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1. El 21 de marzo de 2006 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional escrito de la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias mediante el que, en la representación que ostenta, planteaba conflicto positivo de competencia en relación con el Real Decreto 1336/2005, de 11 de noviembre, por el que se autoriza a la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) la explotación de una lotería instantánea o presorteada.

El escrito de promoción, tras señalar el resultado negativo del preceptivo requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado, reivindica la competencia exclusiva autonómica en materia de casinos, juegos y apuestas, con sustento en el art. 30.28 del Estatuto de Autonomía de Canarias (Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, modificada por Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre), así como en la Ley 6/1999, de 26 de marzo, de juegos y apuestas de Canarias, y el Decreto 57/1986, de 4 de abril; elenco al que se ha de añadir el Decreto 234/1997, que modifica aquel y contempla la lotería presorteada como uno de los juegos autorizados por la Comunidad Autónoma. Esa competencia exclusiva implica un correlativo desapoderamiento del Estado que carece de título competencial específico en la materia, por lo que debe abstenerse de actuar.

A continuación, identifica la Letrada autonómica las razones esenciales que la Administración del Estado arguye en sustento de su competencia, que son el ámbito nacional, el monopolio fiscal y el interés general que implica la concreta actividad, y prosigue diferenciando una primera normativa global, aplicable a toda clase de juegos; una segunda, atinente al establecimiento de tributos sobre los mismos, y una tercera, dirigida a la creación y explotación de variedades concretas de juegos de azar, con fines esencialmente recaudatorios. Tras ello, niega la aplicabilidad de la clausula de subsidiariedad del art. 149.3 CE, y excluye toda incidencia en el ámbito del derecho autonómico de la competencia estatal sobre juegos y apuestas, como consecuencia de la inexistencia, en el Estatuto de Autonomía de Canarias, de previsión alguna que se refiera o reconozca la competencia del Estado sobre juegos y apuestas en el territorio canario; mención que, empero, sí existe en otros Estatutos de Autonomía. Tal silencio estatutario conlleva, para la Letrada autonómica, que la competencia de la Comunidad Autónoma abarque todo tipo de juegos y apuestas que se celebren en su territorio, independientemente del sujeto que los organice y del ámbito territorial sobre el que recaigan. Seguidamente, defiende la imposibilidad de concurrencia de las competencias estatal y autonómica con el mismo alcance y la misma materia y rechaza la potencialidad del criterio de supraterritorialidad para sustentar la competencia estatal, a cuyos efectos invoca el Voto particular a la STC 171/1998.

Dedica seguidamente la representante del Gobierno autonómico un amplio razonamiento a intentar desvirtuar la incardinación que de la competencia sobre juegos y apuestas hace la Administración del Estado en el título competencial relativo a la hacienda general del Estado (art. 149.1.14 CE). Para ello, niega que la facultad de obtener ingresos pueda ser considerada un título competencial per se, y examina la evolución jurisprudencial de la caracterización jurídica de la Organización Nacional de Ciegos de España, que considera distinta a la del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, en tanto todas las gestionadas por éste último se integran en el monopolio fiscal estatal, mientras que, por el contrario, los juegos gestionados por la ONCE serían ajenos al mismo. En todo caso, prosigue el escrito de demanda, la promulgación del real decreto impugnado abundaría en tales razonamientos, pues confiere todas las facultades de organización y gestión de dicha lotería a la ONCE, prescindiendo de la intervención del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, que sí participaba jurídicamente en la anterior normativa, encabezada por el derogado Real Decreto 844/1999.

A continuación, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Canarias transcribe parcialmente el citado Voto particular a la STC 171/1998, para defender una interpretación favorable a la Comunidad Autónoma, considerando la inclusión de la lotería instantánea o presorteada en el título competencial de hacienda general como una actuación “sesgada”, máxime “en la medida que la financiación es una cuestión conexa con la actividad asistencial que la ONCE presta”; de esta manera, la norma impugnada vincula la titularidad de la competencia a la finalidad asistencial de la Organización Nacional de Ciegos de España.

