Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito presentado en el Juzgado de Guardia de Madrid el día 19 de febrero de 1996, y registrado ante este Tribunal el siguiente 21, el Procurador de los Tribunales don Fernando Bermúdez de Castro Rosillo, en nombre y representación de doña Virginia Sotelo Herrera, formula demanda de amparo constitucional contra la Sentencia, recaída en el proceso núm. 475/95, proveniente del recurso seguido ante la ,Sección Quinta con el núm. 571/93, de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de diciembre de 1995, en cuya virtud fue desestimado el recurso interpuesto frente a la Resolución de 8 de marzo de 1993 del Subsecretario de Estado para la Administración Pública, dictada por delegación del Secretario de Estado, desestimatoria del recurso de reposición entablado frente a la de 2 de septiembre de 1992 «Boletín Oficial del Estado» de 22 de septiembre, por la que se aprobaron las relaciones definitivas de los aspirantes que se han de integrar automáticamente en el Cuerpo de Técnicos Auxiliares de Informática de la Administración del Estado, de los admitidos cuya aptitud debe ser determinada por concurso y de los aspirantes excluidos.

2. Los hechos de que trae causa la demanda de amparo, relevantes para la resolución del caso, son, en síntesis, los siguientes:

a) El art. 33.2, en su apartado c), de la Ley 4/1990, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, creó el Cuerpo de Técnicos Auxiliares de Informática de la Administración del Estado, clasificado en el Grupo C). Por su parte, la Disposición adicional 16 de la Ley 18/1991, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, incorporó la previsión de la integración, entre otros, en aquél de los funcionarios de la Administración del Estado incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, «siempre que pertenezcan a otros Cuerpos o Escalas del mismo grupo, estén en posesión de la titulación académica requerida para el acceso ( ... ) y acrediten que desempeñan funciones análogas en su contenido profesional y en su nivel técnico» con el mencionado. A estos efectos, el apartado segundo de la indicada Disposición adicional remitió al Ministro para las Administraciones Públicas el establecimiento de los procedimientos de integración del personal que cumpliera los meritados requisitos, «sin que, a tal efecto, sea necesaria la celebración de pruebas».

b) En ejercicio de la transcrita delegación, la Orden de 28 de noviembre de 1991 (Boletín Oficial del Estado del día 17 de diciembre), rectora de la integración contemplada en la adicional 16 de la Ley 18/1991, contempló, entre los requisitos a que se supeditaba la participación en las pertinentes convocatorias, el «estar desempeñando o haber desempeñado, a partir del día 8 de junio de 1991, funciones sustancialmente coincidentes o análogas en su contenido profesional y en su nivel técnico a las propias de los Cuerpos de Tecnologías de la Información», entendiéndose, en tal sentido, que «desempeñan las antedichas funciones aquellos funcionarios que estén destinados en puestos clasificados por la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones como puesto de Tecnologías de la Información». Requisito que reprodujo la Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 20 de diciembre de 1991, por la que se aprobó la convocatoria de integración en los Cuerpos de que se trata. entre ellos el de Técnicos Auxiliares de Informática [apartado 2.1 e) y d) de las oportunas Bases].

c) El interesado fue excluido, en virtud de la Resolución, aquí impugnada, de 2 de septiembre de 1992, de los aspirantes que habían de integrarse automáticamente en el Cuerpo de Técnicos Auxiliares de Informática de la Administración del Estado, al amparo de la causa número 4 de las de exclusión, esto es, por no desempeñar o haber desempeñado, a partir del 8 de junio de 1991, funciones sustancialmente coincidentes o análogas en su contenido profesional y en su nivel técnico a las propias del Cuerpo en que pretendía integrarse. Con posterioridad, la de 8 de marzo de 1993, resolutoria de la reposición entablada frente a aquélla, desestimó la pretensión deducida al estimar improcedente la inclusión por falta de la pertinente clasificación del puesto ocupado por la hoy recurrente.

