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1. El Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, promovió recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 12/1983, del Parlamento Vasco, de 22 de junio, publicada en el «Boletín Oficial del País Vasco» del día 6 de julio, recurso mediante el que se solicita se declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 7, 8, 9, 25.1 b); 27, 41 c); 49, 50.3 a); 53, y 58 de la referida Ley y de cualesquiera otros a los que deba extenderse dicho efecto por conexión o consecuencia.

En la fundamentación de tal recurso se contiene en su inicio unas consideraciones de tipo general sobre el alcance de la Ley impugnada, en relación con la competencia exclusiva del Estado, instituida en el art. 149.1.14 de la Constitución Española, dado que dicho precepto se refiere a la «Hacienda General» como competencia del Estado, y la Ley impugnada se dedica precisamente a regular los «principios ordenadores de la Hacienda General del País Vasco», apuntándose la duda de si cabe o no una ordenación de la Hacienda General de una Comunidad Autónoma, para esclarecer lo cual realiza un examen del concepto de «Hacienda» en sus significados subjetivo y objetivo, entendiendo que la Hacienda General no es término equivalente al de Hacienda del Estado, sino que la Constitución ha reservado al Estado una competencia normativa general en materia de hacienda, frente al significativo precepto del art. 156 que no instituye ninguna competencia normativa en favor de las Comunidades Autónomas sino que se limita a referir el principio de autonomía al modo de ejercitarlas, sin que el Estatuto vasco defina competencia alguna legislativa expresa en materia de hacienda, debiendo reconocerse a la Comunidad Autónoma una competencia implícita para regular todo aquello que responda a las particularidades propias de sus medios financieros y, por supuesto, para regular los aspectos relativos a la organización de sus instituciones de autogobierno.

Ya en concreto respecto de los artículos que se impugnan expone el Abogado del Estado que en cuanto al 7 estima que contraviene el art. 21 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas al establecer que las leyes de Presupuestos Generales de Euskadi tendrán vigencia durante el ejercicio económico a que se refieran estos, cualquiera que fuere la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del País Vasco», salvo que se disponga expresamente otra cosa en cada caso.Afirma que de este precepto se infiere la negación del efecto de prórroga en la vigencia de los presupuestos del ejercicio anterior, sin que resulte posible eliminar de raíz una vigencia que responde a un mandato legal ineludible, si la nueva Ley de Presupuestos no es aprobada en su tiempo oportuno, y sin que sea admisible la idea que parece evocar el precepto impugnado de una doble vigencia, o de una vigencia simultánea de dos distintas leyes de presupuestos, a saber, los prorrogados y los nuevos.

En cuanto a los arts. 7, 8 y 9, son impugnados por contravenir el mandato contenido en el art. 149.18 en el apartado que se reserva como competencia exclusiva del Estado «las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas», competencia acentuada con la expresión «en todo caso», por lo que las Comunidades Autónomas no pueden dictar normas que regulen el alcance o eficacia o aplicación de las normas que dicten ellas mismas, lo que no supone quede excluido todo poder normativo para poder precisar el alcance de las disposiciones que puedan dictar en virtud de un título competencial propio, puesto que la Constitución reserva al Estado como competencia exclusiva el dictar las normas que disciplinen el régimen general de la eficacia y aplicación del Derecho, a cuyo objeto se dirigen precisamente los arts. 7 a 9 de la Ley impugnada.

Señala el Abogado del Estado que el art. 7 de la Ley introduce reglas sobre eficacia y aplicación aunque estén conectadas más a la materia específicamente presupuestaria; en cuanto al art. 8, trata de la eficacia derogatoria distinguiendo entre lo que llama régimen general de derogación de disposiciones y otros regímenes particulares substraídos a aquél; y el art. 9 regula el supuesto de pérdida de vigencia de una norma por la entrada en vigor de una posterior contradictoria.

Impugna también los arts. 25. 1 b) y 27 porque en ellos se crea una sociedad especial, regulando su régimen jurídico básico, con lo que se invade la competencia reservada al Estado en el art. 149.1.6.°, sobre la Legislación Mercantil, sin posibilidad de la creación de formas nuevas de sociedades mercantiles reconocidas para fines de las actuaciones administrativas.

Por lo que se refiere al art. 41 c), que permite a la Comunidad Autónoma establecer recargos sobre el impuesto de sociedades que operen exclusivamente en territorio vasco, entiende el Abogado del Estado que infringe el art. 12.1 de la LOFCA y, por remisión a ésta, el art. 157 de la Constitución, que impiden el establecimiento de recargos sobre los impuestos estatales cedidos o no cedidos que no graven la renta o el patrimonio de las personas físicas.

El recurso alcanza también al art. 49 en cuanto en él se fija el interés de demora para los créditos de derecho público de la Comunidad Autónoma del País Vasco, de modo diferente al establecido en la Ley General Tributaria y en la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, violándose de tal modo lo dispuesto en el art. 149.1.14 de la Constitución, que reserva al Estado competencia exclusiva sobre «hacienda general», a la par que atenta también a los arts. 14 y 156 de la misma Constitución.

El art. 50.3 a) dispone que la prescripción se interrumpirá por cualquier acción administrativa realizada con conocimiento formal del obligado, aunque la correspondiente notificación fuese defectuosa, conducente al reconocimiento, liquidación o cobro o relacionado con éstos, precepto que conculca la regla de competencia del art. 149.1.14 y 18.

En cuanto al art. 53 es también inconstitucional en cuanto difiere del 45 de la Ley General Presupuestaria, siendo esta última una norma básica sobre el régimen jurídico financiero, vulnerando también el art. 53 lo que dispone el 149.1.6.ª de la Constitución.

Finalmente el recurso es extensivo al art. 58 de la Ley que habilita a los órganos de la Administración autonómica para tomar medidas preventivas de aseguramiento en el caso de que existan indicios racionales de inefectividad de los derechos de la Hacienda, aunque se trate de obligaciones no vencidas, medidas que pueden ser adoptadas en la fase de aseguramiento provisional sin la audiencia del interesado, para todo lo cual es decisivo el título competencial derivado del art. 149.1.14 de la Constitución, reiteradamente invocado a lo largo de este escrito, acusándole también falta de respeto a lo que disponen los arts. 9, 24 y 105.3 de la misma Constitución.

2. Por providencia de 13 de octubre de 1983 se admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad y se dio traslado al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y Gobierno del País Vasco a fin de que pudieran personarse y formular alegaciones, insertándose también los anuncios correspondientes en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial del País Vasco», personándose tanto el Parlamento como el Gobierno de dicho País formulando alegaciones el primero de ellos que, resumidamente, son del siguiente tenor:

Por vía de introducción plantea como cuestión previa el examen del alcance que debe darse a la expresión «Hacienda General» que utiliza la Constitución en su art. 149.1.14, con lo cual el Parlamento Vasco responde a tal planteamiento que también al inicio de su escrito realiza el Abogado del Estado, y con esta finalidad entiende que el concepto «Hacienda General» no puede extenderse más allá de los límites de la «Hacienda del Estado», ya que no existe ni un sólo antecedente que permita desidentificar los términos «general» y «Estado» referidos a la hacienda, lo que no se deduce de los debates parlamentarios sobre el proyecto de Constitución ni hay apoyo en los criterios de la doctrina científica a la que hace objeto de examen, anotando por contra que los arts. 148 y 149 de la Constitución aunque no mencionan la competencia estatal o autonómica en materia de hacienda de las Comunidades Autónomas, el art. 156.1 establece el principio de su autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, consecuente con lo cual el Título III del Estatuto de Autonomía del País Vasco tiene carácter atributivo de competencias, punto en el que hay que atribuir especial alcance al art. 40 del Estatuto expresivo de que, para el adecuado ejercicio y financiación de sus competencias, el País Vasco dispondrá de su propia hacienda autónoma.

Se señala en este escrito que el art. 7 impugnado no pretende otra cosa que conjugar el principio fundamental de la anualidad presupuestaria establecido en la LOFCA, con el excepcional de prórroga en el supuesto de que los Presupuestos Generales no fueran aprobados antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, por lo que la vigencia de las Leyes de Presupuestos Generales de Euskadi, durante el ejercicio económico a que se refiere, cualquiera que fuere la fecha de su publicación, no supone sino una consecuencia pura y simple del principio de anualidad presupuestaria, no pretendiéndose otra cosa que regular, cuando se habla de inadecuaciones, de la posible situación derivada de la contracción de un gasto o adquisición de obligaciones en base al presupuesto prorrogado, por importe superior a la partida consignada en el nuevo presupuesto.Anota que disposiciones similares sobre inadecuaciones se han incluido en las leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco para los años 1981, 1982 y 1983.

