Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Con fecha 4 de noviembre de 1987 se registró en este Tribunal un escrito mediante el cual don Luciano Rosch Nadal, Procurador de los Tribunales, interpuso recurso de amparo constitucional, en nombre y representación de don Manuel Peláez del Rosal, frente al Acuerdo adoptado, con fecha 11 de marzo de 1985, por el Pleno del Ayuntamiento de Priego (Córdoba), declarándole persona «non grata» para dicho Ayuntamiento. Se invocan los arts. 18.1, 24.1 y 25.1 de la Constitución.

2. La demanda se fundamenta en los siguientes hechos:

a) El día 11 de marzo de 1985 el Ayuntamiento de Priego de Córdoba reunido en Pleno extraordinario, adoptó el Acuerdo de declarar al demandante actual persona «non grata» para dicho Ayuntamiento, al tiempo que se le revocaba el «nombramiento otorgado a su favor como cronista de dicha ciudad».

b) El referido Acuerdo fue recurrido en vía contencioso-administrativa (por el cauce especial de la Ley 62/1978), alegando la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales enunciados en los arts. 18.1, 24.1 y 25.1 de la Constitución.

Con fecha 13 de septiembre de 1985 recayó Sentencia parcialmente estimatoria de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla declarando la nulidad del apartado 4.º del Acuerdo impugnado, que calificaba al actor persona «non grata» para el Ayuntamiento, al que se condenó al pago de indemnización por daños morales.

En el fundamento jurídico 4.º de esta Sentencia se consideró por la Sala juzgadora que la declaración del actor como persona «non grata» para el Ayuntamiento «constituye un ataque frontal al honor de una persona, a la que públicamente se le trata de indeseable para la colectividad, excluyéndole de la normal consideración y aprecio a que toda persona, por el mero hecho de serlo, tiene derecho». Se estimó, asimismo, a los efectos de lo dispuesto en el art. 2.2 de la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo («no se apreciara la existencia de intromisión ilegítima... cuando estuviere expresamente autorizada por la Ley»), «que ningún respaldo normativo existe para que las Corporaciones Locales, o en general la Administración Pública, adopte un pronunciamiento de este tipo: dejando al margen lo relativo al ámbito de las relaciones diplomáticas o internacionales» (fundamento jurídico 5.º). Se desestimaba, en cambio, la alegada violación de los derechos reconocidos por los arts. 24 y 25 de la Constitución.

c) La anterior Sentencia fue objeto de recurso de apelación, tanto por el Ayuntamiento de Priego como por el actor, en la medida en que el fallo estimó sólo parcialmente su pretensión.

Con fecha 19 de septiembre de 1987 recayó Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, que revoca la apelada declarando que el Acuerdo municipal no constituía quebranto del derecho al honor protegido por la Constitución Española. Se desestimaba también el recurso formulado por el actor.

La Sala Quinta del Tribunal Supremo estimó, en el fundamento jurídico 2.º de su Sentencia, que la declaración como persona «non grata» del demandante «es una manifestación sobre el desagrado que una persona produce a otra, aunque ésta sea una Corporación Pública», lo que «no constituye ningún ataque al honor, pues no constituye la atribución de cualidades o defectos que puedan hacer desmerecer en el concepto público, ni puede ser un descrédito para esa persona, cuando ella misma dice que le ha hecho favor, lo que impide apreciar ofende a su honor».

3. La fundamentación en Derecho de la demanda de amparo es, en síntesis, la siguiente:

a) Se habría violado, en primer lugar, el derecho fundamental del actor al honor, reconocido en el art. 18.1 de la Constitución, toda vez que la declaración que hoy se impugna del Ayuntamiento de Priego puso al recurrente «en trance de desmerecimiento ante sus convecinos y demás ciudadanos en general». El Ayuntamiento -se viene a decir- no puede, como persona jurídica, expresar «ingratitudes» de este carácter, al modo como pueden hacerlo las personas físicas, tanto más cuanto que «este tipo de declaraciones son fruto de personales criterios seguidos por ediles malquerientes que emplean torcidamente el poder municipal para herir en su honra y estima a los vecinos que a ellos personalmente no le son gratos». En suma, la declaración, frente a la que se pide amparo -de conocido empleo en el ámbito del Derecho Internacional Público- supondría, de aceptarse en el ámbito de la vida pública interna, crear «precedentes peligrosos que, sin duda, contribuyen a crispar la vida social y a impedir una real y auténtica convivencia».

