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1. Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 11 de mayo de 1982 el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, impugna la resolución del Presidente de la Generalidad de Cataluña por la que se presta aprobación al Convenio, no fechado, adoptado por el referido Presidente con el Consejo Regional de Murcia relativo a la participación y cooperación en cuantas actuaciones afecten a las aspiraciones y necesidades comunes a ambas colectividades.

El Abogado del Estado formuló su impugnación al amparo de lo dispuesto en el Título V de la LOTC respecto de la impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas prevista en el art. 161.2 de la Constitución.

En síntesis la impugnación se fundamenta jurídicamente, en que, de conformidad con el art. 145.2 de la Constitución, las Comunidades Autónomas sólo podrán celebrar Acuerdos y Convenios entre sí, pero no con entes preautonómicos, como era el caso de Murcia cuando se suscribió el documento, porque dicho precepto constitucional no puede considerarse limitativo de una competencia que aún sin él tendrían las Comunidades Autónomas, sino tan sólo como precepto habilitante en los concretos términos que en él se establecen. Alega además el Abogado del Estado que, por su contenido, el Convenio suscrito tiene la naturaleza de un Acuerdo de cooperación que, según los arts. 145.2 de la Constitución y 27.1 del Estatuto de Cataluña, requiere para su celebración la previa autorización de las Cortes Generales, por lo que habría de reputarse nulo aun cuando se considerase que la Generalidad de Cataluña estaba habilitada para suscribirlo con un ente en régimen de preautonomía como el Consejo Regional de Murcia.

El escrito del Abogado del Estado termina en súplica de Sentencia por la que, estimando la impugnación, se decrete la nulidad de la resolución del excelentísimo señor Presidente de la Generalidad de Cataluña, por la que se presta aprobación al Convenio suscrito con el excelentísimo señor Presidente del Consejo Regional de Murcia y, consecuentemente, la nulidad del Convenio suscrito.

2. Por providencia de 19 de mayo de 1982 la Sección Primera del Tribunal Constitucional acordó tener por planteada la impugnación, comunicar al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por conducto de su Presidente, la iniciación del procedimiento para que en el plazo de veinte días aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes, publicar edictos en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» y notificar la incoación del procedimiento al Presidente del Consejo Regional de Murcia y dar por producida la suspensión solicitada por el Abogado del Estado en representación del Gobierno. Los correspondientes edictos fueron publicados en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 130, de 1 de junio de 1982, y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» núm. 231, de 11 de junio de 1982, y la providencia fue notificada al Presidente de la Generalidad de Cataluña, al Presidente del Consejo Regional de Murcia y al Abogado del Estado.

Mediante escrito que tuvo entrada en el Tribunal Constitucional el 4 de junio de 1982 el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña compareció en el proceso y solicitó se prorrogase el plazo para efectuar las alegaciones por el máximo legal, designando como Abogado a don Manuel María Vicens i Matas.

Por providencia de 9 de junio de 1982 la Sección acordó tener por comparecido y parte a dicho Abogado, en representación y defensa del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, y prorrogar por diez días el plazo para la formulación de alegaciones.

3. El 28 de junio de 1982 tuvo entrada en este Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado representante de la Generalidad de Cataluña en el que, antes de entrar en el fondo del asunto, plantea las siguientes excepciones: Falta de acción que desdobla en dos excepciones: Falta de acción por no hallarse regulados en la Constitución los Convenios entre Comunidades Autónomas y territorios en régimen de preautonomía y falta de acción por impugnarse un Acuerdo -la resolución del Presidente de la Generalidad aprobatoria del Convenio- no susceptible de recurso; excepción de falta de legitimación por cuanto el art. 161.2 de la Constitución no puede interpretarse en el sentido amplio que permita impugnar ante el Tribunal Constitucional, en detrimento de la jurisdicción contencioso-administrativa, cualquier resolución de las Comunidades Autónomas que, de algún modo, pudieran reputarse contrarias a la Constitución, sino tan sólo aquéllas que guarden una vinculación o conexión con las cuestiones de competencia, lo que no ocurre en este caso porque el Convenio no afecta al ámbito de competencias del Estado, ya que lo único que está en juego es el cumplimiento de requisitos condicionantes de su eficacia o entrada en vigor; y excepción de litis consorcio pasivo necesario por cuanto el Gobierno debió traer el litigio al Consejo Regional de Murcia, vinculado de forma inseparable al Convenio impugnado, sin que el defecto se pueda entender subsanado por la comparecencia como coadyuvantes de dicho Consejo. En cuanto al fondo, el representante de la Generalidad de Cataluña alega que el Convenio impugnado no está sometido a los requisitos del art. 145 de la Constitución, de una parte, porque su contenido, de amplia generalidad e inconcreción, no genera la fuerza vinculante que caracteriza a los Convenios y Acuerdos que en dicho precepto se contemplan para determinar sus límites; y, de otra, porque, insistiendo en el tema de una de las excepciones, el art. 145 no prevé los Convenios o Acuerdos entre Comunidades Autónomas y entes preautonómicos. Con base en todo ello solicita Sentencia por la que «admitiendo las excepciones planteadas no se dé lugar a la demanda y, subsidiariamente, y para el improbable caso de no admitir ninguna de dichas excepciones, se desestime la demanda por no infringir la Constitución, ni la resolucion del Presidente de la Generalidad de Cataluña impugnada, ni el Convenio celebrado entre la Generalidad y el Consejo Regional de Murcia».