Por lo que se refiere a la impugnación contraria de los arts. 7, 8 y 9 de la Ley, hay que observar que se limitan a establecer unos criterios generales, a ordenar en sentido estricto la vigencia, la eficacia derogatoria y la eficacia suspensiva de las leyes de presupuestos, con especialidades que derivan del principio de anualidad, sin que se pueda entender que se introduzca un régimen especial respecto del que contiene el Código Civil, insistiendo en que la Ley impugnada no está regulando, con carácter general, la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, sino aplicando el ordenamiento vigente para regular su hacienda autónoma y, en particular, la específica materia de las Leyes de Presupuestos.

En cuanto a la impugnación de los arts. 25.1 b) y 27, realiza una exposición sobre la adopción de la técnica de las sociedades mercantiles por parte de la Administración, con cita de la Ley de Sociedades Anónimas y de la doctrina científica sobre esta materia, y pone de relieve que el art. 27 de la Ley impugnada, al regular estas nuevas sociedades lo es sobre la base de que la «especialidad» solamente puede afectar a la estructura interna de la sociedad, toda vez que «la normalidad» de la actividad externa queda garantizada en la misma disposición, poseyendo la Comunidad Autónoma competencia para ello, que deriva de la que posee para su autoorganización.

Por lo que afecta el art. 41 c), entiende el Parlamento Vasco que el precepto puede incurrir en la inconstitucionalidad alegada de contrario y, en consecuencia, no formula alegación alguna.

Se opone a la impugnación del art. 49 porque la Comunidad Autónoma tiene competencia para regular los intereses de demora de los créditos de derecho público de la misma, olvidando el Abogado del Estado que la LOFCA es una Ley, potestativa, que regula el punto 1 del art. 157 de la Constitución, sin que agote el principio de autonomía financiera dispuesto en el art. 156.1 de la Constitución. En cuanto a la supuesta vulneración del principio de igualdad estatuido en el art. 14 de la Constitución hay que recordar lo declarado en la Sentencia de este Tribunal de 20 de noviembre de 1981, de acuerdo con la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional, pero es que además se trata de una medida, cuando se fija el interés de demora en un nivel más elevado que el del Estado, que no persigue otra finalidad que la de defender los recursos de la hacienda autónoma, y sin que, finalmente, sea admisible que se configure como privilegio económico alguno.

Alude seguidamente a la impugnación del art. 50.3 a), del que dice que pudiera entenderse dudosa su constitucionalidad, pero puede tener cabida dentro del art. 1.973 del Código Civil, constitucionalidad del precepto que podría venir avalada por la existencia de disposiciones de similar carácter, o aún más rigurosas, en el ordenamiento vigente, tales como el art. 284.1 del Código de la Circulación en cuanto trata de la interrupción del plazo de prescripción.

Finalmente, por lo que importa la impugnación de los arts. 53 y 58 de la Ley, reseña que no se produce la invasión de la competencia estatal reservada por el art. 149.1.14, en la medida en que, según ha podido quedar demostrado, el término «Hacienda General» no tiene un significado diferente al de «Hacienda del Estado», y, además, en el caso del art. 58, la competencia autonómica se materializa en el establecimiento de unos mecanismos que garantizan una defensa eficaz de la hacienda autónoma.

Suplicó se dicte Sentencia desestimatoria del recurso con la sola excepción del art. 41 c), siendo conforme al orden constitucional en todo lo demás la Ley impugnada.

3. A su vez el Gobierno Vasco formuló escrito de alegaciones que inicia con unas consideraciones previas en torno al título y alcance de la competencia de la Comunidad Autónoma en la materia concreta objeto del recurso, en cuanto todo el primer bloque argumental del escrito contrario se fundamenta en un alcance indebido del título competencia previsto en el artículo 149.14 de la Constitución Española, siendo que la competencia allí prevista se refiere exclusivamente a la Hacienda del Estado, ya que del calificativo «general» no puede derivarse otra consecuencia que referirse a la Hacienda del Estado, tesis en la que implícita o explícitamente conviene la doctrina científica a la que con detalle se alude, y, en el mismo sentido, la competencia autonómica sobre su hacienda se deriva también el propio principio de autonomía financiera del art. 156 de la Constitución, ello aparte de que la competencia legislativa expresa en materia de hacienda se encuentra incardinada en el art. 10.2 del Estatuto y preceptos concordantes Finalmente los límites del ejercicio de la competencia en materia de hacienda no se derivan del art. 149.1.14, sino que en su caso vendrán marcados por otros títulos competenciales.

En el examen pormenorizado de la impugnación que la Abogacía del Estado realiza de una parte del articulado de la Ley Vasca, entiende el Gobierno de dicho país que es improcedente la impugnación del art. 7 porque no atenta contra el principio de prórroga automática de los presupuestos. En amparo de esta posición se analiza la noción y caracteres del presupuesto con cita de los arts. 48, 89 y 60 de la Ley General Presupuestaria, destacando que el presupuesto consiste en un documento jurídico contable, que posee un carácter instrumental en relación a la política económica. Respecto de la calificación jurídica del presupuesto, expresa que contiene una estructura bipolar y resultan de una acción concertada entre Ejecutivo y Legislativo, poniendo de relieve la diferenciación que existe entre la aprobación de una Ley y el acto aprobatorio de los presupuestos, sin que quepa incardinar la fase de elaboración de los presupuestos dentro del ejercicio de la iniciativa legislativa. Por lo que importa a la naturaleza de la Ley de Presupuestos insiste en la distinción entre la función legislativa propiamente dicha y la aprobación de los presupuestos, invocando ahora la Sentencia de este Tribunal de 20 de julio de 1981. Por fin se concluyen estas consideraciones haciendo referencia a la prórroga automática y sus efectos, que tiene un significado transcendental en cuanto supone vehículo para la realización o materialización de gastos por parte del Estado, no así en cuanto a la recaudación, sin que pueda olvidarse que en el art. 21.2 de la LOFCA se distinguen claramente la Ley de Presupuestos, dentro de la cual se incluyen la regulación de materias que no tienen necesariamente carácter presupuestario, del presupuesto en sentido estricto que es precisamente el objeto de prórroga.

Tras aquellos estudios previos se pasa al análisis más en concreto del art. 7 de la Ley recurrida, sobre lo cual se afirma que cuando dicho artículo se refiere a la «extensión de la vigencia» de la Ley de Presupuestos Generales correspondiente al ejercicio anterior, así como al «carácter retroactivo» de la Ley aprobatoria de los nuevos presupuestos, se está haciendo alusión precisamente al presupuesto, pero no, en principio, a las demás materias, siendo éste el sentido que tiene que darse al término Ley de Presupuestos recogido en el artículo de que se trata, máxime si se analiza el contexto del mismo, en lo que se adentra el escrito de alegaciones. En cuanto al pasaje del mismo art. 7, que permite al Gobierno del País Vasco resolver determinado tipo de inadecuaciones entre los nuevos presupuestos y los prorrogados, se considera que la impugnación contraria carece de fundamento, puesto que similar posibilidad se contiene en el art. 56 de la Ley General Presupuestaria, aparte de que en las sucesivas leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a partir del año 1981, se han incluido disposiciones similares a la que ahora es objeto de controversia.

Muestra seguidamente su disconformidad con el Abogado del Estado por lo que se refiere a la impugnación por parte de éste de los arts. 7, 8 y 9 de la Ley sobre Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, alegando al efecto que no existe invasión de la competencia estatal prevista en el art. 149.1.8 de la Constitución, sino que estamos ante un caso de aplicación disciplinándose con carácter general lo que en la práctica ocurre.La transformación habida en torno al contenido de las leyes que aprueban los presupuestos, es la que justifica las normas sobre vigencia, derogación y suspensión que suponen un caso de aplicación del art. 2.2 del Código Civil sin que los artículos impugnados modifiquen el sistema del Código Civil, limitándose el art. 8 a recoger el principio general, siendo de destacar que el efecto derogatorio pleno se vincula allí solamente a los casos en que lo dispongan expresamente las leyes generales de presupuestos, norma que se complementa con la del art. 9.1 de la misma Ley, para el caso de que no exista derogación expresa.Por ello se insiste en que nos encontramos ante un caso de aplicación del Código Civil, mayormente porque dado el carácter anual de la Ley que aprueba los presupuestos es preciso también adecuar el principio general de la Ley posterior que deroga anterior, al carácter de anualidad.