Prosigue la demanda negando el carácter de título competencial autónomo a la facultad de obtener ingresos públicos y trae a colación la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas en relación con el rendimiento de los impuestos sobre el juego como uno de los elementos de financiación de Canarias. Finaliza sus razonamientos negando la existencia de un interés general nacional o el cumplimiento de fines de interés general y social en el decreto impugnado, máxime cuando la Comunidad Autónoma de Canarias tiene también competencias exclusivas en materias como la asistencia social y servicios sociales, asociaciones benéficas, lo que abundaría en la competencia autonómica en la materia controvertida.

2. Por providencia de la Sección Cuarta de 25 de abril de 2006, se admitió a trámite el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de Canarias, acordando dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días y bajo la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordó asimismo comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, para que, de encontrarse impugnado o si se impugnare ante la misma el referido real decreto, se suspenda el curso del proceso hasta la decisión del conflicto. Igualmente, la citada providencia acordó la publicación de la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Canarias”.

3. Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 30 de mayo de 2006, el Abogado del Estado solicitó la desestimación de la demanda, con la consecuente declaración de la competencia a favor del Estado. En el mismo, y tras transcribir la exposición de motivos y la disposición derogatoria única del real decreto controvertido, detalla la doctrina en la materia recogida, entre otras, en la STC 171/1998, basada en la limitación territorial de las competencias autonómicas, la existencia de atribuciones estatales ligadas con el juego en general, el monopolio Fiscal como manifestación de poder financiero del Estado y la intelección amplia del título Hacienda General, más allá de los ingresos estrictamente tributarios. En suma la competencia estatal del art. 149.1.14 trasciende la específica denominación de lotería nacional a todo lo que ésta significa como monopolio e institución históricamente definida. Del examen jurisprudencial, concluye el Abogado del Estado afirmando la limitación de la competencia exclusiva autonómica a la organización de juegos y apuestas regionales, y la competencia estatal para establecer juegos y apuestas de ámbito nacional que constituyan recurso ordinario de su hacienda y conecten con el monopolio Fiscal, en virtud del título competencial sobre la hacienda general.

Prosigue el Abogado del Estado refutando los argumentos de la demanda, señalando que la inexistencia de mención estatutaria a una reserva expresa de competencias estatales sobre loterías y apuestas ha de interpretarse dentro del sistema constitucional de distribución de competencias, especialmente a la luz de la doctrina constitucional sentada, entre otras, en la STC 171/1998. A su vez, en lo atinente a la remisión que efectúa la defensa autonómica a concretos votos particulares, pone de manifiesto la naturaleza intrínsecamente discrepante de los mismos. Refuta a continuación los tres argumentos que sustentan la demanda sobre la supraterritorialidad, la extensión de la doctrina de los poderes implícitos y la naturaleza de la potestad de ingreso.

Continúa la Abogacía del Estado poniendo de manifiesto la conexión entre la lotería establecida por el real decreto impugnado y el monopolio fiscal, en relación con el ámbito nacional de aquél, considerando de plena aplicación la doctrina sentada en la STC 216/1994, referida a “El Gordo de la Primitiva”.

Como conclusión última, la Abogacía del Estado, atendiendo a las características de la lotería presorteada establecida por el real decreto impugnado, considera que es evidente el vínculo de ésta con el antiguo monopolio fiscal que constituía recurso ordinario de la hacienda pública. Todo lo cual abona el dictado de Sentencia desestimatoria de la demanda y consecuentemente la declaración de que la competencia controvertida corresponde al Estado.

4. Por Auto de 20 junio 2006 se denegó la suspensión de la vigencia del Real Decreto 1336/2005, interesada cautelarmente por el Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias como otrosí en su demanda.

