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1. Por medio de escrito presentado el día 4 de febrero de 2015 en el registro general de este Tribunal por 89 diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados ha sido promovido el recurso de inconstitucionalidad núm. 681-2015 contra diversos preceptos de la Ley 21/2014, de 4 de noviembre, que modificaron el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril y la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, así como contra la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2015, en lo que se refiere a la aprobación del crédito presupuestario 18.321M.13.484.

Más concretamente, el recurso tiene por objeto, de una parte, la impugnación del artículo primero, apartado segundo de la Ley 21/2014, de 4 de noviembre, que ha modificado el artículo 25 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, siendo, en concreto, objeto del recurso el párrafo segundo del apartado primero de aquel, que dispone que “dicha compensación, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, estará dirigida a compensar los derechos de propiedad intelectual que se dejaran de percibir por razón del límite legal de copia privada”. Y, de otro lado, también es impugnado un inciso contenido en el artículo 25, apartado tercero, de la misma Ley, con el siguiente tenor literal: “y contará con una consignación anual en la Ley de Presupuestos Generales del Estado”.

El recurso se extiende, también, a la impugnación de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2015, en cuanto a la aprobación del crédito presupuestario 18.321M.13.484.

Y, por último, se refiere a los apartados segundo y tercero de la disposición adicional primera de la antedicha Ley 21/2014, de 4 de noviembre, y, en conexión con aquellos, el artículo primero, apartados decimotercero y decimosexto de la misma Ley 21/2014, en las redacciones que, respectivamente, introducen en las letras d) y segundo párrafo del artículo 154.5, así como la letra e) del artículo 157.1, ambos de la Ley de propiedad intelectual.

2. Como puede deducirse de la relación de preceptos impugnados de la Ley 21/2014, la demanda impugna la constitucionalidad del sistema de remuneración por copia privada, dentro del marco jurídico de la propiedad intelectual, que ha introducido la Ley 21/2014, y que consiste en sufragar el pago de la citada compensación con cargo a los presupuestos generales del Estado. Para los recurrentes el nuevo modelo convierte al Estado y, por ello, a todos los contribuyentes, en el único deudor de la compensación equitativa por copia privada, toda vez que cuantifica ex lege y a priori el importe de la remuneración que se puede abonar a los autores y no el que se les debe realmente satisfacer, en función del perjuicio causado.

Después de hacer un repaso de la doctrina constitucional y de realizar algunas consideraciones previas sobre el derecho de propiedad en general y sobre el de propiedad intelectual en particular, así como de recordar la doctrina de la Unión Europea respecto a la remuneración por copia privada, los recurrentes afirman que la modificación legal impugnada supone pasar de (i) un sistema de remuneración compensatoria, con contenido indemnizatorio, que debía ser abonado por los fabricantes, importadores y distribuidores de equipos y aparatos idóneos para la reproducción, con repercusión final en el precio de los productos y, por lo tanto, en el usuario final, a (ii) un sistema de remuneración compensatoria, sin contenido indemnizatorio al estar fijada su cuantía a tanto alzado, con cargo a los presupuestos generales del Estado y sin posibilidad de repercusión alguna.

Según destacan los recurrentes, esta modificación del sistema de compensación convierte en gasto público una obligación jurídico-privada, socializando una carga privada que no tiene fundamento en ninguna norma o principio del derecho europeo o del ordenamiento jurídico nacional, lo que, en el parecer de los demandantes, conduce a entender que el modelo legal impuesto violente, tanto el artículo 33 como el artículo 31, ambos de la Constitución Española, siendo además incompatible con los mandatos del Derecho de la Unión Europea.

Con base en tal argumento, el recurso de inconstitucionalidad se estructura en dos bloques: el primero relativo a la lesión del derecho de propiedad y de los principios de justicia tributaria y capacidad económica (arts. 33 y 31 CE) por el contenido y alcance de la regulación sobre la compensación equitativa por copia privada, introducida por la Ley 21/2014, dado que se adopta un modelo que obliga a su pago a todos los contribuyentes. Y, en segundo lugar, sobre la eventual lesión del derecho fundamental de asociación (art. 22 CE), que comporta la adopción del modelo de ventanilla única respecto a las entidades de gestión de los derechos de propiedad intelectual. El desarrollo argumental de ambos bloques de impugnación se detalla, a continuación:

a) Respecto de la primera alegación se sostiene que la compensación equitativa por copia privada del artículo 25 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual en la redacción proporcionada por la Ley 21/2014 recurrida, ha despojado a la propiedad intelectual de su contenido esencial, hasta el punto de que llega a sancionar una “expropiación legislativa”. Para los recurrentes, la justificada obligación que pesaba sobre los fabricantes, importadores y distribuidores de resarcir a los titulares de derechos de propiedad intelectual por las copias de sus obras que realizaban los particulares, mediante el uso de equipos y aparatos idóneos para la reproducción, así como su repercusión final en el precio de los productos adquiridos por el usuario final beneficiario de la copia, ha transformado en gasto público lo que hasta entonces era una obligación privada.