Discute el actor la afirmación reflejada en la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo sobre la supuesta aceptación del señor Peláez de su calificación como persona «non grata» por el Ayuntamiento. Dice, a tales efectos, que dicha afirmación del Tribunal Supremo «constituye, sin duda, una mala y poco reflexiva lectura del artículo intitulado "Ingratitud Municipal" publicado por el recurrente en el núm. 17 de la Revista "Fuente del Rey"», texto éste que habría tenido un «carácter sarcástico evidente».

b) Se habría vulnerado, asimismo, el derecho fundamental del actor que se reconoce -en cita sin mayor precisión- en el art. 24 de la Constitución. Tal lesión se derivaría del hecho de que el Ayuntamiento adoptó, frente al actor, una «sanción atípica» -al declararle persona «non grata» y al revocarle su nombramiento como cronista local- sin audiencia al interesado, lo que constituye «un proceder absolutamente torcido frente a una persona a la que no se da ni siquiera la oportunidad de defenderse».

c) Por último, se habría vulnerado, asimismo, el derecho del recurrente reconocido en el art. 25 de la Constitución (hay que entender en su apartado 1 ), ya que se le habría impuesto «una sanción al margen de la necesaria tipicidad de las conductas y a la que se llega sin mediar el procedimiento adecuado».

Se suplica que se otorgue el amparo impetrado, «declarando la nulidad del acto que produjo la violación o violaciones en cuestión, determinando la extensión de sus efectos que a juicio del recurrente alcanzan a la totalidad de los mismos y ordenando que se restablezca éste en la integridad de sus derechos mediante también la adopción de las medidas apropiadas que consisten en reponerlo en el cargo de cronista oficial de la ciudad del que ha sido despojado arbitrariamente y en la reparación de los daños morales mediante la indemnización que se determine en ejecución de Sentencia». Mediante otrosí se solicitaba la suspensión «de la ejecución del acto impugnado y de los derivados que traen causa del mismo».

4. Mediante providencia de 9 de diciembre de 1987, la Sección Primera del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso, solicitar al Ayuntamiento de Priego y a las Salas correspondientes del Tribunal Supremo y de la Audiencia Territorial de Sevilla la remisión de copia de las actuaciones, así como pedir a esta última que practicase los emplazamientos que fueren pertinentes.

La citada Sección Primera, por providencia de 4 de mayo de 1988, tuvo por comparecido al Procurador don Luis Piñeira de la Sierra, en representación del Ayuntamiento de Priego de Córdoba y por excluido del proceso al Abogado del Estado personado, al haberlo hecho ya la mencionada Corporación municipal. Asimismo, se acordó dar vista de las actuaciones a las partes por plazo común de veinte días para formular alegaciones.

Tramitado el incidente de suspensión instado por el recurrente, la Sala acordó, mediante Auto de 13 de enero de 1988, denegar la suspensión del acto impugnado, al entender que una eventual Sentencia estimatoria tendría plena eficacia anulatoria del mismo, con todos los efectos restitutorios y reparatorios procedentes en Derecho.

5. El actor, por medio de su representación, formuló alegaciones ratificándose en lo señalado en el escrito promotor del recurso. Insiste en que la declaración impugnada se sale del ámbito objetivo de actuación según el principio de legalidad que debe regir el quehacer de las Corporaciones municipales, al incorporar un exabrupto propio de voluntades individuales a la manifestación de voluntad de un órgano municipal. Que, siendo cierto que los Ayuntamientos pueden premiar conductas o enaltecer a las personas, no pueden, en cambio, formular declaraciones denigratorias fuera del estricto marco de sus potestades sancionadoras. Finalmente, estima que, al haber adoptado el Ayuntamiento una decisión perjudicial para la situación subjetiva del interesado sin audiencia del mismo, conculcó también el art. 24 de la Constitución.

