Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El 28 de septiembre de 2004 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional, escrito del Letrado de la Comunidad de Madrid por el que, en representación y defensa de la misma, interpone conflicto positivo de competencia, tramitado con el número 5868-2004, en relación con el Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio, por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación. El objeto del conflicto lo constituye la normativa básica estatal contenida en los apartados uno, dos, cuatro y cinco de su artículo único, la disposición adicional única y la disposición final primera.

Tras dar cuenta de los términos en que se dio cumplimiento al trámite del requerimiento previo de incompetencia, se señala por el Letrado que el conflicto se sustenta en la vulneración de las competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma en el artículo 29.1 de su Estatuto de Autonomía, competencias de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución española y leyes orgánicas que, conforme al artículo 81 de la misma lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía.

Para alcanzar la anterior conclusión, el Letrado de la Comunidad de Madrid parte de una descripción somera del marco normativo en el que se inserta la norma reglamentaria objeto del conflicto de competencias, según el cual: la disposición adicional primera de la Ley Orgánica de calidad de la educación establece que el Gobierno, previa consulta con las Comunidades Autónomas, aprobará el calendario de aplicación de la Ley que tendrá un ámbito temporal de cinco años, a partir de la entrada en vigor de la misma. En cumplimiento de lo anterior se dictó el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio, que aprobó dicho calendario, estableciendo una aplicación progresiva de la Ley Orgánica de calidad de la educación desde el año académico 2004-2005 hasta el curso 2007-2008; para posibilitar esa implantación, el Estado dictó una serie de reales decretos de desarrollo de carácter básico reguladores de las distintas enseñanzas, que a su vez fueron desarrollados por la Comunidad de Madrid en el ejercicio de sus competencias en la materia.

En este contexto, el Real Decreto 1318/2004, objeto del presente conflicto, viene a modificar el calendario previamente aprobado, estableciendo una moratoria en la aplicación de determinadas medidas previstas en la Ley Orgánica de calidad de la educación y reguladas en los reales decretos de desarrollo de la misma. A juicio de la Comunidad Autónoma, este aplazamiento de la entrada en vigor de la Ley Orgánica, vulnera sus competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de educación, al privar de efectos a la normativa autonómica de desarrollo de las bases estatales ya dictada, e impedir la aplicación tanto de la misma como de la propia normativa básica estatal. Reconoce el escrito del Letrado que el Estado puede modificar su normativa básica, lo cual obliga a las Comunidades Autónomas a adecuar sus normas de desarrollo, pero considera que no es posible que mediante esa modificación se impida la aplicación de las normas autonómicas que son acordes con esa legislación básica, pues con ello se produce un vaciamiento de la competencia autonómica. En desarrollo de este argumento, considera la representación de la Comunidad Autónoma que de la norma objeto del presente conflicto se infieren las vulneraciones que a continuación se exponen.

En primer término, se infringe la concepción constitucional de lo básico y se vulneran las competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia educativa que ostenta la Comunidad de Madrid. Considera la Comunidad Autónoma que la legislación básica ha de establecer el “marco de una política global” que permita el desarrollo de una política propia por parte de la Comunidades Autónomas, las cuales podrán establecer las peculiaridades que le convengan, siendo así que el real decreto objeto del conflicto no permite a las Comunidades Autónomas el ejercicio de sus competencias de desarrollo y ejecución de la Ley Orgánica de calidad de la educación sino que, por el contrario, persigue suspender la aplicación de esta Ley Orgánica y paralizar el desarrollo legislativo que, en el caso de la Comunidad de Madrid ya se ha producido mediante una serie de disposiciones (decretos y órdenes) dictados con anterioridad; la norma carecería también de carácter materialmente básico, por cuanto no se dicta como complemento de una ley, sino con la finalidad contraria de impedir su aplicación.

En segundo lugar, se alega la vulneración de los principios constitucionales de seguridad jurídica e interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) y del principio de lealtad constitucional en su vertiente administrativa. A juicio de la Comunidad Autónoma, el Real Decreto genera inseguridad jurídica, al mantener el Gobierno una indefinición absoluta del modelo educativo a aplicar, citando en apoyo de esta argumentación lo señalado en la STC 46/1990, de 15 de marzo; tiene carácter arbitrario en cuanto viene a incidir en la normativa legal básica, no como complemento de la ley, para posibilitar su mejor aplicación, sino de una manera sorpresiva para bloquear la aplicación de las bases aprobadas mediante ley orgánica, en virtud de lo dispuesto en los arts. 27, 81 y 149.1.30 CE y de las normas autonómicas de desarrollo de las mismas, y se infringe el principio de lealtad constitucional al impedir la aplicación de una ley orgánica y el ejercicio de las competencias autonómicas de desarrollo y ejecución de la misma. Se estima además que la norma impugnada produce efectos retroactivos, en contra de lo dispuesto en el art. 2.3 del Código civil, al obligar a la Comunidad Autónoma a aplicar una normativa derogada que no permite el necesario complemento autonómico que, en materia educativa, le atribuye el art. 29 de su Estatuto de Autonomía.

