Cámaras «en representación y en defensa de los intereses generales agrarios».

Por lo que respecta al art. 19.1 h), también en conexión con el art. 12.1, dicho precepto sólo tiene sentido en cuanto que se conciba la Cámara Agraria como un ente público de adscripción obligatoria; si desaparece ésta, deja de poderse hablar de tributo en relación con las cuotas o derramas. Por otra parte, est forma de financiación reitera la vulneración de los arts. 22 y 28 C.E. por cuanto sitúa a la Cámara en una clara posición privilegiada respecto de asociaciones y sindicatos.

c) Por último, y también con carácter subsidiario respecto de la impugnación global, se recurre la Disposición derogatoria primera, párrafo primero. No puede la Comunidad Autónoma derogar el Decreto 336/1977 y disposiciones de cumplimiento y desarrollo, ya que tales normas regulan los aspectos básicos de las Cámaras Agrarias.

Concluye el recurso solicitando que se declare la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 18/1985 del Parlamento de Cataluña y, subsidiariamente, de sus arts. 12.1, 13.1 f) y 19.1 h), así como de su Disposición derogatoria, párrafo primero.

B) El Presidente del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación de éste, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 10 de diciembre de 1985, realizó las alegaciones que tuvo por convenientes y que pueden resumirse como sigue.

a) Comienza el escrito defendiendo la existencia de título competencial que justifique la aprobación de una Ley en materia de Cámaras Agrarias; este título competencial deriva tanto de la organización administrativa (art. 10.1.1 E.A.C.), como de la agricultura (art. 11.1.4 E.A.C.). Contando con ambas competencias, y con respecto a las bases estatales, parece lógico que la Comunidad Autónoma pueda regular la Administración catalana de la agricultura, que puede incluir tanto fórmulas de administración directa como de personificación, sea funcional o corporativa.

Ninguno de los argumentos de la demanda son suficientes para mantener que Cataluña carece de competencias en materia de Cámaras Agrarias. La falta de cita expresa nada significa, ya que en el Estatuto, son muy pocos los entes citados fuera de los territoriales. Tampoco el hecho de que otros Estatutos sí citen a las Cámaras es argumento para concluir la falta de competencia, ya que no pueden utilizarse otros Estatutos como criterio interpretativo.

La naturaleza bifronte de doble relación con el Estado y la Comunidad Autónoma se da en otros muchos entes, sin que ello signifique la ausencia de competencias autonómicas. El art. 10.1.1 E.A.C., al referirse a «los entes públicos dependientes» de la Generalidad no realiza distinción alguna y, por ello, cabe incluir a las Cámaras Agrarias. Por otro lado, la Comisión Mixta prevista en la Disposición transitoria sexta E.A.C., en dos ocasiones ha acordado la transferencia a la Generalidad de las Cámaras Agrarias, aunque, incomprensiblemente, dicha transferencia no se ha producido.

b) El segundo núcleo de alegaciones del Parlamento de Cataluña se refiere a la corrección constitucional, tanto formal como material, de la integración necesaria de los profesionales en las Cámaras Agrarias.

Si bien es cierto que la repetición de la norma básica formal por la norma autonómica es una técnica desaconsejable, dicha reproducción es casi necesaria cuando de lo que se trata es de expresar principios normativos asumidos como básicos. El problema, pues, no es de competencia o incompetencia, sino de conformidad o no de la norma básica con la Constitución. Centrada así la cuestión, el propio Gobierno parte en la Exposición de Motivos del proyecto de Ley de «establecimiento de las bases de régimen jurídico de las Cámaras Agrarias» de que el sistema imperante es el de integración obligatoria, sin que, hasta el momento haya sido modificado.

La solución estatal de la integración obligatoria no es inconstitucional; la búsqueda de fórmulas de participación del sector agrario no puede producir discriminaciones por exclusión, sin que ello suponga, como señala el propio art. 4 de la Ley recurrida, oposición alguna a las libertades de asociación y sindicación. La Ley determina las funciones de las Cámaras y, dentro de éstas, cada agricultor podrá participar o no, sin que de ello derive límite alguno para otros derechos. La fórmula de la adscripción obligatoria es plenamente constitucional, como demuestra el caso de los Colegios Profesionales, y sin que las diferencias que intenta establecer entre este supuesto y el de las Cámaras el recurso sean relevantes. Así pues, establecido que la integración obligatoria forma parte de la normativa básica estatal y que es acorde con la Constitución, los arts. 12, 13.1 f) y 19.1 h) de la Ley catalana son perfectamente respetuosos con la normativa fundamental.

c) Por último, la Disposición derogatoria primera, párrafo primero, no pretende derogar el Real Decreto 1.336/1977, sino circunscribir su ámbito de vigencia o, mejor, alterarlo, convirtiéndose en norma supletoria. El Real Decreto citado no contiene las bases, aunque de él se deduzcan; la Ley las ha respetado, incorporándolas a su normativa y dejando privado de vigencia el citado Decreto.

Por todo lo anterior, concluye el Presidente del Parlamento de Cataluña solicitando que se desestimen las peticiones contenidas en la demanda y que se declaren expresamente la constitucionalidad y plena validez de la totalidad de la Ley catalana 18/1985, de Cámaras Profesionales Agrarias.

C) Don Manuel María Vicens Matas, en nombre y representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por escrito de 13 de diciembre de 1985, realiza las alegaciones que estima pertinentes.

a) Comienza señalándose que el hecho de que el E.A.C. no cite expresamente las Cámaras Agrarias no significa que Cataluña carezca de competencia sobre ellas, competencia que viene apoyada en el título agricultura y ganadería; las Cámaras, fuera de este título competencial, perderían todo significado y, por tanto, su conexión no sólo es obvia, sino necesaria.

b) Entrando en el tema de la adscripción obligatoria, la normativa estatal sobre la materia es la que consagra dicho principio. El Real Decreto 1.336/1977, en su art. 4, establece que «serán electores y elegibles como miembros de las Cámaras Agrarias los titulares de explotaciones agrícolas»; no se dice que «podrán», sino que todos los integrantes del cuerpo electoral son considerados miembros de las Cámaras. Pero, por otro lado, el art. 15 de la Ley de Proceso Autonómico (L.P.A.) fijó una serie de principios a los que debía sujetarse la Comunidad Autónoma y que se identificaron por el Tribunal Constitucional como bases (STC 76/1983), y, entre ellos se encuentra el de imponer la constitución obligatoria de determinadas entidades, entre ellas, las Cámaras Agrarias. Obligando la Ley estatal la constitución en todo el territorio de las Cámaras no puede ahora el Estado impugnar una Ley autonómica que lo que pretende es hacer efectiva esa formación obligatoria, siendo exigencia de esa constitución obligatoria la forzosa incorporación ya que, en otro caso, podría suceder que la negativa a integrarse de todos los profesionales dejara vacía de contenido la constitución obligatoria.

Por otra parte, el anuncio de una futura modificación del régimen de las bases atenta al equilibrio y consolidación del sistema de las autonomías y a la lealtad constitucional. Ello porque las bases deben tener una cierta estabilidad por cuanto que se refieren a los aspectos estructurales y no coyunturales, y aunque no sea el concepto antitético del de evolución legislativa, no puede el Estado modificar continuamente las bases.

- Según el Tribunal Constitucional (STC 76/1983) el único título competencial en el que el Estado puede fundamentar su competencia sobre Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos es la del art. 149.1.18 C.E. Ello hace que la cuestión esté ya resuelta por el Tribunal Constitucional en el sentido de que el art. 149.1.1 C.E. no juega en el campo de la constitución y organización de las Cámaras Agrarias, por lo que el art. 12.1 de la Ley impugnada es plenamente acorde con la Constitución y reflejo de la normativa básica sobre la materia, en especial, el art. 15.1 de la L.P.A.

En todo caso, la especial naturaleza de las Cámaras Agrarias, como de otros entes similares, y sobre todo su aspecto público, hace que no puedan aplicarse rígidamente los principios y la regulación del hecho asociativo, que pasa a un segundo plano. En esta misma línea se mueve el art. 52 C.E., haciendo, al menos, que no sea aplicable a las Cámaras la libertad de asociación en su aspecto negativo.

- La impugnación del art. 13.1 f) de la Ley carece de fundamento. La propia Ley, en su art. 4, establece que la existencia de las Cámaras Agrarias no limita la libertad sindical y determina cuál ha de ser su ámbito de actuación. El recurso lo único que pretende es hacer decir a la Ley lo que en realidad no dice.

- Tampoco el art. 19.1 h) resulta contrario a la C.E. En primer lugar, ni los fondos de las Cámaras, ni las cuotas o dramas tienen carácter público, en el sentido tributario o fiscal. Además, justificado que la adscripción obligatoria no implica violación alguna de las libertades de asociación y sindicación, el sistema de financiación no supone situación de privilegio alguna. El uso, en su caso, de métodos propios de Administraciones Públicas para la recaudación de cuotas no es más que la consecuencia lógica de la dimensión pública de las Cámaras. Por último, el sistema de financiación arbitrado es similar al vigente regulado por el Estado.

- Por lo que respecta a la Disposición derogatoria, párrafo primero, del Real Decreto 1.336/1977 no es una norma básica, aunque de ellas puedan inferirse algunos aspectos básicos. La consecuencia es que, tomando como norma básica el art. 15 de la L.P.A. y el carácter preconstitucional del Real Decreto 1336/1977, la Comunidad Autónoma lo ha declarado no aplicable en su territorio al amparo de lo establecido en los arts. 12.1.4 y 26.1 E.A.C.

Concluye el representante de la Generalidad solicitando que se desestime el recurso planteado contra la Ley catalana 18/1985, declarando que todos sus preceptos se ajustan a la Constitución y al Estatuto de Autonomía.

3. Don Blas Camacho Zancada, Comisionado por sesenta y nueve Diputados más, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 13 de febrero de 1987, presentó recurso de inconstitucionalidad (Rec. 174/87) contra la totalidad de la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 312, de 30 de diciembre de 1986; subsidiariamente impugna los siguientes preceptos de la citada Ley: último párrafo del apartado cuarto del Preámbulo, en relación con el art. 6; arts. 1, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, Disposiciones adicionales primera, segunda, tercera, cuarta, párrafo segundo de la Disposición adicional quinta, y Disposición final segunda.

A) Comienza el recurso con una amplia exposición de los antecedentes históricos y normativos referentes a las Cámaras Agrarias, para exponer, a continuación, los fundamentos de Derecho en que se basa la impugnación.

a) El recurso plantea como pretensión principal la declaración de inconstitucionalidad del conjunto de la L.B.C.A. por ser contraria al concepto constitucional de «bases», a los arts. 148.1.7 y 149.1.18 C.E., a todos los Estatutos de Autonomía y a las tesis ya sostenidas por el propio Tribunal Constitucional con respecto a la configuración constitucional de las Cámaras Agrarias.

- La Ley impugnada desborda el concepto constitucional de «bases». Se invoca como título competencial para regular las Cámaras el art. 149.1.18 C.E., título que efectivamente serviría de fundamento si no se superaran las bases, y si se hubiera dictado la Ley para un sujeto que fuese auténticamente una Administración Pública. Lo pormenorizado de la regulación realizada por la Ley recurrida y las materias en las que entra hacen que no quede nada para la regulación de las Comunidades Autónomas.

- Por otro lado, la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre la LOAPA se refirió a las competencias estatales para regular las bases de las organizaciones del art. 52 C.E., Cámaras Agrarias entre ellas, limitándolas a la constitución de sus órganos y a su actividad en los aspectos en los que realizan funciones administrativas. En la Ley recurrida predomina el carácter público frente a la defensa de los intereses privados, que desaparecen de manera radical; la L.B.C.A., pues, ha convertido sin más, a las Cámaras Agrarias en Administraciones Públicas, privándolas de su componente primordial privado.

- La Ley impugnada viola asimismo en su totalidad los arts. 14 y 52 de la C.E. La detallada normativa incluida en la Ley impugnada vacía de contenido el ámbito de autonomía con que deben contar las propias Cámaras a la hora, por ejemplo, de fijar su ámbito territorial. Ello hace, a la vez, que se discrimine a las Cámaras Agrarias respecto de otras organizaciones de defensa de intereses económicos.

Así, el desbordamiento del concepto de «bases», su aplicación a entes que no deben ser en su integridad Administraciones Públicas y el desbordamiento del carácter estatutario afectan a toda la Ley 23/1986, habiéndose aprobado con una teleología constitucionalmente ilícita, que la afecta en su conjunto.

b) Con carácter subsidiario plantean los recurrentes la inconstitucionalidad de distintos preceptos.