La Ley sólo pretende disciplinar, aplicar, un supuesto de colisión de normas al que no siempre es necesario acompañar un efecto derogatorio, y se pretende además disciplinar con carácter general, porque ello lo requiere el principio de seguridad jurídica.

En cuanto a los arts. 25. 1 b) y 27, explica con carácter previo la naturaleza de las sociedades públicas, principiando por referirse a la existencia de las mismas, objeto de tratamiento tanto en nuestra legislación como en la doctrina científica, pasando luego al examen de tales sociedades en la Ley objeto de impugnación en este recurso, para lo cual se pone de relieve la existencia en la legislación del Estado de dos tipos de sociedades mercantiles, tales como las de régimen general y las de normativa especial, previsto para éstas un sistema público exhorbitante de control, y en cuanto a las primeras son aquellas en las que el Estado controla la sociedad en base a ostentar la titularidad de la mayoría de las acciones La Ley impugnada distingue entre sociedades anónimas y sociedades especiales para las que establece una serie de reglas generales a observar, pero, respetando siempre la legislación mercantil, laboral o civil en todos los aspectos que se refieren a las relaciones externas de la sociedad, tratándose en suma de sociedades que en su aspecto organizativo interno manifiestan una intensificación de aspectos públicos, pero que en los externos se someten al derecho privado.

Por lo que importa a la impugnación del art. 41 c), el Gobierno Vasco muestra su allanamiento.

En cuanto al art. 49, que regula determinados aspectos relativos al interés a devengar por las cantidades adeudadas a la Comunidad Autónoma, puntualiza que la impugnación se centra sólo en el punto referente a la determinación del interés de demora, precepto que no choca con el art. 149.1.14 de la Constitución, siendo una materia que debe encuadrarse dentro de la potestad del Estado para dictar las correspondientes bases, pero en este caso no se altera la normativa básica estatal en la norma impugnada, puesto que se respetan los mínimos previstos en la legislación sin reducirse el tipo o suprimirlo, ello además de que el interés de demora no tiene otra calificación jurídica que el de indemnización. Sobre lo mismo entiende el Gobierno Vasco que no se vulneran los arts. 14 y 156 de la Constitución por ser admisibles tratamientos diversos que no quiebren el principio de igualdad, siguiendo así doctrina emitida por este Tribunal Constitucional.

Se allana de nuevo en lo que afecta a la impugnación del art. 50.3 a).

Pasa a continuación al examen de la impugnación del art. 53, reflejando que el mismo no atenta ni al art. 149.1.14 de la Constitución, por lo ya expuesto al tratar del art. 49 de la Ley impugnada, ni tampoco interfiere lo establecido en el art. 45 de la Ley General Presupuestaria, norma ésta que se limita a concretar unos mínimos, bastando pues que éstos sean respetados. En cuanto a la alegada violación del art. 149.1.6 de la Constitución por el art. 53.2 de la Ley impugnada se señala que este precepto no es de carácter procesal sino sustantivo, sin que diga nada la remisión del art. 921 bis de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Finalmente se trata en el escrito del Gobierno Vasco de la impugnación que afecta al art. 58 de la Ley, impugnación que se circunscribe a la posibilidad de adopción de medidas cautelares como medio de garantía de los créditos tributarios, aunque no hubieran vencido, y también a la adopción de medidas provisionales en la fase de aseguramiento previo, sin audiencia del interesado. Se hace referencia a la variada serie de medidas cautelares tradicionalmente permitidas en el ámbito del derecho tributario, tendentes todas a la función de garantía del interés general, de las que relaciona una variada gama, parando especial atención en el derecho de afección de bienes y derechos establecido en la Ley General Tributaria, garantía de carácter real con específicas notas. Destaca también que el crédito nace cuando se entabla la relación entre el sujeto activo y el pasivo sin que suponga necesariamente su vencimiento, por lo que es clara la posibilidad de la adopción de medidas como las establecidas en el artículo impugnado. Por lo que respecta a la omisión del trámite de audiencia del obligado, entiende que en estos casos no es aplicable la exigencia el art. 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, tanto más por tratarse de simples actos de trámite.

Destaca que si bien la Abogacía del Estado solicita que se declare la inconstitucionalidad íntegra del art. 58, en realidad sólo cuestiona los puntos relativos a las medidas cautelares ante obligaciones no vencidas, y la adopción de aseguramientos sin audiencia del obligado, por lo que, en el peor de los casos, la inconstitucionalidad debería circunscribirse a dichos dos puntos, no obstante lo cual insiste el Gobierno Vasco en sus propias tesis en el sentido de que las garantías que se establecen respetan escrupulosamente las regulaciones civil e hipotecaria, sin que exista obstáculo legal alguno a tales medidas ante créditos no liquidados ni vencidos, sin que todo ello vulnere el principio de seguridad jurídica, con distinción de dos momentos diversos cuales son el aseguramiento provisional y el definitivo, razonando el porqué de la no exigencia de la audiencia al obligado en la fase de aseguramiento provisional.

Terminó con la súplica de que en su día se dicte sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto por el Abogado del Estado contra la Ley del Parlamento Vasco 12/1983, de 22 de junio, sobre Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco.

4. Por providencia del Pleno de este Tribunal, de 16 de enero actual, se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 23 del mismo mes y año.

1. Ante la Ley 12/1983, de 22 de junio, de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, aprobada por su Parlamento, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, interpuso este recurso de inconstitucionalidad mediante escrito iniciado con unas amplias consideraciones, en las que partiendo de la atribución de competencia con carácter exclusivo al Estado en la materia de «Hacienda General», según mandato del art. 149.1.14 de la Constitución, y sin que ni el art. 156 de la misma ni el Estatuto Vasco confieran competencia normativa alguna a la Comunidad Autónoma, Pudiendo tan sólo regular lo que corresponda a las particularidades propias de sus medios financieros y a los órganos de sus instituciones de autogobierno, pone en tela de juicio la posibilidad constitucional de la promulgación de una ley como la cuestionada, que regula «los Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco», esto es, rectora de tal «Hacienda General», con invasión de la competencia estatal.

Responde el Gobierno Vasco que el art. 149.1.14 de la C.E., al deferir a favor del Estado la competencia en materia de «Hacienda General» se refiere solamente a la Hacienda del Estado, por ser equivalente a ella la expresión «general», derivándose la competencia vasca del principio de autonomía financiera establecido en el art. 156 de la misma C.E. e igualmente del art. 10.2 del Estatuto Vasco, viniendo en su caso marcados los límites competenciales por otros títulos de que disponga el Estado, pero nunca con atribución al concepto «Hacienda General» del alcance que se le da en el escrito de alegaciones contrario, moviéndose en esa misma línea el Parlamento Vasco en su escrito, con invocación de los debates parlamentarios y de la doctrina científica, con admisión de que la C.E. no alude a las Haciendas de las Comunidades Autónomas, pero surgiendo ello del art. 156 de la misma, y del Título III del E. V., particularmente del art. 40, e infiriéndose también de las Sentencias de este T.C. de 2 de febrero y 14 de julio de 1981.

2. Los planteamientos generales de la cuestión que entraña este recurso, a los que acabamos de referirnos, vienen a requerir que, del mismo modo, con carácter general, se aborden algunas consideraciones con el propósito y finalidad de esclarecer lo que en definitiva es el objeto de la pretensión aquí ejercitada, y en tal sentido cabría decir que es difícil sostener que la norma del art. 149.1.14 de la C.E., atributiva de competencia exclusiva estatal en la materia de «Hacienda general», veda toda posibilidad a las Comunidades Autónomas para emitir disposiciones de la índole y sobre la materia de la que deriva este proceso, y ello incluso el propio Abogado del Estado lo viene a admitir al postular la declaración de inconstitucionalidad, con la consiguiente invalidación de algunos de los preceptos que la Ley incluye, con respeto por lo tanto de todos los demás, éstos superiores grandemente en número y rectores, en general, de materias cuya naturaleza -en este aspecto en el que nos hallamos- en nada difiere de los que son objeto de concreta impugnación, lo que, ya de entrada podría conducir a afirmar, como apunta el Gobierno Vasco, que el concepto «Hacienda General» no puede tener el significado obstativo absoluto de que parte la Abogacía del Estado. Es también significativo el hecho de que alguna otra Comunidad Autónoma como la de Andalucía, haya a su vez promulgado la Ley General 5/1983, de 19 de julio, de la Hacienda Pública de dicha Comunidad, y la de Cataluña, la Ley de Finanzas Públicas de 12 de julio de 1982.