En lo que respecta al contenido concreto de los preceptos impugnados, considera el representante de la Comunidad Autónoma que: el artículo único, apartados uno, dos, cuatro y cinco paraliza la aplicación de la Ley Orgánica de calidad de la educación, obligando a la Comunidad Autónoma a la aplicación de un modelo educativo que no es el establecido con carácter básico por las Cortes Generales en desarrollo del art. 27 CE; se añade que el apartado cinco del precepto pretende, además, modificar convenios celebrados por la Comunidad de Madrid con los centros educativos privados, estableciendo cuál ha de ser su contenido, al margen de la voluntad de las partes de los mismos, en forma tal que se vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de ejecución; la disposición adicional única, al condicionar la aplicación de una serie de reales decretos estatales de naturaleza básica, suspende la aplicación de los decretos autonómicos dictados en su desarrollo, anulando la competencia autonómica de desarrollo legislativo y ejecución y afectando a las normas autonómicas de desarrollo con carácter retroactivo, en contra del principio constitucional de seguridad jurídica; y la disposición final primera se impugna en cuanto es consecuencia lógica de lo anterior, al atribuir carácter básico al Real Decreto.

2. Este Tribunal, mediante providencia de la Sección Cuarta, de 19 de octubre de 2004, admitió a trámite el conflicto positivo de competencia planteado por la Comunidad de Madrid, acordando dar traslado de las actuaciones al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordó asimismo comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnara el referido Real Decreto, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid”.

En posterior diligencia de ordenación de la Sección Cuarta, de 3 de noviembre de 2004, habiéndose observado que en el documento relativo al acuerdo de 22 de julio de 2004 del Gobierno de la Comunidad de Madrid, presentado con la demanda del presente conflicto, faltan los folios numerados pares, se acordó conceder un plazo de diez días a la representación procesal del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid para la aportación completa de dicho documento. En fecha 5 de noviembre tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal escrito del Letrado de la Comunidad Autónoma por el que se aporta el texto íntegro del documento, y en fecha 11 de noviembre, la citada Sección acordó tener por recibido el anterior escrito y la documentación que se acompaña y hacer entrega de copia de los mismos al Gobierno de la Nación por conducto de su Presidente.

3. El 24 de noviembre de 2004 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado en el que solicita se tenga por evacuado el trámite conferido y, en su día, se dicte resolución por la que se declare la titularidad estatal de las competencias controvertidas, por las razones que a continuación se exponen.

Como cuestión previa, se pone de relieve que el planteamiento del presente conflicto de competencia se lleva a cabo, pese a lo manifestado por el Consejo de Estado en sus dictámenes núms. 1298/2004 y 1482/2004, emitidos sobre el proyecto reglamentario de lo que hoy es el Real Decreto 1318/2004, en contestación a la consulta formulada por la hoy demandante en relación a la aplicación de la citada norma reglamentaria, en ninguno de los cuales puso de manifiesto que la citada norma entrañara vulneración competencial, y cuya doctrina es utilizada por el Abogado del Estado para reforzar las argumentaciones que a lo largo del escrito se expresan. Considera además el escrito que, pese a la delimitación formal de los preceptos objeto del conflicto, tanto en el encabezamiento como en el suplico de la demanda, resulta claro que la pretensión de la parte actora consiste en excluir del mundo jurídico al Real Decreto 1318/2004, que se limita a ser una norma reglamentaria modificadora de otra anterior en la que se integra, el Real Decreto 827/2003, siendo consecuentemente el mismo el objeto de ambas disposiciones reglamentarias: establecer o modificar el calendario de aplicación de determinadas medidas integrantes de la ordenación del sistema educativo contenidas en la Ley Orgánica de calidad de la educación.

En cuanto al objeto del conflicto, alega el Abogado del Estado el incorrecto diseño competencial que la demanda desarrolla, en cuanto desconoce la distribución constitucional de competencias en materia de educación y persigue una pretensión absurda, cual es impedir al Estado el legítimo ejercicio de su potestad reglamentaria, para la que goza, en el supuesto examinado, de habilitación expresa contenida en Ley Orgánica. En lo que respecta a la competencia estatal, teniendo en cuenta que el sistema educativo es único, con independencia de las especialidades curriculares aprobadas por cada Comunidad Autónoma o las especialidades organizativas de éstas, los títulos competenciales que amparan la competencia estatal, y que resultan comunes a la Ley Orgánica de calidad de la educación y a los reales decretos que fijan el calendario, son los recogidos en el art. 149.1.1 y 30 CE, en relación con el art. 27 CE. El marco constitucional resultante de dicho precepto supone una acción constitucional reforzada del principio de igualdad, pues nos encontramos ante las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio del derecho fundamental a la educación. La competencia asumida por la Comunidad Autónoma de Madrid en el art. 29.1 de su Estatuto de Autonomía, se ciñe al desarrollo legislativo y ejecución, y tiene el referente del art. 149.1.30 CE, en sus dos manifestaciones, ya que de una parte debe respetar la reserva competencial a favor del Estado en materia de títulos y, de otra, desplegarse en el marco de la normativa básica dictada por el Estado en desarrollo del art. 27 CE. Resulta plenamente ajustada a esta distribución competencial la presente normativa reglamentaria del Gobierno de la Nación, fijando el calendario y desarrollando determinados aspectos básicos de la Ley Orgánica de calidad de la educación, debiendo ser a su vez todo este conjunto normativo, objeto de desarrollo y aplicación por las Comunidades Autónomas de forma simultánea y coordinada, pues lo contrario afectaría enormemente al propio sistema educativo español y por supuesto al alumnado.