- La primera denuncia se refiere al último párrafo del apartado cuarto del preámbulo de la Ley. Se afirma en él que la existencia de Cámaras de ámbito local supone una traba para el desarrollo del asociacionismo libre y reivindicativo, fijándose luego en el art. 6 la provincia como ámbito territorial de las Cámaras. Ello choca con las competencias autonómicas para establecer el ámbito territorial y casa mal con la actitud del Gobierno de no recurrir la Ley gallega que establece como marco territorial la parroquia. La inconstitucionalidad denunciada afecta no sólo al preámbulo, sino también al art. 6 y a la Disposición adicional cuarta.

- Posteriormente se impugnan los arts. 1 y 3 L.B.C.A. El único título competencial en el que puede apoyarse la legislación sobre las Cámaras es el de su organización y constitución en cuanto Administraciones Públicas. El art. 3 L.B.C.A., mediante una argumentación falaz quiere afirmar que todos los actos que dicte la Cámara como entidad de Derecho público tienen la consideración de actos administrativos; pero, para ello, la L.B.C.A. no ha determinado cuando actúan las Cámaras «sin ser entidades de Derecho público, sino como Administración Pública». Por el contrario, del art. 2 parece deducirse el criterio de la total publicación de las Cámaras, máxime si, como se hace en el art. 5, se les prohíbe la defensa de intereses socioeconómicos, corporativos, profesionales, etc. Existe, pues, una gran confusión conceptual en la L.B.C.A., que produce un efecto de inseguridad jurídica contraria al art. 9.3 C.E. y que excede de lo previsto por el art. 149.1.18 C.E.

- El art. 7 de la Ley es innecesario y, en otro caso, inconstitucional por invadir las competencias de las Comunidades Autónomas al obligarse a éstas a someterse a la Ley 23/1986 y a decisiones de las entidades locales.

- Por lo que respecta al art. 8, el establecimiento de un número máximo de 25 miembros para las Cámaras Provinciales plantea muchas dudas, ¿por qué ese número y no otro?, ¿quién debe fijar los números mínimos y concretos en cada caso?, ¿por qué es preferible el sistema de representación proporcional y no el de voto limitado?, ¨debe el sistema electoral regularse por el Estado o es materia de los Estatutos de cada Cámara?, ¿no es una disfunción que una Ley de Bases del Estado, que debe desarrollarse por las Comunidades Autónomas, contenga habilitaciones al Gobierno para su desarrollo?

- La Disposición adicional primera viola el art. 149.1.18 C.E. y priva a las Cámaras de su facultad de defender intereses económicos.

- Por lo que respecta a las Disposiciones adicionales segunda y cuarta, y sin perjuicio de lo que posteriormente se dice respecto a su oposición al art. 33 C.E., no es acorde con una Ley de bases el establecimiento de habilitaciones al Gobierno para desarrollar aspectos de la Ley tales como realizar atribuciones patrimoniales, etc.

- La Disposición adicional quinta, segundo párrafo, introduce una nueva definición del régimen local; el art. 149.1.18 C.E. no habilita para entrar a regular el régimen local, además, se fijan competencias exclusivas para los entes locales excluyendo a Corporaciones de Derecho público como las Cámaras.

- La Disposición final segunda incluye una nueva habilitación en favor del Gobierno que viola la competencia de desarrollo de las Comunidades Autónomas.

c) El tercer núcleo de alegaciones se refiere a la denuncia de inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 23/1986 por vulneración del art. 9.2 C.E., así como de los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos constitucionalizados en el apartado tercero del mismo art. 9 C.E.

Tras exponer los principios generales de las particularidades asociativas del agro español, el recurso mantiene que la Ley 23/1986, «administrativiza y somete a un rígido control verticalista las posibilidades asociativas del campo». Ello resulta de lo siguiente:

- En primer lugar, como se ha señalado ya, se convierten a las Cámaras en Administraciones Públicas.

- Las organizaciones profesionales agrarias que plasman el Derecho público subjetivo a la libertad sindical, en segundo lugar, «se supeditan y traban a ese apéndice de la Administración del Estado que son las Cámaras Agrarias». Ello deriva del hecho de que hayan de participar en las elecciones de las Cámaras, dependiendo de su participación y resultado su representación institucional.

- El sistema creado supone la interdependencia necesaria entre Administraciones Públicas, Cámaras Agrarias y Organizaciones de Agricultores y Ganaderos.

- La finalidad de la Ley impugnada es crear esa estructura interdependiente y, a la vez, desigual, ya que las Organizaciones quedan sometidas a las Administraciones y a las Cámaras, en especial si se está a lo establecido por las Disposiciones adicionales segunda y tercera de la Ley 23/1986.

La conclusión de lo anterior es que la Ley impugnada configura una estructura asociativa constitucionalmente ilícita ya que, en lugar de perseguir la libertad e igualdad de agricultores y ganaderos y de los grupos en que se integran, promoviendo las condiciones para que éstas sean reales y efectivas y removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, cumpliendo así el mandato del art. 9.3 C.E., lo que se hace es administrativizar las Cámaras Agrarias, vaciándolas de su contenido esencial y establecer un régimen de la libertad sindical de las organizaciones profesionales agrarias por el que quedan subordinadas a las Cámaras, convirtiéndose en cauce necesario del asociacionismo sindical.

d) El siguiente grupo de alegaciones se refiere a la vulneración de los arts. 53 y 81 C.E. por el Capítulo Quinto de la Ley 23/1986, impugnada.

Las Organizaciones Profesionales Agrarias a las que el art. 5 de la Ley atribuye las funciones de representación, reivindicación y negociación en defensa de los intereses de agricultores y ganaderos son la manifestación del derecho público subjetivo a la libertad sindical que constitucionaliza el art. 28.1 de la C.E. Aunque dicho planteamiento pudiera discutirse, en todo caso las citadas Organizaciones serían manifestación del derecho de asociación reconocido por el art. 22 de la C.E. Ello significa que cualquiera que sea su naturaleza (sindical o asociativa), la Ley que regule ese derecho ha de respetar su contenido esencial, tal y como exhibe el art. 53 de la C.E.

Es inadmisible, pues, que una Ley de bases, no orgánica, cuyo objeto es regular las Cámaras Agrarias, se ocupe en uno de sus capítulos de regular el contenido esencial del derecho de asociación. El capítulo quinto del L.B.C.A. regula el concepto de «organizaciones más representativas» para las Organizaciones Profesionales de Agricultores y Ganaderos, debiendo esta materia establecerse por Ley Orgánica que respete su contenido esencial.

e) El recurso de inconstitucionalidad se centra a continuación en la impugnación de los arts. 9 y 10 de la Ley 23/1986. Estos preceptos vulneran los arts. 9.3, 14 y 23 de la C.E.

La exigencia que establece el art. 9 de la Ley de estar afiliado a un régimen de Seguridad Social para ser elector es una arbitrariedad, ya que excluye del derecho de sufragio a aquellas personas que no dedican todo su tiempo a una actividad única, violándose así el art. 9.3 de la C.E.

El reconocimiento de la condición de elector para personas jurídicas, por otra parte, abre el paso a posibles casos de voto plural o múltiple, ya que muchas personas que formen parte de personas jurídicas cumplirán las condiciones de elector exigidas para las personas físicas. Con ellos se violan los arts. 14 y 23 de la C.E. El valor del voto puede ser desigual, con lo que se rompe no sólo el principio de no discriminación, sino un pilar básico del sistema democrático.

f) El siguiente grupo de alegaciones se ocupa de fundamentar la violación del art. 52 de la C.E. por los arts. 5 y 12, y Disposición adicional primera de la Ley impugnada.

El art. 52 de la C.E., al reconocer la existencia de organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de intereses económicos que les sean propios, está regulando a las Cámaras Agrarias, ya que éstas no son sindicatos ni colegios profesionales, y así lo ha visto la doctrina. La Ley que regula las cámaras ha de someterse, pues, a los límites del art. 52 de la C.E. El art. 5 de la L.B.C.A., al referirse a las funciones de las Cámaras, delimita éstas como órganos de consulta y asesoramiento, dejándolas desprovistas de su función esencial reconocida en el art. 52 de la C.E., lo que se ve confirmado por la Disposición adicional primera.

El art. 12 L.B.C.A., en esta misma línea, suprime todo tipo de cuota voluntaria u obligatoria, con lo que se hace depender a las Cámaras Agrarias de la Administración.

g) Se impugnan, a continuación, las Disposiciones adicionales segunda y tercera L.B.C.A. por oponerse al art. 33 en relación con el 9.3 de la C.E.

Las Cámaras Agrarias poseen un patrimonio propio y privativo expresamente reconocido por Real Decreto 1.366/1977. La facultad de configuración jurídica de las Cámaras por parte del Estado no implica que no pueden éstas tener un patrimonio, resultando, por el contrario, esencial para el cumplimiento de sus fines.

El patrimonio de las Cámaras no es público, es propiedad de una persona jurídica de naturaleza pública, pero cuya finalidad es la defensa y representación de intereses privados.

La Ley impugnada, en sus Disposiciones adicionales segunda y tercera «incauta dicho patrimonio». Las Cámaras Agrarias provinciales sucederán patrimonialmente de las actuales del mismo ámbito; sin embargo, las demás quedan extinguidas, pasando su patrimonio a ser aplicado «a fines y servicios de interés general agrario».

- Las disposiciones citadas infringen el principio de seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad. Los conceptos de «atribuciones patrimoniales» y «adscripciones de medios» resultan imprecisos: ¿pasan a la Administración?; ¿se van a transferir posteriormente a otras personas o instituciones?; ¿van a ser auténticas transmisiones o cesiones de uso?, etc. Pero, además, la fórmula empleada permite que sea la Administración quien arbitrariamente decida a quién ha de atribuirse los bienes de las Cámaras que se extinguen.

- Las disposiciones impugnadas violan el art. 33 de la C.E. ya que, cualquiera que sea el sentido que se dé a los imprecisos conceptos en ellas utilizados, las Cámaras Locales y Comarcales van a quedar sin patrimonio pasando a otros titulares, como pone de manifiesto la exención del Impuesto General sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados prevista en la Disposición adicional tercera la L.B.C.A.

Se ignora con ello el derecho a la propiedad reconocido por el art. 33 de la de la C.E., privando a los titulares de la propiedad sin indemnización compensatoria alguna.

h) Los arts. 5 y 12 y la Disposición adicional primera L.B.C.A. violan el principio de no discriminación fundamental en el Derecho Comunitario Europeo al privar a las Cámaras Agrarias de su contenido esencial.

El art. 7 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea recoge el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, constituyendo un elemento común y de coordinación de todas las libertades económicas.

En el presente caso la L.B.C.A. supone una discriminación de los agricultores españoles frente a los de los demás países comunitarios, por cuanto les priva de unas organizaciones profesionales cuyo contenido esencial es la defensa de los intereses económicos propios. En el mercado agrícola integrado los agricultores españoles se verán en una posición de inferioridad respecto de sus homónimos; dicha discriminación alcanzaría también a los ciudadanos comunitarios que se establecieran como empresarios agrícolas en nuestro país.

Por todo lo anterior, concluyen los recurrentes solicitando que se declare la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias; subsidiariamente solicitan la declaración de inconstitucionalidad de los siguientes preceptos: último párrafo del apartado cuarto del preámbulo; arts. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12; Disposiciones adicionales primera, segunda, tercera y cuarta; Disposición final segunda y párrafo segundo de la Disposición final quinta.

B) El Abogado del Estado, por escrito que tuvo entrada en el Tribunal el 13 de marzo de 1987, hizo las alegaciones que estimó conveniente y que pueden resumirse como sigue:

Comienza el escrito realizando unas consideraciones generales sobre las Cámaras Agrarias y su naturaleza, destacando que la Ley impugnada se ha aprobado «con el más pulcro propósito de respetar» los criterios sentados sobre la materia por el Tribunal Constitucional en su STC 76/1983.