6. Don Luis Piñeira de la Sierra, en representación del Ayuntamiento de Priego de Córdoba entiende que es de aplicación, en primer lugar, la doctrina de este Tribunal de que cuando los Tribunales ordinarios han enjuiciado la eventual inconstitucionalidad de actuaciones públicas o privadas, con ponderación razonada y razonable de los derechos fundamentales involucrados, tras un análisis de los hechos, el Tribunal Constitucional no puede examinar tales hechos y la consideración que los mismos han merecido a los Tribunales ordinarios, pues ello supondría sustituirles en sus competencias y convertirse en una tercera instancia (STC 104/1986 y ATC 799/1986). Propugna por ello el Ayuntamiento de Priego que se adopte una declaración de inadmisibilidad en aplicación de lo previsto en el art. 50.2 b) LOTC. Señala, asimismo, la existencia de otro contencioso-administrativo sobre los mismos hechos y de otros diversos procedimientos penales del actor contra algunos miembros del Ayuntamiento de Priego.

Con carácter subsidiario, alega el Ayuntamiento que no se ha producido ninguna de las tres violaciones de derechos fundamentales aducidas por el actor. En cuanto a la del derecho al honor, sostiene que las Administraciones Públicas no pueden estar en una situación inferior a la de los propios administrados y que pueden, por tanto, criticar la actuación de éstos. Por otro lado y como señala el Tribunal Supremo, la declaración de desagrado del Ayuntamiento no supone la atribución de cualidades que puedan hacer desmerecer en el concepto público. En el supuesto de autos se ha producido una confrontación entre la Corporación y un ciudadano que debería haber quedado en sus límites iniciales, la decisión del actor de quitar la celebración de la Universidad de Verano en Priego, el Acuerdo de la Corporación declarándole «non grato» y los posteriores artículos del recurrente criticando acremente la decisión municipal. Lo que no guarda proporción ni tiene sentido es la posterior impugnación del actor considerando lesionado su honor.

En cuanto a la supuesta violación del art. 24 C.E., no cabe sostener que el Ayuntamiento lo ha infringido, ya que dicho precepto está dirigido a los Jueces y Tribunales, sin que quepa aplicar los principios constitucionales del proceso penal a la actuación administrativa. Se indica por el Ayuntamiento que el nombramiento del actor como cronista oficial de la ciudad de Priego se hizo en 1965 en respuesta a una moción de un Concejal, sin que se siguiera expediente alguno y sin que pueda considerarse, por tanto, que constituyera un acto reglamentado. Fue, por el contrario, un acto discrecional de honrar a una persona con una distinción de que se creaba en el mismo acto y que no vincula a la ciudad a perpetuidad, por lo que la revocación de ese nombramiento honorífico no significaba privarle de derecho alguno. La finalidad del trámite de audiencia tiene como objetivo oír a la persona que se va a ver afectada en sus derechos por una decisión administrativa, pero ello no es de aplicación a la decisión municipal, ya que la mención honorífica se disfruta, pero no se convierte en posesión patrimonial del beneficiado.

Finalmente, en cuanto a la supuesta vulneración del art. 25 C.E., basta señalar, en opinión del Ayuntamiento de Priego, que, como indican ambas Sentencias, no nos encontramos ante un supuesto de sanción alguna.

También señala el demandado que el recurso de apelación formulado por el actor se basaba solamente en la supuesta violación del art. 18 C.E., no en la de los arts. 24 y 25 como ahora postula, lo cual debería llevar a la inadmisibilidad del recurso, bien por aplicación analógica de lo dispuesto en el art. 50.1 b) bien por lo dispuesto en el art. 50.2 b), ambos de la LOTC. Además, si el recurrente entendía que la violación del art. 24 lo fue por la Sentencia del Tribunal Supremo, tendría que haber interpuesto su recurso también por la vía del art. 44 LOTC, no sólo por la del art. 43 LOTC como hizo.