4. Por escrito de 14 de julio de 1982, el Procurador de los Tribunales don Leandro Navarro Ungría, en representación del Consejo Regional de Murcia, solicitó se le tuviera por parte en el procedimiento y se le diese traslado del escrito de impugnación para formular las correspondientes alegaciones. Por providencia del día 24 siguiente, la Sección Primera acordó tener por parte al Consejo Regional de Murcia y darle traslado del escrito de interposición del Abogado del Estado para formalizar sus alegaciones en plazo de veinte días.

Por escrito que tuvo entrada en el Tribunal el día 21 de septiembre de 1982, don Andrés Hernández Ros, como Presidente de la Comunidad Autónoma de Murcia y en representación de la misma, puso en conocimiento del Tribunal que por Ley de 9 de junio de 1982 publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 146, de 19 de junio de 1982, había sido aprobado el Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia; que por Real Decreto 1723/1982, de 29 de julio, publicado en el «Boletín Oficial del Estado» del día 30 siguiente, había sido nombrado el compareciente por S.M. el Rey, Presidente de la Comunidad Autónoma de Murcia; y que, en consecuencia, por corresponderle, con arreglo al art. 31.2 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, la representación de dicha Comunidad, y por haberse extinguido el ente preautonómico denominado Consejo Regional de Murcia, formulaba las alegaciones, oponiéndose a la impugnación interpuesta por el Gobierno por las siguientes razones: Por las que se consignan en el informe de los Servicios Jurídicos del extinto Consejo Regional de Murcia en fecha 14 de junio de 1982 que se acompañó con dicho escrito; y por las alegaciones formuladas en autos por la Generalidad de Cataluña, «suscribiendo íntegramente su contenido y adhiriéndose a todas sus consideraciones y peticiones». Suplicó Sentencia por la que se declare no haber lugar a la impugnación promovida por el Gobierno de la Nación, «por no infringir la Constitución, ni la resolución del Muy Honorable señor Presidente de la Generalidad de Cataluña impugnada, ni el Convenio celebrado entre dicha Generalidad y el Consejo Regional de Murcia a que tal resolución se refiere».

5. Por Auto del Pleno del Tribunal de 14 de octubre de 1982, se acordó ratificar la suspensión de la resolución impugnada hasta que se dicte Sentencia en este procedimiento. El correspondiente edicto se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 256, de 25 de octubre de 1982, y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» núm. 272, de 3 de noviembre de 1982, y fue oportunamente notificado a las partes.

6. Por providencia del Pleno de este Tribunal de 10 de abril se señaló para deliberación y votación de esta Sentencia el día 17 de abril de 1986.

1. De las cuatro excepciones opuestas por el Abogado de la Generalidad de Cataluña, que ha hecho suyas en su escrito de alegaciones el representante de la Comunidad Autónoma de Murcia, sólo dos han de ser tratadas con carácter previo al fondo del asunto: Falta de legitimación del Gobierno para impugnar al amparo del art. 161.2 de la Constitución la resolución objeto de este proceso y, en consecuencia, el Convenio; y la de litis consorcio pasivo necesario por no haberse dirigido la impugnación contra el Consejo Regional de Murcia. De estimarse alguna de estas excepciones, el Tribunal no podría conocer el fondo del asunto; pero no ocurre lo mismo con las excepciones de falta de acción cuyo doble enunciado hemos reproducido en el antecedente tercero, porque, según se infiere de su contenido y del propio enunciado, no están referidas al concepto de acción procesal sino a la existencia o inexistencia del derecho controvertido y ello, naturalmente, habrá de ser tratado como problema de fondo.