d) El indicado argumento es desarrollado en el fundamento de derecho tercero de la Sentencia desestimatoria de la impugnación contencioso- administrativa intentada frente a las aludidas resoluciones administrativas, como basamento de la no concurrencia en la interesada de los requisitos a que se sujetaba la integración por aquélla pretendida. Asimismo, en los fundamentos de derecho cuarto y quinto de la meritada Sentencia, se rechazaron los alegatos vertidos acerca, respectivamente, de la conculcación por las decisiones recurridas del principio de igualdad y de hallarse incursas en desviación de poder, por entender el órgano a quo, en el primer caso, que la argumentación de la recurrente se ceñía a la expresión de meras «manifestaciones genéricas», no amparadas en la indispensable idoneidad del término de comparación, y, respecto del segundo, en la no probanza de que las resoluciones impugnadas se enderezaran a la consecución de fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.

3. La recurrente, que articula formalmente su queja en virtud del art. 44 LOTC, denuncia la conculcación de los arts. 14, 23.2 y 24 del Texto constitucional, por entender, en primer lugar, que las resoluciones administrativas impugnadas en vía contencioso-administrativa han desconocido las exigencias inherentes al principio de igualdad, aquí en la específica dimensión atinente al acceso a las funciones públicas, al haber preterido indebidamente su integración en el Cuerpo de Técnicos Auxiliares de Informática de la Administración del Estado por mor de la, en su inteligencia, errónea apreciación de los requisitos que pautan aquella integración, y que, en lo que aquí interesa, se contraían a la mera constatación, de conformidad con los términos en que se expresaba la Disposición adicional decimosexta de la Ley 18/1991, de que en el puesto por la misma desempeñado concurría la necesaria cualificación informática definitoria de la idoneidad requerida en la indicada previsión normativa; y, en segundo término, por considerar que el órgano a quo ha transgredido el art. 24 C.E. (cuyo apartado segundo, en el extremo referido al derecho «a utilizar los medios de prueba pertinentes», es en puridad el objeto a que contrae la apuntada violación, que la recurrente circunscribe genéricamente a la tutela judicial efectiva del núm. 1), en la medida en que la denegación de determinadas pruebas propuestas por la interesada, en virtud de la providencia de 28 de junio de 1995, ha enervado la posibilidad de verificar la identidad de situaciones, en cuanto a los contenidos que definían los correspondientes puestos de trabajo, entre las que caracterizaban el status funcionarial de personas que acaecieron por integración al Cuerpo de Técnicos Auxiliares de Informática, de un lado, y, de otro, la que configuraba la vinculación de la interesada con la Administración, vinculación que, según las certificaciones aportadas, venía adornada de la específica cualificación informática requerida, aun cuando el concreto puesto de trabajo por la misma desempeñado no se hallara oportunamente clasificado como de Tecnología de la Información.

Asimismo, y en relación con el mencionado requisito, que figuraba tanto en la Orden de desarrollo de la adicional decimosexta de la Ley 18/1991, como en la oportuna convocatoria, la recurrente denuncia la transgresión del art. 9.3, en relación con el 103. 1, C.E., al estimar infringido el principio de jerarquía normativa por mor de la inclusión, en cuanto requisito de la correspondiente integración, de una exigencia, la meritada clasificación del puesto de trabajo, que no figuraba en la norma legal, la cual meramente remitió a la Administración la habilitación de los procedimientos conducentes a hacer efectiva la preconizada integración.

4. Abierto, mediante providencia de la Sección Segunda de 30 de septiembre de 1996, el trámite prevenido en el art. 50.3 LOTC, la interesada, en virtud de escrito registrado ante este Tribunal el día 14 de octubre de 1996, con reiteración de lo expuesto en el de demanda, solicitó la admisión a trámite del presente recurso.

A mayor abundamiento, razona acerca de la conculcación del art. 14 C.E. por mor del apartamiento en la resolución impugnada del criterio sentado en la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de febrero de 1996, que, en el seno del proceso núm. 566/93, estimó las pretensiones articuladas por la entonces recurrente con ocasión de un supuesto juzgado por la hoy actora sustancialmente idéntico al que concita el presente recurso.