A juicio del Abogado del Estado la norma impugnada tiene carácter básico, en cuanto respeta la doble dimensión, formal y material, de la noción constitucional de bases reiteradamente recogida por la jurisprudencia constitucional. Formalmente, en la medida en que los preceptos del Real Decreto son resultado de una habilitación expresa contenida en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica de calidad de la educación, hallándose proclamado expresamente tal carácter en la disposición final primera del Real Decreto; y, materialmente, puesto que si la competencia para la ordenación del sistema educativo es estatal (art. 149.1.30 CE), la competencia normativa para regular el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema establecido por la Ley Orgánica de calidad de la educación será también estatal. A ello se añade que, conforme a la STC 1/2003, la disconformidad sobrevenida de las disposiciones autonómicas con las nuevas bases en una materia adoptadas por el legislador estatal determina la actual inconstitucionalidad de aquellas disposiciones originariamente respetuosas del orden constitucional de distribución de competencias, lo que obliga a la Comunidad Autónoma a proceder a variar su normativa para adaptarla a ella. Considera el Abogado del Estado que, entenderlo de otra manera, supondría privar al Estado de su potestad de fijar bases o aprobar legislación básica a partir de la primera vez que el legislador postconstitucional hubiera promulgado dicha legislación, salvo que las Comunidades Autónomas no hubieran legislado/ejecutado esa primera legislación básica, lo cual no es constitucionalmente correcto.

El Real Decreto no vulnera las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución en materia educativa, puesto que no deroga sino que difiere en el tiempo la aplicación de algunos de los reales decretos dictados con anterioridad por el Estado en desarrollo de la Ley Orgánica, ajustándolos a un nuevo calendario, por lo que tampoco se produce una derogación de la normativa autonómica de desarrollo, pudiendo simplemente ajustarse su entrada en vigor a lo que señala la nueva normativa básica.

En cuanto a la supuesta vulneración del principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 y el efecto de retroactividad de las leyes, señala el escrito que la seguridad jurídica postula la exigencia de certeza y previsibilidad del derecho y confianza en la racionalidad del legislador así como viene a prohibir una utópica reversibilidad perfecta que llevaría a desproteger la confianza en el ordenamiento, y el mandato contenido en el art. 2 del Código civil permite que una intervención posterior del legislador pueda suspender, interrumpir o privar de vigencia a una ley, pero sin que se elimine de raíz la entrada en vigor primitiva, es decir, aunque sea posible una intervención legislativa futura que afecte a la vigencia, nunca puede llegar a eliminar la ley anterior. En este sentido el Real Decreto objeto de conflicto no resulta generador de inseguridad jurídica alguna, pues respeta la situación jurídica creada por el calendario previsto en el Real Decreto 827/2003, que se modifica y fija con exactitud los términos temporales que supone el aplazamiento de las medidas a que afecta, quedando salvaguardada la seguridad jurídica al existir una normativa lo suficientemente clara de aplicación.

Tampoco resulta apreciable la alegación de arbitrariedad administrativa contraria a la prohibición que contiene el art. 9.3 CE, pues las medidas que pretende alcanzar el Real Decreto no resultan abusivas o arbitrarias, dado que la norma no se muestra como desprovista de fundamento, aunque pueda legítimamente discreparse de la concreta solución. Y la imputación de deslealtad constitucional carece de fundamento pues ni el Real Decreto impide la aplicación de la Ley Orgánica de calidad de la educación, sino que se limita a demorar en dos años la aplicación de ciertas medidas en ella contenidas, ni obsta al ejercicio de competencia autonómica alguna, siendo suficiente con que la Comunidad Autónoma proceda a ajustar, únicamente en aquellos aspectos que resulten afectados por la modificación reglamentaria, la entrada en vigor de la normativa dictada en desarrollo del Real Decreto 827/2003 a lo que preceptúa la nueva legislación básica.

En cuanto al examen concreto de los preceptos impugnados, en lo que respecta a lo dispuesto en el artículo único, se reiteran los argumentos generales expuestos, y se efectúa un análisis específico de la alegada vulneración del apartado 5 del artículo único del Real Decreto, considerando el Abogado del Estado, con apoyo en el dictamen emitido por el Consejo de Estado, que el régimen de transformación de dichos conciertos ya aparecía regulado en el Real Decreto 827/2003 y nada se objetó a dicha regulación. La disposición transitoria sexta de la Ley Orgánica de calidad de la educación vincula estas transformaciones con la implantación de las nuevas enseñanzas y ello es lo que hizo el calendario aprobado por el Real Decreto 827/2003 y ahora se mantiene aunque referido, lógicamente, al nuevo año académico de implantación de dichas enseñanzas. Si por norma reglamentaria se puede cambiar el calendario, ello debe afectar automáticamente a la transformación de los conciertos que deben estar vinculados por mandato de la Ley Orgánica de calidad de la educación a la implantación de las correspondientes enseñanzas.

En relación con lo dispuesto en la disposición adicional única, se señala que la misma se destina precisamente a salvar determinadas dudas interpretativas que vinieran a surgir en la aplicación de las diversas normas reglamentarias estatales dictadas en desarrollo de la Ley Orgánica de calidad de la educación para la implantación de las nuevas enseñanzas, condicionando la aplicación futura de lo dispuesto en las mismas a los nuevos plazos establecidos por la norma básica posterior que aplaza la entrada en vigor de las respectivas etapas. Y las objeciones que se formulan a lo dispuesto en la disposición final primera no ponen en cuestión ni la exactitud de los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta el Real Decreto, ni la existencia de la habilitación reglamentaria que a favor del Gobierno contiene la disposición adicional primera de la Ley Orgánica de calidad de la educación, dirigiendo exclusivamente su denuncia contra el carácter básico que dicha disposición atribuye al Real Decreto cuestionado, lo que lleva al Abogado del Estado a dar por reproducidos los argumentos ya expuestos en orden a demostrar el carácter básico del Real Decreto impugnado.