7. Finalmente, el Ministerio Fiscal en escrito registrado el 4 de junio de 1988, examina los dos extremos del Acuerdo municipal recurrido que afectaban al recurrente, su cese como cronista oficial de la ciudad y la calificación del mismo como persona «non grata», los cuales, aun estrechamente ligados, son separables y han de examinarse de forma autónoma. En relación con el cese del actor como cronista oficial de la ciudad, considera el Ministerio público que no puede considerarse atentatorio al derecho al honor, ya que los ceses y revocaciones en cargos públicos constituyen un hecho completamente común en la vida pública, sin que nadie considere afectado el honor de los titulares, y lo mismo sucede con cargos o funciones honoríficos. Tampoco se han vulnerado los arts. 24 (por falta de audiencia al interesado) y 25.1 C.E., ya que el acto municipal recurrido no tiene técnicamente la consideración de sanción. El acto recurrido no se produjo a consecuencia de una actividad ilícita, sino de una actividad que el Ayuntamiento entendió contraria a los intereses de la localidad. En cuanto a la supuesta violación de los arts. 24.1 y 25.1 por la declaración de persona «non grata», son aplicables estos mismos argumentos denegatorios.

Respecto a la queja principal, por una supuesta vulneración del derecho al honor como consecuencia de la declaración de persona «non grata», el Ministerio Fiscal estima que se trata de una declaración jurídica retórica aunque esto no excluye, de por sí, que pueda atentar contra el honor de una persona. Para dilucidar si el hecho es atentatorio al honor, es necesario referirse a pautas o reglas sociales de general aceptación. Y conforme a tal criterio, opina el Ministerio público que resulta difícil admitir que una declaración semejante, sin ninguna consecuencia jurídica conocida, signifique un ataque al honor. La expresión «non grata» equivale a una valoración de quien emite dicho juicio y que puede incomodar a su destinatario, pero en si mismo no tiene virtualidad para descalificarlo. Situada en el contexto de los hechos que la provocaron resulta completamente neutral en relación con el derecho al honor. La decisión municipal podrá considerarse desproporcionada o fuera de lugar, pero no que haya lastimado de algún modo el honor del afectado o la estima y aprecio que pudiera tener en el pueblo que representa la Corporación actuante.

Siendo así, entiende el Ministerio Fiscal que no es preciso entrar en si, como dice la Audiencia, las Corporaciones locales tienen respaldo normativo para efectuar declaraciones semejantes, cuestión que queda fuera del derecho fundamental invocado. Termina interesando la desestimación del recurso.

8. Mediante providencia de 18 de septiembre de 1989 se señaló para deliberación y fallo el día 13 de noviembre de 1989, fecha en que tuvo lugar.

1. Antes de abordar la cuestión de fondo planteada en el presente proceso constitucional es preciso examinar, con carácter previo, dos objeciones planteadas por el Ayuntamiento de Priego de Córdoba, que comparece como demandado. Consiste la primera de ellas en la alegación de que, según doctrina de este Tribunal (STC 104/1986, fundamento jurídico 6.º, y ATC 799/1986), cuando los Tribunales ordinarios han fijado y valorado los hechos, con ponderación motivada y razonable de los derechos fundamentales involucrados, este Tribunal no podría revisar dicha valoración so pena de invadir las competencias de la jurisdicción ordinaria y de convertirse en una tercera instancia. Ello debería conducir, según el Ayuntamiento de Priego, a apreciar la concurrencia de la causa de inadmisión consistente en la falta manifiesta de contenido constitucional de la demanda [art. 50.1 c) antes 50.2 b) de la Ley Orgánica de este Tribunal] y a la desestimación del recurso, dada la fase procesal en que se encuentra, sin examinar el fondo del mismo.