5. El Fiscal, en 21 de octubre de 1996, interesó en el meritado trámite, por las razones que a continuación se exponen, la declaración de inadmisión.

Así, en primer lugar, suscita el Ministerio Fiscal la duda acerca de la extemporaneidad del escrito que formaliza la demanda de amparo, dada la no acreditación de la fecha de notificación de la resolución recurrida. Apreciación que, ad cautelam, debiera en su caso conducir al requerimiento a la interesada a fin de que aporte la oportuna certificación, si del examen de los demás requisitos procesales y del contenido constitucional de la demanda se desprende la viabilidad de la admisión a trámite.

Por otro lado, y en lo atinente a la denunciada vulneración del art. 24.2 C.E. por mor de la inadmisión de la prueba propuesta por la hoy actora, el Fiscal desdobla sus consideraciones en dos niveles. Así, y habida cuenta de la denegación de la práctica de la aquí y ahora controvertida en virtud de mera providencia (cuya corrección procesal el representante público cuestiona), la no deducción frente a aquélla del oportuno recurso de súplica ex art. 92 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa acarrea como ineluctable consecuencia la inadmisión del recurso ex art. 50.1 a), en relación con el 44.1 a) LOTC, dado el no agotamiento de todos los recursos utilizables en la vía judicial.

No obstante, admitida a efectos dialécticos la no concurrencia de la meritada causa de inadmisión, es de pertinente acogida, según el Ministerio público, la consignada en el art. 50.1 c) LOTC, en la medida en que la denegación de la prueba propuesta no puede ser tachada de arbitraria, canon de enjuiciamiento ex art. 24.2 C.E., ante la motivación, ya que no en la providencia recaída en el ramo de prueba, en la Sentencia resolutoria del proceso acerca de la inidoneidad de la propuesta como basamento de la admisión de la pretensión de la demandante. En consecuencia, por esta razón, impetra igualmente el Fiscal la declaración de inadmisión del recurso de amparo.

1. De la exposición que antecede se infiere que las cuestiones traídas a conocimiento de este Tribunal se desglosan (descartadas, a los efectos del amparo, las ofrecidas bajo la veste de los arts. 9.3 y 103.1 C.E., que, por su propia índole, no son susceptibles de ser atendidas en este proceso) entre las atinentes a la conculcación de los arts. 14 y 23.2 C.E., que, en cuanto tales, y por predicarse de actos de la Administración Pública, integran pretensiones que han de canalizarse en virtud del art. 43 LOTC, y la denunciada vulneración del art. 24 C.E. (rectius: del núm. 2 del indicado precepto), imputable al órgano a quo y cuya instrumentación, por ende, encuentra cobijo en el art. 44 LOTC.

En consecuencia, ha de quedar extramuros del pertinente examen la queja deducida al socaire del art. 14 C.E., que la cifrada en el apartamiento por la decisión a quo del criterio sentado en la resolución judicial que se cita como término de contraste o comparación, en la medida en que el meritado argumento se esboza ex novo en el escrito formulado al amparo de la apertura del trámite prevenido en el art. 50.3 LOTC, ajeno, pues, a la articulación esgrimida en el de demanda, rector de las pretensiones que válidamente pueden aducirse en el proceso de amparo, aun cuando, y a otros efectos, la meritada resolución judicial fuera alegada con ocasión de la presentación del escrito de demanda, y ello abstracción hecha de la inviabilidad del aserto construido ex art. 14 C.E., dada la diferente procedencia de las resoluciones judiciales sobre las que se razona en clave de igualdad (por todas, STC 46/1996).

2. La prolija argumentación desplegada a propósito de la infracción del principio de igualdad en el acceso al desempeño de las funciones públicas, aquí contraída a la preterición de la interesada en la integración postulada, se ciñe, en cuanto punctum saliens de la controversia, a la transcendencia del requisito consignado en la convocatoria, y trasunto del que transcribía la Orden de desarrollo de los correspondientes procedimientos de integración ex Disposición adicional decimosexta de la Ley 18/1991, requisito acotado sobre la exigencia de que los puestos ocupados por los funcionarios que optasen a la integración debían hallarse previamente clasificados, despliega en cuanto dotado de la suficiente virtualidad enervante de los requerimientos anudados al art. 14, en su relación con el 23.2 C.E., en la medida en que dicho requisito no aparecía expresamente formulado en la norma habilitante, la referida adicional 16 de la Ley 18/1991, que meramente aludía al desempeño de «funciones análogas en su contenido profesional y en su nivel técnico» como condicionante de la participación en los oportunos procedimientos de integración.