a) La falta de legitimación del Gobierno para la impugnación planteada en este proceso se deduce por el Abogado de la Generalidad de Cataluña contraponiendo al art. 161.2 de la Constitución, desarrollado en los arts. 76 y 77 de la LOTC, el art. 153 c) de la propia Constitución. Entiende que una interpretación amplia de aquellos preceptos iría en detrimento de la competencia que a la jurisdicción contencioso-administrativa atribuye el art. 153 c) de la C.E., para el control de la administración autónoma y sus normas reglamentarias. Propugna por ello una interpretación restrictiva de los arts. 76 y 77 de la LOTC, según la cual sólo podrían impugnarse ante el Tribunal Constitucional aquellas disposiciones y resoluciones de los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas «que guarden una conexión o vinculación con las cuestiones de competencia, lo que sólo ocurrirá -añade el Abogado de Cataluña- cuando se violen preceptos constitucionales de los que resulte la incompetencia de la Comunidad Autónoma para llevar a cabo las actuaciones objeto de impugnación».

Olvida el representante de la Generalidad de Cataluña al razonar así que el art. 161.2 de la Constitución no limita la impugnación prevista en el mismo, a que la infracción de los preceptos constitucionales en que ha de apoyarse la impugnación quede limitada a los supuestos en que esté en juego la competencia; sino que, como dice el precepto expresamente y sin restricción alguna, «el Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas». De ahí que en desarrollo de este precepto, el art. 77 de la LOTC disponga que la impugnación regulada en el Título V, «sea cual fuere el motivo en que se base, se formulará y sustanciará por el procedimiento previsto en los arts. 62 a 67 de esta Ley» . No entraña, pues, una interpretación extensiva del art. 161.2 de la C.E., encuadrar la impugnación dentro de ese precepto; supone utilizar un cauce adecuado y seguir el procedimiento expresamente previsto en el Título V de la LOTC. Por ello la excepción ha de ser desestimada.

b) En cuanto a la excepción de litis consorcio pasivo necesario hay que decir que en todos los procesos en que se deciden derechos o intereses de naturaleza pública corresponde al juzgador y no a las partes convocar al pleito a todos los que puedan resultar afectados por la Sentencia. Así ocurre, por ejemplo, en los procesos regulados por la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, en los que, con arreglo al art. 28.1 b) se considera parte demandada, con independencia de la voluntad del recurrente o demandante, a las personas a cuyo favor deriven derechos del acto recurrido; o intervinientes como coadyuvantes del demandado o de la Administración -art. 30.1 y 2 de la LJ- a cualquier persona que tuviere interés directo en el mantenimiento o anulación del acto que motiva el proceso. No hace falta decir que en los procesos constitucionales regulados por la LOTC, dada la naturaleza constitucional de los litigios, ocurre necesariamente lo mismo. Compete al Tribunal y no a las partes, cuidar que en los diferentes procesos estén presentes las personas físicas o jurídicas, como dice el art. 81.1 de la LOTC, cuyo interés les legitime para comparecer. De ahí que en este caso, en la primera providencia de fecha 19 de mayo de 1982, antes de que el Consejo Regional de Murcia formulara petición alguna, el Tribunal acordara «notificar la incoación del procedimiento al Presidente del Consejo Regional de Murcia, conforme previene el art. 64.4 de la LOTC». Y de ahí también que, como se recoge en el antecedente cuarto de esta Sentencia, se tuviera por parte en este proceso al Procurador que inicialmente compareció en representación del Consejo Regional de Murcia y al Presidente de la Comunidad una vez constituida, que formuló las alegaciones y presentó los documentos que estimó procedentes para su defensa. Por aquellas razones y esta circunstancia no tiene sentido la excepción de litis consorcio pasivo necesario opuesta como defecto insubsanable por el representante de la Generalidad de Cataluña.

2. Son preceptos fundamentales para la resolución del problema de fondo, el art. 145 de la Constitución y el art. 27 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

El núm. 1 del art. 145 de la C.E. que tiene su precedente casi literal en el art. 13 de la Constitución de 1931, establece que «en ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas». Y en el núm. 2 del mismo precepto, una vez establecida claramente aquella prohibición, se incluyen normas o previsiones estatutarias para la regulación de los acuerdos o convenios de cooperación, a fin de que a través de éstos no puedan crearse situaciones contrarias a la prohibición. No es, por tanto, el núm. 2 del art. 145, un precepto que habilite a las Comunidades para establecer convenios entre ellas, sino que, supuesta esa capacidad, delimita por su contenido los requisitos a que ha de atenerse la regulación de esta materia en los Estatutos y establece el control por las Cortes Generales de los acuerdos o convenios de cooperación.

