Buscador de jurisprudencia constitucional

1. El 21 de enero de 2015 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Juzgado de lo Social núm. 33 de Barcelona, al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento sobre Seguridad Social núm. 130-2014, el Auto de 13 de enero de 2015, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el epígrafe e) de la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007. Este precepto establece:

“Para acceder a la pensión regulada en la presente disposición, la correspondiente solicitud deberá ser presentada en el plazo improrrogable de los doce meses siguientes a la entrada en vigor de esta Ley. La pensión reconocida tendrá efectos económicos desde el día primero de 2007, siempre que se cumplan todos los requisitos previstos en esta disposición.”

A juicio del órgano jurisdiccional que promueve esta cuestión el referido precepto puede ser contrario al principio de igualdad ante la ley (art. 14 CE) y suponer una discriminación indirecta por razón de sexo prohibida en el mismo precepto constitucional.

2. Los antecedentes de hecho del planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

a) La actora en el proceso a quo, cuando murió su pareja de hecho, solicitó pensión de viudedad al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS). Por resolución de 25 de noviembre de 2002 le fue denegada por falta de vínculo conyugal y por imposibilidad de haberlo contraído (se encontraba legalmente separada pero no divorciada).

b) Con fecha de 2 de julio de 2013 la actora formuló nueva solicitud de pensión de viudedad al Instituto Nacional de la Seguridad Social. Por resolución de 3 de julio de 2013 se le denegó la pensión de viudedad porque, al derivar el fallecimiento de un accidente de trabajo y tener la empresa concertada la cobertura de dicha contingencia con una mutua de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, era a la mutua a quien le correspondía su reconocimiento.

c) El 9 de septiembre de 2013 la mutua denegó la pensión de viudedad por no haberse presentado la solicitud en el plazo previsto en el apartado e) de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social (doce meses desde la entrada en vigor de esa Ley).

d) El 7 de febrero de 2014, la actora presentó su reclamación en la vía judicial formulando demanda frente a la mutua de accidentes de trabajo, el Instituto Nacional de la Seguridad Social y la Tesorería General de la Seguridad Social, que dio lugar a los autos núm. 130/2014 sobre Seguridad Social seguidos ante el Juzgado de lo Social núm. 33 de Barcelona.

e) Celebrado el juicio, y habiendo interesado la actora, tanto en su demanda como en el acto del juicio, la promoción de cuestión de inconstitucionalidad respecto de la exigencia contenida en el epígrafe e) de la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007, de medidas en materia de Seguridad Social, por providencia de 1 de diciembre de 2014, el órgano judicial confirió un plazo común de diez días a todas las partes y al Ministerio Fiscal para que pudieran realizar alegaciones respecto a la pertinencia del planteamiento de cuestión de constitucionalidad sobre la mencionada norma. Según se expuso en la referida providencia, el precepto podía ser contrario al art. 14 CE, por dos motivos: vulnerar el principio de igualdad ante la ley y por contener una discriminación indirecta por razón de sexo. Entiende el órgano judicial que establecer un plazo improrrogable de doce meses desde la entrada en vigor de la Ley para solicitar la pensión extraordinaria de viudedad regulada en esa disposición, podría carecer de justificación objetiva y razonable, pues, con carácter general, el derecho al reconocimiento de la pensión de viudedad es imprescriptible. También considera que, al ser las beneficiarias de la pensión de viudedad reclamada mayoritariamente mujeres y ser ellas las que soportarían el impacto negativo de la exigencia del referido plazo, el establecimiento del referido plazo conlleva, como se ha señalado, una discriminación indirecta por razón de sexo (art. 14 CE en relación con el art. 39.1 CE).

f) El Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 16 de diciembre de 2014. Entiende el Ministerio Fiscal que en ese trámite sus alegaciones deben limitarse a verificar si la norma sobre cuya constitucionalidad se duda es determinante para la resolución del recurso, sin que le corresponda examinar si incurre o no en las infracciones constitucionales a las que se refiere la providencia, pues considera que sobre tales extremos será, en su caso, el Fiscal General del Estado el que deba pronunciarse. A juicio del Fiscal, la disposición adicional tercera e) de la Ley 40/2007 es determinante para la resolución del recurso, pues ha sido su aplicación la que ha conllevado que no se le haya reconocido el derecho a la pensión que regula la referida disposición adicional.