4. El 9 de mayo de 2006 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal, oficio de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por el que se remite copia del escrito de desistimiento formulado por el Letrado de la Junta de Galicia, en relación con el recurso interpuesto por esta Comunidad Autónoma contra el Real Decreto 1318/2004, así como del Auto de la citada Sala Tercera, por el que se acuerda tener por desistido al Letrado de la Junta de Galicia del recurso interpuesto en nombre de ésta, ordenándose el archivo de los autos.

5. Por providencia de veinticuatro de septiembre de dos mil trece se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día veintiséis del mismo mes y año.

1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Comunidad de Madrid frente al Gobierno de la Nación, en relación con el artículo único, apartados 1, 2, 4 y 5, disposición adicional única y disposición final primera del Real Decreto 1318/2004, de 28 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio, por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo, establecida por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación.

La Ley Orgánica de calidad de la educación estableció en su disposición adicional primera que el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, aprobará el calendario de aplicación de dicha ley orgánica y que éste tendrá un ámbito temporal de cinco años, a partir de la entrada en vigor de la Ley. De conformidad con lo anterior, se dictó el Real Decreto 827/2003, de 27 de junio, por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo establecido en la Ley Orgánica de calidad de la educación, en el que se fijó un calendario de aplicación que abarca desde las medidas ya iniciadas en el curso académico 2003-2004 hasta las que deben iniciarse en el curso 2007-2008. Para posibilitar esa implantación el Estado dictó además una serie de reales decretos de desarrollo de carácter básico, reguladores de las distintas enseñanzas que, a su vez, fueron objeto de desarrollo por la Comunidad de Madrid.

El Real Decreto 1318/2004 modifica parcialmente el calendario de aplicación de la Ley Orgánica de calidad de la educación que previamente había sido establecido por el Real Decreto 827/2003, en ejercicio de la habilitación conferida por la disposición adicional primera de la citada Ley Orgánica. El artículo único del Real Decreto aplaza en el tiempo la aplicación de determinadas medidas previstas en el Real Decreto 827/2003 contemplando, en lo fundamental, una demora de dos años —dentro del ámbito temporal máximo de cinco años establecido en la Ley Orgánica de calidad de la educación—, para la aplicación de determinados aspectos del anterior calendario, sin que sean objeto de aplazamiento las medidas previstas en la Ley Orgánica de calidad de la educación que, en virtud del calendario aprobado por el Real Decreto 827/2003, ya habían sido implantadas en el curso 2003-2004; la disposición adicional única establece las reglas temporales de aplicación de los reales decretos dictados por el Estado en desarrollo de la Ley Orgánica de calidad de la educación, y la disposición final primera contiene el título competencial, estableciendo que la norma tiene carácter básico y se dicta al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.1 y 30 CE, en la disposición adicional primera 2 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación, y en virtud de la habilitación que confiere al Gobierno la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación.

2. La derogación de la disposición que es objeto del presente conflicto, determina que debamos examinar, como cuestión previa al análisis de fondo, los efectos que sobre la presente controversia pueda tener la referida abrogación, dado que, con posterioridad a la regulación que acaba de examinarse, la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación vino a abolir expresamente la Ley Orgánica de calidad de la educación (disposición derogatoria única, apartado 1, d) y el Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, por el que se estableció el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo dispuesto por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación procedió en su disposición derogatoria única, a derogar, tanto el Real Decreto 827/2003, como el presente Real Decreto 1318/2004.

Como hemos precisado en la STC 194/2012, de 31 de octubre, FJ 2, “[c]onstatada así la pérdida de vigencia de la norma impugnada, los criterios de nuestra doctrina son claros, tal como los recuerda la STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 2 c): ‘Hay que tener en cuenta que en las controversias de alcance competencial como la que nos ocupa, es necesario apreciar los efectos que tiene sobre el conflicto la entrada en vigor de nueva normativa reguladora de algunos de los aspectos en discusión, aunque no se haya impugnado. Esta operación valorativa deberemos hacerla de acuerdo con lo que nuestra doctrina reitera, esto es, hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes (STC 147/1998, FJ 3, y jurisprudencia allí citada)’.”

Junto al criterio que se acaba de reproducir, hay que tener en cuenta que en este tipo de procesos promovidos por causa de vulneración del orden constitucional de competencias tenemos establecido que si “la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto” [por todas, STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2 b)].

El aspecto central de la presente controversia se centra en dilucidar si la adopción con carácter básico de una medida de aplicación diferida de la legislación básica estatal que ya ha sido objeto de desarrollo por la Comunidad Autónoma produce un vaciamiento de las competencias de desarrollo legislativo y ejecución atribuidas a la misma. Planteada la cuestión en estos términos, la derogación del Real Decreto objeto del conflicto no afecta a la disputa competencial de fondo que, en consecuencia, sigue viva, por lo que procede el pronunciamiento sobre la misma, no así sobre la alegada vulneración de los principios constitucionales de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, que se contemplan en el art. 9.3 CE ya que no constituye, en sentido estricto, objeto propio del conflicto positivo de competencia.