3. En este sentido, quizá no sea inoportuno recordar, como recientemente ha hecho la STC 96/1997 (fundamento jurídico 3.º; con anterioridad, ATC 298/1996, fundamento jurídico 3.º), que, desde la STC 23/1984 (pasando por las SSTC 18/1984, 28/1984, 48/1988, 49/1988, 133/1989, 160/1990, 163/1991), este Tribunal ha precisado que el núcleo primario del art. 23.2 C.E. viene referido a los cargos electivos y, más específicamente, a los de representación genuinamente política. No obstante, y a virtud del binomio cargos/funciones públicas, ha subsumido igualmente en aquel precepto el acceso a las «funciones públicas» en condiciones de igualdad, de suerte que la protección constitucional se localiza, en esta segunda vertiente, en la identificación de aquellas tareas, cometidos o funciones «realizadas por personal que ostenta la condición de funcionario público y participa en los procesos de formación o manifestación de decisiones imputables a un ente público» (ATC 154/1987, fundamento jurídico 3.º; línea jurisprudencial que, a partir de la STC 42/198 1, dibuja una constante en la jurisprudencia constitucional: últimamente, SSTC 93/1995, 11/1996, 115/1996), aun cuando, se examine desde la estricta óptica del principio de igualdad (SSTC 5/1983, 10/1983, 50/1986, 193/1987, 10/1989. 24/1989, 67/1989, 79/1989, 24/1990, 27/1991, 185/1994, 93/1995, 115/1996). en su concreción del art. 23.2 C.E., de preferente aplicación sobre el más genérico del art. 14 C.E. (SSTC 75/1983, 50/1986, 84/1987, 86/1987, 10/1989, 67/1989, 27/1991. 217/1992, 293/1993, 73/1994, ATC 858/1988). Igualdad que, en su acepción primaria, proscribe el establecimiento de requisitos que traduzcan desigualdades arbitrarias (SSTC 75/1983, 50/1986, 148/1986, 192/1987, 193/1987, 75/1988, 67/1989), o la fijación de reglas y condiciones rectoras del acceso de las que en modo alguno puedan predicarse las notas de generalidad y abstracción, por implicar, en virtud de su individualización y concreción, verdaderas pretericiones ad personam (SSTC 42/1981, 50/1986, 148/1986, 18/1987, 67/1989, 27/1991). A su vez, el art. 23.2 C.E. despliega su virtualidad no sólo en el momento del acceso sino, asimismo, en el del desarrollo de la correspondiente función pública, según se expone, a modo de síntesis, en las SSTC 293/1993 (fundamento jurídico 4.º) y 73/1994 (fundamento jurídico 2.º).

En suma, como recuerda la STC 115/1996, cuyo fundamento jurídico 4.º es oportuno transcribir:

«El derecho del art. 23.2 C.E. es, claramente, un derecho de configuración legal cuya existencia efectiva sólo cobra sentido en relación con el procedimiento que normativamente se hubiese establecido para acceder a determinados cargos públicos (por todas, STC 50/1986). Además, cuando esos cargos son –como ahora ocurre– de naturaleza funcionarial, el régimen jurídico del acceso ha de estar presidido por los principios de mérito y capacidad (art. 103.3 C.E.).

