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1. El 14 de enero de 2000 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de 9 de diciembre de 1999, dictado en el recurso núm. 344-1998, en el que se acuerda promover cuestión de inconstitucionalidad respecto del inciso “que no podrán ostentar nombramiento en propiedad de la misma categoría y especialidad dentro del Sistema Nacional de Salud” de la disposición adicional vigésima, uno, de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, por su posible contradicción con los arts. 14 y 23.2, en relación con el art. 103 CE.

2. Los hechos relevantes en este proceso constitucional son los siguientes:

a) El Consejo de Ministros, mediante Acuerdo de 8 de mayo de 1998, por el que se da cumplimiento a la disposición adicional vigésima de la Ley 66/1997, dispuso que la convocatoria de las pruebas selectivas para ingresar en la categoría de facultativo especialista de área y el concurso de traslados en el ámbito de las Instituciones Sanitarias del Instituto Nacional de la Salud, durante 1998 y por una sola vez, debía realizarse de acuerdo con las reglas que en esa misma disposición adicional se establecieron. Este Acuerdo fue impugnado en lo relativo a las pruebas selectivas de ingreso convocadas por concurso-oposición, dando lugar al recurso núm. 344-1998, tramitado por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. La impugnación se fundamentó, entre otros extremos, en que se negaba la posibilidad de participar en el concurso-oposición a los facultativos con plaza en propiedad de la misma especialidad, considerando que ello vulneraba el derecho a la igualdad en el acceso al ejercicio de funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE) del personal estatutario de la Administración de la Seguridad Social. Mediante otrosí se solicitó del órgano judicial que se promoviera cuestión de inconstitucionalidad respecto de la exclusión prevista en la citada disposición adicional por la vulneración de los arts. 14 y 23.2, en relación con el art. 103 CE.

b) Una vez concluso el procedimiento, y con suspensión del plazo para dictar Sentencia, el órgano judicial, mediante providencia de 13 de octubre de 1999, dio traslado a las partes para que en un plazo común de diez días alegaran lo que estimaran procedente sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, entre otros extremos, en relación con la disposición adicional vigésima, uno, de la Ley 66/1997, al prohibir a los facultativos especialistas de área que ostenten nombramiento en propiedad la participación en los concursos-oposición que se convoquen para el acceso a plazas de aquella categoría y especialidad, por su posible vulneración del art. 23.2, en relación con el art. 103 CE.

c) Los recurrentes, mediante escrito de 2 de noviembre de 1999, consideraron justificado el planteamiento de la cuestión. El Letrado del Insalud y el Abogado del Estado, mediante sendos escrito de 26 de octubre y 1 de noviembre de 1999, se opusieron al planteamiento. El Fiscal, mediante escrito de 2 de noviembre de 1999, tras considerar satisfechos los requisitos formales para el planteamiento de la cuestión, manifestó que “si persisten dudas razonables sobre la constitucionalidad de los preceptos referidos, insalvables por vía interpretativa (art. 5.3 LOPJ) y a la vista de todas las razones ofrecidas en uno y otro sentido, el planteamiento de la cuestión será obligado”.

3. La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por Auto de 9 de diciembre de 1999, acordó, de conformidad con lo establecido en el art. 35.1 LOTC, elevar “al Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad en relación al extremo uno de la disposición adicional vigésima, de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, que establece que en los concursos-oposición para el acceso a plazas de facultativos especialistas de Área del Instituto Nacional de la Salud, los aspirantes no podrán ostentar nombramiento en propiedad de la misma categoría y especialidad dentro del Sistema Nacional de la Salud”, por considerar que dicha exclusión se opone a los arts. 14 y 23.2, en relación con el art. 103 CE.

La citada disposición adicional vigésima, cuya rúbrica es “Selección y provisión de plazas de facultativos especialistas de Área del Instituto Nacional de Salud”, dispone, durante 1998 y por una sola vez, la convocatoria de pruebas selectivas para ingresar en la categoría de Facultativo Especialista de Área y el concurso de traslados. Respecto de la convocatoria de pruebas para ingreso se establece que “se efectuarán por el sistema de concurso-oposición, con carácter descentralizado por cada Gerencia de Atención Especializada, previa publicación en el Boletín Oficial del Estado de unas bases generales en las que se determinarán los requisitos y condiciones que deben reunir los aspirantes, que no podrán ostentar nombramiento en propiedad de la misma categoría y especialidad dentro del Sistema Nacional de Salud, el número de plazas que será independiente al número de plazas convocadas a concurso de traslados”.