3. Asimismo, con carácter previo, y con el fin de centrar adecuadamente el objeto y alcance de la presente impugnación, conviene subrayar que ambas partes coinciden en el encuadramiento competencial de la norma recurrida, que se inserta en el ámbito de las competencias estatales en materia educativa contempladas en el art. 149.1.30 CE. La Comunidad Autónoma no ha puesto en cuestión la competencia del Gobierno para aprobar mediante una norma reglamentaria de carácter básico, el calendario de aplicación de la Ley Orgánica de calidad de la educación, habida cuenta de que la citada aprobación ya se produjo en virtud del Real Decreto 827/2003, que no ha sido impugnado (como tampoco lo fueron en su momento las sucesivas modificaciones del Real Decreto 986/1991, de 14 de junio, por el que se aprobó el calendario de aplicación de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo); se cuestiona sin embargo la competencia del Gobierno para modificar parcialmente dicho calendario mediante una norma de idéntica naturaleza, que participa de los mismos fundamentos y se ampara en idénticos títulos competenciales.

4. La impugnación formulada, si bien se dirige contra determinados preceptos del Real Decreto 1318/2004, se sustenta en una argumentación de carácter general, cuya finalidad no explicitada no es otra que la expulsión de la norma del ordenamiento jurídico. El examen del presente conflicto ha de partir del análisis de esa genérica argumentación, que se concreta en lo siguiente:

a) La vulneración de lo dispuesto en el art. 149.1. 1 y 30 CE, por carecer la norma reglamentaria del carácter de norma básica, tanto desde la perspectiva formal como material. En cuanto a la primera, porque no tiene por objeto establecer el marco de una política global que permita el desarrollo de una política propia por la Comunidad Autónoma, y, respecto a la segunda, porque no estamos ante una norma reglamentaria dictada en ejecución o como complemento de una ley básica, sino con la finalidad de suspender la aplicación de la misma y paralizar la normativa autonómica de desarrollo.

b) La vulneración de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución de las bases estatales en materia educativa (art. 29.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha) por entender que la modificación del calendario de aplicación de las medidas previstas en la Ley Orgánica de calidad de la educación, consistente en el alargamiento de los plazos inicialmente previstos para la puesta en práctica de determinadas medidas contempladas en la ley básica estatal, viene a privar de efectos a la normativa autonómica ya dictada en desarrollo de las bases estatales, impidiendo su aplicación y dando lugar a un vaciamiento de la competencia autonómica.

c) En conexión con lo anterior, se estima que el real decreto objeto del conflicto viene a incidir en la normativa legal básica, no como complemento de la ley para posibilitar su mejor aplicación, sino de una manera sorpresiva para bloquear la aplicación de las bases aprobadas mediante ley orgánica en virtud de los dispuesto en los arts. 27, 81 y 149.1.30 CE y de las normas autonómicas de desarrollo de las mismas, por lo que tiene carácter arbitrario y genera inseguridad jurídica al mantener el Gobierno una indefinición absoluta del modelo educativo a aplicar, lo que determina la infracción de los principios de seguridad jurídica e interdicción de arbitrariedad regulados en el art. 9.3 CE, así como el principio de lealtad constitucional, en su vertiente administrativa. La norma produce además efectos retroactivos, en contra de lo dispuesto en el art. 2.3 del Código civil, al obligar a la Comunidad Autónoma a aplicar una normativa derogada que no permite el necesario complemento autonómico que, en materia educativa, le atribuye el art. 29 de su Estatuto de Autonomía.

El Abogado del Estado considera, por el contrario, que la disposición controvertida se encuadra en los títulos competenciales previstos en el art. 149.1.1 y 30 del texto constitucional y tiene carácter básico en cuanto respeta la doble dimensión, formal y material de la noción constitucional de bases; respeta las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución en materia educativa, puesto que se limita a diferir en el tiempo la aplicación práctica de las normas autonómicas dictadas en desarrollo y ejecución de las bases estatales, y no tiene carácter arbitrario ni es contraria a los principios de seguridad jurídica o a la lealtad constitucional, pues respeta la situación jurídica creada por el calendario previsto en el Real Decreto 827/2003, fijando con precisión los términos materiales y temporales que supone el aplazamiento de las medidas a las que afecta.

5. Entrando en el análisis de lo alegado por la Comunidad Autónoma, que hemos expuesto en el apartado a) del fundamento anterior, debe señalarse que los títulos competenciales en que se ampara la competencia del Estado para regular esta materia, de conformidad con lo señalado tanto en la Ley Orgánica de calidad de la educación como en los reales decretos que fijan y modifican el calendario aplicativo de la misma, son los recogidos en los apartados 1 y 30 del art. 149.1 CE.

Como ya señaló la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3, con cita de la STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15, “las competencias estatales en materia educativa derivan sobre todo de lo dispuesto en los apartados 1 y 30 del art. 149.1 de la CE. De ello resulta que, por un lado, la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales como competencia del Estado, según el art. 149.1.30 de la CE, supone la reserva al mismo de toda la función normativa en relación con dicho sector y, en segundo lugar, que la competencia estatal en relación con ‘las normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución’ a que se refiere el mismo art. 149.1.30 de la CE debe entenderse en el sentido de que corresponde al Estado —en la acepción del mismo que venimos utilizando— la función de definir los principios normativos generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE.”