De este modo, el derecho que nos ocupa opera reaccionalmente en una doble dirección. En primer lugar, respecto de la potestad normativa de configuración del procedimiento de acceso y selección, permitiendo a los ciudadanos la impugnación de aquellas bases contenidas en la convocatoria que desconociendo los aludidos principios de mérito y capacidad establezcan fórmulas manifiestamente discriminatorias (SSTC 143/1987, 67/1989, 269/1995 – sic: debe de ser 9/1995– y 93/1995, entre otras muchas). Pero, en segundo lugar, el derecho del art. 23.2 C.E. también garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con arreglo a las bases y al procedimiento de selección establecido, garantizando su aplicación por igual a todos los participantes e impidiendo que la Administración, mediante la inobservancia o la interpretación indebida de lo dispuesto en la regulación del procedimiento de acceso, establezca diferencias no preestablecidas entre los distintos aspirantes (SSTC 193/1987 y 353/1993, entre otras).

Con esta última perspectiva, el derecho fundamental del art. 23.2 C.E. ha de conectarse ineludiblemente con la vinculación de la propia Administración a lo dispuesto en las bases que regulan el procedimiento de acceso a la función pública. Ahora bien, no toda infracción de las bases genera per se una vulneración del citado derecho fundamental. Así, la inaplicación por la Administración de una de las bases del concurso a todos los aspirantes por igual, comportará indudablemente una infracción de la legalidad susceptible de impugnación ante los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, pero no integra una quiebra de la igualdad en el acceso que garantiza el art. 23.2 C.E., pues de esa infracción de la legalidad no se deriva trato desigual alguno, ni existe término de comparación sobre el que articular un eventual juicio de igualdad. En consecuencia, el art. 23.2 C.E. no consagra un pretendido derecho fundamental al estricto cumplimiento de la legalidad en el acceso a los cargos públicos, ya que sólo cuando la infracción de las bases del concurso implique, a su vez, una vulneración de la igualdad entre los participantes, cabe entender que se ha vulnerado esta dimensión interna y más específica del derecho fundamental que reconoce el art. 23.2 C.E.»

Y, en relación con la consignada dimensión reaccional del derecho consagrado en el art. 23.2 C.E., que faculta a los interesados para discutir los términos en que aparecen formuladas las oportunas bases de la convocatoria de selección, pertinente es el recordatorio, extraído de la jurisprudencia constitucional (STC 93/1995, fundamento jurídico 4.º, con remisión en este punto a lo sentado en las SSTC 193/1987 y 200/1991), acerca de la viabilidad del recurso de amparo por infracción del principio de igualdad ex art. 23.2 C.E. aun cuando no fueran tempestivamente impugnadas las correspondientes bases, en virtud del razonamiento de que la eventual lesión del derecho fundamental se concreta y actualiza, precisamente, en el momento en que el interesado resulta, en su inteligencia, indebidamente preterido de la oportuna selección, y, por ende, del acceso a la función pública.

4. La sintetizada doctrina acerca de la dimensión constitucional ex art. 23.2 C.E. del acceso al desempeño de las funciones públicas nos permite, aquí y ahora, extraer las oportunas consecuencias a la luz de las exigencias del principio de igualdad.

Así y formulada la precisión a efectos puramente dialécticos, la falta de impugnación autónoma y tempestiva de las bases de la convocatoria, en el extremo atinente a la preceptiva clasificación del puesto de trabajo de la interesada a fin de que pudiera accederse a la solicitud de integración pretendida, no obsta a la procedencia del presente amparo de estimarse que, precisamente, a la exigencia del meritado requisito se contrae la eventual vulneración del derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas, pues, como antes se indicó, es la exclusión de la reseñada integración el momento en que, de modo concreto y actual, se visualiza la hipotética lesión del derecho fundamental. Ningún óbice, por tanto, a la viabilidad de este proceso traduce la falta de impugnación aludida, de suerte que en este concreto extremo pertinente resulta salir al paso de lo consignado en el fundamento de derecho tercero de la Sentencia a quo, que vinculaba la intangibilidad del requisito expresado en la convocatoria a la no impugnación de la base correspondiente.