El Auto justifica el planteamiento de la presente cuestión, en lo que se refiere al juicio de relevancia, en que si bien el objeto de impugnación en la vía judicial es el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de mayo de 1998, en tanto que, en ejecución de la Ley 66/1997, excluye de la convocatoria de las plazas controvertidas a quienes ostenten un nombramiento en propiedad, como personal estatutario, la fundamentación desarrollada por los recurrentes “aparece fundada exclusivamente en argumentos de inconstitucionalidad de la Ley 66/1997, por cuanto que ni siquiera se plantean dudas sobre la falta de concordancia de esos extremos del acto administrativo recurrido y la norma de que es aplicación”, concluyendo que “[q]ueda así claro que la decisión del proceso depende de la validez de la Ley en cuestión”.

En cuanto al fondo del asunto, el órgano judicial, tras destacar que no existen obstáculos para que el efecto protector del art. 23.2 CE se extienda a los facultativos sanitarios unidos a la Administración por una relación estatutaria, considera que la exclusión contenida en la norma cuestionada vulnera el derecho de estos facultativos a la igualdad en el desarrollo de sus funciones públicas. Así, se destaca, por un lado, que siempre se les ha ofrecido la posibilidad de acceder a las vacantes producidas bien por concurso de traslados, bien concurriendo a los concursos-oposición y, por otro, que su exclusión de las convocatorias les sitúa en una posición de desigualdad con los interinos que ya ocupan esas plazas, quienes tendrían más fácil el acceso en concurrencia con quienes no sean ya propietarios, lo que implica una discriminación que no se fundamenta en criterios de mérito y capacidad.

El órgano judicial también destaca el contenido claramente restrictivo de la exclusión desde la perspectiva de las posibilidades de acceso por parte de los recurrentes a las plazas convocadas a concurso-oposición, al ser éstas distintas a las ofertadas para concurso de traslados. Pone de manifiesto, asimismo, que esta limitación se efectúa por razones ajenas a los principios de mérito y capacidad, prohibiendo la participación a quienes ya han acreditado unos méritos precisamente por haber adquirido en propiedad otra plaza frente a quienes simplemente la ostentan como interinos o aspiran a acceder a ellas como Licenciados con título universitario de la especialidad. Incide el órgano judicial, además, en que no cabe apreciar razones de organización y de eficacia, ya que éstas han de ajustarse a las exigencias constitucionales y no se justifica que resulte mejor garantizada la eficacia mediante la continuidad del personal interino que con la ocupación de las plazas por quienes accedan a las mismas desde su condición de especialistas propietarios de otras.

Finalmente, el órgano judicial niega que la jurisprudencia constitucional avale la admisibilidad de esta convocatoria a pesar de su naturaleza excepcional, argumentando que la STC 27/1991, de 14 de febrero, se refiere a una situación distinta, derivada de la instauración de las Administraciones autonómicas que contaban al efecto con personal ya cualificado que ocupaba precariamente unas plazas, lo que justificaba su trato preferente. Por el contrario, en el presente caso, se trata precisamente de excluir de la propiedad de unas plazas a un personal que ya demostró su cualificación al superar otras pruebas selectivas, y ello con la finalidad legal confesada de acabar con la situación de quienes ya las ocupaban de forma interina sin méritos comparables a los del personal excluido.

4. La Sección Cuarta del Tribunal Constitucional, mediante providencia de 29 de febrero de 2000, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y dar traslado de las actuaciones, conforme dispone el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en un plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. También se acordó publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado”, lo que se produjo el 16 de marzo de 2000.

5. El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado el 14 de marzo de 2000, comunicó que dicha Cámara no se personaría en el proceso ni formularía alegaciones.

6. La Presidenta del Senado, mediante escrito registrado el 15 de marzo de 2000, comunicó que dicha Cámara se personaba en el proceso, ofreciendo su colaboración.

7. El Abogado del Estado, mediante escrito registrado el 23 de marzo de 2000, presentó sus alegaciones, solicitando que se declare la conformidad de la norma cuestionada al texto de la Constitución.