Pero, además, la partida presupuestaria consignada en los presupuestos generales del Estado de 2015, simultáneamente recurrida, vacía de contenido patrimonial los derechos de propiedad intelectual, pues la cantidad que se consigne en los presupuestos generales del Estado se realiza como una previa cuantificación del futuro perjuicio que se pueda causar a los titulares del derecho de propiedad intelectual por la realización de copias privadas, operando tal liquidación ex ante como un techo indemnizatorio que en ningún caso se puede sobrepasar o modificar. Todo ello, según los recurrentes, es obvio que resulta incompatible con el carácter resarcitorio que la compensación por copia privada debe tener, si se quiere respetar el contenido esencial del derecho de propiedad intelectual (art. 33 CE).

b) Igualmente, señalan los recurrentes que la capacidad económica del artículo 31 CE, como regla constitucional de contribución al sostenimiento de los gastos públicos, se resiente ilegítimamente con una previsión legal que impone la obligación de contribuir a sufragar un gasto —como es la compensación equitativa por copia privada—, que está al margen de cualquier consideración sobre la riqueza o el enriquecimiento obtenido por el ciudadano individualmente considerado. El artículo 33 CE reconoce y protege el derecho de propiedad privada y el artículo 31 CE establece la exigencia de un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad, que en ningún caso debe tener carácter confiscatorio.

El gasto público ha de realizarse respondiendo a los criterios de eficiencia y economía y sólo podrán establecerse prestaciones de carácter público con arreglo a la Ley. Por ello, a juicio de la parte recurrente, el hecho de que el beneficio de la copia privada se reserve a determinados ciudadanos usuarios, mientras que el pago se distribuya entre todos los contribuyentes, sin consideración alguna a la eventual riqueza o enriquecimiento, siquiera potencial, que, por el uso de copia privada, pudieran obtener, supone una carga injusta, proscrita por el artículo 31.1 CE, al no basarse en parámetros de riqueza efectiva.

De otro lado, se señala que la compensación equitativa con cargo a los presupuestos generales del Estado rompe con el concepto de igualdad, en el sentido que el Tribunal Constitucional anuda los artículos 14 y 31 CE, en torno, precisamente, al concepto de capacidad económica (SSTC 27/1981, FJ 4; 19/1987, FJ 3, y 209/1988, FJ 6).

c) Respecto al segundo bloque de consideraciones, los recurrentes alegan que los apartados segundo y tercero de la disposición adicional primera de la Ley 21/2014, en la medida en que obligan a las entidades de gestión colectiva de derechos de propiedad intelectual a crear una ventanilla única, como medio de facturación y pago de los derechos de autor, el legislador les está imponiendo un deber de asociarse entre sí para gestionarlos, lo que vulnera abiertamente el artículo 22 CE, que reconoce el derecho de asociación en su faceta negativa, es decir, el derecho a no asociarse (STC 56/1995). Sobre este particular, los recurrentes destacan que no se trata de la imposición de asociarse a una asociación ya creada, sino de algo todavía más grave: la obligación legal de crear una nueva asociación, por lo que la invasión del derecho de asociación es evidente, pues, a su parecer, la vertiente negativa de tal derecho fundamental consiste en el derecho a no ser obligado a crear una asociación, que forma parte del contenido esencial del derecho de asociación y así lo proclama el artículo 2.3 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del mismo.

A tal vulneración constitucional, según añaden los recurrentes, hay que sumarle el hecho de que la obligación de crear la asociación se imponga bajo la amenaza de ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración para el caso de que no se constituya, según reza el primer párrafo del apartado segundo de la disposición adicional primera de la Ley impugnada, lo que supone, además de las lesiones individuales de los respectivos derechos subjetivos de los asociados, una conculcación de la dimensión institucional y objetiva del derecho fundamental, en tanto regla básica y esencial del sistema constitucional de derechos y libertades (STC 25/1981 FJ 5).

A juicio de los recurrentes, la imposición de estatutos y el control del funcionamiento de las entidades de gestión por la Administración es una injerencia pública no amparable en el artículo 22 CE, que cercena las más esenciales facultades asociativas, como lo son particularmente la de su capacidad específica de resolver los propios conflictos internos, conforme a los procedimientos establecidos en sus estatutos, la capacidad general de desenvolvimiento en el tráfico jurídico y la de adopción de sus propios acuerdos.

d) Los recurrentes finalizan advirtiendo que el reproche de inconstitucionalidad lo es al conjunto de la regulación de la ventanilla única de los apartados segundo y tercero de disposición adicional primera de la Ley 21/2014, en relación también con los apartados decimotercero y decimosexto de la misma ley, por incluir nuevas redacciones, respectivamente, de los artículos 154.5 d) y segundo párrafo de dicho apartado quinto, así como el 157.1 e) del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual , que tienen conexión con aquellos. A su parecer, debido al resultado ilegítimo tan gravoso para el derecho de asociación que tienen los preceptos de referencia, en cuanto que sobrepasan los límites que marca la doctrina constitucional sobre el ejercicio de aquel derecho, procede la declaración de inconstitucionalidad y nulidad, no sólo de los incisos que desbordan singularmente el contenido esencial del derecho, sino también de toda la regulación de la ventanilla única globalmente considerada. Recuerdan que la imposición a las entidades de gestión de los derechos de autor del deber de asociarse y, subsidiariamente, la previsión de su asociación coactiva por decisión administrativa gravan de tal modo el derecho fundamental de asociación que lo desconfiguran, hasta hacerlo irreconocible.

En este punto, recuerdan que cualquier afectación proporcionada de un derecho fundamental debe contar con un fin legítimo que la justifique y que en este caso el objetivo declarado por el legislador para la creación de la ventanilla única ha sido la reducción de los costes de transacción que la gestión de los derechos de autor lleva aparejada. Finalidad que, sin embargo, a juicio de la parte recurrente, queda en entredicho desde el momento que, en la propia exposición de motivos de la Ley 21/2014 (párrafo cuarto), se afirma que el objetivo es el “diseño de mecanismos eficaces de supervisión de las entidades de gestión”. De tal reducción de costes no hay trazo en la ley que acredite que la medida sea susceptible de alcanzar el fin propuesto, sino más bien lo contrario, toda vez que el modelo de ventanilla única comporta un indudable coste para las entidades de gestión y, sobre todo, para los titulares de los derechos de propiedad intelectual asociados en torno a ellas, porque la ley prohíbe que ciertas cantidades recaudadas por determinados conceptos sean distribuidas, debiéndose reservar para financiar la propia ventanilla, independientemente de los gastos que genere.