La definición con carácter básico de esos principios generales de desarrollo del derecho fundamental a la educación, corresponde en exclusiva al legislador orgánico, en virtud de lo previsto en los arts. 81, 27 y 149.1.30 CE, y se materializó, en el presente caso, en la aprobación de la Ley Orgánica de calidad de la educación; y la Ley Orgánica, en su disposición adicional primera, efectúa una llamada expresa al reglamento para la regulación de un aspecto concreto de desarrollo de la misma, cual es la aprobación del calendario de entrada en vigor de determinadas medidas en ella previstas. Este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse en reiteradas ocasiones sobre la adecuación constitucional de este tipo de previsiones, señalando —por lo que se refiere en concreto a las normas de desarrollo del art. 27 CE—, que “la posibilidad constitucional de una tal relación, en la que el Reglamento es llamado por la ley para integrar de diverso modo sus mandatos, no queda excluida en el caso de las reservas a la Ley orgánica presentes en el art. 81.1 y en otros preceptos de la CE, y siempre, como es claro y exigible para cualquier clase de reservas, que la remisión al Reglamento no suponga deferir a la normación del Gobierno el objeto mismo reservado, que es el ´desarrollo´ de un derecho fundamental en el caso que ahora consideramos. Cuando este ´desarrollo´ lo haya realizado cumplidamente el legislador como sucede en el presente proyecto de Ley orgánica, la remisión al reglamento no será, sólo por ello, inconstitucional, y hasta ha de decidirse que esa misma remisión resultará, en muchos casos, debida y obligada por la naturaleza de las cosas, pues no hay Ley en la que se pueda dar entrada a todos los problemas imaginables, muchos de los cuales podrán tener solución particular y derivada en normas reglamentarias.” (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 14).

En lo que respecta al carácter básico, este Tribunal también ha indicado que “[d]esde la perspectiva material, ya hemos advertido que la normativa básica que ha de establecer el Estado en el ámbito educativo cumple (STC 77/1985, FJ 15, citada en la STC 111/2012, FJ 5) la función de ‘definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE’, lo que es plenamente coherente con la finalidad material de las bases en el sentido de asegurar (STC 14/2004, de 13 de febrero, FJ 11) ‘una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material (STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6, con cita de las SSTC 1/1982, de 28 de enero, 48/1988, de 2 de marzo, 147/1991, de 4 de julio, y 197/1996, de 28 de noviembre)’. Por su parte, respecto a los requisitos formales de las normas básicas, este Tribunal ha recordado (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60) que, si bien su definición legal es “el contenido que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y ésta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril), no lo es menos que también es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre), y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio (SSTC 50/1990, de 6 de abril y 147/1991, de 4 de julio, respectivamente). Y ello no como pura excepción al criterio que para el art. 111 EAC constituye la regla de principio (base principial o de mínimo normativo, formalizada como ley), sino como elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste es el titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada.” (STC 184/2012, FJ 3)

En particular, “en lo que al ámbito educativo respecta, ya en la STC 77/1985 admitimos tal posibilidad, estimando que la regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno ‘resultaría acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características’ (FJ 15)” (STC 184/2012, FJ 3).

Trasladando la anterior doctrina al supuesto que nos ocupa, cabe afirmar que la habilitación expresa contenida en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica de calidad de la educación al desarrollo reglamentario, para la aprobación del calendario de aplicación de las medidas previstas en la misma, otorga la suficiente cobertura formal a los reales decretos, tanto de aprobación inicial como de modificación posterior del citado calendario aplicativo; siendo también claro, desde una perspectiva material, que tales normas se integran sin dificultad en el ámbito definido por la jurisprudencia constitucional, en cuanto no suponen un traslado global o sustancial del contenido orgánico al desarrollo reglamentario sino que éste se constriñe a un aspecto concreto, cual es la fijación y posterior ampliación, de unos plazos temporales que permitan la aplicación gradual de las reformas educativas que son objeto de la regulación por ley orgánica. Las previsiones relativas al calendario aplicativo de la ley constituyen pues una medida complementaria de carácter técnico dirigida a garantizar la uniformidad temporal y, con ello, la coordinación en la aplicación de la ley, y carecen de incidencia en el contenido sustantivo o nuclear básico contemplado en la ley orgánica, por lo que encuentran adecuado amparo en las previsiones del art. 149.1.30 CE.

La fijación de un criterio temporal homogéneo en la aplicación de la normativa orgánica de desarrollo del art. 27 CE viene a asegurar, además, una ordenación unitaria del nuevo sistema educativo, evitando divergencias temporales en su implantación que afecten negativamente a las condiciones de ejercicio del mencionado derecho fundamental en las distintas partes del territorio, razón por la cual los reales decretos participan del objetivo de afianzar “las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales” lo que justifica la apelación a lo dispuesto en el art. 149.1.1 del texto constitucional, que constituye un instrumento fundamental para garantizar la homogeneidad en el ejercicio de los derechos en todo el territorio nacional (SSTC 64/1989, de 6 de abril, FJ 3, entre otras).