Nuestra doctrina científica ha tratado con cierta profusión la cuestión que nos ocupa y puede decirse que es concorde en señalar que atribuida al Estado la competencia exclusiva en materia de «Hacienda General» (149.1.14 de la C.E.), sin que figure en ningún momento entre las que pueden atribuirse a las Comunidades Autónomas la «Hacienda regional» o cualquier otra locución similar que induzca a subsumir las cuestiones de tal índole en el ámbito propio de las funciones a desarrollar por las Comunidades Autónomas (art. 148 de la C.E.), ello no es obstáculo a que deba admitirse que su hacienda privativa es materia propia de dichas Comunidades, bien que para alcanzar esta conclusión las opiniones a veces tomen pie en preceptos diversos, como pueden ser el art. 156 de la C.E., que les atribuye autonomía financiera, el 157.3 referente al «ejercicio de las competencias financieras», con previsión de su desarrollo por Ley Orgánica, como así lo ha sido, o incluso por mor de lo admitido en el art. 149.3 de la C.E., por tratarse de una materia no expresamente atribuida al Estado por la C.E. y que por ello puede ser asumida por los Estatutos de Autonomía, pudiéndose resumir tales criterios prácticamente unánimes en el sentido de que, aún sin manifestación expresa incluida en el art. 148 de la C.E., del espíritu de su conjunto normativo se desprende que la organización de su Hacienda es no tanto una competencia que se reconoce a las Comunidades Autónomas, cuanto una exigencia previa o paralela a la propia organización autónoma.

Contribuye a esta solución en el caso actual el texto del art. 40 del E.V. sobre disponibilidad por el País Vasco de su propia Hacienda Autónoma.

3. El reconocimiento de la realidad constitucional de las Haciendas de las Comunidades Autónomas no es incompatible con ciertas limitaciones, y así viene a admitirlo explícitamente en este proceso tanto el Gobierno como el Parlamento Vasco, particularmente el primero de ellos, con posiciones sumamente ilustrativas en cuanto acepta la realidad constitucional de la competencia del Estado para regular aquellos aspectos esenciales a los que aluden, calificándolos incluso como de naturaleza o índole «básica», para concluir en el sentido de que su Ley, aquí cuestionada, respeta esa normativa estatal, todo lo cual específicamente se pone de relieve cuando precisamente por esa causa se llega a un allanamiento en cuanto al art. 50.3 a) por parte del Gobierno Vasco, y se duda de su constitucionalidad por el Parlamento del propio País, o se alega, en cuanto a los arts. 49 y 53, sobre cuantificación del tipo del interés, que se respetan la normas básicas contenidas en la Ley General Presupuestaria o en la Ley General Tributaria, sucediendo lo propio en los que afecta al art. 58, sobre medidas de aseguramiento o garantía, de las que se dice que respetan la regulación civil e hipotecaria, son congruentes con el ordenamiento vigente, y no vulneran el principio de seguridad jurídica. En realidad la argumentación en apoyo de la constitucionalidad de la Ley de que se trata discurre -tras el paladino reconocimiento que acabamos de reflejar- por el cauce de alegar que se han respetado, y no más que de algún modo aplicado, las ordenaciones o normativas emanadas del Estado con carácter general.

Es difícil sostener que el contenido de los mencionados arts. de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, así como de aquellos otros impugnados relativos a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas o a la forma de las sociedades, quede inserto en las previsiones de los arts. 156 y siguientes de la C.E. referidos esencialmente a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas cuyo ejercicio ha sido regulado por la LOFCA. Se trata más bien de materias cuyas reglas competenciales específicas, como podrá verse en los fundamentos siguientes, aparecen establecidas en distintos apartados del art. 149 de la C.E., lo que explica que ambas partes, como hemos visto anteriormente, consideren que han de respetarse determinadas normas básicas estatales.

4. Ante la impugnación de los arts. 7, 8 y 9, arguye el gobierno Vasco, y en el mismo sentido el Parlamento del País, que las normas contenidas en tales artículos de la Ley de que se trata, que disciplinan, respectivamente, la «vigencia», la «eficacia derogatoria» y la «eficacia suspensiva», en manera alguna chocan con lo establecido en el Código Civil, sobre aplicación, vigencia y derogación de las normas jurídicas, como pretende el Gobierno de la Nación, «porque en definitiva se trata tan sólo de la aplicación de esa normativa general o básica a la materia que es objeto de esta Ley», y acerca de este punto de vista hay que comenzar por recordar que señala el Abogado del Estado que el Gobierno de la Nación si bien no estima que la regla del art. 149.8, sobre reserva en favor del Estado de la competencia en aquellas materias, excluya todo poder normativo para poder precisar el alcance de una norma que pueda dictarse en virtud de un título competencial propio, terreno que pertenece por supuesto a las Comunidades Autónomas, ello ha de ser siempre sobre la premisa de atenerse a aquella ordenación cuya fijación es competencia del Estado, careciendo por supuesto la autonómica de todo alcance con significado propio, poseyendo más bien un puro sentido aplicativo singularizado de las normas típicas generales de todo el ordenamiento jurídico español.

Se puede ya afirmar en este instante que sin duda se trata mediante toda esta regulación -objeto de la actual impugnación- de atender a supuestos atinentes al campo operativo de lo financiero o hacendístico, esto es, con alcance respecto de ciertas especies de normativa que en ocasiones pueden tener un encaje algo dificultoso dentro de las previsiones del ordenamiento general, loable pretensión, mas insuficiente este propósito o finalidad, según hemos de ver, nada menos para conferir competencia en una materia que le es negada por la parte opuesta.

Con esta finalidad es preciso referirse al contenido de los precitados artículos, más en concreto a la naturaleza de las normas que contienen, con el designio de comprobar si, en su caso, es correcto encuadrarlas, por la identidad de las materias que disciplinan, dentro de alguna de las que nuestro primer Texto reserva a la competencia exclusiva del Estado.

5. El primero de los artículos impugnados de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, dentro del Título II dedicado a los presupuestos generales de Euskadi, y bajo la rúbrica de «vigencia», es el séptimo, en que se incluyen las normas a esto último atinentes, y sobre ello versa la contienda actual, entendiendo el Abogado del Estado que no respetan lo establecido en el art. 21. 1 de la LOFCA, según el cual si los presupuestos generales de las Comunidades Autónomas no fueran aprobados antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, quedaría automáticamente prorrogada la vigencia de los anteriores, precepto que viene a reproducir los textos de los arts. 134.4 de la C.E. y 56 de la Ley General Presupuestaria, mientras que la Ley vasca reconoce solamente una vigencia anual.

Por su parte, el Gobierno y el Parlamento Vasco, merced a determinadas precisiones que incluyen en sus alegaciones con propósito esclarecedor -según afirma-, entienden que la «extensión de la vigencia» a que alude el art. 7 de la Ley, así como los efectos retroactivos previstos, no contrarían normativa alguna estatal.

El art. 8 de la Ley que ha motivado el presente recurso, bajo la rúbrica «eficacia derogatoria», regula en efecto esta modalidad de la decadencia de las normas que integran el ordenamiento jurídico en la materia de que se trata, y analizando .su contenido se observa que en esencia viene a distinguir, de un lado, el «régimen general de derogación de disposiciones», y, de otro, otros regímenes particulares de derogación, substraídos al general, especificando, consecuentemente, qué normas deben incluirse en uno u otro grupo.

Finalmente, por lo que importa al art. 9 rubricado como «eficacia suspensiva», se establece en el mismo que la incompatibilidad entre determinadas normativas -y que allí se detallan- provoca no la derogación de la antecedente, sino su simple suspensión durante la vigencia de la posterior, recobrando aquéllas su plena efectividad, de manera automática, y sin necesidad de declaración alguna al respecto, al término de la vigencia de la Ley General de Presupuestos que hubiere provocado su suspensión, salvo que hubieren sido derogados con anterioridad o fuera objeto de nueva suspensión.

6. De cuanto se acaba de exponer se desprende con evidencia que la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, en los tres artículos mencionados -7, 8 y 9- no hace otra cosa que disciplinar lo que afecta a la vigencia, derogación y suspensión de una amplia gama de normas tanto legales como reglamentarias, que afecta a las Leyes de Presupuestos Generales de Euskadi, a las que reenvíen a éstas y a normas legislativas que no tengan la naturaleza de las precitadas Leyes de Presupuestos, con lo que es manifiesto que se están dictando «reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas», que es precisamente la expresión que el legislador constitucional utiliza al reservar a favor del Estado competencias exclusivas en el art. 149.1, concretamente en su apartado 8, materia que de tal modo queda fuera de la competencia de las Comunidades Autónomas, siendo ello así en tanto en cuanto que con el intento de delimitar qué debe entenderse por «reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas», si es que ello requiere de alguna profundización, porque su simple enunciado puede ser suficientemente expresivo, y sin precisión de remitir a lo que por tal entiende el Código Civil al rubricar algunos capítulos de su Título preliminar, bastará con recordar que -aparte otras instituciones que aquí no importan- no otra cosa que ordenación de la aplicación y eficacia habrá que reputar a todo aquello que se concrete en disciplinar la aplicación de las normas jurídicas en el tiempo, que es cabalmente lo que realiza la Ley vasca de que se trata, en los artículos de anterior mención.