Tampoco, a juicio de los recurrentes, ha quedado justificada la adecuación o necesidad de la instauración de este modelo de gestión y recaudación, ni la inexistencia de otro medio que, siendo menos gravoso para los derechos fundamentales, sirva igualmente para conseguir el fin pretendido, que no pase por la asociación obligatoria y la injerencia pública en la asociación. Por todo ello, se sostiene que solo cabe declarar la inconstitucionalidad, por desproporcionado, de un modelo de ventanilla única como el regulado globalmente en los apartados segundo y tercero de la disposición adicional primera de la Ley 21/2014 y demás preceptos vinculados, todos de la Ley 21/2014, recalcando que no lo es por ser una medida ineficaz, sino por innecesaria y desproporcionada respecto a las garantías del derecho fundamental de asociación.

Por todo ello, el recurso concluye con la súplica de que este Tribunal dicte sentencia que declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los preceptos impugnados.

3. Mediante providencia de 3 de marzo de 2015, el Pleno acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto, de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se dispuso, por último, publicar la formalización del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.

4. Con fecha de 10 de marzo de 2015, se comunicó al Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de conformidad con el cual, el Congreso de los Diputados se personaba en el procedimiento y ofrecía su colaboración, a los efectos del artículo 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

5. En virtud de escrito registrado el día 11 de marzo de 2015, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en nombre del Gobierno de la Nación y solicitó prórroga por el máximo legal del plazo concedido para formular alegaciones, concediéndole este Tribunal, por providencia de fecha de 12 de marzo de 2015, una prórroga de ocho días, a contar desde el siguiente al de la expiración del ordinario.

6. Por escrito registrado el día 18 de marzo de 2015, el Presidente del Senado rogó que se tuviera a la Cámara por personada y por ofrecida su colaboración, a los efectos del artículo 88.1 LOTC.

7. Mediante escrito registrado el día 9 de abril de 2015, el Abogado del Estado, en representación y defensa del Gobierno de la Nación, formuló sus alegaciones:

a) Comienza el escrito del Abogado del Estado afirmando que la facultad de obtener una compensación por copia privada no forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad intelectual y que el hecho de que la creación legal de la facultad de exigir esa compensación amplíe el haz de facultades que componen el contenido del derecho de propiedad intelectual, en modo alguno permite afirmar que la carencia de dicha facultad haga irreconocible el derecho del autor sobre su obra original. De esta manera, si el legislador puede crear ab origine la facultad de exigir una compensación económica en determinadas circunstancias, no puede decirse que dicha facultad integre, sobre la base del artículo 53 CE, ese espacio inmune a la eventual y ulterior acción modificativa o moduladora del derecho por parte del mismo legislador. Al contrario, siendo creación del legislador, “puede éste modularla en función de los criterios de política legislativa que considere en un momento dado e incluso suprimirla de nuevo, según las circunstancias o perspectiva del interés general que, en cada momento, demande la situación socioeconómica sobre la que aquel actúa”.

Así es, en el parecer del representante del Gobierno, como lo recoge la Directiva 2001/29/CE, que es que la que resulta transpuesta por el artículo 25 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual que, partiendo del derecho del autor a permitir o prohibir la reproducción de su obra, reconoce a los Estados miembros la potestad “de prever en sus ordenamientos internos excepciones o limitaciones al derecho de autor al regular la copia privada”. A lo expuesto añade que “como se ha interpretado por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y que la misma demanda del recurso asume, la compensación equitativa es un concepto autónomo del Derecho de la Unión Europea”. Se trata de “una facultad cuyo origen está en el acto mismo de creación legislativa realizado por el derecho europeo, añadiéndola por efecto de esa configuración legal realizada por el derecho objetivo, al conjunto de facultades preexistentes que ya componían el contenido propio del derecho de propiedad intelectual que ostenta el autor sobre sus obras”. Pero, precisamente, por ser esta facultad jurídica una creación del Derecho positivo “no forma parte del núcleo esencial del derecho subjetivo de propiedad intelectual”, lo que, a su juicio, conlleva la consecuencia de que, en modo alguno, se desnaturalice la esencia de este derecho si el legislador optara por la supresión de la facultad de obtener dicha compensación.

En consecuencia, según destaca, “la modulación del derecho por parte del legislador español, tanto en su ámbito sustantivo, como en lo atinente a la cuantificación concreta del montante global anual de la compensación mediante Ley de presupuestos, no constriñe ni afecta indebidamente al núcleo esencial del derecho de propiedad intelectual. No puede apreciarse vulneración del artículo 53 CE por el artículo 25 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual y partida presupuestaria de la Ley de 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2015, que consigna el crédito autorizado para 2015, ni, consecuentemente, existe tampoco vulneración del artículo 33 CE, en la medida en que el legislador puede decirse que ha regulado, modulado o limitado el derecho de propiedad intelectual dentro de su propio margen discrecional de ordenación de la realidad socioeconómica sobre la que incide la norma”.