g) Por escrito presentado el 17 de diciembre, el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, actuando en representación del Instituto Nacional de la Seguridad Social, formuló alegaciones por las que se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. En su opinión el plazo que establece el apartado e) de la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007 para solicitar la pensión de viudedad que regula esa disposición adicional es un requisito de acceso, y además constituye una regla excepcional, de carácter retroactivo y especialísima, mientras que la regla de imprescriptibilidad del derecho al reconocimiento a las prestaciones de muerte y supervivencia prevista en el art. 178 de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS) es una regla general. Por ello considera que en este caso no puede apreciarse la vulneración del principio de igualdad, pues no existe un término de comparación valido con el que poder efectuar el juicio de igualdad. También niega la existencia de una discriminación indirecta, al tratarse de un requisito neutro que no tiene efecto excluyente para ningún grupo social.

h) Por diligencia de 19 de diciembre de 2014, el Juzgado de lo Social núm. 33 de Barcelona hizo constar que habiendo transcurrido el plazo otorgado a las partes en la providencia de 1 de diciembre de 2014 a fin de efectuar alegaciones, se había verificado por el Ministerio Fiscal y el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), sin que lo hubiesen hecho el resto de las partes.

3. En el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, de 13 de enero de 2015, el órgano judicial proponente, tras exponer los antecedentes de hecho, identificar el precepto cuestionado y justificar la relevancia del mismo para la resolución del proceso, efectúa las consideraciones en las que fundamenta la posible inconstitucionalidad de la norma cuestionada.

Entiende el órgano judicial que el precepto cuestionado podría vulnerar el art. 14 CE, por ser contrario al derecho a la igualdad ante la ley y por no respetar la prohibición de discriminación que establece el citado precepto constitucional. Según se sostiene en el Auto de planteamiento, carece de justificación objetiva y razonable establecer un plazo improrrogable de doce meses para poder solicitar la pensión de viudedad que regula la disposición adicional tercera de la Ley, cuando, con carácter general y respecto a la prestación de viudedad ex art. 178 de la Ley general de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 1/1994), se establece que el derecho al reconocimiento de las prestaciones por muerte y supervivencia (excepto el auxilio por defunción) es imprescriptible.

Se señala también que en la STC 41/2013, de 14 de febrero, se estimó la cuestión de inconstitucionalidad planteada por ese mismo Juzgado, declarando la inconstitucionalidad de otra exigencia contenida en la misma disposición adicional, a saber, la prevista en el epígrafe c) relativa a “que el causante y el beneficiario hubieran tenido hijos comunes”, indicándose al respecto que, como se señaló en la referida Sentencia, el requisito temporal previsto en el epígrafe e), ni fue entonces cuestionado, ni podría extenderse a él la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la letra c). Por ello considera que la indicada Sentencia no puede ser óbice para que este nuevo epígrafe pueda ser sometido al necesario enjuiciamiento constitucional.

Tras referirse a la doctrina constitucional relativa al principio de igualdad ante la ley, el órgano judicial aprecia que el requisito temporal cuestionado provoca una diferencia de trato contraria al art. 14 CE, en tanto que solo en los casos en que el hecho causante se haya producido antes del 1 de enero de 2008 entra en juego la exigencia de que la prestación sea solicitada en el plazo de doce meses. Y tal exigencia (contraria a la regla general de la imprescriptibilidad), a su juicio, no resultara objetivamente justificada ni supera el juicio de proporcionalidad. El órgano judicial considera relevante, a estos efectos, constatar que ni la exposición de motivos de la Ley 40/2007, ni la propia disposición adicional tercera, expresan las razones a las que obedece este requisito. Entiende, además, que no puede servir como justificación el carácter excepcional de la propia prestación, pues tal excepcionalidad debe vincularse, exclusivamente, a la posibilidad de acceder retroactivamente a una prestación de nueva creación (pensión de viudedad de parejas de hecho en determinadas situaciones), pero no puede conducir a romper con la regla general de la imprescriptibilidad. Tampoco le parece aceptable la justificación ofrecida por la representación letrada del INSS relativa a la seguridad jurídica (sobre la base de que la acreditación de situaciones pretéritas resulta más que dudosa), pues el control de la acreditación de convivencia marital que ha de hacerse es el mismo en estos casos que en el resto. Se rechaza, asimismo, la alegación del INSS relativa a que la supresión de la exigencia discutida convertiría en general una norma que es excepcional, pues, según se sostiene en el Auto de planteamiento, la excepcionalidad de la norma ni nace ni se justifica por el plazo perentorio de solicitud, sino por la finalidad a la que responde, esto es, la atención de concretas situaciones de necesidad acaecidas antes del 1 de enero de 2008, que el legislador ha considerado merecedoras de protección por tratarse de uniones de hecho dotadas de estabilidad y permanencia. Tampoco, a juicio del órgano judicial, puede basarse la norma en una justificación económica o de sostenibilidad del sistema, pues tal justificación fue rechazada en la STC 41/2003 con relación al requisito de los “hijos comunes” que allí fue analizado.