En ese sentido, la solución dada por el art. 15 de la L.P.A. constituye una solución legislativa ajustada a la Constitución, pero no la única posible. Por otra parte, las competencias autonómicas sobre Cámaras tienen su límite en la competencia estatal del art. 149.1.18 de la de la C.E. En tercer lugar, el art. 52 de la de la C.E. no tiene por qué referirse necesariamente a las Corporaciones de Derecho Público, ya que existen otras Organizaciones distintas de las Cámaras, Sindicatos y Organizaciones Empresariales, sin que sean óbice para ello las SSTC como la 18/1984 y la 23/1984, que conectan en obiter dicta las Cámaras al art. 52. En todo caso, si se considera que las Cámaras están dentro del ámbito del art. 52 de la C.E., ello no significa que todas las Cámaras hayan de tener un status jurídico similar, pudiendo el legislador configurar libremente, con el límite de la democraticidad exigido por el precepto, dicho status jurídico.

Tras estas consideraciones generales, pasa el Abogado del Estado a analizar las distintas impugnaciones contenidas en el recurso de inconstitucionalidad:

a) Por lo que respecta al desbordamiento de las bases estatales y lo que denomina la invasión de la «autonomía cameral», señala el Abogado del Estado que la Ley impugnada, en tanto tiene su fundamento en el art. 149.1.18 de la C.E., regula los aspectos administrativos de las Cámaras en cuanto Administraciones Públicas, pero no su faceta privada.

Partiendo de este dato, la Ley recurrida permite un perfecto deslinde de los tres ámbitos de actuación: Estatal, autonómico y de la propia Cámara. Los preceptos de la Ley son sucintos y dejan amplio margen de actuación al legislador autonómico. Por su parte, la Constitución no garantiza una esfera autónoma en favor de las Cámaras; pero aunque así fuera, no podría reprocharse a la L.B.C.A. invadir dicha «autonomía cameral». En concreto, la fijación por el legislador de una determinada organización territorial es una constante en toda la normativa sobre Cámaras.

b) Entrando en las impugnaciones específicas, comienza señalando el Abogado del Estado que no puede ser objeto de declaración de inconstitucionalidad el preámbulo de una norma, ya que no es disposición, sino expositione:

- Por lo que respecta al art. 6 de la L.B.C.A., el establecimiento de una organización provincial a las Cámaras Agrarias se ajusta perfectamente a la Constitución, puesto que esa es una decisión capital perteneciente a la dimensión pública de las Cámaras.

Por otro lado, la remisión del art. 15.1 b) de la L.P.A. a los Estatutos de las Cámaras era una solución posible constitucionalmente hablando, pero no única, por lo que una Ley posterior la ha modificado sin que ninguna razón jurídica permita reconocer a la L.P.A. singular fuerza pasiva alguna.

- El art. 7 de la L.B.C.A. no atribuye competencias a las Comunidades Autónomas, sino que las reconoce. Según este precepto, al legislador autonómico le está permitido crear, extinguir o fusionar Cámaras de ámbito infra o supraprovincial, pero deben sostenerse con cargo a fondos autonómicos, respetando las bases estatales y las competencias de las Corporaciones Locales. Se trata, pues, de recordar los límites impuestos por las bases en materia de régimen local, sin que dicho recordatorio sea inconstitucional.

- La Disposición adicional cuarta es la consecuencia de la opción legislativa de organización provincial de las bases. La L.B.C.A. impide que existan Corporaciones de Derecho Público de segundo grado, lo que no significa prohibir la cooperación intercameral, incluso personificada jurídicamente. La potestad de extinguir las Cámaras y sus federaciones se atribuye al Gobierno, en cuanto medida de ejecución, en cuya aplicación debe de contar con un cierto margen de apreciación.

- En relación con los arts. 1 y 3, comienza señalando que el primero de ellos es realmente innecesario y que no tiene más trascendencia que la que resulta de calificar como básico el contenido de la L.B.C.A. El art. 3, por su parte, no establece que todos los actos de las Cámaras sean administrativos, y la demanda no cumple con un requisito mínimo de toda actividad hermenéutica: Respetar el sentido propio de las palabras.

- El art. 8.1 de la L.B.C.A. establece un límite máximo de miembros de las Cámaras que puede ser concretado en cada Estatuto cameral. Esta es una primordial decisión organizativa en la que se han valorado datos como procesos de adopción de acuerdos y eficacia; puede discutirse la competencia estatal, pero no existe posibilidad de discutir la fijación de un número determinado.

La decisión del sistema electoral es otra de las opciones básicas y, en consecuencia, competencia estatal.

- El art. 8.2 y la Disposición final segunda contienen dos habilitaciones en favor del Gobierno, una específica y otra genérica. Al ser la materia electoral básica y el concepto de bases material, cabe esta habilitación dada la menor estabilidad de la normativa sobre estas materias (STC 158/1986). En concreto:

-- Es necesaria una regulación uniforme de la organización, coordinación, vigilancia y elaboración de censos electorales, ya que la pluralidad de regulación supondría fomentar desigualdades en el ejercicio del sufragio activo.

-- Las causas de inelegibilidad e incompatibilidad son parte esencial del Estatuto de los elegibles y, en consecuencia, no puede variar de una Comunidad Autónoma a otra, o de una Cámara a otra.

-- El régimen jurídico de las Juntas Electorales, recursos, convocatorias, presentación de documentos, votación y escrutinio son pieza clave del ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo.

-- La duración del mandato es, asimismo, pieza básica del Estatuto de los miembros de las Cámaras.

La otra habilitación, la genérica de la Disposición final segunda, se refiere al dictado de disposiciones reglamentarias amparables en títulos competenciales estatales; este título será generalmente el del art. 149.1.18 de la C.E.; si se excediera de la fijación de bases, se estaría ante normas de Derecho supletorio por mandato del art. 149.3 de la C.E.

- La Disposición adicional quinta se limita a declarar que no son propias de las Cámaras Agrarias «las actividades que, de acuerdo con la legislación de régimen local, corresponden a las Entidades locales», con lo que pretende protegerse a estas últimas.

c) Por lo que respecta al fundamento III del recurso solicita el Abogado del Estado «comprensión del Tribunal, ya que le es imposible contraargumentar en Derecho cuando no existe razonamiento jurídico que examinar».

d) El capítulo quinto de la L.B.C.A., que incluye un sólo artículo, el 11, no es propiamente una norma básica sobre la organización y actividad de las Cámaras Agrarias, sino una regla de mediación de la representatividad a efectos de «representación institucional y, específicamente, de consulta». No obstante, la inclusión de esta norma en la L.B.C.A. tiene una lógica clara: Para graduar la representatividad se acude al resultado de las elecciones, que sí son materia propia de la L.B.C.A.

Partiendo de este dato, hay que recordar que según la STC 67/1985, la reserva de Ley Orgánica en materia de asociación no excluye la posibilidad de que las Leyes ordinarias incidan en la regulación de tipos específicos de asociaciones, siempre que se respete el desarrollo efectuado en la Ley Orgánica.

No existe un desarrollo posconstitucional general del derecho de asociación, al que correspondería escoger entre consagrar un general derecho de participación institucional o dejarlo a normas específicas sectoriales, que en todo caso podrían concretar las normas generales. Por tanto, la L.B.C.A., como Ley sectorial, puede incidir en el derecho de asociación; la ausencia de una Ley Orgánica del Derecho de Asociación no modifica la naturaleza del art. 11 de la L.B.C.A. ni lo convierte en «desarrollo del derecho fundamental general».

Tampoco puede decirse que el art. 11 viole el contenido esencial del derecho de asociación, ya que una cosa es la obligatoriedad de asociación y otra la participación en las elecciones y las consecuencias del resultado de éstas.

Por lo que se refiere a la violación denunciada del art. 14 de la C.E., el sistema establecido por el art. 11 de la L.B.C.A. no resulta discriminatorio, habiéndose optado por el criterio de la «irradiación», implícito en el apartado 1 y conforme con la doctrina de la STC 98/1985. Resulta obvia la influencia de los arts. 6 y 7 de la L.O.L.S. que el Tribunal no halló inconstitucionales. En todo caso, esta normativa no excluye otras para fijar la representatividad institucional en otros ámbitos territoriales.

e) El art. 9 de la L.B.C.A. exige la afiliación al Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social o al de Trabajadores Autónomos como condición para ser elector; ello no supone ninguna arbitrariedad, sino que lo que pretende es garantizar la realidad y efectividad del ejercicio directo y personal de las actividades agrícolas, ganaderas o forestales. Por su parte el reconocer derecho de sufragio activo a personas jurídicas no supone violación de los arts. 14 y 23 de la C.E., ya que pueden ser centro de imputación o referencia de intereses económicos. Ello, por otra parte, ocurre en la regulación de instituciones similares.

El que un empresario individual, y, por tanto, con derecho a voto, pueda ser socio de una persona jurídica que disfrute del mismo derecho no significa la existencia de voto plural o múltiple, ya que el sujeto del derecho es cada centro de interés económico propio.

f) La finalidad del art. 5 de la L.B.C.A. es deslindar las esferas propias de las Cámaras, por una parte, y de las asociaciones profesionales agrarias «libremente constituidas», por otra, buscando fortalecer el movimiento asociativo agrario.

Por su parte, el art. 12 de la L.B.C.A. tampoco es inconstitucional, ya que nada impide que las Cámaras puedan percibir precio o contraprestación por los servicios que presten.

La Disposición adicional primera sólo pretende causar las mínimas perturbaciones posibles para aquellas actividades que hasta la aprobación de la L.B.C.A. venían prestando las Cámaras y que son incompatibles con la L.B.C.A. Esta solución no infringe el art. 52 de la C.E., ya que, suponiendo que el precepto incluya a las Cámaras, la reserva de Ley permite al legislador determinar el régimen de las actividades económicas que desarrollen las Cámaras Agrarias.

g) La impugnación de la Disposición adicional tercera es mera consecuencia de la de la Disposición adicional segunda, y sólo una hipotética inconstitucionalidad de ésta afectaría a aquélla. Centrado así el nuevo núcleo de impugnaciones, se señala que la L.B.C.A., en su Disposición adicional segunda, solamente pretende solucionar un problema de sucesión de personas jurídicas, sin que pueda hablarse, pues, de incautación o privación de patrimonio, entre otras razones, porque la extinción de la persona jurídica impide determinar quién debería, en su caso, ser beneficiario de hipotéticas compensaciones.

La concreción de la norma es la habitual en este tipo de operaciones jurídicas de sucesión.

h) En relación con el fundamento VIII de la demanda, en él se plantea una cuestión ajena a la competencia del Tribunal Constitucional, ya que éste no debe de garantizar la supremacía de Derecho Europeo, sino solamente de la Constitución. En todo caso, la diferencia de trato imputada al legislador español no está acreditada; la simple disparidad de derechos nacionales no supone discriminación en el sentido del art. 7 del TCEE; resulta, por último, absurdo pensar que el legislador español pretende discriminar a sus nacionales, máxime si éstos participan de la naturaleza de Administraciones Públicas, como sucede con las Cámaras Agrarias.

Por todo lo anterior, concluye el Abogado del Estado solicitando la desestimación total del recurso.

C) La Sección Segunda del Pleno del Tribunal, por providencia de 6 de mayo de 1987, reiteró al excelentísimo señor Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación la solicitud de remisión del expediente de elaboración del proyecto de la Ley impugnada, que fue remitido con fecha 1 de junio de 1987. Por providencia del 24 del mismo mes y año, se dio vista del expediente a las partes para que expusieran lo que tuvieran por conveniente.

D) El Abogado del Estado, por escrito de 8 de julio de 1987, destacó del expediente el escrupuloso estudio sobre el reparto de competencias en materia de Cámaras Agrarias y los informes evacuados por las organizaciones profesionales agrarias.

E) La representación de los recurrentes, por escrito de 10 de julio de 1987, realizó las alegaciones que estimó oportunas y que vienen a reafirmar los argumentos de la demanda basándose en la Memoria explicativa del proyecto, en especial en relación con dos aspectos del recurso: Reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y naturaleza jurídica de las Cámaras.

4. Don Ramón Riu i Fortuny, en representación y defensa del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 27 de mano de 1987, interpone recurso de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, de bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias, y, subsidiariamente, contra sus arts. 1; 4; 6; 7; 8, puntos 1 y 2; 11, puntos 1, 2 y 3, y Disposiciones adicionales segunda y cuarta.

Tras una exposición del camino seguido en las relaciones entre Estado y Generalidad en lo que atañe a Cámaras Agrarias, el representante de aquélla comienza su recurso alegando que el legislador estatal no puede fijar unas nuevas bases de régimen jurídico de las Cámaras Agrarias en desarrollo de las ya fijadas para las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos.

a) Partiendo de lo dicho por el Tribunal Constitucional respecto del art. 15 de la L.P.A., el apartado 18 del art. 149.1 de la C.E. hace una referencia genérica a la determinación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas; no puede, pues, encontrar cobertura constitucional en ese precepto la regulación estatal de unas corporaciones, específica y sectorialmente creadas para cumplir unos objetivos en el ámbito de la agricultura y la ganadería. Por otra parte, el art. 149.1.18 debe incluir Administraciones Públicas en su conjunto, pero no instituciones concretas, que precisarán del título competencial material concreto para regularse, en este caso agricultura y ganadería.