Así pues, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas es una materia que el texto constitucional, en el pasaje aludido, reserva a la competencia exclusiva del Estado, y ello de un modo absoluto y no -como sucede en otros números del propio art. 149- a título de posibilidad de establecer unas bases, o disciplinar una coordinación, de lo que se infiere la imposibilidad de admitir, so pena de desnaturalizar por completo el mandato constitucional en el punto examinado, que las Comunidades Autónomas emitan con carácter de generalidad, o incluso con destino a una determinada especie o grupo de disposiciones, normativa rectora de esta materia.

Ello no obsta a que -como se apuntó en fundamentación precedente- las Comunidades Autónomas puedan incluir en sus privativas normas preceptos que en cada caso vengan a regular lo que afecte a la aplicación y eficacia de las mismas, con respeto de la ordenación emanada de la competencia exclusiva del Estado, más extravasando la suya propia en supuestos como el actual en los que el Ente autonómico disciplina con carácter general algo que, por lo expuesto, le es ajeno.

7. Dentro del capítulo cuarto de la Ley dedicado a «Las Sociedades Públicas», en el núm. 1 del art. 25 establece que las mismas pueden adoptar alguna de las formas jurídicas de sociedad anónima o de sociedad especial, hallándose circunscrito el actual recurso a lo que afecta a la admisión de estas últimas, y, consiguientemente, al art. 27, en cuyo texto se disciplinan tales sociedades especiales en lo que concierne a las reglas a observar para su establecimiento, régimen jurídico y la modificación de las sociedades, aparte otros extremos, sobre todo lo cual habremos de descender luego más pormenorizadamente.

El Abogado del Estado entiende que tanto el apartado a) del núm. 1 del art. 25 como el 27 no respetan las exigibles normas competenciales ya que invaden la que es privativa y reservada al Estado en el art. 149.1.6.ª y 18.ª, sobre la legislación mercantil y sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas, respectivamente, en cuanto a lo primero -legislación mercantil-, porque el Derecho Mercantil ha llevado a tipificar y disciplinar positivamente determinados modelos de sociedades mercantiles monopolizando en ellas precisamente su carácter mercantil en función de su constitución con arreglo a las disposiciones del Código de Comercio. Y en cuanto a lo segundo -régimen jurídico de las Administraciones públicas-, por lo que la disposición de formas societarias atípicas como instrumentos de acción administrativa vulnera igualmente un elemento normativo básico de aquel régimen jurídico, que sólo conoce como formas de gestión a las entidades sujetas al Derecho Público o a las sociedades tipificadas en el Derecho Privado.

Conviene decir, ante todo, que la genérica y amplia expresión que contiene el primer inciso de la norma 6ª del núm. 1 del art. 149 de la C.E., al disponer que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la «legislación mercantil», lejos de deslindar de un modo absolutamente claro y perfilado el campo competencial a que se refiere, obliga en no pocas situaciones -y ésta es una de ellas- a precisar cuál debe ser el adecuado encuadramiento de una institución, cubierta o no la misma de un modo total, íntegro y excluyente por aquella legislación mercantil, tratando de obtener las indispensables consecuencias en lo que importa a estos aspectos de la competencia para su establecimiento o regulación, bien en favor del Estado, bien en el de las Comunidades Autónomas, o, en su caso, cuáles sean sus posibilidades y alcance.

En este sentido ha tenido ya oportunidad de pronunciarse este Tribunal, que en su Sentencia de 16 de noviembre de 1981 (recurso de inconstitucionalidad núm. 184/1981), expuso que la actividad mercantil aparece disciplinada hoy, en las sociedades como la nuestra, que siguen el modelo de la economía de mercado, por un conjunto de normas en donde se mezclan de manera inextrincable el Derecho Público y el Privado, dentro del cual hay que situar, sin duda, al Derecho Mercantil, siendo oscilantes los criterios para trazar los límites entre la legislación mercantil y la correspondiente a otras ramas del Derecho. Congruentemente con ello, parece obligado admitir que, en principio, y en lo que hace relación con este título competencial, sólo las reglas de Derecho Privado quedarán comprendidas en la reserva al Estado de la «legislación mercantil», teniendo las de Derecho Público regímenes diferenciados, y que en cada supuesto será menester situar tesis que abona también el hecho de la asunción por parte de algunas Comunidades Autónomas de competencias legislativas en materias claramente encuadrables dentro de la materia mercantil, por lo que en no pocas ocasiones será preciso acudir también a otras determinaciones de las que establece el art. 149.1 de la C.E.

8. Siguiendo esa misma línea de pensamiento es preciso referirse aquí, antes también de entrar a analizar el contenido y alcance de los preceptos tachados de irrespetuosos con la competencia estatal, a una realidad fáctica y jurídica, cual la del modo de actuar de las Administraciones públicas mediante determinadas entidades, más en particular, el valor del Derecho Público y del Privado a la hora de admitir ciertas formas de personificación de las entidades públicas y sobre el régimen de las mismas, cuestiones en las que se ha constatado una evidente evolución -en la que sería impertinente entrar- hasta haber adquirido en la actualidad carta de naturaleza la creación por la Administración de entes institucionales bajo formas privadas de personificación, muy en particular bajo la forma de sociedades anónimas, lo que conduce a la actuación bajo un régimen de Derecho Privado de entes que se han personificado bajo una forma jurídica pública, de todo lo cual es buena muestra, en nuestra Patria, la misma Ley de Sociedades Anónimas, que en su art. 10 admite sociedades de ese tipo, con un solo accionista, un ente público, y en esta misma dirección se suelen invocar los pertinentes preceptos de la Ley de Entidades Estatales Autónomas, Ley del Patrimonio del Estado, e incluso la Ley General Presupuestaria, a cuyas normativas habremos de aludir más adelante. Parece claro que, como observa la doctrina, la instrumentalidad de los entes que se personifican o que funcionan de acuerdo con el Derecho Privado, remiten su titularidad final a una instancia administrativa inequívocamente pública, como público es también el ámbito interno de las relaciones que conexionan dicho entes con la Administración de la que dependen, tratándose en definitiva de la utilización por la Administración de técnicas ofrecidas por el Derecho Privado, como un medio práctico de ampliar su acción social y económica.

Se ha dicho también que la forma mercantil supone la introducción en el tráfico de una entidad que externamente, en sus relaciones con terceros, va a producirse bajo un régimen de Derecho Privado, pero internamente tal sociedad es realmente una pertenencia de la Administración, que aparece como socio exclusivo de la misma, un ente institucional propio de la misma, y a estos conceptos responde la regulación legal española, bien que la misma haya que entresacarse a veces de ordenamientos o cuerpos diversos, como pueden ser los ya antes citados, sobre cuyos textos -repetimos- habremos de volver.

Para el Gobierno Vasco -línea que también adopta el Parlamento de ese País- no es dudosa la existencia de dos clases de sociedades mercantiles públicas, una de ellas que puede considerarse como de régimen general, con la única nota específica de un control por parte de el ente público, y, en segundo grupo, de entidades de normativa especial, con un sistema público, exorbitante de control por parte del ente público, que es accionista o partícipe exclusivo, rigiéndose en sus relaciones externas o con terceros por el Derecho Mercantil, Civil y Laboral, y que difieren de las del primer grupo muy importantemente por su organización y relaciones internas. Se viene a sostener por esas representaciones que la Ley cuestionada, en el punto concreto a que nos estamos refiriendo, no se viene a apartar de esos aludidos criterios, y que, por supuesto, mediante esa normativa no se a invadido campo alguno competencial ajeno.