También se sostiene que la norma cuestionada podría vulnerar el art. 14 CE en relación con el art. 39.1 CE (protección social, económica y jurídica de la familia), al producir una discriminación (indirecta) por razón de sexo. Se considera que esta norma tiene un impacto negativo de género, pues el 92 por 100 de las pensiones de viudedad del sistema de Seguridad Social es percibido por mujeres. Por ello se sostiene que la restricción al acceso a la pensión de viudedad derivada del requisito temporal controvertido impactaría mayormente en el sexo femenino.

En el Auto de planteamiento se afirma, por último, que en este caso no es posible la acomodación constitucional de la exigencia cuestionada por la vía interpretativa, por lo que no queda otra opción que el planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad.

4. Por providencia de la Sección Primera de este Tribunal, de17 de marzo de 2015, se acordó oír al Fiscal General del Estado acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por si fuese notoriamente infundada (art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

5. Por escrito registrado en este Tribunal el 20 de abril de 2015 la Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones por el que interesa la inadmisión de la cuestión por ser notoriamente infundada.

La Fiscal General, tras exponer de forma sintética la doctrina constitucional sobre el principio de igualdad, se pronuncia, en primer lugar, sobre si el precepto cuestionado podría ser contrario a este principio. A su juicio, la diferencia de trato que el órgano judicial denuncia no es entre uniones matrimoniales y no matrimoniales (diferencia de trato, por otra parte, que considera que, de acuerdo con la doctrina constitucional, no sería contraria al derecho que consagra el art. 14 CE), sino entre quienes solicitan la pensión de viudedad prevista en el régimen general, derecho cuyo reconocimiento es imprescriptible (art. 178 LGSS), y quienes solicitan la pensión de viudedad que regula la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007, que solo podrán tener derecho a la misma si la solicitan en el plazo de doce meses que regula el apartado e) de la referida disposición adicional.

A juicio de la Fiscal General del Estado esta diferencia no es contraria al art. 14 CE, pues considera que el distinto trato se encuentra justificado en que la pensión de viudedad que puede solicitarse en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional tercera de la ley 40/2007 tiene carácter excepcional. Este precepto, al reconocer el derecho a la pensión de viudedad, cuando se hubiera producido el hecho causante de la misma con anterioridad a la entrada en vigor de la norma, a quienes hubieran sido pareja de hecho con el causante y cumplieran los demás requisitos previstos en la norma, está estableciendo una “ampliación retroactiva” del derecho a la pensión de viudedad; derecho que tiene su origen en la propia norma y por ello le corresponde al legislador definir el alcance del mismo. Según se aduce, el establecer que esta pensión solo puede solicitarse en el plazo improrrogable de los doce meses siguientes a la entrada en vigor de la norma se justifica en la necesidad de proteger los intereses objetivos amparados por la Seguridad Social, que podrían verse perjudicados si no se estableciera un plazo máximo “para aflorar” situaciones jurídicas pretéritas y con ello, disponer de seguridad y fijeza en orden a realizar los complejos cálculos actuariales que permiten la sostenibilidad del sistema. Entiende la Fiscal General que el sometimiento del ejercicio del derecho al plazo de caducidad de un año, no es un requisito artificioso o injustificado, pues se funda en un criterio objetivo y razonable, como es la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social condicionada por la previsibilidad de las cargas.