La Ley impugnada no es más que el desarrollo sectorial de las bases de régimen de la Administración Corporativa representativa de intereses económicos fijada por la de la L.P.A., cuyo desarrollo sólo corresponde a la Generalidad de Cataluña según su Estatuto de Autonomía. Con ello no se pretende producir una petrificación de las bases del art. 15.1 L.P.A., sino sólo establecer que su modificación debe realizarse con el mismo ámbito: Administración Corporativa globalmente considerada.

Una vez ejecutada la competencia sobre bases, no cabe un desarrollo sectorial o general posterior; ello, además de la inseguridad que produciría, va contra la propia vocación de estabilidad del concepto «bases».

Por otra parte, los arts. 52 y 131.2 de la C.E. tratan de manera uniforme las organizaciones económicas en las que se incluyen las Cámaras; ello hace que el fijar bases comunes de todas las Corporaciones de Derecho Público y no para establecer bases específicas en cada grupo de éstas.

b) La Ley 23/1986 excede a la pretendida naturaleza de norma básica. Ello porque no puede calificarse de lleno a las Cámaras Agrarias de Administraciones Públicas, ni puede establecerse su régimen jurídico específico sin entrar a fijar una regulación en el ámbito material de la agricultura y la ganadería. Por otro lado, tampoco puede calificarse de básica la regulación que se hace de la representatividad de las organizaciones profesionales agrarias. Su naturaleza hace que no puedan equipararse a sindicatos u organizaciones empresariales y, en consecuencia, la representatividad no debe valorarse desde la perspectiva de su régimen de Administraciones Públicas, sino exclusivamente del de la agricultura y la ganadería.

La Ley impugnada supera el concepto de «bases» por la minuciosidad con que regula la materia, sin dejar casi campo de actuación al legislador autonómico en temas como funciones, organización, disposición de bienes, etc., dejando incluso al Gobierno la posibilidad de desarrollo de la Ley. Esa excesiva concreción además no guarda relación con las propias funciones que las Cámaras cumplen.

c) A continuación la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, previendo posibles objeciones a su legitimación activa, señala que la propia Ley impugnada señala la necesidad de respetar las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en materia de agricultura y ganadería.

Señalado esto, indica la Generalidad la confusión que la Ley recurrida crea respecto a la naturaleza de las asociaciones empresariales, sindicales o de otro tipo que puedan reconocerse bajo la ambigua denominación usada por los arts. 5, 10 y 11, y que coincide con la del art. 52 de la C.E.

Por lo que respecta a la adscripción obligatoria a las Cámaras, el Estado impugnó la Ley catalana en este extremo; sin embargo, la L.B.C.A. Está avocada a la misma situación, como se deduce de la declaración de quien ostenta la condición de elector y elegible. La constitucionalidad de esa adscripción no puede enjuiciarse desde el derecho de asociación, sino desde el fin esencial atribuido a las Cámaras y desde la cobertura que el art. 52 de la C.E. da a las Corporaciones de base asociativa. La consecuencia es que el Abogado del Estado debería revisar las posiciones mantenidas en la impugnación del art. 12.1 de la Ley catalana.

d) Pasa, posteriormente, el representante de la Generalidad a estudiar la constitucionalidad de los distintos preceptos impugnados.

- Comenzando por el art. 1, y además de lo ya señalado sobre la imposibilidad de fijar bases específicas para Cámaras Agrarias, el precepto es inconstitucional por razones formales. Se deduce del precepto y de la propia Ley que toda ella es básica; puesto que, como se ha indicado, la L.B.C.A. excede del ámbito formal y material de bases, se está entrando en competencias estatutarias y, según la doctrina sentada en la STC 158/19867 en una disciplina sectorial, no siempre, ni necesariamente, habrán de hallarse disposiciones que sean íntegramente básicas para el régimen jurídico general de la materia. Además, la existencia de habilitaciones en favor de Gobierno dentro de la L.B.C.A. extiende a las normas que se dicten en virtud de esas habilitaciones la consideración de «bases».

- El art. 4 de la L.B.C.A. se opone al art. 52 de la C.E. El art. 4 de la L.B.C.A., junto con los anteriores, administrativizan las Cámaras ignorando sus funciones de representación y defensa de intereses protegidos por el art. 52 de la C.E. Esos intereses no pueden agotarse en ser órganos de consulta de la Administración. Aunque el art. 4 habla de competencias «propias», parece forzar una interpretación restrictiva que las hace «únicas».

Por otro lado, el apartado c) del precepto reconoce sólo la posibilidad de que las Administraciones Públicas puedan delegar funciones en las Cámaras. En Cataluña, sin embargo, pueden, no sólo delegar, sino, también, atribuir funciones distintas. Si el art. 4 se considera básico puede ser interpretado en el sentido de que no puedan atribuirse las Cámaras otras funciones que las de los apartados a) y b), invadiendo con ello competencias de la Generalidad.

- Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas no pueden regular la forma o sistema de organizar sus servicios ni su ámbito territorial dentro de las Comunidades Autónomas. El art. 6 de la L.B.C.A., de manera inflexible, fija, en cambio, un ámbito territorial obligatorio, sin que ello, en especial en una corporación de base privada, pueda ser considerado básico.

Ni siquiera una hipotética finalidad de garantizar la homogeneidad de la eficacia de las funciones encomendadas a las Cámaras puede llevar a considerar básica la determinación del ámbito territorial, ya que, desde el punto de vista de una posible naturaleza básica de la representatividad, la medición de ésta por la relación entre votos y total censado hace superfluo el ámbito territorial de las circunscripciones.

Tampoco el carácter básico puede fundamentarse en la función de consulta, ya que ésta podría tener lugar solamente a través del órgano de la Generalidad encargado de la relación con las Cámaras Agrarias, tal y como consta en el apartado A.2 del Acuerdo de la Comisión Mixta de Traspasos, de 2 de octubre de 1980, ratificado por el de 2 de febrero de 1984. La naturaleza básica del precepto tampoco puede ampararse en las competencias estatales en materia económica, que nunca justificarían un ámbito territorial determinado para las Cámaras.

La solución del legislador estatal al tema del ámbito territorial choca de lleno con la opción de organización territorial adoptada por el E.A.C., que gira en torno a la comarca y el municipio, lo que tuvo su reflejo en la Ley Catalana de Cámaras Agrarias que estableció en su art. 8 la existencia de Cámaras Locales y Comarcales, así como una Federación Catalana de Cámaras.

- El art. 7 de la L.B.C.A. fija la posibilidad de que las Comunidades Autónomas regulen la creación, fusión y extinción de Cámaras de ámbito territorial distinto de la provincia con sujeción a lo establecido en la propia L.B.C.A. Este precepto añade que esa regulación deben hacerla las Comunidades Autónomas con cargo a sus propios recursos. Ello hace que la Ley configure dos tipos de Cámaras; las provinciales, directamente financiadas por el Estado, y las demás, vinculadas económicamente a las Comunidades Autónomas. Esto, sin embargo, es contrario al reparto de competencias. A la Comunidad Autónoma le corresponde regular y ejercer «las facultades y la tutela de las Cámaras Agrarias, ya que éstas están adscritas única y exclusivamente a la Generalidad». Ello viene corroborado por el Acuerdo de la Comisión Mixta de Traspasos a que se ha hecho referencia. Pues bien, siendo la Comunidad Autónoma competente en materia de Cámaras Agrarias, deben contar con la asignación de medios que esa competencia comporta, ya que, de otra forma, la falta de autonomía financiera dejaría vacía de contenido la propia competencia. Realizados los traspasos, han de considerarse traspasados asimismo los medios, lo que parece estar en contradicción con el art. 7 de la L.B.C.A. impugnado.

- El establecimiento de un número máximo de miembros de las Cámaras por el art. 8 de la L.B.C.A. resulta asimismo inconstitucional. Aun cuando se considerara básica la función indirecta asignada a las Cámaras de medición de representatividad de las Organizaciones Profesionales Agrarias, ello no conduce a ninguna homogeneidad en el número de miembros ya que la representatividad se mide por la proporción de votos emitidos. En consecuencia, el número de miembros de las Cámaras es un aspecto meramente organizativo que no es esencial para la configuración de las Cámaras.

Por otro lado, la L.B.C.A. limita la condición de «miembro» de la Cámara a los elegidos, siendo el resto de agricultores y ganaderos simples electores. Ello no tiene justificación ya que las funciones más importantes, tales como aprobación de estatutos, etcétera, deberían estar reservadas la decisión de todos los titulares del interés corporativo sectorial que se trata de representar. Con ello se impide el control directo de la actividad de gobierno de las Cámaras, violándose los más elementales criterios de organización democrática.

Por otro lado, la habilitación en favor del Gobierno que contiene el art. 8 de la L.B.C.A. para el desarrollo de aspectos meramente ejecutivos de las elecciones invade también las competencias de.Cataluña.

Debe señalarse, en primer lugar, que estos procesos electorales se encuentran al margen del art. 23 de la C.E., como se desprende de la STC 23/1984. Tampoco es aplicable el art. 1 de la L.O. 5/1985, por mandato expreso del mismo, por lo que sólo serían aplicables sus principios de forma analógica, sin que exista, pues, título en el que amparar el carácter básico de la materia.

- El art. 11, apartados 1, 2 y 3, viola el principio de igualdad, ya que, a efectos de fijación de la representatividad, se valoran sólo los resultados de las elecciones a Cámaras Agrarias provinciales, y no los resultados de otras posibles elecciones a Cámaras de distinto nivel territorial. Los efectos de esa discriminación se prolongan al imponerse a todas las Administraciones Públicas la representación institucional fijada en las elecciones a Cámaras provinciales, ignorando la competencia de autoorganización de las Comunidades Autónomas.

- La Disposición adicional cuarta de la L.B.C.A. habilita al Gobierno para extinguir las Cámaras Agrarias de ámbito distinto al previsto en la misma Ley; se establece la salvedad de las Cámaras «contempladas» en los Estatutos de Autonomía. El Abogado del Estado ha mantenido en el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 18/1985, del Parlamento de Cataluña, que no cuenta esta Comunidad con competencias sobre las Cámaras Agrarias; esta interpretación deja las manos libres al Gobierno para disolver las Cámaras catalanas. Ya ha quedado claro, tanto en aquel recurso como en este; que Cataluña tiene competencias sobre las Cámaras Agrarias, por lo que no podrá declararse la extinción por el Gobierno. Esa misma posibilidad debe extenderse a las facultades patrimoniales reconocidas por la disposición adicional segunda.

A la vista de lo expuesto, concluye la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña solicitando que se declare la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias y, subsidiariamente, la de sus arts. 1, 4, 6, 7, 8.1 y 2; 11, apartados 1, 2 y 3, y disposiciones adicionales segunda y cuarta.

5. Doña Inmaculada Rodríguez González, en representación del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la L.B.C.A., que como se señaló en el antecedente 1, fue registrado con el núm. 407/1987:

a) Comienza su escrito de interposición la representación del ejecutivo cántabro señalando que, pese a que en su Estatuto no se recoja expresamente la competencia en materia de Cámaras Agrarias, las competencias asumidas en materia de agricultura cubren la de las Cámaras Agrarias, según doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su STC 123/1984; no se entiende cómo «puede actuar una Comunidad Autónoma, cualquiera que sea y por limitadas que fueran sus competencias, sin tener atribuciones sobre la regulación jurídica de las Cámaras Agrarias».

Las competencias reservadas al Estado por los párrafos 13 y 18 del art. 149.1 de la C.E. (ordenación general de la economía y bases de las Administraciones Públicas) no pueden vaciar de contenido las competencias autonómicas. El Estado dictó sus bases en el art. 15 de la L.P.A., sin que sea posible el desarrollo sectorial de esas bases por el propio Estado.

b) La amplia regulación realizada por el Estado en la Ley impugnada deja sin contenido efectivo las competencias de desarrollo legislativo de las Comunidades Autónomas.

c) Si no se admitiera la impugnación global de la L.B.C.A., se impugnan los arts. 1, 4, 6, 7, 8, 11 y Disposiciones adicionales segunda y cuarta.