En primer lugar, respecto de la existencia de la tradición normativa sobre la doble vía para el acceso del personal estatutario a las vacantes que se produjeran, el Abogado del Estado niega que ello suponga un derecho adquirido y señala que la existencia de dos sistemas de acceso para una misma función no es reprochable desde la perspectiva de los principios constitucionales de mérito y capacidad, destacando el carácter excepcional y temporal del precepto cuestionado, destinado a agotarse en una única aplicación y dirigido a dar solución a una situación asimismo temporal o excepcional, lo que justificaría el apartamiento del régimen generalmente vigente con el que se compara para justificar su inconstitucionalidad. Igualmente, el Abogado del Estado pone de manifiesto que la solución excepcional prevista se basa en la existencia de causas objetivas relacionadas con la situación del personal interino, a las que el poder legislativo ha intentado dar respuesta, a la vez que trataba de evitar una excesiva movilidad ocasional en la provisión de puestos de trabajo que pudiera afectar a las necesidades de atención sanitaria de la población, asegurando, en lo posible, la continuidad en la prestación del servicio. Así, si bien no niega que esta solución reduce las expectativas de los titulares de plazas en propiedad, justifica tal afectación en la necesidad de atender el principio de eficacia, el cual, al regir la actuación de la Administración Pública ex art. 103.1 CE, ha de ser tenido en cuenta al regular estas situaciones, sin que ello signifique, como hace el Auto de planteamiento, que el legislador haya atribuido una mejor valoración de los méritos de los interinos sobre los de los propietarios de forma lesiva para el principio de igualdad.

El Abogado del Estado concluye señalando que la norma cuestionada se limita a instruir un mecanismo excepcional para una situación de ese carácter que no afecta al derecho de acceder a las funciones o servicios públicos al modo de las pruebas restringidas, puesto que no se limita la concurrencia en las convocatorias de concurso-oposición exclusivamente a determinadas personas que ocupen plazas como interinos, sino que sólo se impide la participación en las mismas a quienes ya han accedido a esos mismos servicios en propiedad y gozan, por tanto, del beneficio exclusivo de participar en los concursos de traslados.

8. El Fiscal General del Estado, mediante escrito registrado el 31 de marzo de 2000, presentó sus alegaciones, interesando que se dicte Sentencia desestimatoria por reputarse que la norma cuestionada no vulnera los preceptos constitucionales invocados. En primer lugar, realiza una precisión relativa a la delimitación del objeto de la presente cuestión, para señalar que ha de extenderse no sólo al concreto inciso al que hace referencia el Auto de planteamiento, sino también a los términos “el número de plazas que será independiente al número de plazas convocadas a concurso de traslados”, ya que puede deducirse implícitamente del Auto que la eventual declaración de inconstitucionalidad podría extenderse también a dicho inciso, porque se encuentran íntimamente conectados.

Entrando al fondo de la cuestión suscitada, el Fiscal General del Estado considera que, aplicando la reiterada jurisprudencia constitucional sobre los procedimientos restringidos de selección de personal para el acceso a la función pública, la norma cuestionada no vulnera el principio de igualdad en su manifestación del derecho de acceso a la función pública, ya que se cumplen los requisitos de que la convocatoria esté prevista en una norma con rango de Ley, se ha efectuado una sola vez y la Administración convocante justifica las razones que avalan el proceso selectivo. Así, respecto de este último requisito, pone de relieve, por un lado, que la convocatoria impugnada ha tratado de dar cumplimiento al derecho constitucional a la protección de la salud ex art. 43.1 CE, resolviendo las crecientes demandas asistenciales de la población mediante la creación de nuevos centros asistenciales y hospitalarios, lo que, a su vez, ha incrementado la necesidad de contar con nuevo personal facultativo especializado incorporado con carácter de personal interino, y, por otro, que es a esta situación a la que el legislador trata de dar respuesta dejando clara la excepcionalidad y el carácter único del proceso de ingreso, que se pretende hacer compatible con la necesidad de proporcionar estabilidad al servicio prestado a los ciudadanos. De ese modo, el Fiscal General del Estado expone que, desde la perspectiva del ingreso en la categoría de facultativo especialista de área, resulta procedente que sólo puedan concurrir a dicha convocatoria quienes aún no pertenezcan a esa categoría, por lo que resulta lógico excluir a quienes ya hayan obtenido dicho ingreso. Asimismo, indica que la norma cuestionada se remite para la realización del proceso de ingreso a unas “bases generales” que, publicadas en el BOE y necesitadas también de ulterior desarrollo reglamentario, son las que van a establecer los requisitos y condiciones de los aspirantes, el número de plazas asignadas al cupo del concurso-oposición, etc.