6. Se alega por la Comunidad Autónoma [tal y como expusimos en el apartado b) del fundamento jurídico 4] la vulneración de sus competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de enseñanza, por considerar que el alargamiento de los plazos inicialmente previstos para la aplicación de las medidas contempladas en la Ley Orgánica de calidad de la educación, priva de efectos a la normativa autonómica de desarrollo ya dictada.

El Real Decreto impugnado modifica parcialmente el calendario previsto en el Real Decreto 827/2003 para la implantación de determinadas medidas previstas en la Ley Orgánica de calidad de la educación, modificación que, en términos generales se limita a diferir hasta los años 2006-2007 y 2007-2008, la aplicación de determinadas medidas previstas para los años 2004-2005, 2005-2006 y 2006-2007, respetando en todo caso el plazo de cinco años previsto en la Ley Orgánica de calidad de la educación para su efectiva implantación. La norma que se examina limita su objeto a la mera prolongación en el tiempo de la entrada en vigor de determinadas medidas de ordenación educativa previstas en el calendario inicial y, en consecuencia, produce como único efecto una demora temporal en la aplicación efectiva de las normas autonómicas dictadas en desarrollo de las bases estatales. Pero esa prolongación temporal carece per se de potencialidad suficiente para alterar o modificar el substratum competencial autonómico, pues no afecta al contenido de las normas autonómicas dictadas en desarrollo de las bases estatales. Habida cuenta de que el marco básico estatal no resulta alterado, la normativa autonómica dictada en su desarrollo no precisará tampoco necesariamente de modificación alguna, ni se produce una “inconstitucionalidad sobrevenida” de la misma, —como podría acaecer en el supuesto de modificación de las normas básicas estatales—, por lo que dicha normativa autonómica podrá ser aplicada en los nuevos plazos temporales previstos, sin necesidad de que haya de procederse a su modificación, razón por la que no cabe afirmar que se haya producido una vulneración —entendida como vaciamiento, perturbación o menoscabo— de la competencia de desarrollo legislativo y ejecución prevista en el art. 29.1 del Estatuto de Autonomía, como consecuencia de la simple demora temporal en su efectiva vigencia.

En lo que respecta a la competencia del Estado para la modificación del citado calendario aplicativo, baste decir que la promotora del conflicto reconoce expresamente que el Estado puede modificar su normativa básica, obligando a las Comunidades Autónomas a adecuar sus normas de desarrollo, pero considera a continuación que esa posibilidad está vedada cuando dicha modificación impida la aplicación de las normas autonómicas acordes con esa legislación básica. El argumento no puede ser estimado pues corresponde en todo caso al Estado la facultad para fijar, y en su caso, modificar las condiciones y requisitos de vigencia y aplicación de sus propias normas y, en este supuesto, los plazos para la efectiva vigencia de las medidas básicas que modifican la ordenación del sistema educativo, siendo en este caso el Gobierno el que, en legítimo ejercicio de la habilitación contenida en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica de calidad de la educación, ha hecho uso de la potestad reglamentaria básica para modificar el plazo de entrada en vigor de determinadas medidas previstas en el anterior calendario, por lo que son trasladables a este supuesto las consideraciones contenidas en la STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4: “nunca un legislador autonómico puede disponer nada acerca del ámbito legislativo propio del legislador estatal, ni puede decir nada sobre el momento de entrada en vigor de las leyes del Estado”. Las competencias autonómicas no pueden dejar de atemperarse a la disciplina establecida por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias, y la previa existencia de una normativa autonómica en una materia “no invalida el carácter básico de este último en el extremo examinado, con las consecuencias correspondientes para las normas de todas la Comunidades Autónomas, en cuanto a su necesaria adaptación a la nueva legislación básica” (SSTC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 8 y 207/2011, de 20 de diciembre, FJ 5). Entender lo contrario supondría, como afirma la Abogacía del Estado, privar al Estado de su potestad para fijar bases o aprobar legislación básica a partir de la primera vez que el legislador postconstitucional hubiera promulgado dicha legislación, salvo que las Comunidades Autónomas no hubieran legislado/ejecutado esa primera legislación básica, lo que llevaría a una petrificación del ejercicio de la competencia estatal incompatible con el ordenamiento constitucional.

7. Efectuado el análisis de los argumentos generales que fundamentan el presente conflicto positivo de competencias, y que trascienden a cada uno de los concretos preceptos que son objeto de la presente impugnación, procede, no obstante, examinar el contenido concreto de los diferentes preceptos recurridos y su adecuación al marco competencial que acaba de exponerse.

En primer término, se impugnan los apartados 1, 2, 4 y 5 del artículo único del Real Decreto, en los que se establece la modificación del calendario previamente aprobado y se difiere en dos años la aplicación de determinadas medidas previstas en la Ley Orgánica de calidad de la educación. Como ya se ha señalado, la técnica empleada es la mera prolongación temporal por remisión a la regulación efectuada en el Real Decreto 827/2003, por lo que estos apartados no incorporan una regulación material sustantiva propia, sino que se mueven en su mismo ámbito, y participan de la misma habilitación competencial de la norma que parcialmente modifican y que no ha sido en ningún momento cuestionada, a lo que debe añadirse que los mismos se desenvuelven en el ámbito temporal previsto en la Ley Orgánica habilitadora, pues la disposición adicional primera de la Ley Orgánica de calidad de la educación establece un plazo de cinco años para su efectiva entrada en vigor (de 14 de enero de 2003 a 14 de enero de 2008) y el plazo máximo de implantación de las medidas que se contemplan en estos apartados se fija en el curso académico 2007-2008, por lo que no se produce extralimitación en relación con lo señalado en la norma básica.