Ciertamente nuestro derecho positivo no puede calificarse de pródigo a la hora de regular la actuación de los entes públicos en el campo de las actividades mercantiles, comerciales, o industriales, porque -prescindiendo de lo que afecta a los entes locales, que en nada empece lo que hemos de razonar-, y a salvo también alguna disposición de rango inferior, o específico y concreto establecido para algún supuesto determinado, el Derecho vigente viene a contenerse en la previsión ya aludida de la Ley de Sociedades Anónimas, sobre admisión de sociedades de ese tipo, con un ente público como socio único, y en determinados preceptos de las Leyes de Entidades Estatales Autónomas de 26 de diciembre de 1958, del Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964 y General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, expresiva la primera en su exposición de motivos de que las «empresas nacionales», que regula, creaciones directas o indirectas del Estado, con actuación inmediata frente al mercado, requieren una libertad de movimientos difícilmente conciliables con las normas más formalistas del derecho administrativo, por lo que se les somete a un régimen de Derecho Privado, salvo las escasas peculiaridades que la propia Ley recoge, definiéndolas como aquellas empresas creadas por el Estado, directamente o a través de organismos autónomos, para la realización directa de actividades industriales, mercantiles, de transporte u otras análogas de naturaleza y finalidades predominantemente económicas (art. 4), rigiéndose por las normas de Derecho Mercantil, Civil y Laboral, salvo lo establecido en la misma Ley y disposiciones especiales aplicables a las mismas (art. 91), debiendo constituirse precisamente como sociedades anónimas de fundación simultánea a su creación, normalmente con participación mayoritaria del ente público (art. 92. 1), preveyendo el control por parte del Tribunal de Cuentas (art. 93).

La Ley del Patrimonio del Estado dispone lo referente a la adquisición de títulos representativos del capital de empresas mercantiles, o constitución de empresas por el Estado (art. 100), atribuyendo al Ministerio de Hacienda el ejercicio de los derechos que corresponden a aquél como partícipe directo de tales empresas, con facultad de dar a los representantes del capital estatal en los Consejos de Administración las instrucciones que considere oportunas para el adecuado ejercicio de los derechos (art. 101), arbitrando las medidas para la enajenación de tales títulos (arts. 103 y 104), normativa aplicable -en cuanto sea posible- a las obligaciones o títulos análogos (art. 105). La misma Ley ordena que la actividad industrial o comercial realizada por los organismos autónomos y las empresas, nacionales o no, de que sean partícipes o propietarios, se sujetará al régimen jurídico de la Ley de Entidades Estatales Autónomas y disposiciones especiales (art. 106), para finalmente establecer normas relativas a las cuentas, informes y control a que se somete a todas estas empresas (arts. 107 y siguientes).

A su vez, la Ley General Presupuestaria, no obstante el distanciamiento de lo que le es propio, respecto de lo que estamos considerando, señala que unos de los organismos autónomos del Estado son los de carácter comercial, industrial, financiero o análogos [art. 4.1 b)], siendo sociedades estatales las sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación del Estado o de sus organismos autónomos, sociedades estatales que se regirán por las normas de Derecho Mercantil, Civil o Laboral, salvo en las materias que les sea de aplicación la propia L.G.P. [art. 6.1 b) y 2], regulando lo que afecta a los programas de inversiones, actuación y financiación de estas sociedades (art. 87 y siguientes).

9. Alcanzado este punto es preciso ya examinar los textos cuestionados de la Ley vasca, esencialmente para lograr poner de relieve cuál sea la naturaleza de la que allí se denomina «Sociedad Pública Especial», y así es de ver, ante todo, que se trata de una sociedad mercantil, pues así se la reputa ya desde el inicio de su regulación en el art. 23, pero perfectamente diferenciada de la sociedad anónima; y como una especie diversa de ésta, lo que resulta palmario de la propia clasificación que se hace en el art. 25. Esta sociedad mercantil, no anónima, habrá de acomodarse a lo establecido en el art. 27, cuyas reglas aluden a que la adquisición de personalidad jurídica requerirá el cumplimiento de los mismos requisitos establecidos en general para las sociedades anónimas, incluyendo la razón social, necesariamente, la expresión «sociedad pública vasca especial», adecuándose los títulos representativos del capital y de las obligaciones a la normativa prevista para los títulos valores mercantiles, sin que los socios respondan personalmente de las deudas sociales, con previsión también de supuesto de disolución, transformación o modificación. En cuanto a facultades de nombramiento de administradores y personal directivo, y al control, no podrán ser inferiores a las que estén establecidas respecto de las sociedades públicas con forma de sociedad anónima. Finalmente, el Gobierno Vasco, cuando establezca que una sociedad pública adopte la forma especial, en cada caso, expresará el régimen jurídico social por el que hayan de regirse, teniendo valor supletorio, respecto del régimen especial establecido, el vigente en cada momento para las sociedades anónimas.

De todo ello cabe inferir pues que se trata de una sociedad mercantil, diversa de la anónima, que en determinados aspectos ha de respetar las exigencias legales de éstas, con alguna previsión específica sobre responsabilidad y razón social, y dejando a la facultad del Gobierno Vasco la concreción del régimen jurídico social por el que hayan de regirse, atribuyendo en este último aspecto el carácter de supletorio a lo normado para las sociedades anónimas.

Se desprende de lo expuesto que -haciendo abstracción del alcance no menospreciable que pueda tener la anotada indeterminación del régimen jurídico social de estas entidades, relegado a una decisión del Gobierno a adoptar en cada caso- se trata de la admisión de un nuevo tipo de sociedad mercantil, perfectamente diferenciado de los previstos hasta el presente en la normativa española, tanto dentro del campo estrictamente mercantil como del derecho público cuando éste ha llegado a disciplinar este tipo de actividades de los entes públicos.

Como conclusión de todo ello hay que decir que la regulación que de las sociedades públicas especiales se realiza en la Ley impugnada posee un notorio carácter público, en cuanto rectora de la actuación de entes de tal naturaleza, merced a la creación de una forma societaria atípica, como instrumento de acción administrativa, lo que en esencia no es otra cosa que incidir en el régimen jurídico de las Administraciones públicas, lo que está reservado en exclusividad al Estado en cuanto al establecimiento de sus bases en el art. 149.1.18 de la C.E., sin duda con la finalidad de posibilitar el mantenimiento de un tratamiento uniforme de las instituciones esenciales atinentes a las públicas administraciones y de que el régimen jurídico de las autonómicas no discrepe del referente al Estado, y sin que, finalmente, surjan dudas en cuanto a que nos hallamos ante un supuesto al que conviene la precitada normativa constitucional, porque si existe alguna institución cuyo encuadramiento pueda realizarse del modo más absoluto dentro de la amplia rúbrica «régimen jurídico de las Administraciones Públicas», esta es precisamente la personificación de tales Administraciones para su constitución, funcionamiento y actuación en cualquiera de sus posibilidades legales, una de ellas la que aquí se contempla.

A lo mismo conduce, pero ahora con cita del art. 149.1.6 de la C.E., la conclusión de que la sociedad pública vasca especial, por tratarse de una sociedad mercantil en su actividad externa, ha de relacionarse con toda clase de sujetos, con creación de la indeterminada serie de relaciones jurídicas con terceros, propia e indeclinable de este tipo de personas jurídicas, con lo que su regulación por la Ley impugnada incide plenamente dentro de la amplia fórmula de la «legislación mercantil» que aquel precepto constitucional incluye.

10. El apartado c) del art. 41 de la Ley dispone que la Comunidad Autónoma de Euskadi podrá establecer en su caso, recargos sobre el Impuesto sobre Sociedades que operen exclusivamente en territorio vasco, en los términos definidos en el art. 18, norma segunda, del Concierto Económico, precepto al que también se hace objeto de impugnación en el actual recurso, frente a cuya pretensión tanto el Gobierno como el Presidente del País Vasco se allanan de un modo expreso e incondicional, lo que viene a determinar la procedencia de la estimación del recurso en lo que afecta a este punto.

11. En lo que afecta al art. 49 de la Ley aprobada por el Parlamento Vasco, hay que principiar por señalar que si bien se suplica en el escrito de interposición del actual recurso la nulidad del mismo, sin distingo alguno, es lo cierto que la pretensión se basa exclusivamente en lo que afecta a la determinación cuantitativa del interés de demora de las cantidades adeudadas a la Comunidad Autónoma por los sujetos que especifica, esto es, el contenido del núm. 2 del referido artículo, que es a lo único que va enderezada toda la argumentación aducida por el Abogado del Estado en aquel escrito y, en tal sentido, las alegaciones se acotan al estudio de dicho núm. 2, en parangón con aquellas otras normas rectoras en la Nación española de ese punto atinente a la cuantía del interés de demora que se devenga en parejas situaciones.