A partir de lo expuesto, el Fiscal General del Estado, asumiendo que el problema planteado radica en la limitación impuesta a los especialistas titulares de acceder a las concretas plazas que hubieran sido atribuidas a la cuota del concurso-oposición, entiende que la cuestión de inconstitucionalidad debe extenderse también al inciso “el número de plazas que será independiente al número de plazas convocadas a concurso de traslados”, en la medida en que dicha cuota es independiente de la que integra el conjunto de plazas atribuidas al concurso de traslados. En relación con ello, incide en que la eventual vulneración del derecho a la promoción profesional de los facultativos titulares respecto de los interinos no radicaría en el precepto cuestionado, sino, en su caso, en el desarrollo reglamentario que se le diera, lo que no corresponde dilucidar al Tribunal Constitucional sino al órgano judicial cuestionante en el marco del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

9. El Pleno de este Tribunal Constitucional, mediante providencia de 7 de octubre de 2008, acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 c) LOTC, en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, deferir el conocimiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad a la Sala Primera, a la que le ha correspondido por turno objetivo.

10. Por providencia de 23 de octubre de 2008, se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 27 del mismo mes y año.

1. El objeto de esta cuestión de inconstitucionalidad es determinar si vulnera los arts. 14 y 23.2 CE, en relación con el art. 103 CE, la previsión del apartado primero de la disposición adicional vigésima de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, al establecer que en las bases generales para la convocatoria de las pruebas selectivas para ingresar en la categoría de facultativo especialista de área del Instituto Nacional de la Salud que han de celebrarse por concurso-oposición durante 1998, los aspirantes no podrán ostentar nombramiento en propiedad de la misma categoría y especialidad dentro del Sistema Nacional de Salud.

No cabe extender el objeto de esta cuestión, como pretende el Fiscal General del Estado, al inciso contenido en la citada disposición adicional de que las bases generales de la convocatoria del concurso-oposición también deben determinar “el número de plazas que será independiente al número de plazas convocadas a concurso de traslados”. Este Tribunal ha reiterado que “aún siendo cierto que el art. 39.1 LOTC permite extender, en su caso, la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados a otros de ‘la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley’, sin embargo, ésta es una atribución que la Ley hace única y exclusivamente en favor de este Tribunal y no como una habilitación a las partes del proceso constitucional para ampliar el objeto de un proceso que viene delimitado desde la instancia” (STC 81/2003, de 30 de abril, FJ 7). En el presente caso, como se manifiesta en el contenido del Auto de planteamiento y ha sido expuesto ampliamente en los antecedentes, el órgano judicial ha limitado su cuestionamiento y el juicio de relevancia al inciso referido a la exclusión de los facultativos que ostentaran nombramiento en propiedad, sin extenderlo a ninguna otra previsión contenida en la disposición adicional vigésima, por lo que a esta concreta previsión queda restringida la posibilidad de pronunciamiento de este Tribunal, sin perjuicio de que, en su caso, y conforme al art. 39.1 LOTC, se apreciara que las conclusiones alcanzadas en el examen de la constitucionalidad del inciso cuestionado debieran extenderse por vía de conexión o consecuencia a otros extremos distintos del planteado por el órgano judicial.

2. Entrando en el examen de fondo debe señalarse, para centrar la cuestión planteada, que la disposición adicional vigésima de la Ley 66/1997 establece, dentro del sistema para la selección y provisión de plazas de facultativos especialistas de área del Instituto Nacional de la Salud, que durante 1988, y por una sola vez, se procederá a convocar, por un lado, pruebas selectivas para ingresar en la categoría de facultativo especialista de área por el sistema de concurso-oposición y, por otro, concurso de traslado. Esta segunda modalidad quedará reservada para que pudieran optar a determinadas plazas los facultativos que ostentaran nombramiento en propiedad, quienes, por el contrario, quedaban excluidos de participar en el concurso-oposición pa