- El art. 1 de la L.B.C.A. es inconstitucional por cuanto declara básica toda la L.B.C.A., dejando sin contenido la competencia de la Comunidad Autónoma.

- El art. 4 pretende administrativizar las Cámaras excluyendo de sus funciones la de representación y defensa del interés agrario, y violando así el art. 52 de la C.E.

- El art. 6 limita la capacidad autoorganizativa de las Comunidades Autónomas al fijar el ámbito provincial obligatorio de las Cámaras, violando así el art. 22.3 del Estatuto de Autonomía de Cantabria.

- El art. 7 abre la posibilidad a Cámaras distintas a las provinciales, pero discriminándolas económicamente respecto de éstas. Por otra parte, las Cámaras que creen las Comunidades Autónomas no podrán tener nunca ámbito provincial.

- El art. 8 no puede ser básico, ya que no se entiende por qué el número de miembros de las Cámaras no puede ser 25 ni 23; además la remisión realizada al Gobierno excede también del carácter básico de la competencia estatal.

- El art. 11 supone la exclusividad de las Cámaras provinciales como instrumento medidor de la representatividad de las organizaciones profesionales; ello hace que las Cámaras infraprovinciales no puedan tener representatividad estatal. La imposición de representatividad por el apartado 2.º a todas las Comunidades Autónomas es inconstitucional, puesto que son éstas las que deben regular el tema en su ámbito territorial. El último apartado del precepto supone una clara vulneración de las competencias autonómicas en materia de representación y autoorganización.

- La disposición adicional segunda de la L.B.C.A. parece reservar al Estado la facultad de adscribir los patrimonios y medios incluso de las Cámaras que puede extinguir la Comunidad Autónoma, violando el art. 22.7 del Estatuto Cántabro.

- La disposición adicional cuarta viola el reparto de competencias y se contradice con el propio art. 7 de la L.B.C.A. Corresponde a la Comunidad Autónoma determinar el número de Cámaras, su ámbito y organización, como parte de su política agraria.

Por todo lo anterior, concluye la representación del Consejo de Gobierno suplicando que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 23/1986 en su totalidad y, en su defecto, de sus arts. 1, 4, 6, 7, 8, 11 y disposiciones adicionales segunda y cuarta.

6. El Gobierno Vasco interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 23/1986 que, como se indicó previamente, quedó registrado con el número 410/1987.

a) Comienza la representación del Gobierno Vasco realizando una serie de consideraciones generales sobre la importancia y el papel de las organizaciones que constitucionalmente realizan el valor pluralismo y tienen acogida en varias de sus manifestaciones en distintos preceptos de la norma fundamental: arts. 6, 7, 28, 36, 51 y 52. Todos los entes tienen una funcionalidad específica derivada de sus fines y otra abstracta, social y política. Su participación institucional en la actividad pública como organizaciones personificadas de naturaleza jurídico-pública y de base asociativa lo es para la defensa de los intereses propios, que no se limitan a la reivindicación de intereses corporativos.

Dentro de esas consideraciones previas, se entiende que las «Corporaciones de Derecho Público no son Administraciones Públicas». Aun cuando ejercen funciones públicas que el Estado les confía, no son Administraciones Públicas, sino un tertium gens que forma parte del sistema institucional del Estado, pero tampoco son asociaciones privadas. En este sentido, la STC 76/1983 dice que «participan de la naturaleza de Administraciones Públicas», pero no las encuadra de forma pura y simple en la Administración Pública.

El art. 52 de la C.E., por otra parte, regula las corporaciones propter rem, como son las Cámaras Agrarias, y de esa regulación cabe deducir lo siguiente: Por un lado, existe una funcionalidad institucional específica y otra abstracta; su participación en la acción social y política; por otro, su funcionalidad pública-institucional es la que les confiere su calidad de corporaciones de Derecho Público. Por ello, el reenvío que realiza la Constitución a la Ley no supone una total libertad del legislador. La mutación de su naturaleza supone desconocer el art. 52 de la C.E. Este precepto no consagra la libertad de creación y de asociación, lo que, confirma, a a contrario, por los arts. 6 y 7 C.E. La obligatoriedad deriva de la necesidad de satisfacer el fin para el que ha nacido.

b) Continúa el recurso analizando la titularidad de la competencia sobre Cámaras Agrarias que ostenta el País Vasco. Para analizar los posibles conflictos entre el título vasco sobre Cámaras y otros posibles títulos de competencias estatales, tras analizar la doctrina del Tribunal Constitucional, el recurso señala que hay que partir del art. 10.21 de la E.A.P.V. El primer título con el que puede concurrir es el del art. 149.1.18 de la C.E., base del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Para resolver el conflicto debe aplicarse el criterio de la «especificidad», utilizado en la STC 71/1982, y que lleva a desplazar el título estatal en lo que se refiere a la organización y funciones de las Cámaras Agrarias.

Por otra parte, el principio de lealtad debe ayudar a excluir el uso de títulos como el del art. 149.1.18 de la C.E. Para ello ha de determinarse el alcance de la función y de la materia de cada título. El art. 10.21 de la E.A.P.V. otorga competencia exclusiva, con todas sus funciones, sobre Cámaras Agrarias, limitándose sólo por el art. 149.1.18 de la C.E. Esta competencia, en cambio, es sólo sobre bases y, en consecuencia, ha de alcanzar únicamente al común denominador normativo. Por lo que respecta al elemento material de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se deduce que la competencia del art. 149.1.18 de la C.E. se extiende sólo «a la regulación concentrada de las reglas básicas sobre organización, funciones e interrelaciones de las Administraciones Públicas en abstracto, lo que impide que se utilice dicho título para regular acabadamente, mediante leyes sectoriales, aspectos, instituciones o entes concretos que se presenten en la realidad jurídica de alguna manera conectados, aun de forma precaria y parcial, con el Derecho Administrativo o la Administración Pública».

Las alusiones realizadas por la STC 76/1983 hay que entenderlas respecto de las Corporaciones de Derecho Público en general, estando reguladas actualmente las bases por el art. 15 de la L.P.A. Puesto que el art. 149.1.18 C.E. no permite regulaciones sectoriales, la Ley impugnada carece de habilitación en este precepto. Pero, aunque no fuera así, no cabria la existencia de unas bases de desarrollo de las bases; es constitucionalmente posible, y así lo ha señalado el Tribunal Constitucional, que un elemento básico venga fijado por una norma infralegal; sin embargo, en el presente caso no se trata de una regulación mediante el conjunto Ley-Reglamento, sino que se intenta reinterpretar el concepto material para dictar una nueva Ley que fije unas bases sobre una materia desgajada de la principal.

La última conclusión a extraer de la doctrina de la Sentencia sobre la LOAPA es que el Tribunal Constitucional no define a las Cámaras como Administraciones Públicas, limitándose a afirmar que participan de la naturaleza de éstas en cuanto una parte mínima de su actividad es definible como función administrativa. Extender unas bases estatales para normar esa mínima participación fuera de la regulación general y en abstracto sobre Administraciones Públicas supone exceder el contenido de la competencia del art. 149.1.18, invadiendo el título prevalente del art. 10.21 de la E.A.P.V.

Por otro lado, el art. 10.2 de la E.A.P.V. refuerza la competencia autonómica al reconocer el poder de «autoorganización» de la Comunidad Autónoma, que no alcanza sólo a las instituciones políticas, sino, también, a la Administración Pública. El art. 149.1.18 de la C.E. no habilita para imponer medidas organizativas concretas a la Comunidad Autónoma.

c) Pasa el representante del Gobierno Vasco a continuación al análisis del articulado de la Ley 23/1986, impugnada:

- Comienza señalando que la pretensión recogida en su art. 1 de fijar bases normativas en el sentido del art. 149.1.18 de la C.E. conduce a la impugnación global de la Ley por invasión de los arts. 10.21 y 10.2 de la E.A.P.V. La Comunidad Autónoma debe respetar las bases estatales sobre Administraciones Públicas en general o sobre Corporaciones de Derecho Público, posibilidad admitida sólo a efectos dialécticos; en todo caso, esas bases deben ser únicamente las que deduzcan de la participación de las Cámaras Agrarias de la naturaleza de Administraciones Públicas.

- A continuación se impugnan algunos preceptos concretos de la Ley, comenzando por los artículos que vulneran los preceptos constitucionales que afectan a la configuración de las Corporaciones de Derecho Público:

-- El art. 4 define las funciones de las Cámaras Agrarias desconociendo las que reflejan su aspecto privado. Con ello se viola el preámbulo de la Constitución que busca el establecimiento de «una sociedad democrática avanzada» y el art. 52 de la C.E., que se refiere a los intereses propios, ignorando, también, el aspecto privado reconocido por la STC 76/1983.

-- Por su parte, el art. 12 de la L.B.C.A. resulta inconstitucional al no reconocer como recurso propio de las Cámaras los ingresos procedentes de servicios de interés general prestados a los agricultores.

-- El art. 5 de la Ley confunde la representación exclusiva de la actividad económica, cuya representatividad debe pertenecer en exclusiva a las Cámaras Agrarias a tenor del art. 52 de la C.E., con los intereses profesionales de sus miembros, y que pueden ser articulados por otras entidades.

-- Los arts. 6 y 7 de la L.B.C.A. permiten la existencia de varias Cámaras en un mismo ámbito territorial, siendo así que la unicidad integrativa es una de las características de las Corporaciones de Derecho Público que las hace reconocibles como tales. El ámbito territorial de cada Cámara, por otro lado, debe fijarse en sus estatutos, tal y como se deduce del art. 15.1 b) de la L.P.A.

- El art. 8 hace incurrir en contradicción a la Ley ya que, a pesar de calificar las Cámaras Agrarias de Corporaciones de Derecho Público, reduce su composición a la Junta designada por los electores; con ello desaparece la base corporativa que le es esencial, impidiendo que formen parte aquellos profesionales que pueden.

- El art. 9 supone una discriminación ya que excluye a muchas personas que utilizan personal asalariado. La base de la Corporación no son los individuos concretos, sino un colectivo profesional determinado en función de los intereses económicos que le son propios.

La exigencia de afiliación al Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social o al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos atenta asimismo al contenido esencial de lo que es una Corporación de Derecho Público. Lo que determina la pertenencia a una corporación es una condición objetiva, la cualidad de profesional de la agricultura.

Por otra parte, los requisitos de elegibilidad suponen una discriminación respecto de las establecidas en el resto de Corporaciones de Derecho Público.

- En relación con el art. 11 L.B.C.A. se plantea una doble vulneración constitucional; por una parte se atribuyen a las Cámaras funciones sindicales, violándose el art. 28 C.E. y, por otra, ello exigiría el rango de Ley Orgánica.

La Ley impugnada regula la representatividad al margen de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, oscureciendo la naturaleza y funciones de las Cámaras e ignorando el art. 81 C.E. que exige Ley Orgánica para este contenido normativo.

- La Disposición adicional segunda supone una expropiación de patrimonio sin indemnización alguna.

d) El último núcleo de alegaciones es el que se refiere a la vulneración de la distribución de competencias, por exceder del concepto de «lo básico».

- El art. 6, en primer lugar, regula el número y ámbito territorial de las Cámaras Agrarias sin que ello pueda considerarse de básico. El hecho de optarse por la provincia sin que la representatividad se mida en ese ámbito priva de la única razón que podría hacer que el precepto fuera básico. Según el art. 15.1 b) L.P.A., esta materia corresponde fijarla a cada estatuto de Cámara.

- Los arts. 8 y 10 incurren en el mismo vicio de inconstitucionalidad. Nada justifica que el número de 25 miembros sea básico; por otra parte, el Real Decreto 3.196/1980, de 26 de septiembre, de transferencias reconoce, en su anexo a), punto 1, párrafo 2.º, que corresponde al País Vasco la convocatoria de elecciones a Cámaras Agrarias, por lo que se han violado las competencias de la Comunidad Autónoma.

- Los arts. 9 y 11 resultan también inconstitucionales por no ser básicos. Sobre las condiciones para ser electores, se remite el recurso a anteriores consideraciones; por otra parte, no pueden ser básicos conceptos como la determinación de la organización más representativa de ámbito inferior al estatal o la obligatoriedad de que el reconocimiento estatal lo sea para la Administración Autonómica.

Por todo lo anterior, concluyen los representantes del Gobierno Vasco solicitando que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 23/1986 en su totalidad y, subsidiariamente, los arts. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, Disposición adicional segunda y Disposición adicional cuarta.