Tampoco considera la Fiscal General del Estado que el precepto impugnado puede constituir una discriminación indirecta por razón de sexo por el hecho de que el 92 por 100 de las pensiones del sistema de Seguridad Social sean percibidas por mujeres. Según sostiene la Fiscal General en sus alegaciones, este planteamiento no dejar de ser algún modo interesado, ya que viene a confrontar las consecuencias que para los incluidos en un determinado “grupo social” acarrea el incumplimiento de un requisito para el ejercicio de un derecho con un colectivo absolutamente heterogéneo que engloba tanto a las uniones matrimoniales como no matrimoniales y en este último caso, tanto aquellas en las que el hecho causante es posterior a la ley 40/2007, como aquellas en las que fue anterior, pero los beneficiarios de la pensión ejercitaron el derecho en el plazo concedido. Por todo ello se considera que el único término de comparación que puede deducirse de lo expuesto en el Auto de planteamiento es el que enfrenta a aquellos supérstites de uniones extramatrimoniales que diligentemente ejercieron su derecho en el plazo concedido (ya fueran hombres o mujeres) y aquellos otros —como sucedió en el proceso subyacente— que hicieron dejación de su derecho cuando el ordenamiento jurídico les facultaba para reclamarla.

Por todo ello, la Fiscal General del Estado considera que la norma cuestionada no vulnera el principio de igualdad ni ha originado discriminación alguna por razón de sexo y, en consecuencia, interesa que se dicte un Auto inadmitiendo la presente cuestión de inconstitucionalidad por ser notoriamente infundada.

1. El Juzgado de lo Social núm. 33 de Barcelona ha planteado cuestión de inconstitucionalidad en relación con el epígrafe e) de la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007, en el que se establece:

“Para acceder a la pensión regulada en la presente disposición, la correspondiente solicitud deberá ser presentada en el plazo improrrogable de los doce meses siguientes a la entrada en vigor de esta Ley. La pensión reconocida tendrá efectos económicos desde el día primero de 2007, siempre que se cumplan todos los requisitos previstos en esta disposición.”

A juicio del órgano jurisdiccional que promueve esta cuestión este precepto puede ser contrario al principio de igualdad ante la ley que garantiza el art. 14 CE y puede conllevar una discriminación indirecta por razón de sexo e infringir también por este motivo el referido precepto constitucional.

La Fiscal General del Estado ha interesado la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad planteada al considerarla notoriamente infundada.

2. El art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que este Tribunal puede rechazar las cuestiones de inconstitucionalidad en trámite de admisión, mediante Auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada.

El concepto de cuestión notoriamente infundada, como sostiene, entre otros muchos, el ATC 37/2015, de 17 de febrero, FJ 2, “encierra un cierto grado de indefinición, que se traduce procesalmente en otorgar a este Tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad, existiendo supuestos en los que un examen preliminar permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique un juicio peyorativo sobre la duda de constitucionalidad trasladada por el órgano judicial”

En el presente caso la cuestión planteada ha de considerarse notoriamente infundada por las razones que se van a exponer a continuación.

3. De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, (entre otras muchas STC 41/2013, de 14 de febrero, FJ 6) “el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable.” De ahí que, como sigue afirmando la citada STC 41/2013, de 14 de febrero, FJ 6, “para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato es necesario que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos”.

Por todo ello, este Tribunal ha sostenido reiteradamente (entre otras muchas, en la citada STC 41/2013, de 14 de febrero, FJ 6) que “el principio de igualdad en la ley no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida”.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta, que, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal (entre otras muchas, STC 88/1991, de 25 de febrero, FJ 3), “[l]a desigualdad de trato entre diversas situaciones derivada únicamente de un cambio normativo, y producida tan sólo por la diferencia de las fechas en que cada una de ellas tuvo lugar, no encierra discriminación alguna, y no es contraria al principio de igualdad ante la Ley”. Por esta razón, la citada STC 88/1991, de 25 de febrero, FJ 3, consideró que “[e]l hecho de que en el sistema de Seguridad Social se introduzcan mejoras en favor de los beneficiarios (como fue en 1972 el establecimiento de la imprescriptibilidad del derecho al reconocimiento de las prestaciones de supervivencia, hasta entonces prescriptible), no significa que se lesione aquel precepto constitucional en relación con quienes no pudieron beneficiarse de la mejora en cuestión, ni que, para no vulnerar el art. 14 de la Constitución, el legislador, y si éste no lo ha hecho así el intérprete, deban consagrar ineludiblemente la retroactividad de la mejora. Ha de recordarse el amplio margen que tiene el legislador a la hora de configurar el sistema de Seguridad Social (SSTC 65/1987, 134/1987 y 97/1990)”. De ahí que este Tribunal haya declarado en la STC 38/1995, de 13 de febrero, FJ 4 que “[e]l principio de igualdad no exige que la ley creadora de un nuevo derecho, y sobre todo de un derecho de carácter prestacional, haya de tener una retroactividad ilimitada en el tiempo y ni siquiera retroactividad alguna (AATC 790/1988 y 1172/1988)”.