b) La regulación sobre compensación por copia privada y la cuantificación efectuada por la Ley de presupuestos para 2015 no incurren en vulneración del artículo 33 CE. Sostiene la Abogacía del Estado que nada se opone a que la cuantía en concepto de resarcimiento se fije a tanto alzado o en abstracto, máxime cuando no ha habido, por efecto de la ley aprobada, expropiación de derechos patrimoniales, y ello por no poder apreciarse la existencia previa de un derecho adquirido en sentido propio, sino más bien el desarrollo y aplicación de una medida o de unas medidas legislativas generales de favorecimiento a los autores de las obras, por razón de, o a la vista de, unas circunstancias de hecho tomadas en cuenta por el legislador y que hacen que éste venga a considerar, con fundamento en objetivos de política legislativa, que lo que hasta el momento no se consideraba objeto de remuneración (la extracción de copia privada), reciba, en cambio, a partir de ahora, un tratamiento normativo diferente y los titulares de los derechos reciban una genérica compensación equitativa, necesitada de detalle y concreción legislativa por los ordenamientos internos, a los que ya hemos visto que la misma Directiva da cauce de actuación.

En este sentido, se sostiene que el carácter resarcitorio de la compensación por copia privada debe relacionarse con la intención del legislador de proveer, efectivamente, a una satisfacción patrimonial y compensatoria, pero no necesariamente se debe realizar el cálculo de los daños y perjuicios realmente sufridos por los titulares de los derechos de autor, en tanto que no ha habido ablación de derechos adquiridos propiamente, esto es, de derechos ya ingresados supuestamente en los respectivos patrimonios de los sujetos pretendidamente perjudicados.

c) La legislación interna se ha aprobado con observancia de los principios reconocidos por el artículo 31 CE, porque, analizadas las normas que prevén el pago de la compensación por copia privada con cargo a los presupuestos generales del Estado, precisamente, lo que se hace mediante esta técnica es reducir la cuantía de gasto, aliviándose entonces esa carga fiscal general. Por consiguiente, el artículo 31 CE resulta más salvaguardado, al reducir el gravamen.

Al respecto, advierte la Abogacía del Estado que si, por el contrario, lo que se quiere entender es que, con la reducción presupuestaria, lo que acontece es una vulneración de la capacidad económica de los titulares de los derechos de autor, tampoco la construcción conceptual sería la acertada, pues una reducción en el montante de una disposición autorizada de fondos no es una exacción, no es un tributo ni una carga patrimonial en sentido técnico, sino que se trata de un beneficio económico generado en su día por decisión del legislador, que, en un momento dado, resulta posteriormente reducido en su cuantía, por razones, también, de política legislativa. En consecuencia, el artículo 31 CE no es en realidad un precepto constitucional que pueda ser traído a colación en el debate jurídico que se ha entablado en torno a la corrección y adecuación de la reducción presupuestaria operada respecto de la compensación por copia privada en los presupuestos generales del Estado para el ejercicio de 2015.

d) En último lugar, se sostiene que la legitimación del legislador para intervenir en la configuración y diseño del régimen jurídico de las entidades gestoras de los derechos de propiedad intelectual “tiene un carácter funcional, y la adecuación y razonabilidad de dicha regulación general no es de orden subjetivo, o que afecte a su configuración básica como clase de entidades, sino que lo es por razón de la actividad material que esta clase de entidades llevan a cabo, cualquiera que fuese su forma de personificación formal que la ley hubiese opcionalmente previsto”. Tal planteamiento legislativo es lo que, según el Abogado del Estado, “ampara la constitucionalidad de la normativa en cuestión, aprobada por ley ordinaria”.

Según el representante del Gobierno, aunque el derecho fundamental de asociación puede definirse como un “derecho de libertad”, que comprende, tanto la libertad de asociarse, como la de no asociarse, la de crear asociaciones y la de organizarse y funcionar libre de injerencias del poder público, sin embargo tal afirmación debe puntualizarse, “pues ese carácter de derecho de libertad es compatible con un régimen jurídico objetivo establecido por el legislador, y no ya en cuanto al núcleo o qué sea el régimen jurídico esencial del derecho de asociación en todo aquello que la norma puede constitucionalmente prever en desarrollo del artículo 22 CE, estableciendo así el estatuto fundamental del ejercicio del derecho, como ocurre en el caso con la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, sino que, desde la perspectiva jurídico-constitucional, también resulta admisible una regulación, por decirlo así, externa, que limite o someta a requisitos el ejercicio de la actividad, cualquiera que sea la forma jurídica adoptada por la entidad. Es decir, reconoce la compatibilidad constitucional de la sujeción de la actividad a límites funcionales, no constitutivos de la asociación como categoría general de persona jurídica en abstracto, sino en contemplación de las concretas funciones que dichas entidades desarrollan, es decir, en el ámbito jurídico material en el que lleve a cabo su actividad, y por razón de esta”.

Se señala que “lo que resultaría inconstitucional sería tal vez la hipótesis en que a una asociación, por el hecho sólo de serlo, se la sometiera a autorizaciones administrativas o se la impusieran formas de organización no previstas o incompatibles con lo dispuesto en la Constitución o en su estatuto personal básico establecido mediante ley orgánica; con independencia de las funciones o del ámbito material en el que operara o de la actividad específica a la que se dedicara legalmente”. Pero, como, a continuación, señala “no resulta en modo alguno inconstitucional que a determinadas actividades, por las razones de interés general que fueran y que el legislador haya previsto en virtud de la clase de actividad objeto de regulación (no de la persona en sí), como peligrosidad, complejidad, especial conexión con las necesidades básicas del país, etc., sea sometida a autorización o se les imponga a las entidades que la ejercen ciertas obligaciones jurídicas, con independencia de que dichas actividades fueran desempeñadas por una clase u otra de personas o formas jurídicas de personificación que los operadores hubieran escogido dentro de las alternativas legalmente previstas en el ordenamiento general”.