5. Mediante providencia de 19 de junio de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el mismo día.

1. El presente conflicto positivo de competencia ha sido promovido por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias en relación con el Real Decreto 1336/2005, de 11 de noviembre, por el que se autoriza a la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) la comercialización de una lotería instantánea o presorteada. La Comunidad Autónoma alega su competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas, de conformidad con el art. 30.28 del Estatuto de Autonomía de Canarias, invocando igualmente la normativa autonómica que contempla la lotería presorteada como uno de los juegos autorizados por la Comunidad Autónoma, así como la jurisprudencia sentada, entre otras, en la STC 163/1994, de 26 de mayo. Asimismo, discute que la norma controvertida pueda tener encaje en la competencia estatal ex art. 149.1.14 CE, sosteniendo, además, que se afecta a la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma y que resulta discutible la invocación del interés general vinculado a fines sociales como fundamento de la disposición, siendo así que la Comunidad Autónoma ostenta competencias que le permitirían defender también fines de esa naturaleza.

Por su parte, el Abogado del Estado solicita la desestimación del conflicto, señalando que el Real Decreto 1336/2005 tiene encaje en el título competencial del art. 149.1.14, al tratarse de una lotería de ámbito nacional, vinculada con el antiguo monopolio fiscal.

2. Con carácter previo al enjuiciamiento de la norma cuestionada, hemos de analizar los efectos que pueda tener sobre la controversia el hecho de que algunos de los preceptos del Real Decreto 1336/2005, hayan sido modificados. En concreto, el Real Decreto 1706/2011, de 18 de noviembre, da nueva redacción al art. 2 y a los apartados 3, 4 y 6 del art. 3. Tal y como tenemos reiteradamente señalado [por todas en la STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 2 c)], en las controversias de alcance competencial es necesario apreciar los efectos que tiene sobre el conflicto la entrada en vigor de la nueva normativa reguladora de algunos de los aspectos en discusión. Dicha operación debe realizarse atendiendo en cada caso a las circunstancias concretas y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes, de modo que si la normativa en torno a la cual se trabó el conflicto resulta parcialmente modificada por otra que viene a plantear los mismos problemas competenciales la consecuencia necesaria será la no desaparición del conflicto. Esto es, precisamente, lo que ocurre en el presente caso, en el que las modificaciones que ha sufrido la norma impugnada no afectan en modo alguno a la cuestión planteada, centrada en la denuncia de la extralimitación de las competencias estatales en la autorización de una lotería instantánea y en la consiguiente vulneración de las competencias autonómicas, por lo que debemos proceder a su enjuiciamiento.

3. El Real Decreto impugnado en el presente conflicto autoriza a la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) la comercialización de una modalidad de lotería instantánea o presorteada cuya dirección, organización y explotación confía a la citada organización. Y dispone también que los ingresos obtenidos por su explotación, deducidos los gastos relativos a los premios abonados, la retribución de los agentes vendedores y los gastos generales propios de la gestión del juego, se destinarán a los mismos fines y estarán sujetos a las mismas obligaciones establecidas para los demás juegos autorizados a la ONCE (art. 2).

Coinciden las partes en el encuadramiento competencial de la disposición sobre la que recae el conflicto, referido a la materia de juego y apuestas, si bien discrepan sobre el alcance que tienen las competencias estatales y autonómicas en dicha materia.

Pues bien, el debate que en relación con dicha disposición se plantea ha sido ya resuelto por este Tribunal en la STC 32/2012, de 15 de marzo, al enjuiciar diversos conflictos positivos de competencia acumulados, promovidos contra el Real Decreto 1336/2005, y contra su precedente, el Real Decreto 844/1999, de 21 de mayo. En dicha Sentencia llegamos a la conclusión de que el Real Decreto 1336/2005 no menoscaba ni invade las competencias autonómicas en materia de juego.