Pues bien, tal planteamiento no puede aceptarse en lo que respecta a la valoración de los derechos fundamentales. En efecto, la tesis mantenida por el Ayuntamiento de Priego es correcta en lo que se refiere a la fijación de los hechos en todo caso y a la valoración de los mismos desde la perspectiva de la legalidad ordinaria aplicable. Sin embargo, cuando se trata de la valoración de normas constitucionales y, en particular, de la ponderación de derechos fundamentales, en ningún caso cabe decir que este Tribunal no puede revisar la efectuada por los Tribunales ordinarios, ya que es el supremo intérprete de la Constitución y, por consiguiente, quien debe determinar en última instancia el contenido de los derechos que la Constitución garantiza. Precisamente, la finalidad del recurso de amparo es la reparación de la vulneración de los derechos fundamentales causada por los Poderes Públicos, reparación que, eventualmente, puede no haber sido ofrecida por los Tribunales ordinarios. Y como se ha señalado con frecuencia nada que concierna al ejercicio de los derechos fundamentales podrá considerarse nunca ajeno a este Tribunal (así, entre otras, SSTC 26/1981, fundamento jurídico 14; 60/1982, fundamento jurídico 1.º). No otra cosa debe deducirse de las resoluciones de este Tribunal citadas en sus alegaciones por el Ayuntamiento, pues lo que en ellas se dice es que corresponde al Juez penal, con la adecuada ponderación de los derechos fundamentales en juego, la subsunción de los hechos en los correspondientes tipos delictivos, calificación jurídico-penal de los hechos que, efectivamente, no es competencia del Tribunal Constitucional. Ahora bien, una errónea delimitación del contenido de un derecho fundamental o una ponderación entre derechos fundamentales que no se ajuste al contenido respectivo delimitado por la Constitución y, en su caso, por este Tribunal, puede y debe llevar, sin género de dudas, a un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión planteada efectuando una revisión de la valoración judicial (STC 107/1988, fundamento jurídico 2.º).

Aplicada esta doctrina al caso de autos quiere decir que no se puede prescindir de examinar el fondo del recurso por el hecho de que los Tribunales ordinarios hayan efectuado una ponderación razonada y razonable del derecho al honor, sino que, en respuesta al recurso planteado por el actor, es preciso dilucidar si la Sentencia del Tribunal Supremo valoró debidamente el mismo.

2. Una segunda objeción que formula el Ayuntamiento de Priego se refiere al ámbito del recurso de amparo. Sostiene el demandado que, en la apelación formulada por ambas partes frente a la Sentencia parcialmente estimatoria dictada por la Audiencia Territorial de Sevilla, el actor sólo basó su recurso en la supuesta vulneración del derecho al honor, no en la de los arts. 24 y 25 de la Constitución. De ser ello cierto la objeción habría de ser acogida, pues significaría que, respecto a dichas quejas -formuladas en el recurso de amparo con base en la supuesta vulneración de los citados preceptos por el Ayuntamiento de Priego, no por las Sentencias respectivas de la Audiencia Territorial y del Tribunal Supremo-, no se habría agotado la vía judicial previa, a que se refiere el art. 43.1 de la LOTC, sino que, por el contrario, el actor habría consentido la desestimación decidida por la Sala de instancia.

Un examen de las actuaciones muestra que, efectivamente, el actor sólo fundó su recurso de apelación en la vulneración del derecho al honor debido a la revocación de su cargo de cronista oficial de la ciudad (antecedente tercero de la Sentencia del Tribunal Supremo). Ello conlleva que el presente recurso de amparo ha de circunscribirse a la presunta lesión del art. 18.1 de la Constitución, pues no pueden tomarse en cuenta las quejas relativas a los arts. 24.1 y 25.1 de la Constitución, respecto de las que no se cumplió el requisito exigido en el mencionado art. 43.1 de la LOTC.

3. Por otra parte, ante este Tribunal el recurrente ha circunscrito la queja sobre vulneración del derecho al honor a la declaración de persona «non grata», ya que la revocación por parte del Ayuntamiento del nombramiento del actor como cronista oficial de la ciudad se liga, exclusivamente, tanto en la demanda como en las alegaciones formuladas una vez admitido a trámite el recurso, con la supuesta lesión de los arts. 24.1 y 25.1 C.E., que han quedado fuera de la consideración de este Tribunal por las razones expuestas en el anterior fundamento jurídico.

Se ciñe, pues, el presente recurso, a la supuesta violación que del derecho al honor del recurrente cometió el Ayuntamiento de Priego de Córdoba al declararle persona «non grata», mediante el Acuerdo de 11 de marzo de 1985.