Por último, el representante del Gobierno de la Nación subraya que los requisitos impuestos por el legislador a las entidades de gestión, tales como la ausencia de ánimo de lucro, la autorización del Ministerio de Educación y Cultura que las entidades deben obtener para poder actuar como entidades de gestión de los derechos de propiedad intelectual, son razonables y están justificados y caben encuadrarse dentro del ámbito de la libre configuración del legislador, con lo cual no puede entenderse que exista injerencia en contravención del artículo 22 CE.

De todo ello concluye que el recurso de inconstitucionalidad debe ser desestimado en su integridad.

8. Por providencia de 20 de febrero de 2018, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 22 del mismo mes y año.

1. El objeto del presente recurso está constituido por: 1) el artículo primero, apartado segundo de la Ley 21/2014, de 4 de noviembre, por la que se modifica el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, y la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, en las modificaciones que realiza del artículo 25.1, párrafo segundo en cuanto dispone “dicha compensación, con cargo a los presupuestos generales del Estado, estará dirigida a compensar los derechos de propiedad intelectual que se dejaran de percibir por razón del límite legal de copia privada” y del artículo 25.3, inciso “y contará con una consignación anual en la Ley de presupuestos generales del Estado”, ambos del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual; 2) la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2015, en cuanto a la aprobación del crédito presupuestario 18.321M.13.484; y 3) los apartados segundo y tercero de la disposición adicional primera de la Ley 21/2014, de 4 de noviembre, y en conexión con aquellos el artículo primero, apartados decimotercero y decimosexto de la Ley 21/2014, de 4 de noviembre, en las redacciones que, respectivamente, dan a la letra d) y al segundo párrafo del artículo 154.5, así como a la letra e) del artículo 157.1, ambos del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual.

Según hemos destacado de modo más detallado en los antecedentes de esta Sentencia, el recurso de inconstitucionalidad propugna la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los anteriores preceptos porque incurren, de una parte, en vulneración del artículo 33 CE, que reconoce el derecho a la propiedad y, más concretamente, el derecho a la propiedad intelectual, de otro lado, porque comportan una infracción del artículo 31 CE, relativo a la igualdad tributaria y el principio de capacidad económica. Y, finalmente, en lo que se refiere a los preceptos que regulan el régimen de ventanilla única para la centralización de las operaciones de facturación y pago, porque vulneran el derecho de asociación reconocido en el artículo 22 CE.

Por el contrario, el Abogado del Estado entiende que el contenido de las normas impugnadas es plenamente respetuoso con los derechos constitucionales invocados por los diputados recurrentes, proponiendo, en consecuencia, la desestimación del recurso de inconstitucionalidad.

2. Antes de abordar el enjuiciamiento de los motivos de inconstitucionalidad denunciados, es necesario comenzar valorando el alcance que tiene sobre el presente proceso el hecho de que se haya producido una reforma legislativa sobrevenida, que ha provocado que la mayor parte de las disposiciones impugnadas ya no se encuentren en vigor al tiempo del dictado de esta Sentencia. En tal sentido, ha declarado este Tribunal que, “en el ámbito del recurso de inconstitucionalidad, recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento, la pérdida sobrevenida de la vigencia del precepto legal impugnado ‘habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva ... la exclusión de toda la aplicabilidad de la ley, [pues] si así fuera, no habría sino que reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la ley, acaso inconstitucional (art. 40.1 LOTC)’ (STC 199/1987, FJ 3). Por ello, carece de sentido, tratándose de un recurso de inconstitucionalidad, pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya de dicho ordenamiento ... de modo total, sin ultraactividad (SSTC 160/1987, FJ 6; 150/1990, FJ 8; 385/1993, FJ 2). No obstante lo anterior, esta regla general conoce excepciones pues hemos afirmado que por idéntica razón, esto es para excluir ‘toda aplicación posterior de la disposición legal controvertida, privándola así del vestigio de vigencia que pudiera conservar’, puede resultar útil —conveniente— su enjuiciamiento, aun cuando haya sido derogada (SSTC 160/1987, FJ 6, y 385/1993, FJ 2).” (STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3).

En el caso del presente recurso de inconstitucionalidad la mayor parte de los preceptos impugnados han quedado afectados, bien por haber sido reformados, bien por haber sido derogados por el Real Decreto-ley 12/2017, de 3 de julio, que ha modificado el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual en lo que atañe al sistema de compensación equitativa por copia privada. Así, del contenido, antecedentes y sucesivas modificaciones de las disposiciones normativas objeto del presente recurso se deduce, en efecto, que se ha producido la subsiguiente pérdida parcial de objeto del recurso, pues la propia exposición de motivos del Real Decreto-ley 12/2017 señala expresamente que “los recientes pronunciamientos judiciales europeos y nacionales interpretando la Directiva 2001/29/CE han dejado sin vigencia la actual regulación de la compensación equitativa por copia privada” y que la nueva normativa “sustituye el actual modelo de compensación equitativa financiado con cargo a los Presupuestos Generales del Estado por un modelo basado en el pago de un importe a satisfacer por los fabricantes y distribuidores de equipos, aparatos y soportes de reproducción”.

Ciertamente, no existe una cláusula derogatoria expresa en el Real Decreto-ley 12/2017, pero se instaura un sistema de compensación que sustituye enteramente al anterior, que ha sido impugnado en el presente proceso. Además, de acuerdo con los pronunciamientos judiciales europeos y nacionales dictados en interpretación de la Directiva 2001/29/CE, el sistema de referencia ha carecido de aplicabilidad en nuestro país, incluso antes de la modificación, por contravención de aquel con el Derecho de la Unión.