Para alcanzar tal conclusión, partimos tanto de la incontrovertida existencia de competencias autonómicas como de la negación de un desapoderamiento competencial del Estado en la materia, señalando en primer lugar, con cita de la STC 204/2002, de 31 de octubre, que “la materia de juego, a pesar de no ser mencionada en los arts. 148.1 y 149.1 CE y en los Estatutos de Autonomía, ha sido atribuida a las Comunidades Autónomas bajo el uniforme título de ‘casinos, juegos y apuestas con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas’, en sus respectivos Estatutos. [En consecuencia], de acuerdo con el art. 149.3 CE, y dado que en el art. 149.1 no se reserva expresamente al Estado dicha materia, cabe afirmar que corresponde a las Comunidades Autónomas, de acuerdo con su Estatuto de Autonomía, la competencia exclusiva sobre los casinos, juegos y apuestas, excepto las apuestas mutuas deportivo-benéficas (STC 52/1988, FJ 4), y que la misma comprende la de organizar y autorizar la celebración de juegos en el territorio de la Comunidad Autónoma (SSTC 163/1994, FJ 3; 164/1994, FJ 4), precisamente en dicho territorio; pero no, evidentemente, la de cualquier juego en todo el territorio nacional, puesto que los Estatutos de Autonomía limitan al territorio de la Comunidad el ámbito en el que ha de desenvolver sus competencias”. Esta doctrina es trasladable en sus propios términos a la Comunidad Autónoma de Canarias, en virtud de las competencias que ostenta en la materia de acuerdo con lo dispuesto en el art. 30.28 de su Estatuto de Autonomía.

Sin embargo, precisando lo anterior, afirmamos que “ni el silencio del art. 149.1 CE respecto al género juego, ni el hecho de que los Estatutos de Autonomía califiquen de exclusiva la competencia autonómica en cuanto a juegos y apuestas, puede interpretarse como determinante de un total desapoderamiento del Estado en la materia, pues ciertas actividades que bajo otros enunciados el art. 149.1 CE atribuye a aquél, se encuentran estrechamente ligadas con el juego en general y no sólo la que le reserva el art. 149.1.14 de la Constitución respecto de la gestión y explotación en todo el territorio nacional del monopolio de la lotería nacional, sin perjuicio de las competencias de algunas Comunidades Autónomas en materia de juego (SSTC 163/1994, de 26 de mayo, FJ 4; 164/1994, de 26 de mayo, FJ 5; 216/1994, de 20 de julio, FJ 2; y 49/1995, de 16 de febrero, FJ 3)” (STC 32/2012, FJ 3).

Como se puede comprobar, el elemento territorial resulta determinante para la atribución de competencias sobre juegos y apuestas a las Comunidades Autónomas y al Estado, aspecto en el que se profundizó en el fundamento jurídico 4 de la STC 32/2012, al indicar que la competencia exclusiva autonómica comprende los juegos que se desarrollen exclusivamente en su territorio, mientras que al Real Decreto impugnado precisa en su art. 1 que la modalidad de lotería que establece es de ámbito nacional, lo que, de acuerdo con lo expuesto, determina la competencia estatal sobre la misma, recordando que, como se dijo en la STC 163/1994, de 26 de mayo, FJ 8, “corresponde al Estado ex art. 149.1.14 CE ‘la gestión del monopolio de la lotería nacional, y con él la facultad para organizar loterías de ámbito nacional; y además, en cuanto suponen una derogación de la prohibición monopolística establecida a favor del Estado, el otorgamiento de las concesiones o autorizaciones administrativas para la celebración de sorteos, loterías, rifas, apuestas y combinaciones aleatorias solamente cuando su ámbito se extienda a todo el territorio del Estado y sin perjuicio de la competencia exclusiva [autonómica] para autorizar o celebrar aquellas actividades dentro de su ámbito territorial’, decisión que reiteramos en las SSTC 216/1994, de 14 de julio, FJ 2, y 171/1998, de 23 de julio, FJ 7”.