4. El contenido del derecho al honor, que la Constitución garantiza como derecho fundamental en su art. 18, apartado 1, es, sin duda, dependiente de las normas, valores e ideas sociales vigentes en cada momento. Tal dependencia se manifiesta tanto con relación a su contenido más estricto, protegidos por regla general con normas penales, como a su ámbito más extenso, cuya protección es de naturaleza meramente civil. Por otra parte, es un derecho respecto al cual las circunstancias concretas en que se producen los hechos y las ideas dominantes que la sociedad tiene sobre la valoración de aquél son especialmente significativas para determinar si se ha producido o no lesión.

Pues bien, los hechos que dieron lugar al procedimiento contencioso- administrativo que ha desembocado en el presente recurso de amparo y en los que se enmarca el acto municipal impugnado son, según se indica en la Sentencia de instancia, que el actor, como consecuencia de diversas discrepancias con el Ayuntamiento, trasladó la celebración del III Curso de Verano, dependiente de la Universidad de Córdoba, a la vecina localidad de Cabra. Que seguidamente, el Ayuntamiento de Priego, en su Acuerdo de 11 de mano de 1985, aprobó la realización de determinadas gestiones encaminadas a recuperar para su localidad la sede del citado curso de verano y, en relación con el actor, solicitó su destitución como director del citado curso, le declaró persona «non grata» para el Ayuntamiento y revocó el nombramiento de cronista oficial de la ciudad efectuado años atrás; Acuerdo que fue, al parecer, seguido de diversos artículos periodísticos del actor criticando la decisión municipal.

Así las cosas no puede considerarse atentatorio contra el honor del recurrente, de acuerdo con pautas sociales generalmente aceptadas hoy día, que el Ayuntamiento le calificase de persona «non grata». En primer lugar, porque la decisión municipal ha de situarse en el contexto de una controvertida entre el actor y la Corporación municipal que había trascendido a la luz pública, lo cual excluye que la decisión municipal pudiera atribuirse por terceras personas a causas distintas que, eventualmente, pudieran constituir un menoscabo de la aceptación o aprecio público que el actor pueda tener en atención a sus circunstancias personales y profesionales y atentar, por ello, a su honor. En segundo lugar, porque la referida calificación de persona «non grata» para el Ayuntamiento constituye una apreciación subjetiva de los miembros de la Corporación que, como se sostiene en la Sentencia del Tribunal Supremo, no significa por sí misma la atribución al actor de cualidades desmerecedoras del aprecio o estima públicos. Se trata, en definitiva, de un modo de expresar la Corporación su desagrado por una decisión del actor, la de trasladar la celebración de los cursos de verano a otra localidad, no de atribuirle caracteres deshonrosos o de calificarle de indeseable para la colectividad. No puede, por tanto, otorgársele más relevancia que la de expresión de una crítica pública en el marco de una polémica sobre un tema de interés general entre una Corporación municipal, con una composición concreta en un determinado momento, y una persona de la localidad que, a su vez, crítica la gestión de la Corporación municipal en torno a dicha cuestión.

Finalmente, es preciso señalar que la no vulneración del derecho al honor en este caso nada prejuzga sobre si los Ayuntamientos u otras instituciones públicas análogas tienen o no habilitación legal, en cuanto tales personas jurídicas, para hacer declaraciones como la aquí considerada o, en general, para criticar a los administrados. En todo caso, sí conviene precisar, frente a lo que sostiene en sus alegaciones el Ayuntamiento de Priego, que no puede equipararse la posición de los ciudadanos, de libre crítica de la actuación de las instituciones representativas en uso legítimo de su derecho fundamental a la libertad de expresión, a la de tales instituciones, cuya actuación aparece vinculada al cumplimiento de los fines que les asigna el ordenamiento jurídico, entre los cuales ciertamente, no se encuentra el de atribuir calificativos a sus administrados. Pues no puede olvidarse que en el presente caso no se trata de las declaraciones de uno de los miembros de la Corporación, sino de la manifestación de un juicio que pretende atribuirse a la propia Corporación en cuanto tal. El que el calificativo empleado no pueda considerarse ofensivo contra el honor del ciudadano afectado no implica, por tanto, asentir sobre la regularidad y pertinencia de la decisión municipal.