Así, en efecto, para el análisis del efecto derogatorio de la nueva normativa, hemos de tomar como punto de partida el artículo primero, apartado segundo de la Ley 21/2014, de 4 de noviembre (en adelante, Ley 21/2014), que modificó el artículo 25 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual y, de modo más concreto, el párrafo segundo del apartado primero de aquel precepto, que establece que “dicha compensación, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, estará dirigida a compensar los derechos de propiedad intelectual que se dejaran de percibir por razón del límite legal de copia privada”, así como del apartado tercero, relativo al procedimiento de determinación de la cuantía de esta compensación, en su inciso “contará con una consignación anual en la ley de Presupuestos Generales del Estado”.

En el Real Decreto-ley 12/2017, el artículo único, apartado primero, que da nueva redacción al artículo 25 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, introduce importantes modificaciones en los números 2 y 3 de dicho precepto, puesto que, según la nueva redacción de tales apartados, se determina quiénes son los sujetos acreedores de la compensación equitativa y única (núm. 2), y también los deudores que deban abonarla (núm. 3), si bien deberán repercutir el importe pagado por la compensación “de forma separada en la factura que entreguen a su cliente” e indicar, en el caso en el que el cliente sea consumidor final, su derecho a obtener el reembolso si cumple los requisitos contemplados en las excepciones que se indican (núm. 6).

La nueva normativa establece un procedimiento para la determinación de la cuantía correspondiente a la compensación (art. único, apartado 1.3 y 4 del Real Decreto-ley 12/2017), los equipos sujetos a la misma, y la posterior metodología de distribución de dichas cantidades por modalidad de reproducción. Dicho procedimiento, que será concretado mediante orden ministerial, deberá ser revisado, al menos, con una periodicidad de tres años. Para la preparación del mismo, el Real Decreto-ley 12/2017 permite que las entidades de gestión, los interesados y las asociaciones mayoritarias que representen a los sujetos deudores participen, pudiendo éstas presentar una propuesta motivada según sus intereses. La determinación de la cuantía deberá atender a una serie de criterios objetivos, como son la intensidad del uso y la capacidad de almacenamiento de los equipos, el grado de sustitución real de las copias con respecto al original y el efecto, entre otros. Las concretas cuantías deberán ser aprobadas mediante dicho procedimiento en el plazo máximo de un año.

En consecuencia, se crea una solución transitoria aplicable a partir de la fecha de entrada en vigor hasta la determinación definitiva de la compensación con la orden ministerial, en la cual se establecen unas cuantías determinadas por diversos conceptos, así como su régimen de facturación y liquidación, por lo que tampoco puede apreciarse problema alguno respecto a los efectos transitorios de las normas impugnadas en este recurso.

Examinado cómo el Real Decreto-ley 12/2017 ha instaurado un nuevo sistema de compensación por copia privada que sustituye enteramente al anterior, cabe igualmente señalar que el sistema de compensación de copia privada, con cargo a los presupuestos generales del Estado, regulado en los preceptos impugnados en el presente proceso, no era aplicable antes de su sustitución por el Real Decreto-ley 12/2107, en tanto en cuanto había sido considerado por la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 9 de junio de 2016, asunto C-470/14, como contrario al artículo 5, apartado segundo, letra b), de la Directiva 2001/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la armonización de determinados aspectos de los derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor en la sociedad de la información, lo que ha determinado, como consecuencia, que los preceptos impugnados de la Ley 21/2014 no hayan podido ser aplicados y, por ello, que la norma legal de referencia carezca de ultraactividad, por lo que las quejas imputadas a aquellos deben decaer.

En aplicación de los criterios seguidos por la doctrina reiterada de este Tribunal respecto a la pérdida de objeto de los recursos de inconstitucionalidad anteriormente expuestos, hemos de apreciar la desaparición del objeto del recurso en relación con las vulneraciones constitucionales que se le imputan al artículo primero, apartado segundo de la Ley 21/2014, de 4 de noviembre, en las modificaciones que realiza del artículo 25.1, párrafo segundo y del artículo 25.3, en el inciso impugnado, pues tales quejas han desaparecido sobrevenidamente, al haber sido derogados por una regulación posterior, sin que se encuentren, tampoco, en alguno de los supuestos que contempla la doctrina de este Tribunal para justificar el enjuiciamiento de normas legales derogadas.

3. A igual conclusión hemos de llegar en relación a la concreta pretensión de los diputados recurrentes de que se declare inconstitucional y nula la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2015, en cuanto a la aprobación del crédito presupuestario 18.321M.13.484, es decir, la consignación presupuestaria anual que lleva las siguientes rúbricas: “Sección 18 Ministerio de Educación, Cultura y Deporte; Programa 321 M Dirección y Servicios Generales de Educación. Cultura y Deporte: clasificación orgánica 18.13 Dirección General de Políticas e Industrias Culturales y del Libro: clasificación económica 4 Transferencias Corrientes: 48 A familias e instituciones sin fines de lucro; 484: Compensación equitativa por copia privada a hacer efectiva a los beneficiarios legales de la misma, a través de las entidades de gestión de derechos de propiedad intelectual, mediante el procedimiento de pago que reglamentariamente se establezca”, por un importe total de 5.000.00 miles de euros.