4. Mención especial merece la cuestión relativa a la afección de la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma y de su suficiencia de recursos, aspecto del que se ocupó en profundidad la STC 32/2012, en sus fundamentos jurídicos 6 y 7, para descartar que se produzca vulneración alguna en el sentido denunciado. Así, en el fundamento jurídico 6 nos referimos en primer lugar al principio de autonomía financiera consagrado en el art. 156.1 CE, con exposición de las coordenadas constitucionales en las que se sitúa, señalando que el Estado es competente “para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado”. A ello añadimos la consideración de que la actividad financiera del Estado ha de desarrollarse dentro del orden competencial articulado en la Constitución, lo que implica “la necesidad de compatibilizar el ejercicio coordinado de las competencias financieras y las competencias materiales de los entes públicos que integran la organización territorial del Estado de modo que no se produzca el vaciamiento del ámbito competencial —material y financiero— correspondiente a las esferas respectivas de soberanía y de autonomía de los entes territoriales”.

A partir de estos presupuestos, llegamos a la conclusión de que la autonomía financiera reconocida a las Comunidades Autónomas exige también la disposición de los medios financieros precisos para ejercer sus competencias propias, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión. Ahora bien, ese principio de suficiencia financiera no es un valor absoluto, y así lo afirmamos en el fundamento jurídico 7 de la misma STC 32/2012, señalando que tiene sus propios límites, “de forma que ‘dicha suficiencia debe quedar enmarcada, como concepto relativo que es, en el marco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto’ (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 5). Por ninguna otra razón su eventual vulneración ha de valorarse siempre ‘en atención al conjunto de los recursos de que puedan disponer y de las competencias que les han sido atribuidas, así como de los servicios que gestionan, y dentro siempre de las reales disponibilidades económicas de un sistema globalmente presidido por el principio de solidaridad entre todos los españoles’ [STC 87/1993, de 11 de marzo, FJ 3 b)]. Lo que a la postre significa que la suficiencia financiera es efectivamente ‘algo muy concreto y dependiente de muchas variables’ (STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8) y no, por tanto, determinable en función de una singular fuente de ingresos, individualmente considerada, y su eventual reducción”.

Siendo suficientes las anteriores consideraciones para desestimar la posible vulneración del indicado principio, añadimos también el argumento de que la posible minoración de los ingresos autonómicos derivada de la competencia de la nueva modalidad de lotería no podía dar lugar a la lesión de ese principio. Por una parte, porque sería necesario demostrar que la nueva modalidad de lotería de ámbito estatal pone en peligro la suficiencia de los recursos financieros precisos para ejercer las competencias autonómicas en materia de juego; demostración necesaria, puesto que “no existe un derecho de las Comunidades Autónomas constitucionalmente consagrado a recibir una determinada financiación, sino un derecho a que la suma global de los recursos existentes de conformidad con el sistema aplicable en cada momento se reparta entre ellas respetando los principios de solidaridad y coordinación” (STC 13/2007, de 18 de febrero, FJ 5). Y, en el presente caso, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias no ha acreditado dicho extremo. Por otra parte, porque, una vez confirmada la competencia del Estado para autorizar juegos de ámbito estatal, el hecho de que la autorización de una modalidad de lotería pueda eventualmente reducir los ingresos autonómicos que puedan derivar de la previa explotación por la Comunidad Autónoma en su territorio de una modalidad de lotería similar, “no permite cuestionar la legitimidad del ejercicio por el Estado de sus competencia ex art. 149.1.14 CE por el simple hecho de que, al hacerlo, no haya previsto ningún mecanismo de compensación financiera, so pena naturalmente de admitir un indebido condicionamiento en el ejercicio de las propias competencias del Estado” (STC 32/2012, FJ 7).