Por otro lado, y en relación con la sustantividad ex art. 23.2 C.E. del controvertido requisito, ningún reproche ha de merecer, prima facie la concreción cumplida por la Administración del condicionante básico de que por los interesados en la pertinente integración se desarrollaran «funciones análogas en su contenido profesional y en su nivel técnico» a las propias del Cuerpo (aquí, el de Técnicos Auxiliares de Informática) de que se tratara, según lo consignado en la tan citada Disposición adicional 16 de la Ley 18/1991. En efecto, que la acreditación del mencionado condicionante se supeditara a la oportuna clasificación del correspondiente puesto como de tecnología informática, no constituye sino un mero arbitrio tendente a visualizar, a fin de garantizar la objetividad y seguridad en el desarrollo del procedimiento de integración, la necesaria cualificación o idoneidad requerida por el precepto legal arriba citado, y, por ende, que la exclusión de la interesada de la integración pretendida sea mera inferencia de la constatación de la falta de la requerida clasificación no constituye sino la consecuencia obligada del proceso de interpretación de la norma aplicable, que, en cuanto normal ejercicio de la potestad jurisdiccional, incumbe en exclusiva a los órganos judiciales ex art. 117.3 C.E. (SSTC 76/1986, 126/1986, 119/1987, 50/1988, 211/1988, 24/1990, 127/1990, 210/1991, 55/1993, 24/1994, 148/1994. 202/1994, 5/1995, 13/1995, 47/1995).

De acuerdo con esta lógica, por tanto, la solución patrocinada por el órgano a quo es irreprochable, sin que incumba a este Tribunal determinar la identidad o analogía sustancial entre las funciones anudadas al puesto desempeñado por la actora y las atribuidas como propias del Cuerpo en que pretendía integrarse, tesis postulada por la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de febrero de 1996, recaída en el proceso núm. 566/93, y aportada a estos autos por la recurrente a fin de mostrar cómo en la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, si bien en una Sección distinta a aquélla de que proviene la Sentencia impugnada, se ha patrocinado una interpretación diferente a la que suscita este amparo, y alineada con el pensamiento al efecto defendido por la misma. Circunstancia que avala el hecho de la falta de constancia de que por la interesada fuera instada la pertinente clasificación, o de que, solicitada ésta, la misma fuera denegada y, en su caso, se instrumentara la oportuna impugnación contencioso-administrativa.

5. Ahora bien, la no transgresión, prima facie, del art. 23.2 C.E. deja en pie el alegato vertido acerca de la conculcación del art. 24, en concreto, de su número 2, C.E. por mor de la no admisión de la prueba (de parte de ella, al menos) propuesta por la interesada, y tendente a verificar que en determinados funcionarios integrados concurría una cualificación o idoneidad profesional idéntica a la poseída por la misma. Extremo que viene dotado de la relevancia precisa a fin de examinar la transcendencia que la denegación de aquella prueba reviste desde la óptica del art. 24.2 C.E., dado que

1 órgano a quo resuelve la pretensión de la recurrente de que le fuera extendida la solución arbitrada para con aquellos funcionarios en que, según aquélla, concurría idéntica cualificación a la ostentada por la misma, esto es, la oportuna integración en el Cuerpo de Técnicos Auxiliares de Informática ex art. 14 C.E., sobre la base de la no aportación de un término de comparación adecuado (fundamento de Derecho cuarto de la Sentencia impugnada).

6. No obstante, el alegato vertido a este propósito ex art. 24.2 C.E. no puede prosperar, de conformidad con lo prevenido en el art. 50.1 a), en relación con el 44.1 a), LOTC. En efecto, y en este punto ha de convenirse con el planteamiento del Fiscal, del examen de las actuaciones remitidas consta que la providencia de 28 de junio de 1994, en cuya virtud se declaró la impertinencia de determinados medios de prueba solicitados por la recurrente, y juzgados por ésta esenciales a los fines propuestos, no fue recurrida en súplica ex art. 92 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, remedio específicamente consignado en la oportuna instrucción de recursos ex art. 248.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, circunstancia que implica una quiebra de la subsidiariedad que informa el recurso de amparo (SSTC 196/1995, fundamento jurídico 1.º; 63/1996, fundamento jurídico 2.º; 205/1997, fundamento jurídico 3.º), y que. en consecuencia, impone como ineluctable consecuencia la oportuna declaración de inadmisión ex art. 50.1 a), en relación con el 44.1 a) LOTC.