7. Don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, comisionado por 56 Diputados, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 1 de abril de 1987, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 23/1986 que quedó registrado con el núm. 425/1987.

a) El primer motivo de inconstitucionalidad alegado es la violación del art. 81.1 C.E. por cuanto la Ley impugnada debería tener forma de Ley Orgánica. Comienza el Comisionado realizando unas largas consideraciones sobre la naturaleza jurídica de las Cámaras Agrarias, tal y como han sido configuradas por la Ley impugnada, llegando a la conclusión de que no se trata realmente de Corporaciones sino de Instituciones ya que los intereses a defender son meramente públicos, dada la regulación de los arts. 4 y 5 L.B.C.A.

Por otra parte, las Comunidades Autónomas, expresamente o a través de sus competencias de autoorganización, poseen competencias en materia de Cámaras Agrarias. A pesar de la competencia estatal sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, el choque frontal entre la Ley estatal y la gallega hace que «el único cauce, constitucionalmente posible, para armonizar la legislación gallega sobre Cámaras Agrarias, con la Ley recurrida sea el art. 150.3, mediante la Ley Orgánica que en él se establece», lo que se extiende también a la catalana.

Por otra parte, la Ley recurrida debería haber sido Orgánica, ya que su art. 11 viene a desarrollar, de manera directa (no conexa) el art. 28 C.E., toda vez que sirve para determinar la representatividad de las organizaciones profesionales de agricultores y ganaderos.

Dado que los empresarios agrícolas individuales que emplean habitualmente mano de obra, carecen de derecho de sufragio activo y pasivo, sus organizaciones nunca podrán tener la consideración de más representativas, quedando fuera del ámbito del art. 131.2 C.E. y restringiendo la libertad sindical. Con ello se limitan los arts. 28, 23 y 14 C.E.

b) Los arts. 9 y 10 de la Ley impugnada vulneran el art. 14 C.E., del análisis de estos preceptos se deriva que carecen de derecho de sufragio activo o pasivo: el cultivador que conviva con cónyuge o pariente hasta el tercer grado que sea titular de un negocio mercantil o industrial ya que el art. 2 del Decreto 3.772/1972 establece la presunción iuris tantum de que se encuentra excluido del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social; quienes cultivan productos agrarios en espacios no sujetos a contribución territorial rústica y pecuaria; quienes se dediquen a la denominada ganadería independiente cuando su explotación esté sujeta a exacción fiscal del Estado distinta de la contribución territorial rústica y pecuaria o cuando predominen las expresadas actividades sobre el aprovechamiento de las partes, ya que ninguno puede estar afiliado al Régimen Especial Agrario. También están excluidos del derecho de sufragio quienes empleen asalariados, si no es de manera circunstancial, y quienes, sin emplear normalmente mano de obra asalariada, cultiven personalmente más de 50 hectáreas, con riego mecanizado.

Nada hay en la Ley que justifique estas exclusiones, por lo que se produce una clara discriminación.

c) Los arts. 10 y 11 de la Ley son inconstitucionales por infringir el art. 7 en relación con el 10.2, 23 y 28 C.E., así como el 10.2 en relación con el 83 C.E. y arts. 118.1 TCEE y 46.2 TCECA.

La extensión de las condiciones del sufragio activo al sufragio pasivo hace que los argumentos de inconstitucionalidad ya señalados se extiendan también a estos preceptos. Por otra parte, los arts. 9 y 10 L.B.C.A. constituyen una intervención abusiva del legislador ordinario que limita el derecho de cualquier organización agraria para elegir, como representante suyo en las Cámaras, a cualquiera de sus afiliados, ya que nunca podrá hacerlo respecto de uno de sus miembros que simultanee su actividad agraria con otra; tampoco a quien introduce nuevas técnicas de cultivo, ni al representante de la Cooperativa del Campo, «incumpliendo así la admonición hecha por la O.I.T. cuyos Tratados son normas interpretativas de lo instituido, tal y como dispone el art. 10.2 de la Constitución y desconociendo un derecho fundamental».

La Ley impide que los empresarios agrícolas puedan formar sindicatos o asociaciones empresariales, que tengan que ser consideradas como más representativas, y ostentar por ello la cualidad de interlocutores válidos entre las Administraciones Públicas, ya que sus miembros no pueden ser ni electores ni elegidos; con ello se desconoce la libertad de constitución de sindicatos, la libertad de pertenecer al de la elección del individuo, y el derecho de estas asociaciones a contribuir a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que le son propios.

d) Las Disposiciones adicionales primera, segunda y tercera L.B.C.A. infringen los arts. 10.2, 33 y 96 C.E. así como el 17 de la Declaración Universal de Derecho Humanos. Estas Disposiciones despojan de su patrimonio a las Cámaras, privando, pues, a los agricultores de una propiedad colectiva gestionada por las Cámaras.

Por todo lo anterior, concluye el recurso solicitando la declaración de inconstitucionalidad de toda la Ley impugnada y, subsidiariamente, de sus arts. 9, 10 y 11 de las Disposiciones adicionales primera, segunda y tercera.

8. El Abogado del Estado, en nombre del Gobierno de la Nación, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 8 de julio de 1987, realizó las alegaciones que tuvo por convenientes en relación con los recursos de inconstitucionalidad núms. 398, 407, 410 y 425/1987, todos ellos referentes a la Ley 23/1986.

a) Comienza señalando la representación del Gobierno de la Nación, como observación previa, que ni la Comunidad Autónoma de Cataluña ni la de Cantabria poseen competencias en materia de Cámaras Agrarias por las razones expuestas, respecto de la primera, en el recurso de inconstitucionalidad núm. 961/1985, al que se remite, aplicables igualmente a la segunda. Ello no supone, sin embargo, falta de legitimación, ya que la Ley impugnada afecta intereses de ambas Comunidades Autónomas.

A continuación entra el Abogado del Estado en sus alegaciones.

b) Las primeras consideraciones se refieren al alcance de la competencia exclusiva reservada al Estado por el art. 149.1. 18 C.E. Se señala que los recursos de inconstitucionalidad de las Comunidades Autónomas pretenden establecer un condicionamiento al ejercicio de la competencia citada que el constituyente no ha establecido. El único límite fijado constitucionalmente es el de que la competencia abarque las «bases»; cómo se fijen éstas en un problema posterior, siendo posible establecer bases conjuntas para todas las Administraciones Públicas, o sólo para algunas, o para ramas, según la actividad, o para organismos, entidades o instituciones; la opción corresponde al legislador.

El art. 15.1 L.P.A. fijó unos principios relativos a Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos; se reconoció entonces, y así lo señaló el Tribunal Constitucional, la existencia de un aspecto privado y de una dimensión pública en las Cámaras, siendo esta última la determinante de la calificación de Corporaciones de Derecho Público. La L.B.C.A. se ha aprobado respetando los principios sentados por la STC 76/1983 ya que se fijan bases del régimen jurídico de las Cámaras en cuanto participan de la naturaleza de Administraciones Públicas. Como Corporaciones de Derecho Público que son, su organización queda «publificada», por lo que el régimen de sus órganos y el modo de constitución o integración ha de quedar comprendido en las bases. Otro tanto sucede con aquella parte de la actividad de las Cámaras en la que actúan como agentes descentralizados de la Administración, pudiendo incluirse, asimismo, la regulación sobre medios económicos y personales, y disposiciones relevantes que forman parte de su estatuto.

El art. 15.1 L.P.A. supone una posibilidad legislativa, pero no la única, sin que pueda elevarse a nivel cuasi-constitucional, como pretenden los recursos interpuestos de contrario. La fijación de bases no puede limitar al legislador posterior y, establecidas por Ley ordinaria, pueden modificarse por Ley ordinaria, correspondiendo, además, a las Cortes la apreciación de lo que en cada momento es básico, pudiendo el Tribunal Constitucional controlar sólo aquellos juicios que impidan el ejercicio de la competencia autonómica o reduzca ésta a lo irrelevante. El juicio de las bases no puede realizarse de forma apriorística por existir ya una Ley que fija bases; hay que analizar el contenido material de éstas para determinar si se ha sobrepasado o no los límites constitucionales de la competencia estatal. Aunque la L.B.C.A. sea menos abstracta que la L.P.A., no por eso sale del campo de lo básico, que debe fijarse materialmente.

c) Realiza posteriormente el Abogado del Estado un detallado análisis de las distintas cláusulas estatutarias sobre competencias en materia de Cámaras Agrarias señalando que, por lo que a los recursos interpuestos afecta, el País Vasco y Galicia han de someterse a las bases estatales; en cambio, Cataluña y Cantabria, carecen de competencias en materia de Cámaras, tal y como se señaló en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley catalana y registrado con el núm. 961/1985, y cuyos argumentos se reproducen.

d) El siguiente núcleo de alegaciones se refiere al contenido del art. 52 C.E., contestando, en especial, al recurso planteado por el Gobierno Vasco. En el mismo intenta señalarse de forma subrepticia que el art. 52 C.E. lleva incorporada una especie de garantía institucional que limita y vincula positivamente al legislador. Sin embargo, este precepto establece sencillamente una reserva de ley, sin que ni siquiera sea «seguro que se refiere (o que se refiera sólo) a las Corporaciones de Derecho Público que representan intereses económicos».

¿Cuáles son las «organizaciones profesionales que contribuyen a la defensa de los intereses económicos que les sean propios» a que se refiere el art. 52 C.E.? Parece claro que no se trata ni de sindicatos, ni de asociaciones profesionales, ni de Colegios profesionales, ya que otros preceptos constitucionales se refieren a todos ellos. Más allá de las Cámaras podrían estar incluidas, según la STC 98/1985, las asociaciones u organizaciones profesionales de agricultores y ganaderos «autónomos» o de artesanos; por tanto, el art. 52 C.E. no tiene necesariamente que estar referido a las Cámaras, corresponde al Tribunal Constitucional determinarlo, pero al menos hay que señalar que el precepto puede tener ese otro contenido.

Admitiendo a efectos dialécticos que el art. 52 C.E. se refiere a las Cámaras y que incluye una garantía institucional, ni siquiera sería aceptable la interpretación dada por el Gobierno Vasco. La obligatoriedad o no de descripción a las corporaciones sectoriales de base privada no es un rasgo constitucionalmente necesario de éstas, pudiendo el legislador regular este extremo. Además, ninguna de las funciones atribuidas a las Cámaras por el art. 4 L.B.C.A. justifica la imposición de la obligatoriedad de la integración.

e) La L.B.C.A. no regula materias reservadas a la Ley Orgánica, por lo que no invade el art. 81.1 C.E., tal y como sostienen los Diputados en su recurso. Debe señalarse, en primer lugar, que los recurrentes cometen un error conceptual al afirmar que para armonizar legislaciones es necesaria la forma de Ley Orgánica, ya que la Ley de armonización del art. 150.3 C.E. no está incluida en la reserva de Ley Orgánica del art. 81.1 C.E. La L.B.C.A., por lo demás, no es una Ley de armonización ni pretende serlo.

La otra objeción formal realizada a la L.B.C.A., y en concreto a su art. 11, es la de incidir en los arts. 23 y 28 C.E., que deben desarrollarse por Ley Orgánica. Si así fuera, en primer lugar, ello no supondría que toda la Ley debiera ser orgánica. En todo caso, en segundo lugar, no puede afirmarse que el art. 11 L.B.C.A. sea desarrollo de los arts. 23 y 28 C.E. Respecto del art. 23 C.E., el precepto de la L.B.C.A. no se refiere a sus elecciones, sino a la medición de representatividad y, además, la democraticidad impuesta por el art. 52 C.E. está fuera de la esfera de protección del art. 23 C.E.

f) Procede a continuación el Abogado del Estado a examinar las impugnaciones de cada uno de los preceptos recurridos de la L.B.C.A.

- En relación con la impugnación del art. 1 L.B.C.A., ya se ha señalado el alcance del título competencial que permite regular las bases. En todo caso, bastaría que un solo precepto de la L.B.C.A. fuera básico para que el art. 1, norma de mera calificación, fuera también básico. Al no impugnarse subsidiariamente todos los preceptos de la L.B.C.A., se justifica en sí mismo su art. 1.

- El art. 4 L.B.C.A. fija las funciones propias de las Cámaras. Su impugnación por las Comunidades Autónomas parte de la premisa de que la L.B.C.A. pretende regular total y exhaustivamente todos los aspectos de las Cámaras Agrarias. Sin embargo, ello no es cierto. La L.B.C.A. regula solamente la parte básica de la dimensión pública de las Cámaras, y las normas que pueden tener una repercusión en su aspecto privado tienen una justificación especial. No se prohíbe, pues, a las Cámaras la defensa de intereses económicos, ni la prestación de servicios; la L.B.C.A., fundada en el título del art. 149.1.18 C.E., sólo regula las bases de una de las facetas de las Cámaras. En consecuencia, no hay «administrativización» de las Cámaras.