La proyección o desarrollo del núm. 2 del art. 145 de la Constitución se contiene en los núms. 1 y 2 del art. 27 del Estatuto de Cataluña, en los que se dispone: 1. «Para la gestión y prestación de servicios propios correspondientes a materias de su exclusiva competencia, la Generalidad podrá celebrar Convenios con otras Comunidades Autónomas. Estos Acuerdos deberán ser aprobados por el Parlamento de Cataluña y comunicados a las Cortes Generales y entrarán en vigor a los treinta días de esta comunicación, salvo que éstas acuerden en dicho plazo que, por su contenido, el Convenio debe seguir el trámite previsto en el párrafo 2 de este artículo, como acuerdo de cooperación»; 2. «La Generalidad también podrá establecer acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas, previa autorización de las Cortes Generales».

En términos similares se regulan estos Acuerdos o Convenios de cooperación en el art. 19 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, aprobado por la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio; es decir, con posterioridad a la resolución impugnada en este proceso.

3. Naturalmente que el cuadro constitucional y estatutario expuesto en el fundamento anterior es aplicable a los Convenios; pero no se extiende a supuestos que no merezcan esa calificación jurídica, como pudieran ser declaraciones conjuntas de intenciones, o propósitos sin contenido vinculante, o la mera exposición de directrices o lineas de actuación.

El problema consiste, por tanto, en analizar la naturaleza del documento y el carácter de sus cláusulas. Ciertamente hay algunas que por su amplia generalidad y su falta de contenido vinculante pudieran no alcanzar la naturaleza propia de un convenio y con relación a las mismas tendrían sentido las alegaciones del Abogado de Cataluña, sobre inaplicación del art. 145.2 de la C.E. y 27.1 y 2 del Estatuto de Cataluña, por no darse en el documento aprobado el «carácter operativo» propio de los Convenios. Pero como también sostiene el representante de Cataluña en otro pasaje de su escrito, aunque sea con otra finalidad, el Convenio ha de examinarse en su conjunto y de él resulta: Que ya en el preámbulo se adelanta la voluntad de los otorgantes «de participar y ''cooperar''en cuantas actuaciones afecten a las aspiraciones y necesidades comunes a ambas colectividades». Y se señalan en sus cláusulas «las actuaciones concretas» a que se extiende el Convenio. No hace falta examinar el contenido de cada uno de los apartados en que se tratan las diferentes materias. Basta la comprobación de que su texto contiene compromisos de actuación en sentido determinado.

El Abogado del Estado pone como ejemplo de ello en sus alegaciones las primeras determinaciones del Acuerdo sobre el compromiso asumido por la Generalidad de Cataluña de «apoyar el proyecto presentado por el Consejo Regional de Murcia al Gobierno central» en materia de obras públicas y autopistas; o de «interesar del Estado la declaración de computabilidad dentro del coeficiente de inversión obligatoria en Fondos Públicos de las Cajas de Ahorros...las emisiones de obligaciones que se efectúen para la financiación de las estructuras básicas...»; o, en materia de Industria, el compromiso que asume el Departamento de Industria y Energía de la Generalidad, de difundir la información que reciba de la Consejería de Industria del Consejo Regional de Murcia, sobre las ventajas de tipo económico, de emplazamiento, fiscales y laborales que puedan tener las industrias de nueva creación que se establezcan en el ámbito territorial de la Comunidad Regional de Murcia; o, en materia de Educación, el compromiso de la Generalidad de Cataluña de asignar plazas preferentes y gratuitas para los cursos de reciclaje de catalán que organiza, a los Profesores murcianos que obtengan plaza en los concursos de traslado de Murcia a Cataluña o en las oposiciones convocadas por la Generalidad. Y así se entrecruzan en el documento, junto a apartados cuyo contenido es propio de los Acuerdos o Convenios de cooperación, otros que, ciertamente, podrían calificarse de meras declaraciones de colaboración o enunciados de aspiraciones y propósitos recíprocos. Pero el documento ha de ser examinado en su totalidad, porque como una unidad ha sido convenido y porque lo directamente impugnado es la resolución del Presidente de la Generalidad aprobatoria del mismo en su integridad.

En estas circunstancias, por falta de un requisito constitucionalmente exigido para su validez, la autorización de las Cortes Generales que exige el art. 145.2 de la C.E. y que configura como previo a su aprobación el art. 27.2 del Estatuto de Cataluña, ha de declararse la nulidad de la resolución del Presidente de la Generalitat de Cataluña, aprobatoria del Convenio y, como consecuencia, la del Convenio mismo, sin que a ello se opongan, por los razonamientos que examinaremos en el fundamento siguiente, las alegaciones de fondo formuladas por las Comunidades interesadas.