El apartado 5 del artículo único, tras señalar que “[s]olo las Administraciones educativas que hubieran anticipado al curso 2003-2004 la implantación de la educación preescolar podrán realizar dicha implantación en cursos posteriores”, añade que “[e]n este supuesto, los posibles conciertos, convenios o subvenciones aplicables a los centros de primer ciclo de educación infantil se referirán a las enseñanzas de educación preescolar”. En relación a este inciso, la recurrente estima que a través del mismo el Estado se atribuye la función de especificar el contenido de los conciertos educativos suscritos por la Comunidad de Madrid con los centros privados, lo que a su juicio supone una invasión de los actos de ejecución realizados por la misma.

La previsión contenida en el mencionado precepto tiene su origen en lo señalado por la disposición transitoria sexta de la Ley Orgánica de calidad de la educación, a tenor de la cual “los conciertos, convenios o subvenciones aplicables a los centros de primer ciclo de educación infantil o a establecimientos con autorización o licencia para atender a niños hasta tres años se referirán a las enseñanzas de educación preescolar, una vez se implanten estas enseñanzas”, cuya constitucionalidad quedó afirmada en la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 5 c). A su vez, el artículo 15.1 del Real Decreto 827/2003 establece que “en el año académico 2004-2005, los conciertos, convenios o subvenciones aplicables a los centros de primer ciclo de educación infantil se referirán a las enseñanzas de educación preescolar”. En este contexto, el Real Decreto 1318/2004, en el punto 1 de su artículo único dispone que queda diferida al año académico 2006-2007 la aplicación de las medidas previstas para el año 2004-2005 en el art. 15.1 —entre otros— del Real Decreto 827/2003.

La Ley Orgánica de calidad de la educación vincula pues automáticamente la transformación de los conciertos a la implantación de las nuevas enseñanzas, de donde deriva como consecuencia lógica que si se admite la legitimidad del Real Decreto cuestionado para modificar el calendario de implantación de la enseñanza de educación preescolar, ha de admitirse también que dicha modificación afecta automáticamente a la transformación de los convenios, conciertos y subvenciones, a ella vinculados por prescripción expresa de la norma estatal básica. El precepto cuestionado se limita, además, en este punto a respetar la situación previa creada por el Real Decreto de aprobación del calendario, que ya contemplaba esa transformación, limitándose de nuevo la presente disposición a diferirla a un curso académico posterior.

En segundo lugar, es objeto de impugnación la disposición adicional única, en la que se viene a disponer que los reales decretos de desarrollo de la Ley Orgánica, a través de los cuales se produce la implantación de las nuevas enseñanzas (Real Decreto 828/2003 de educación preescolar; Real Decreto 829/2003, de educación infantil; Real Decreto. 830/2003 de educación primaria; Real Decreto 831/2003, de educación secundaria obligatoria y Real Decreto 832/2003, de bachillerato) quedan condicionados en su aplicación a los nuevos plazos establecidos en la norma para la entrada en vigor de las etapas respectivas, dejando a salvo las medidas sobre evaluación, promoción y obtención del título de graduado escolar en educación secundaria obligatoria, anticipadas y ya en vigor conforme a lo establecido en la disposición adicional primera del Real Decreto 827/2003. En relación con ello, considera la Comunidad Autónoma que al condicionarse la aplicación de los reales decretos estatales, se suspende la aplicación de los decretos autonómicos dictados en su desarrollo, anulando así la competencia autonómica de desarrollo legislativo y ejecución tanto de la normativa básica estatal como de su propia normativa y afectando además a esos decretos autonómicos con carácter retroactivo. Se reiteran pues en este punto los argumentos ya utilizados con anterioridad, por lo que pueden darse por reproducidas las consideraciones expuestas en los fundamentos anteriores, dado que esta disposición no añade nada a los que se deriva de la regulación efectuada en el artículo único, limitándose a dejar constancia de lo que no es sino una consecuencia directa y necesaria, pues si se aplaza la aplicación de determinadas medidas previstas en la Ley Orgánica, se condiciona necesariamente la aplicación de lo dispuesto en los reales decretos que las contemplan, que deberán ajustarse a los nuevos plazos establecidos, lo que a su vez aplaza temporalmente y en idénticos términos las normas autonómicas dictadas en desarrollo de esos reales decretos.

Por último, la disposición final primera, en uso de la habilitación contemplada en la Ley Orgánica y reproduciendo literalmente lo señalado en idéntica disposición del Real Decreto 827/2003, se limita a recoger los títulos competenciales que amparan esta modificación parcial del calendario, declaración expresa que hace efectivo el carácter estructural de la noción constitucional de bases y las propias exigencias de certidumbre jurídica, al “dotar de una determinación cierta y estable a los ámbitos respectivos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las legislativas y reglamentarias autonómicas” [SSTC 1/2003, de 16 de enero, FJ 8 y 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9; y en similar sentido SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1 y 197/96, de 28 de noviembre, FJ 5 b) entre otras], sin que la argumentación utilizada por la Comunidad Autónoma concrete los motivos que determinan la impugnación del precepto, salvo por conexión y como consecuencia de la impugnación referida al conjunto de la norma, por lo que también aquí procede dar por reproducidas las consideraciones expuestas en los anteriores fundamentos.