Partiendo de lo anterior, y dentro de la dimensión pública de las Cámaras, las distintas Administraciones Públicas pueden ampliar las funciones de las Cámaras Agrarias siempre que esa ampliación se efectúe por delegación; el hecho de que el art. 4 se refiera a esas funciones como propias se explica por la posibilidad de llevar la delegación hasta la linde de la transferencia de funciones; en todo caso, esa calificación de propias, como mucho, sería un error técnico no causante de inconstitucionalidad.

- El art. 5 L.B.C.A. es una norma de deslinde entre las funciones de las Cámaras, en cuanto Corporaciones de base privada, y las de las asociaciones profesionales agrarias libremente constituidas. No puede estimarse inconstitucional el que el legislador proceda a establecer esos límites, único objetivo seguido por el precepto, que a la vez trata de fortalecer el asociacionismo agrario. Ello responde a una decisión política que no infringe la Constitución sino que, más bien, se ajusta positivamente a ella.

Ciertamente, el art. 5 L.B.C.A. incide en el aspecto privado de las Cámaras, pero sólo en cuanto que configura su contorno o perfil institucional que es único. Por otra parte, en cuanto que el precepto tiene como finalidad fomentar el asociacionismo agrario, queda amparado por el art. 149.1.1. C.E., sin que, en todo caso, sea norma de desarrollo del derecho de asociación a los efectos del art. 81.1 C.E.

Lo expuesto no lleva a transformar las Cámaras en Instituciones, entendiendo el término en sentido estricto, perdiendo su cualidad de Corporaciones. Ambas se distinguen por su sustrato, sin que quepa duda de que la L.B.C.A. funda las Cámaras en un sustrato personal; aquél al que el art. 9 de la propia L.B.C.A. reconoce derecho de sufragio activo.

- Los arts. 6 y 7 L.B.C.A. regulan el ámbito territorial de las Cámaras Agrarias, además de contar con claros precedentes, se justifica constitucionalmente por la dimensión pública de estas Corporaciones y por las funciones que cumplen. Además, la fijación de esta estructura uniforme ayuda a la obtención de datos para establecer la representatividad de las organizaciones profesionales en el sentido del art. 11 L.B.C.A.

El art. 15.1 B) L.P.A. se remitía a los estatutos de las Corporaciones para fijar su ámbito territorial. Esa solución no era inconstitucional, pero tampoco lo es la adoptada por la L.B.C.A., que actúa aquí como ley posterior que explícita un cambio de criterio político del legislador.

Por su parte, el art. 7 L.B.C.A. no es una norma atributiva de competencia sino recognoscitiva. Actúa como complemento del art. 6 L.B.C.A., y significa sencillamente que este último debe entenderse sin perjuicio de la facultad del legislador autonómico con competencia en la materia para regular la creación, fusión o extinción de Cámaras de ámbito territorial no provincial. Ahora bien, esas Cámaras han de sostenerse con fondos autonómicos y respetando las bases de la L.B.C.A. y el ámbito competencial de las Corporaciones Locales. Se trata de un recordatorio de límites a posibles legislaciones autonómicas sobre Cámaras lo que en si mismo no es inconstitucional.

La objeción del Gobierno Vasco en el sentido de que los arts. 6 y 7 L.B.C.A. lesionan el principio de «unicidad integrativa» no es de recibo ya que de la combinación de ambos se deduce que «no hay coincidencia de ámbitos».

Los argumentos esgrimidos para justificar la inconstitucionalidad de los arts. 6 y 7 L.B.C.A. por Cataluña y Cantabria tampoco son acertados, ya que ni la competencia de autoordenación ni de ordenación del territorio tienen cabida en esta materia. El choque alegado con la opción catalana en favor de municipios y comarcas tampoco es argumento que justifique la inconstitucionalidad. La provincial goza de una garantía institucional en los arts. 137 y 141.1 C.E. De acuerdo con el art. 7 L.B.C.A., nada impediría a Cataluña, si contara con competencia, crear Cámaras comarcales y municipales. Tampoco se ve por qué Cámaras creadas según la iniciativa del legislador autonómico han de financiarse con fondos estatales.

Por otra parte, el recurso catalán ha mezclado un problema que se resuelve en el conflicto de competencias 271/86 y que no es propio de un instrumento de control abstracto de normas, como el recurso de inconstitucionalidad. En todo caso, la competencia se asume por el estatuto, no por los Acuerdos de la Comisión de Transferencias.

- La STC 76/1983 entendió que era materia básica la regulación de la constitución de los órganos de las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos, según el art. 149.1.18 C.E. Si las Cámaras están incluidas en el art. 52 C.E., los arts. 8, 9 y 10 L.B.C.A. constituyen la configuración legislativa concreta del principio democrático que ha de operar en su estructura y funcionamiento.

La L.B.C.A. utiliza de forma confusa, pero no inconstitucional, el término Cámaras, ya que en ocasiones se refiere a la Cámara Corporación y en ocasiones a la Cámara-Organo. Nada impide que se puedan crear otros órganos distintos en su seno.

La L.B.C.A. ha fijado un número máximo de miembros, dejando a cada estatuto cameral fijar el número exacto con ese solo límite máximo. Esta es una decisión primordial en materia organizativa; se puede discutir la competencia para determinarlo, pero no la solución adoptada, en la que se han seguido criterios de eficacia.

La opción por el sistema electoral aparece como otra de las decisiones básicas en materia organizativa que corresponde al legislador estatal ya que de él depende la constitución e integración de las Cámaras como órganos colegiados.

El art. 8.2 L.B.C.A. contiene una habilitación al Gobierno relativa a toda la materia electoral, cuyas determinaciones fundamentales se encuentran en los arts. 8.1, 9 y 10 L.B.C.A. A la vista de la STC 76/1983, no puede dudarse de que la materia electoral sea básica; dado el carácter material de las bases cabe incluir normas infralegales en dichas bases. Partiendo de este dato, las normas se justifican por las razones que siguen.

* La organización, coordinación, vigilancia y elaboración de censos electorales debe ser uniforme ya que, en otro caso, se fomentaría la desigualdad en el ejercicio del derecho de sufragio.

* Las causas de ineligibilidad e incompatibilidad son parte esencial del estatuto de los elegibles, que no puede variar de una Comunidad Autónoma a otra.

* El régimen jurídico de las Juntas electorales, recursos, presentación de documentos, votación y escrutinio son piezas básicas de los derechos de sufragio activo y pasivo en los términos del art. 8.1 L.B.C.A., debiendo de garantizarse el principio democrático, ello sin perjuicio de que no haya de verse incluido el cargo en el art. 23.2 C.E.

* La duración del mandato como miembro de la Cámara se remite al Gobierno, derivando su necesidad de uniformidad de la igualdad de condiciones de los elegibles, y sin que nada impida remitir al ejecutivo una decisión discrecional, que no arbitraria.

Toda la remisión al Gobierno es para dictar una normativa general, salvo la fijación de fecha de convocatoria, típico acto administrativo general. Una cosa es la determinación de las fechas de convocatoria y otra la convocatoria concreta, que tal y como sucede en el Real Decreto 3196/1980, puede realizarla el órgano ejecutivo de las Comunidades Autónomas. Una excesiva diferencia de fechas podría abrir paso a influencias de los resultados de unas provincias en los de otras.

- El art. 9 L.B.C.A. regula el derecho de sufragio activo e, indirectamente, el sustrato personal de las Cámaras. Las discriminaciones denunciadas por el recurso de los Diputados no son ciertas y derivan de una mala interpretación del precepto. Tras analizarse cada uno de los apartados, concluye el Abogado del Estado señalando que el art. 9.1 L.B.C.A. sigue un criterio claro. «Electores (y sustrato personal) de las Cámaras Agrarias con los profesionales agrarios, personas físicas y jurídicas que ejercen efectiva y directamente actividades agrícolas, ganaderas o forestales, como titulares de una explotación o como familiares o colaboradores de la persona natural titular. No forma parte del sustrato personal de las Cámaras Agrarias, que son Cámaras profesionales, ni los trabajadores agrarios por cuenta ajena por un lado ..., ni los empleados agrarios o titulares jurídico-reales de bienes rústicos que no ejerzan profesionalmente actividades agrarias».

- El art. 10 L.B.C.A. regula el derecho de sufragio pasivo y la formulación de candidaturas. Sólo se argumenta sobre la inconstitucionalidad de su apartado 1 por la remisión que supone el art. 9.1 L.B.C.A. La limitación del derecho de sufragio pasivo a las personas físicas es patentemente razonable, dadas las dificultades que para el funcionamiento de las Cámaras podría suponer reconocer el derecho de sufragio pasivo en favor de las personas jurídicas. Problema distinto es el de si a los efectos del art. 9.1 a) L.B.C.A. puede considerarse «profesional agrario» a quien es órgano o representante de una persona jurídica; si su vínculo con la persona jurídica es laboral, carecería de derecho de sufragio pasivo; no así, necesariamente, si el vínculo fuera jurídico-mercantil.

- El art. 11 L.B.C.A. no es propiamente una norma básica sobre actividad y organización de las Cámaras Agrarias, sino una regla de medición de la representatividad de las organizaciones profesionales a efectos de representación institucional y, específicamente, de consulta. Su inclusión en la L.B.C.A. responde a una razón obvia: La dependencia de las elecciones a Cámaras Agrarias. Estas son las únicas elecciones que pueden servir a ese fin dada la exclusión de las organizaciones de agricultores y ganaderos de la L.O.L.S., según su art. 3.1, cuya constitucionalidad fue confirmada por la STC 98/1985.

Por su parte, la STC 67/1985 señaló la regularidad constitucional de que leyes ordinarias incidieran en la regulación específica de tipos de asociaciones. Dejando al margen las asociaciones del art. 28.1 C.E., no aplicable al tema que nos ocupa, no puede declararse inconstitucional la regulación de la representatividad de cierto tipo de asociaciones, las profesionales agrarias, por entender que se trata de desarrollo general del derecho de asociación. Esta es la naturaleza del art. 11 L.B.C.A., sin que la existencia de un desarrollo general del derecho de asociación modifique su naturaleza, ni haga de él, en consecuencia, «desarrollo» a los efectos del art. 81.1 C.E.

El criterio de medición usado, por otra parte, no infringe el art. 14 C.E. Se ha optado implícitamente por un criterio de «irradiación» absolutamente objetivo. Su uso para fijar la representatividad en todos los grados administrativos a nivel estatal no excluye que el legislador autonómico reconozca representatividad institucional en otros ámbitos más limitados o para materias concretas. Por lo que el apartado 3 del art. 11 L.B.C.A. respecta, tampoco excluye que se complemente su regulación por las Comunidades Autónomas con competencia para ello.

El uso de la provincia como mareo de medición de la representatividad tampoco puede reprocharse constitucionalmente al ser la provincia la única demarcación territorial garantizada para toda España, sin que, por ello, tenga el legislador autonómico prohibido considerar los resultados en otros ámbitos a otros efectos, como representatividad en ámbitos comarcales, municipales o sectoriales.

La opción por el criterio de irradiación del art. 11.2 L.B.C.A. no lesiona las competencias de autoorganización de las Comunidades Autónomas, cuyo alcance es mucho más reducido. Por otra parte, la libre decisión legislativa se justifica en un deseo de fomentar la existencia de organizaciones de ámbito estatal, que puede coexistir con otras, como reconoce el propio art. 11.3 L.B.C.A.

- La impugnación del art. 12 L.B.C.A. realizada por el Gobierno Vasco carece de significado propio ya que está en conexión con la del art. 4 L.B.C.A. El establecer que las Cámaras podrán contar con determinados recursos no significa que no puedan recibir contraprestaciones por los servicios que, dentro de la Ley, puedan prestar. Por otra parte, se indica que el Gobierno Vasco no ha impugnado la Disposición adicional primera de la L.B.C.A.

- La Disposición adicional primera L.B.C.A. ha sido recurrida por los 56 Diputados sin ofrecer razonamiento específico alguno. Esta norma se limita a ser una indicación de las formas de personificación jurídica adecuadas para que se sigan gestionando las actividades hasta ahora desarrolladas por las Cámaras.