Dispone el precepto cuestionado que «el interés de demora será el resultante de añadir cuatro puntos al tipo básico del Banco de España que esté vigente el día en que venza la obligación de que se trate», mientras que la Ley General Tributaria establecía a la sazón en su art 58.2 b) [no en el art. 48.2 b), como sin duda por error material se consigna en el escrito inicial] que «el interés de demora será el básico del Banco de España, vigente al tiempo de practicarse la liquidación», de conformidad con la redacción dada a dicho precepto por el art. 15 del Decreto-ley 6/1974, de 27 de noviembre, por el que se instrumentan medidas frente a la coyuntura económica, norma con la que coincidía la del núm. 2 del art. 36 de la Ley General Presupuestaria, expresivo de que «el interés de demora se determinará aplicando el tipo básico del Banco de España vigente el día en que venza el plazo señalado en el párrafo anterior». Actualmente el art. 582 b), antes citado, expresa que el interés será el legal del dinero vigente el día que comience el devengo de aquél, incrementado en un 25 por 100, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca uno diferente (Ley 10/1985, de 26 de abril). A su vez, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1986 (Ley 46/1985, de 27 de diciembre), en su disposición adicional decimosegunda, establece que el tipo de interés legal del dinero será el del 10,50 por 100 hasta el 31 de diciembre de 1986, y que durante el mismo período el interés de demora, a que se refieren los arts. 582 b), 61 y 87 de la Ley General Tributaria, será el resultante de incrementar en un 25 por 100 el interés legal del dinero a que acabamos de aludir.

Aquí será preciso insistir una vez más en conceptos ya contenidos en precedentes resoluciones de este Tribunal, emitidas al dispensar el adecuado tratamiento a cuestiones pertenecientes a la misma área que la presente, y reiterar por ello la necesidad de la existencia de una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, con lo cual se asegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, con posibilidad -empero- de que cada una de ellas pueda establecer las peculiaridades que le convengan dentro siempre del marco competencial fijado en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, consecución de los intereses generales perseguidos por la regulación estatal que exigirá que, atendiendo a circunstancias coyunturales y a objetivos de política monetaria y financiera, el Gobierno de la Nación proceda a la concreción e incluso a la cuantificación de medidas contenidas en la repetida regulación general, pues a ese Gobierno le corresponde tanto la dirección de la política financiera nacional (art 10.26 E.V.), en cuanto parte de la política económica general (art 97 C.E.), como la coordinación de la misma con las que pueda tener cada Comunidad en su ámbito respectivo (art 45.2 E.V.), y, más en concreto, por el principio de coordinación de las Haciendas de las Comunidades Autónomas con la Hacienda estatal formulado en el art. 156.1 de la C.E.

La determinación cuantitativa del interés de demora de estos créditos ha de merecer un tratamiento unitario en todo el territorio nacional, por lo ya expuesto y porque, en esa misma línea de ideas, al consistir en un simple incremento de la deuda tributaria, motivado por el impago del crédito principal, bien se considere de cariz sancionatorio para el deudor, o de resarcimiento para el ente titular del crédito, no se advierte motivo o razón alguna para que tal determinación cuantitativa oscile según cual sea la Entidad acreedora, sino que, por el contrario, debe garantizarse a los administrados un tratamiento común, de conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.18 de la C.E., sobre competencia exclusiva del Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

Es sumamente significativo lo que se afirma en el escrito del Gobierno Vasco, y de algún modo en el del Parlamento del propio País, en el sentido de que no se altera la normativa básica estatal (cuya existencia se reconoce) al variar el interés de demora implantando un «plus» respetando el mínimo general, y, por supuesto, sin suprimirlo Pero hemos de insistir en que, por lo repetidamente expuesto en esta fundamentación, lo esencial consiste en este caso no en el respeto de un concepto tributario o en el respeto de un mínimo cuantitativo, sino, precisamente, en acomodarse a lo que matemáticamente se halla fijado con carácter general. Lo mismo puede decirse en cuanto a que ha de aceptarse ese incremento de cuatro puntos fijado en la norma cuestionada, porque el interés de demora no es otra cosa que la indemnización que por incumplimiento de la obligación tributaria se impone al deudor; tesis no atendible por lo ya expuesto, esto es, porque en realidad es indiferente cuál sea la motivación, causa o justificación del devengo del interés de demora, porque siempre y en todo caso serán los mismos, y no susceptible de tratamiento diferenciado.

Es imprescindible dejar aquí constancia que abona la conclusión alcanzada la promulgación de la Ley 24/1984, de 29 de junio, sobre modificación del tipo de interés legal del dinero; que ha puesto fin a la dispar regulación de esta cuestión según se tratara de derechos y obligaciones de la Hacienda Pública o de otras cualesquiera, como las atinentes al Derecho Privado, haciendo coincidir el interés legal de demora con el recogido en el art. 36.2 de la Ley General Presupuestaria, disponiendo en suma esta Ley 24/1984 que el interés legal se determinará aplicando el tipo básico del Banco de España vigente al día en que comience el devengo de aquél, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca uno diferente, derogándose de modo expreso el párrafo segundo del art. 1.108 del Código Civil, así como las leyes que modificaron el tipo del interés legal del dinero, y, finalmente, modificándose los arts. 36.2 de la Ley General Presupuestaria y 582 b) de la Ley General Tributaria, que quedan adaptados a la referida 24/1984. Todavía cabe apuntar que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1985 ha fijado el interés legal del dinero en el 11 por 100 y la de 1986 en el 10,50 por 100.

12. Los plazos de prescripción de los derechos de naturaleza pública se interrumpirán en todo caso por cualquier acción administrativa, realizada con conocimiento formal del obligado, aunque la correspondiente notificación fuere defectuosa, conducente al reconocimiento, liquidación o cobro, o relacionada con éstos. Tal es el texto del apartado a) del núm. 3 del art. 50 de la Ley, impugnado también en este recurso por el Gobierno de la Nación, atendido el alcance que en esta norma se da a las notificaciones defectuosas.

Es cierto que el art. 125 de la Ley General Tributaria preceptúa que las notificaciones defectuosas surtirán efecto a partir de la fecha en que el sujeto pasivo se dé expresamente por notificado, interponga el recurso pertinente o efectúe el ingreso de la deuda tributaria, norma que en lo esencial viene a coincidir con la del art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pero igualmente es de notar que en realidad habrá que referirse no a aquel art. 125 de la Ley General Tributaria, sino preferentemente al 66 de la misma, puesto que el primero está integrado en el capítulo dedicado a las liquidaciones tributarias, y viene a determinar los requisitos exigibles para que una liquidación de aquella índole sea exigible del contribuyente, mientras que lo establecido en el art. 66 se circunscribe, en otro sentido diferente, a la interrupción de los plazos de prescripción, y lo hace de un modo que viene a ser fiel trasunto de lo dispuesto, con la misma específica finalidad, en la Ley vasca en el pasaje ahora examinado, sin más diversidad que la referencia a las notificaciones defectuosas, debiendo advertirse que para que se respete el tratamiento común de los administrados ante la pública Administración, que requiere el art. 149.1.18 de la C.E., es suficiente que se exija, a estos efectos interruptivos de la prescripción, el conocimiento formal por el sujeto pasivo de la deuda tributaria, requisito que se incluye expresamente en la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco.

En virtud de todo ello, no puede estimarse este recurso en lo que afecta al art. 50.3 a) de la Ley impugnada.

13. En cuanto al interés devengado por los créditos en contra de la Comunidad Autónoma Vasca, a que se contrae el art. 53 de la Ley parcialmente impugnada, se le da en esta norma un tratamiento diferente al establecido con carácter general en la Ley General Presupuestaria, cuyo art. 45 establece que «si la Administración no pagara al acreedor de la Hacienda Pública dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial, o del reconocimiento de la obligación, habrá de abonarle el interés señalado en el art. 36, párrafo 2, de esta Ley, sobre la cantidad debida, desde que el acreedor reclame por escrito el cumplimiento de la obligación».

Por su parte, el cuestionado art. 53 señala mecanismos distintos para determinar el momento de inicio de ese devengo de intereses cuando se suscite proceso jurisdiccional sobre la existencia de las deudas, distinguiendo si medió o no recurso y quién fuera en su caso el impugnante, fijando tal interés de demora en el resultante de añadir cuatro puntos al tipo básico del Banco de España que esté vigente el día en que comience el devengo.