4. La aplicación de la doctrina expuesta al presente caso determina que no pueda apreciarse que el precepto cuestionado vulnere el principio de igualdad. En contra de lo que se sostiene en el Auto de planteamiento, las situaciones que se comparan no pueden considerarse iguales, por lo que no concurre el primer requisito para considerar vulnerado el referido principio constitucional.

A efectos de tener derecho a una pensión de viudedad, la situación de quienes hubieran mantenido una relación de pareja de hecho con alguien que falleció antes de entrar en vigor la Ley 40/2007, no es la misma que la de aquellos que estaban unidos matrimonialmente o que, siendo pareja de hecho, el fallecimiento del causante se produjo con posterioridad a la entrada en vigor de la referida norma. En el primer caso, porque como reiteradamente ha afirmado este Tribunal “el matrimonio y la convivencia extramatrimonial no son realidades equivalentes” (SSTC 184/1990, de 15 de noviembre, FJ 3; 41 /2013, de 14 de febrero, FJ 3; 93/2013, de 23 de abril, FJ 5, y 92/2014, de 10 de junio FJ 5) y en el segundo, porque es, precisamente, la existencia de un cambio normativo —el que reconoce el derecho a ser beneficiario de la pensión de viudedad—, lo que conlleva que la situación jurídica de las parejas de hecho haya cambiado tras la entrada en vigor de la norma que reconoce el derecho a percibir esta prestación.

La disposición adicional tercera de Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, establece, con carácter excepcional, una pensión de viudedad a la que pueden acceder los supérstites de parejas de hecho cuando el fallecimiento del causante hubiere tenido lugar antes de su entrada en vigor y se cumplan los requisitos que en esta norma establece; requisitos entre los que se encuentra el ahora cuestionado —haberla solicitado en el plazo improrrogable de doce meses desde su entrada en vigor—. Se trata, por tanto, de una pensión para “casos especiales”, tal y como el título de esta disposición indica, que excepcionalmente reconoce el derecho a percibir esta pensión a quienes, de acuerdo con el régimen general previsto en la propia norma, carecerían del mismo por haberse producido el hecho causante de la pensión con anterioridad a su entrada en vigor. Es, precisamente, esta circunstancia temporal —el carácter retroactivo que reconoce al derecho a percibir la pensión que regula—, lo que determina que el supuesto de hecho regulado en esta disposición adicional sea diferente que el que se deriva del régimen general previsto en la Ley. Debe tenerse en cuenta que, como ha establecido, entre otras muchas, la STC 88/1991, de 25 de abril, FJ 2, “el principio de igualdad ante la Ley no exige que todas las situaciones, con independencia del tiempo en que se originaron o en que se produjeron sus efectos, deban recibir un tratamiento igual por parte de la Ley, puesto que con ello se incidiría en el círculo de competencias atribuido constitucionalmente al legislador y, en definitiva, en la natural y necesaria evolución del ordenamiento jurídico (STC 119/1987).”

Por todo ello hay concluir que no es contrario al principio de igualdad que el legislador, en virtud del amplio margen de configuración que tiene para regular las prestaciones en materia de seguridad social (SSTC 88/1991, de 25 de abril, 41/2013, de 14 de febrero, y 92/2014, de 10 de junio, entre otras muchas), haya establecido un plazo improrrogable de doce meses para poder solicitar la pensión que regula la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre.

5. Por todo ello, las dudas de constitucionalidad planteadas en relación con el apartado e) de la disposición adicional tercera de la Ley de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social han de considerarse, a los efectos previstos en el art. 37.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, notoriamente infundadas. Procede, en consecuencia, declarar la inadmisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad presentada.