- La Disposición adicional tercera se impugna en clara conexión con la segunda, ya que aquélla no es más que la consecuencia de ésta, y sin que lo allí previsto pueda por si solo atentar contra el art. 33 C.E.; en consecuencia, el nudo central de la impugnación es la Disposición adicional segunda. Esta se limita a habilitar a la Administración para que disponga sobre el destino y medios de unas Corporaciones que quedan extinguidas, lo que nada tiene que ver con una expropiación inconstitucional. Lo que hay es desaparición de una persona de Derecho Público, cuya sucesión patrimonial hay que ordenar, sin que la afirmación de existencia de una propiedad colectiva tenga apoyo jurídico alguno.

La habilitación en favor de la Administración del Estado obedece al carácter nacional supracomunitario del proceso de adscripción y atribución, de manera que así se garantiza la aplicación de criterios homogéneos y la efectividad y coordinación de todo proceso, caducando la competencia una vez concluso este proceso ipso iure. La reserva de competencias de ejecución para preservación de lo básico es constitucionalmente lícita, según la doctrina del Tribunal Constitucional.

- La estructura de la Disposición adicional cuarta de la L.B.C.A. es bastante compleja. Se habilita al Gobierno para la extinción o modificación de las Cámaras de ámbito superior o inferior al provincial; pero cuenta con la alternativa de no hacerlo. La salvedad en favor de las competencias autonómicas supone que el Gobierno ha de respetar la competencia autonómica reconocida por el art. 7 L.B.C.A., por una parte, y por otra, que esa facultad reconocida al Gobierno puede que haya de ser ejercida por el Consejo de Gobierno de aquellas Comunidades Autónomas cuya competencia estatutaria así lo justifique.

Esta disposición es la lógica consecuencia de la opción por la organización y contra las Cámaras locales o supraprovinciales. Debe señalarse a este respecto, que la L.B.C.A. prohíbe las Corporaciones de Derecho Público de segundo grado, no la colaboración intercameral, incluso mediante personificaciones jurídicas.

Nada de inconstitucional hay, en conclusión, en que el legislador delegue en el Gobierno la ejecución de una determinación legislativa, la del art. 6 L.B.C.A. para ello con ciertos poderes de apreciación el ejecutivo.

Concluye el Abogado del Estado su escrito de alegaciones solicitando que tras los correspondientes trámites procesales, se dicte Sentencia desestimando en todas sus partes y pretensiones los cuatro recursos señalados, es decir, los registrados con los núms. 398, 407, 410 y 425/87.

9. El Abogado del Estado, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 15 de abril de 1987, formalizó conflicto de competencia contra el Decreto de la Junta de Galicia 32/1987, de 5 de febrero («Diario Oficial de Galicia» del 18) por el que se autoriza la adquisición, a título gratuito o lucrativo, a favor de la Comunidad Autónoma, del derecho a usar los inmuebles propiedad de las Cámaras Agrarias Gallegas para finalidades de actuación administrativa de orden exclusivamente agrario (as. núm. 504/87).

A) Comienza sus alegaciones el Abogado del Estado señalando que, aunque el Decreto impugnado parece limitarse a formalizar la aceptación de una atribución patrimonial gratuita de derechos, con arreglo al art. 17 de la Ley gallega 3/1985, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma, posee rasgos peculiares. En primer lugar, no se identifican los bienes inmuebles cuyo uso acepta adquirir la Junta a título gratuito, remitiéndose a una posterior Orden del Consejero de Agricultura, que es incompetente para la gestión de bienes y derechos patrimoniales, según la citada Ley 3/1985, y al que el art. 3 del propio Decreto le encarga la toma de posesión.

El art. 1 del Decreto remite a un Convenio firmado entre el Consejero de Agricultura y el Presidente de la Federación Gallega de Cámaras, desconocido por las autoridades estatales y no publicado, por lo que compromete la seguridad jurídica del art. 9.3 C.E. Por otro lado, este Convenio fue firmado veinte días antes de ser publicada la L.B.C.A.

El Decreto impugnado viola el orden de competencias al lesionar la atribuida a la Administración del Estado por la Disposición adicional segunda de la Ley 23/1986, de 24 de diciembre. Dicha disposición es perfectamente constitucional, tal y como se señaló en las alegaciones realizadas en el recurso de inconstitucionalidad núm. 174/1987, a las que se remite.

El Decreto impugnado viola el orden de competencias ya que impide o, al menos, perturba que la Administración del Estado desarrolle las competencias que le atribuye la Disposición de la L.B.C.A. citada, obligándola a promover un sinfín de procesos civiles para invalidar el derecho de uso constituido a favor de la Junta, con el riesgo de crear situaciones jurídicas dignas de protección en favor de terceros.

La lesión denunciada no es sólo hipotética ya que, de acuerdo con la legislación vigente, deberán resultar extinguidas ciertas Cámaras gallegas. La Ley Gallega 4/1984, de 4 de mayo, podría conducir a otra conclusión, pero dicha norma, anterior a la L.B.C.A., debe adecuarse a ésta en los puntos en que es incompatible. Las Cámaras locales gallegas dejan, pues, de ser necesarias, siendo sólo posible su existencia si la Comunidad Autónoma decide financiarlas en los términos del art. 7 L.B.C.A. Al menos es mucho más razonable preverlo así que dar por supuesto que ninguna Cámara gallega resultará extinguida, lo que en todo caso corresponde a la Comunidad Autónoma demostrar ya que depende de su intervención ex art. 7 L.B.C.A.

Por todo lo anterior, concluye el Abogado del Estado solicitando que se dicte Sentencia declarando que el Decreto impugnado viola el orden competencial al vulnerar la competencia a la que se refiere la disposición adicional segunda de la L.B.C. A., anulando en consecuencia el Decreto de la Junta de Galicia 32/1987.

Por otrosí señala el Abogado del Estado que la competencia estatal lesionada ha sido atribuida por una norma con fuerza formal de Ley, por lo que, si se aduce de contrario que la disposición adicional segunda de la L.B.C.A. no se ajusta a la Constitución, habría de dar aplicación a lo previsto por el art. 67 LOTC.

B) Don Heriberto García Seijo, Letrado de la Junta de Galicia, por escrito que tuvo entrada en el Tribunal el 27 de mayo de 1987, hizo en su nombre y representación las alegaciones que estimó convenientes.

a) El primer grupo de alegaciones es de orden procesal y se centra en la inexistencia de acto idóneo para el planteamiento del conflicto de competencia. El Decreto impugnado autoriza la adquisición del derecho a usar inmuebles; por tanto, no se actúa con sujeción al Derecho Público en el ejercicio de potestades, sino de «infrapotestades», colocando a la Administración autonómica en una situación de igualdad respecto a las Corporaciones a las que afecta dicho acto; se trata de una «actuación administrativa a iure privato». Por otro lado, podría alegarse una hipotética falta de capacidad por parte de las Cámaras para llevar a efecto la cesión de los inmuebles, pero ello derivaría en un problema de legalidad, no de constitucionalidad.

b) El propio planteamiento del Abogado del Estado respecto a la adecuación de la L.B.C.A. a la Constitución hace que deban estudiarse temas colaterales o conexos a esta litis, por lo que se reproducen íntegramente las alegaciones por la Junta de Galicia contra la L.B.C.A., cuyo recurso fue inadmitido por extemporáneo.

c) La competencia estatal sobre Cámaras Agrarias tiene su fundamento en el art. 149.1.18 C.E. en cuanto las Cámaras son Administraciones Públicas, limitándose a regular sus bases. Esas bases se refieren a lo establecido en el art. 15 L.P.A., como resultante de la STC 76/1983, donde se señala que los Estatutos de las Cámaras fijan su ámbito territorial. La Ley 23/1986 es inconstitucional en cuanto básica, invadiendo las competencias asumidas por el Estatuto Gallego en sus arts. 27, 29 y 30.1.3. Puesto que los arts. 1, 6 y Disposición adicional segunda de la L.B.C.A. son inconstitucionales por manifiesta incompetencia, el Decreto impugnado es perfectamente válido.

El propio escrito de planteamiento del conflicto señala la existencia de oposición entre la Ley gallega y la estatal, sin que la primera haya sido impugnada. La invocación de preceptos de la Ley estatal como fundamento de la competencia controvertida hace que al ser inconstitucionales, quede sin contenido el conflicto.

d) Por otra parte, se reconoce por el Abogado del Estado que la norma impugnada no causa lesión sino solamente que podría causarla; el Decreto se limita a formalizar la aceptación de una atribución patrimonial gratuita. La norma impugnada no es más que una manifestación típica de la actuación administrativa en el terreno patrimonial y los problemas planteados de identificación de inmuebles o gestión por autoridad incompetente son de mera legalidad ordinaria.

La cesión de uso que tanto preocupa al Gobierno no emana del ejecutivo gallego, sino de la Federación Gallega de Cámaras Agrarias, limitándose a ofertar y la Junta a aceptar, siendo el Convenio suscrito un acto preparatorio o declaración de voluntad. Nada de lo anterior implica violación de competencia alguna.

Por todo la anterior, concluye sus alegaciones el representante de la Junta de Galicia solicitando que se tramite el conflicto por el cauce del art. 67 de la LOTC, acumulándose al asunto núm.n 147/87, dictándose en su día Sentencia desestimatoria del conflicto declarando que la Comunidad Autónoma de Galicia en su ámbito territorial es titular de la competencia controvertida y declarando, asimismo, la inconstitucionalidad de la L.B.C.A. o de sus arts. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, Disposiciones adicionales primera, segunda, tercera, cuarta y Disposición final segunda.

10. Por providencia de 6 de julio de 1989, el Pleno acordó señalar el día 18 del mismo mes y año, para deliberación y votación de la presente Sentencia.

II. Fundamentos jurídicos

1. Las cuestiones que se plantean en los siete procesos constitucionales acumulados pueden agruparse, a efectos de su mejor tratamiento y resolución, en tres grupos. El primero se refiere a aquellas presuntas vulneraciones del orden constitucional en que habrían incurrido las diversas disposiciones - estatales y autonómicas- impugnadas, debido a que contendrían una regulación de las Cámaras Agrarias contraria a los preceptos constitucionales que rigen el régimen de las asociaciones (arts. 22 y 28 C.E.), y de las organizaciones profesionales en defensa de intereses económicos propios (art. 52 C.E.). El segundo conjunto de cuestiones se refiere a la vulneración, por parte de la legislación estatal, de diversos preceptos constitucionales, esencialmente los relativos al principio de igualdad, acceso a cargos públicos, y derecho de propiedad privada (arts. 14, 23 y 33 C.E.), aparte de otros también a considerar, Y finalmente, se plantean también diversas cuestiones -que conviene tratar conjuntamente referentes al reparto competencial entre órganos generales del Estado, y Comunidades Autónomas, en lo que se refiere a la regulación de las Cámaras Agrarias. Procederemos, pues, al análisis, separado y sucesivo, de estos tres tipos de problemas.

2. Comenzando por las cuestiones que se suscitan con un mayor nivel de generalidad -esto es, las referentes a la contravención de los preceptos que en la Constitución norman la estructura básica de las organizaciones asociativas y de defensa de intereses económicos y profesionales- deben incluirse en ellas dos tipos de alegaciones que presentan una cierta vinculación. Por una parte, la representación del Gobierno de la Nación impugna una norma catalana -la Ley 18/1985, de 23 de julio, de Cámaras Profesionales Agrarias- en cuanto que, al imponer la pertenencia obligatoria de una categoría de sujetos («todos los profesionales del sector agrario», art. 12.1), a las mencionadas Cámaras, vulneraría la libertad de asociación del art. 22 C.E., así como la reconocida en el art. 28 C.E., la libertad que comprende, también, la de no asociarse. Por otra, diversos recurrentes, y con diferente énfasis, reprochan a la normativa estatal (Ley 23/1986, de 24 de diciembre de Bases del Régimen Jurídico de las Cámaras Agrarias) que, al proceder a la completa integración de las Cámaras Agrarias en la Administración Pública, lleva a cabo una total publificación de esos Organismos, y una eliminación de su ámbito de autonomía que resulta contraria a las previsiones constitucionales, y sobre todo al art. 52 C.E. Con ello, y mediante estas dos categorías de alegaciones, viene a pedirse a este Tribunal un pronunciamiento sobre los límites con que se encuentran los poderes públicos a la hora de regular las Cámaras Agrarias: esto es, hasta qué punto pueden regular su estructura, funcionamiento y patrimonio, y, más concretamente, si pueden establecer una adscripción obligatoria a tales entidades.