5. Finalmente, sobre el argumento del Gobierno de Canarias negando la existencia de un interés general nacional o el cumplimiento de fines de interés general o social en el real decreto impugnado, y que en éste se enarbola dicho interés general como justificación de la medida y no la extensión territorial del juego, hay que comenzar por señalar que, de acuerdo con su art. 2, al que ya hemos hecho mención anteriormente, “[l]os ingresos que se obtengan por la explotación de la lotería instantánea que se autoriza, deducidos los gastos relativos a los premios abonados, la retribución de los agentes vendedores y los gastos generales propios de la gestión del juego, se destinarán a los mismos fines y estarán sujetos a las mismas obligaciones de utilización establecidas para los demás juegos autorizados a la ONCE”. Y, como dijimos en el fundamento jurídico 8 de la 32/2012, respecto a la naturaleza jurídica, adscripción territorial y funciones de dicha organización, ya hemos tenido ocasión de advertir (STC 171/1998, de 23 de julio, FFJJ 4 y 5) que se trata de una organización de ámbito estatal, de carácter social y sin fin de lucro, y así lo precisa el art. 1.1 del Real Decreto 358/1991, de 15 de marzo, modificado por el Real Decreto 1359/2005, de 18 de noviembre, que la define como “una Corporación de Derecho Público, de carácter social, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, que desarrolla su actividad en todo el territorio español, bajo el Protectorado del Estado. Dicho carácter social integra los principios y valores de la solidaridad, la ausencia de ánimo de lucro y el interés general en la naturaleza y fines de la organización”. La relevancia de estos fines fue expresamente reconocida en la STC 171/1998, FJ 4, afirmando que presentan un “evidente interés público y que conectan directamente con el mandato del art. 49 de la C.E.”, justificándose la concesión, que históricamente se ha mantenido, de la explotación del “cupón pro-ciegos” como fuente de recursos financieros de la entidad, “en la necesidad de dotarle de los medios económicos suficientes para el cumplimiento de los relevantes fines de indudable interés público que ha asumido desde su creación y asume en la actualidad. Medios económicos que arbitró el Estado mediante la autorización de ese sorteo en lugar de asignar una consignación con cargo a su propio presupuesto, constituyendo así una fuente de ingresos de la O.N.C.E. que ha sido y sigue siendo el principal recurso financiero de la entidad, soporte, por lo tanto, imprescindible e indispensable para el desempeño de las actividades que realiza tendentes a la satisfacción de los fines de interés público que tiene encomendados y que son su razón de ser” (STC 171/1998, FJ 5).

Así pues, resulta patente el cumplimiento por el Real Decreto 1336/2005 de los fines de interés general o social que discute el Gobierno de Canarias, en cuanto crea una modalidad de lotería destinada a financiar las actividades que desarrolla y los fines que persigue la ONCE, que presentan, como ya se ha dicho, un indudable interés público.

Ahora bien, dicho esto, hay que añadir a continuación que no se encuentra en el real decreto impugnado o en la contestación del Gobierno al requerimiento de incompetencia de la Comunidad Autónoma de Canarias mención alguna que pretenda justificar la aprobación de la lotería presorteada de que se trata exclusivamente en razones de interés general, sino que, antes al contrario, se autoriza una lotería “de ámbito nacional” (art. 1 del Real Decreto 1336/2005), que se justifica por el Gobierno de la Nación, como no podía ser de otra forma, en atención a la existencia de las competencias estatales, que se extienden, según se ha expuesto anteriormente, a los juegos y apuestas de carácter nacional, con independencia de los fines de interés general y social a que responde la autorización de la comercialización de la lotería a la ONCE, que son evidentemente tenidos en cuenta a la hora de adoptar esa medida.

Por lo demás, como ha señalado el Abogado del Estado, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias no ha desarrollado argumentación alguna dirigida a demostrar que la autorización de la lotería presorteada por el real decreto en cuestión impida o menoscabe el ejercicio de las competencias que cita en materia de asistencia social, servicios sociales y asociaciones benéficas. Todo lo cual conduce a rechazar esta queja.

En conclusión, de acuerdo con lo que hasta aquí se ha expuesto, hemos de desestimar el presente conflicto de competencias.