En efecto, este Tribunal ha tenido ocasión de recordar que “no es, en rigor, a las autorizaciones de créditos para gastos consignadas en las Leyes de presupuestos generales del Estado a las que han de atribuirse las presuntas lesiones al orden constitucional y estatutario de competencias, sino a las concretas normas y actos administrativos que les dan ejecución” (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 6), normas y actos cuya impugnación, como se desprende de lo dicho en el fundamento jurídico anterior, han perdido objeto, por lo que procede también apreciar la perdida sobrevenida de objeto de la impugnación de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2015, en cuanto a la aprobación del crédito presupuestario 18.321M.13.484.

4. Respecto a los apartados segundo y tercero de la disposición adicional primera de la Ley 21/2014 y en conexión con aquellos, el artículo primero, apartado decimotercero de la misma Ley, en la redacción que da a la letra d) y al párrafo segundo del artículo 154.5 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, relativos a la financiación de la ventanilla única de facturación y pago, así como el artículo primero, apartado decimosexto, letra e) del artículo 157.1 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, sobre la participación de las entidades de gestión en la creación, administración, financiación y mantenimiento de la ventanilla única, no puede afirmarse su pérdida de objeto, pues el Real Decreto-ley 12/2017 no ha alterado el régimen de la ventanilla única gestionado por una persona jurídica diferente de las entidades de gestión, a que se referían los apartados impugnados de la Disposición Adicional primera de la Ley 21/2014.

En concreto, las modificaciones introducidas por el Real Decreto-ley 12/2017 han incluido, en los nuevos apartados décimo a duodécimo del artículo 25 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, un nuevo régimen de compensación por copia privada, sin afectar al régimen de facturación y pagos previsto para los usuarios del repertorio de las entidades de gestión a que se refieren los apartados impugnados de la disposición adicional primera de la Ley 21/2014. Así, mientras que el régimen de compensación por copia privada financiado con cargo a los presupuestos generales del Estado se ha visto derogado por un modelo basado en el pago de un importe a satisfacer por los fabricantes y distribuidores de equipos, aparatos y soportes de reproducción, el régimen de facturación y pagos previsto para los usuarios del repertorio de las entidades de gestión no ha sufrido ninguna alteración.

A la vista, pues, de que se halla en vigor el sistema de facturación y pago previsto inicialmente por la disposición adicional primera de la Ley 21/2014, que nada tiene que ver con el nuevo régimen de compensación por copia privada recogido en el Real Decreto-ley 12/2017, resulta procedente analizar la impugnación del conjunto de normas que los recurrentes consideran contrarias al derecho de asociación reconocido en el artículo 22 CE, al obligar, según los recurrentes, a las entidades de gestión colectiva de derechos de autor a crear y financiar una nueva persona jurídica, no controlada por las anteriores en su toma de decisiones, que gestione la ventanilla única, a través de la cual se tramite el pago de tales derechos de propiedad intelectual.

Para ello, antes de comenzar su enjuiciamiento, resulta necesario hacer una descripción detallada del sistema que desarrolla la mencionada disposición adicional de la Ley 21/2014. En este sentido, bajo la rúbrica “Medidas de reducción de los costes de transacción”, el apartado primero de esta disposición adicional impone al Gobierno la obligación genérica de impulsar “medidas para la reducción de los costes de transacción entre titulares de los derechos de propiedad intelectual y los usuarios de tales derechos” y, por el contexto de este precepto en el que se enmarca, el sistema de “ventanilla única” de facturación y pago respondería, entre otros, a tales objetivos de reducción de costes de transacción.

A partir, pues, de la anterior descripción genérica de objetivos, el apartado segundo obliga a las entidades de gestión a crear una ventanilla única “a través de la cual se centralizarán las operaciones de facturación y pago de los importes que los usuarios adeuden a las mismas”. Esta ventanilla única deberá ser creada en los cinco meses inmediatamente posteriores a la entrada en vigor de la ley, plazo del que disponen las entidades para “acordar los términos de [su] creación, financiación y mantenimiento”. A falta de acuerdo entre las entidades de gestión y, dentro del término improrrogable de tres meses desde la finalización del plazo anterior, la Sección Primera de la comisión de propiedad intelectual podrá dictar una resolución estableciendo dichos términos. Esta disposición adicional primera entronca directamente con la obligación que la letra e) del artículo 157.1 de la Ley de propiedad intelectual impone a las entidades de gestión, consistente, literalmente, en “participar en la creación, gestión, financiación y mantenimiento de una ventanilla única de facturación y pago, accesible a través de Internet, en los plazos y condiciones determinados en la normativa en vigor, y en la cual los usuarios del repertorio de las entidades de gestión puedan conocer de forma actualizada el coste individual y total a satisfacer al conjunto de dichas entidades, como resultado de la aplicación de las tarifas generales a su actividad, y realizar el pago correspondiente”.

La gestión de la ventanilla única corresponderá a una “persona jurídica privada sin que ninguna de ellas ostente capacidad para controlar la toma de decisiones” (párrafo segundo del apartado segundo). Además, deberá prestar sus servicios “en condiciones objetivas, transparentes y no discriminatorias”, así como adecuarse al conjunto de las reglas que se describen a continuación [párrafo tercero del apartado segundo, encabezadas con las letras a) a c)]. Seguidamente, el precepto atribuye el control previo de los estatutos de la persona jurídica que gestione la ventanilla única, así como de su funcionamiento ulterior, al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en sus respectivos ámbitos de competencia (párrafo tercero del apartado segundo). Finalmente, se habilita al Gobierno para que, por vía reglamentaria, pueda desarrollar lo establecido en este apartado (párrafo cuarto del apartado segundo).