Aun cuando por razón de su fecha cabe reputar inocua a los fines de este recurso la promulgación de la Ley 24/1984, de 29 de junio («Boletín Oficial del Estado» de 3 de julio), de nuevo conviene reflejar aquí su contenido -en el aspecto sobre el que venimos razonando-, porque no deja de ser otro elemento que coadyuva a considerar el alcance y calificación que ha de merecer la ordenación del concreto punto referente al interés a devengar por los créditos en contra de la Hacienda Pública, y en este sentido se advierte que en dicha Ley se dispone que el interés legal se determinará aplicando el tipo básico del Banco de España vigente al día en que comience el devengo de aquél, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca uno diferente (cifrado en el 10,50 por 100 en la Ley para 1986), interés que deberá pagarse, cualquiera que sea la naturaleza del acto o contrato de que se derive la obligación, y salvo estipulación en contrario, por el deudor constituido legítimamente en mora y en los demás casos en que aquél sea exigible con arreglo a las leyes, determinándolo conforme a lo anteriormente precisado. La disposición derogatoria de la propia Ley establece que se modifican, de conformidad con lo que acabamos de reflejar, los arts. 58.2 b) de la Ley General Tributaria y 36.2 de la Ley General Presupuestaria.

A la parca defensa que el Parlamento Vasco realiza de la competencia de la Comunidad Autónoma sobre este punto se sobrepone la de mayor alcance de su Gobierno, mas en definitiva con aceptación de que tiene el carácter de «básica» la Ley General Presupuestaria, no hace otra cosa que remitirse, o a lo sumo reproducir, los argumentos utilizados en los pasajes destinados al estudio del art. 49 de la propia Ley impugnada y de la que deriva el presente recurso, por lo que, en evitación de innecesarias repeticiones ha de ser suficiente dar aquí por reproducidos los razonamientos destinados a lo mismo en el lugar de la presente resolución en el que se examinó lo que importa a los fines del precitado art. 49 y de su impugnación y defensa, para alcanzar, lógicamente, la misma conclusión de la procedencia de la estimación de las pretensiones del Gobierno de la Nación, bien que a ello no le preste apoyo alguno la cita que su representación realiza del art. 149.1.6 de la C.E. sobre competencia exclusiva del Estado en la materia de legislación procesal, puesto que en realidad no se trata aquí de un ordenamiento y ni siquiera de un precepto de índole estrictamente procesal, sino preferentemente encuadrable dentro de lo sustantivo fiscal o financiero, al ocuparse en esencia de las situaciones en las que devengan interés los créditos en contra de la Hacienda Pública, el arranque o determinación del momento inicial de tales devengos, y cuantía de los mismos, tesis contra la que nada arguye el contenido del art. 921 bis de la Ley de Enjuiciamiento Civil, porque (con abstracción de que ha sido derogado por la Ley de 6 de agosto de 1984) de un lado, lo que allí se viene a disciplinar es exclusivamente lo que afecta a los intereses, tras un proceso y resolución judicial, y, de otra parte, y como ya quedó consignado en este mismo fundamento jurídico, esa misma norma excluye de un modo expreso en su inciso final las especialidades previstas para la Hacienda Pública por la Ley General Presupuestaria.

14. La repetidamente citada Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco incluye en el capítulo primero del Título VI bajo la rúbrica general de «Garantías», el art. 58 rotulado como «Aseguramiento de los derechos», tendente como es lógico a la protección de los de aquella Hacienda, comprensivo de las medidas que con tal finalidad pueden adoptarse, con distingo de las posibles en la fase que denomina de aseguramiento provisional, de aquellas otras pertinentes en la de aseguramiento definitivo.

Ese artículo es objeto de la última de las impugnaciones contenidas en el escrito de formalización del presente recurso, postulándose -del mismo modo que respecto de los que quedan examinados- una declaración de nulidad. Con propósito de fundamentar una decisión al respecto, atendidos los razonamientos que en este particular aducen las partes personadas, es necesario reflejar, del contenido de la norma cuestionada, que las medidas de aseguramiento que se arbitran son aplicables «aunque no hubiere vencido la obligación propia del derecho objeto de protección», pues así reza el último inciso del núm. 1 del repetido art. 58 Y que en la fase de aseguramiento provisional las medidas se adoptarán «sin concesión de audiencia al obligado», pues tal dispone el apartado b) del núm. 3 del propio artículo. Es precisamente en esos dos aspectos de la norma en los que para su atención el Abogado del Estado, y acerca de lo mismo viene a razonar el Gobierno Vasco, sin que a su vez el Parlamento de ese País se detenga más que muy escasamente en el tema.

La posibilidad de garantizar el cumplimiento de la obligación tributaria, en cierto modo paralelamente a lo que sucede en el campo de cualesquiera otras obligaciones de índole pública o incluso privada, es algo ciertamente no discutido y que se halla adecuadamente legislado y reglamentado, y aun siendo impertinente entrar a analizarlo con alguna intensidad, sí es menester aludir a que la naturaleza especial de las obligaciones tributarias, y su trascendencia en la vida pública, requiere que su cumplimiento se halle tutelado por una gama de cautelas y garantías que transciendan más allá de lo establecido en el ordenamiento jurídico privado. Y con esa misma pretensión de un examen superficial de lo normado en nuestra Patria en ese orden de cosas, debemos referirnos como garantías personales a la solidaridad y subsidiariedad (art. 37 de la Ley General Tributaria), como garantías reales, el derecho de prelación (arts. 71 de la LGT y 40 del Reglamento General de Recaudación), hipoteca legal tácita (arts. 73 LGT y 37 RGR), hipoteca especial expresa (38 RGR), afección de bienes (73 LGT y 45 RGR), derecho de retención (75 LGT y 39 RGR), garantías en caso de fraccionamiento o aplazamiento de pago (76 LGT y 41 RGR), liquidaciones cautelares (74 LGT), embargo preventivo de bienes (133 LGT y 146 RGR).

Se observa que el ordenamiento vigente, generoso en cuanto a garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, parte a la hora de la adopción de alguna medida concreta de aseguramiento, que venga a limitar de algún modo la libre disponibilidad patrimonial del sujeto pasivo o del obligado al pago, de la realidad del vencimiento de la obligación, sin que a ello obste que alguna de tales cautelas puedan ser efectivas con anterioridad a tal momento, pues tal únicamente sucede cuando un mandato legal, conocido por supuesto por interesados y por terceros, gravita sobre la situación tributaria desde el inicio de su constitución, y advierte a todos de sus posibilidades y alcances, cual sucede por ejemplo con la hipoteca legal tácita; mas en caso alguno es permitido adoptar medidas de aseguramiento concretas y específicas, individualmente determinadas, ante obligaciones no vencidas, que es tanto como decir ante deudas tributarias no devengadas. Exigencia por lo demás coincidente con lo establecido para los aseguramientos de obligaciones de índole privada.

En contra de lo que acabamos de exponer no presta amparo el contenido del art. 74.1 de la LGT, expresivo de que los bienes y derechos transmitidos «quedarán afectos a la responsabilidad del pago de las cantidades, liquidadas o no, correspondientes a los tributos que graven tales transmisiones, adquisiciones o importaciones, cualquiera que sea su poseedor...», puesto que -acorde con lo que sostenemos- el precepto mantiene la afección se halle el tributo liquidado o no, pero en uno y otro caso ha de estar la obligación vencida y el tributo devengado.

La posibilidad de la adopción de medidas cautelares de aseguramiento, de plano, sin notificación ni audiencia previa alguna del interesado, es algo igualmente ausente de nuestro ordenamiento fiscal bastando referirse a las posibilidades que éste brinda en cada uno de los supuestos que quedaron enumerados, bien que sin propósito exhaustivo. Es insuficiente como justificación argüir que se trata de medidas provisionales, por ello de duración limitada, o simples actos «de trámite», marginados por lo tanto de las exigencias del art. 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Para refutarlo bastaría referirse a la abundante doctrina científica y jurisprudencial delimitadora del concepto de «acto de trámite», en cuyo análisis o examen sería impertinente penetrar, bastando recordar que dentro de tal categoría pueden incluirse los actos instrumentales de las resoluciones, que las preparan y las hacen posibles, excediendo con mucho de todo ello una decisión que adopta alguna de las medidas de aseguramiento de que venimos tratando.

Es pertinente destacar la eficacia que posee, en cuanto al extremo que se viene considerando en el actual fundamento jurídico, lo que quedó razonado en esta Sentencia respecto del alcance de lo establecido en el art. 149.1.18 de la C.E., de acuerdo con el cual en todo caso hay que garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones públicas, tratamiento de la expresada índole que quedaría conculcado en el supuesto de prevalecer el criterio que refleja el precepto de la Ley vasca a que nos venimos refiriendo.

Cuanto queda expuesto, afectante al art. 58 de tal Ley, conduce a una estimación de la pretensión, bien que no pueda ser total, ya que la petición de nulidad alcanza a su contenido íntegro, pero realmente se impugna tan sólo lo que queda delimitado al inicio del actual fundamento, esto es, lo relativo al aseguramiento provisional por obligaciones no vencidas y no concesión de audiencia al obligado.