4. En síntesis, el representante de la Generalidad de Cataluña alega los siguientes motivos de oposición, que hace suyos el representante de la Comunidad Autónoma de Murcia:

a) No regulación en el art. 145 de la Constitución, ni en el art. 27 del Estatuto de Cataluña, de los Convenios o Acuerdos entre Comunidades Autónomas y territorios en régimen de preautonomía. Deriva de ello la no necesidad de dar cumplimiento en tales Acuerdos a los requisitos exigidos por dichos preceptos.

Es cierto que el art. 145 de la Constitución no contempla el supuesto. Es natural que sea así, dada la transitoriedad y carácter provisional de las situaciones de preautonomía. También podría admitirse que, como alega el representante de Cataluña, el hecho de no incluirse en la C.E. regulación alguna sobre Convenios entre Comunidades Autónomas y Entes preautonómicos, no significa necesariamente la prohibición de los mismos; toda vez que, como ya hemos dicho, el art. 145.2 de la Constitución no habilita o instituye la posibilidad de celebrar Convenios, sino que los delimita, y en función de su contenido establece los requisitos que han de cumplir para su vigencia.

Pues bien, aunque esto sea así no sería correcta la conclusión a que llega el representante de la Generalidad de Cataluña: Admitir que los Convenios entre Comunidades constituidas y territorios en fase de constitución no están sujetos para su eficacia a los requisitos constitucionales y estatutarios previstos para las Comunidades, hubiera significado brindar un fácil camino para eludir dichos requisitos. Pero es que, además, la resolución aprobatoria del Convenio -que es la impugnada directamente- no cumple ninguno de los requisitos del art. 27 del Estatuto de Cataluña, que sí estaba vigente, sin que tales requisitos pudieran eludirse, por estar pendiente de aprobación el Estatuto de Autonomía de Murcia, que se hallaba en avanzado estado de tramitación. La posterior aprobación de éste con requisitos similares en esta materia a los de Cataluña hubiera podido producir una causa de nulidad sobrevenida, pero en ningún caso podría servir de cobertura al incumplimiento del Estatuto de Cataluña.

b) La resolución del Presidente de la Generalidad aprobatoria del Convenio no es susceptible de recurso, según otro de los motivos de oposición del representante de Cataluña. Razona para ello que la aprobación impugnada no puede separarse del Convenio y que, por tanto, no procede la impugnación de un acto que aisladamente considerado no tiene contenido recurrible.

El argumento carece de consistencia y viabilidad a los efectos pretendidos. Porque si bien es verdad que el Convenio es una unidad como tal, también lo es que, como ocurre con los negocios jurídicos en general, nace a la vida del derecho tras un iter en el que han de producirse una serie de actos que, en cuanto tales, son separables y enjuiciables desde la perspectiva de las normas que a ellos concretamente se refieren. Y esto es lo que se ha hecho: Denunciar la aprobación por falta de los requisitos a que está sometida.

c) Finalmente se alega como motivo de oposición a la impugnación planteada por el Gobierno que el Convenio, por su contenido pragmático, no es más que un documento que señala líneas directrices y de solidaridad entre ambas Comunidades, sin que pueda calificarse de acuerdo de cooperación, ni de gestión o prestación de servicios, que son los que únicamente contemplan los arts. 145 de la C.E. y 27 y 19, respectivamente, de los Estatutos de Cataluña y Murcia.

A esta cuestión nos hemos referido con detenimiento en el fundamento 3.° y ello nos permite eludir ahora mayores precisiones.

No obstante, conviene hacer dos observaciones: Una, que resulta indiferente a efectos de la impugnación que lo omitido sea la comunicación a las Cortes Generales o la previa aprobación por éstas, porque lo que falta como requisito esencial y previo es su sometimiento al control de las mismas a efectos de los requisitos que se deban cumplir; y otra, que por esa misma razón, de haberse omitido la preceptiva intervención de las Cortes Generales, no se puede decir que su cumplimiento posterior purgaría el vicio de nulidad alegado por el Gobierno, porque el control de las Cortes Generales ha de ser previo a su vigencia con arreglo al art. 27 del Estatuto de Cataluña, y porque la cuestión carecería de importancia, toda vez que la nulidad que se declara no impide, naturalmente, que ambas Comunidades Autónomas, cumpliendo los requisitos constitucionales y estatutarios, puedan celebrar los acuerdos que estimen procedente o reproducir el que ahora se anula.