Por su parte, el apartado tercero, también impugnado, en conexión con el artículo 154.5 d) del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, impone a las entidades de gestión la obligación de destinar los fondos necesarios para la financiación de la ventanilla única.

A partir del texto de los preceptos impugnados, la parte recurrente, como ya se ha descrito detalladamente en los antecedentes, impugna su constitucionalidad sobre la base de dos argumentos que se hallan conectados a la eventual vulneración del derecho de asociación reconocido en el artículo 22 CE. De una parte, la denuncia se localiza en el deber impuesto a las entidades de gestión de tener que crear y mantener una persona jurídico-privada, independiente de aquellas y sobre la que ninguna ejerza control alguno sobre sus decisiones, para facturar y gestionar el pago de los derechos, por lo que entienden que la relación de preceptos citados habría vulnerado uno de los contenidos esenciales del derecho de asociación como es el del derecho a no asociarse. De otra parte, pero conectado al precitado derecho fundamental, los recurrentes alegan vulneración del principio de proporcionalidad porque consideran que, para la consecución del fin expresado por la norma de referencia (apartado primero), como es el de la reducción de costes en las transacciones entre titulares y usuarios de los derechos de propiedad intelectual, la medida adoptada de creación de una ventanilla única gestionada por una persona jurídico-privada independiente no es proporcionada. Por su parte, el Abogado del Estado sostiene que la exigencia de crear esta persona jurídico-privada, impuesta por el legislador, es de carácter meramente funcional, que no afecta al contenido esencial del derecho de asociación, por lo que interesa la desestimación del recurso.

5. Una vez delimitadas las posiciones de las partes, procede ahora el enjuiciamiento de las cuestiones suscitadas, no sin antes hacer una consideración previa, que se deduce de los propios argumentos de la parte recurrente como es la de que, en realidad, lo que, propiamente, objeta el grupo de parlamentarios recurrente, no es en sí mismo el sistema de facturación y pago de los derechos de propiedad intelectual, a realizar por medio de una “ventanilla única”, que ha elegido el legislador para el desempeño de dichas funciones, sino más bien el hecho de que la norma legal obligue a las entidades de gestión de aquellos derechos a tener que crear una persona jurídico-privada para la gestión de la citada ventanilla. Este es, precisamente, el eje nuclear de la impugnación, sobre el que habremos de centrar nuestro enjuiciamiento.

A partir de la anterior delimitación del objeto de esta impugnación, la primera precisión que ha de ponerse de relieve es que la disposición adicional primera, tras obligar a las entidades de gestión a la creación de una ventanilla única, tan sólo dispone que “la ventanilla será gestionada por una persona jurídica privada sin que ninguna entidad de gestión ostente capacidad para controlar la toma de decisiones”.

Por otro lado, aun cuando esta persona jurídico-privada fuere creada ex novo por las entidades de gestión no necesariamente tendría ésta que asumir una configuración jurídica susceptible de comprometer el derecho fundamental de asociación (art. 22 CE), pues lo único que aquella disposición exige es que exista un ente con personalidad jurídica propia e independiente, esto es, un centro de imputación formal diferenciado, a efectos de instrumentar las operaciones de cobro y pago de los derechos, sin requerir mayor precisión. De acuerdo con lo establecido en la norma legal de referencia, este ente jurídico-privado no necesariamente debe asumir una configuración formal de índole estrictamente asociativa; podría instrumentarse perfectamente a través de cualquier modalidad de persona jurídico-privada, de entre las diferentes que reconoce nuestro ordenamiento jurídico, siempre que sirva también para cumplir el requerimiento que impone el mandato legislativo.

En realidad, la personalidad jurídica es, por sí sola, un instrumento jurídico formal que permite la creación de un centro específico de imputación de relaciones jurídicas, sin que presuponga, per se, un componente asociativo, esto es, un ligamen entre individuos para conseguir determinados fines comunes. Así lo acredita el hecho mismo de que, en la actualidad, abunden en nuestro ordenamiento personas jurídicas instrumentadas para alcanzar fines específicos de un solo individuo (sociedades unipersonales).

De este modo, la mera obligación legal de instrumentar la gestión de las operaciones económicas (cobro y pago) a través del mecanismo o investidura formal de una persona jurídica privada en modo alguno supone una vulneración del derecho de asociación, lo que no obsta a que el control constitucional de la imposición de este tipo obligaciones no pueda efectuarse desde otra perspectiva constitucional, como la libertad de empresa del artículo 38 CE.

El fundamento de impugnación de los recurrentes, al confrontar la disposición adicional primera de la Ley 21/2014 con el artículo 22 CE y con el derecho fundamental de asociación que dicho precepto constitucional reconoce, decae desde el mismo momento en que lo cuestionado constitucionalmente no es el precepto legal en sí mismo considerado, sino la aplicación práctica que, del mismo, hayan podido hacer las entidades de gestión. En definitiva, no hay en el precepto impugnado una eventual vulneración de la libertad negativa de asociación, es decir, del derecho a no ser obligado a asociarse.

En atención a las consideraciones expuestas debe desestimarse el recurso en cuanto a la denunciada inconstitucionalidad de los apartados segundo y tercero de la disposición adicional primera de la Ley 21/2014 y, en conexión con aquellos, del artículo primero, apartado decimotercero de la misma ley, en la redacción que da a la letra d) relativo a la financiación de la ventanilla única de facturación y pago y al párrafo segundo del artículo154.5 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual , así como al artículo primero, apartado decimosexto, en el nuevo texto que incorpora al artículo 157.1 letra e) del precitado texto refundido de la Ley de propiedad intelectual.