Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 19 de noviembre de 1988, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, presentó recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 11, 12, 15.4, 16.4, 21.2 c) y 44.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 10/1988, de 20 de julio, de ordenación del Comercio Interior de Galicia, por contravenir tales preceptos lo dispuesto en los apartados 1º y 13 del art. 149.1 de la Constitución, en relación con el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, y con el art. 30.1.4 del Estatuto de Autonomía de Galicia.

El contenido de la demanda es, en sintesis, el siguiente:

a) La Ley impugnada se apoya expresamente en la competencia que al efecto confiere a la Comunidad Autónoma de Galicia el art. 30.1.4 de su Estatuto (E.A.G., en adelante). Este precepto estatutario atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de comercio interior, sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre defensa de la competencia, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, en los términos de lo dispuesto en los arts. 38 y 131 y en los núms. 11 y 13 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución. Estos dos últimos preceptos (núms. 11 y 13 del art. 149.1), así como el apartado 1 del mismo artículo constitucional, han sido aquí vulnerados por el legislador autonómico, ya que el Real Decreto-ley 2/1985 es el concreto instrumento normativo mediante el que el Estado ha plasmado aquellas bases y la ordenación general de la economía.

Los arts. 11 y 12 de la Ley impugnada contravienen directamente el artículo 5 del Real Decreto-Ley 2/1985, sobre medidas de política económica, que establece la libertad de horarios para los locales comerciales en todo el territorio del Estado. El principio de unidad (SSTC 88/1986, 44/1984, 165/1985 y 29/1986), permite un amplio ámbito de legitima competencia estatal, que puede llegar a cuestiones de detalle e, incluso, de ejecución, principio de unidad que constituye, también, un auténtico horizonte hermeneútico de los preceptos constitucionales, no sólo para los arts. 131.1, 139.2 y 138.2 C.E., sino para la distribución de competencias económicas entre el Estado y las Comunidades Autónomas (se cita, a este respecto, las SSTC 29/1986, 71/1982 y 179/1985).

b) Los arts. 11 y 12 de la Ley impugnada establecen indudables limitaciones de la libertad de horarios establecida por el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985. Entre aquellas disposiciones autonómicas y el citado art. 5 hay una contradicción que parece insalvable, pues frente a un principio general de libertad se establece otro contrario de limitación. La unidad del orden económico nacional y la igualdad de condiciones básicas para el ejercicio de la actividad económica ha sido concretamente establecida, para algunos aspectos, por una norma específica: el Real Decreto-ley 2/1985. Las condiciones básicas del ejercicio de la actividad económica han sido ya delimitadas por el legislador competente y a través del cauce idóneo para ello, lo que permite completar la abstracta formulación de la STC 88/1986 con un concreto apoyo en la competencia estatal ejercitada, al amparo no sólo del genérico art. 149.1.1º, sino del más concreto art. 149.1.13 y del propio E.A.G., que subordina expresamente la materia de "comercio interior" y "defensa del consumidor" a la ordenación de la actividad económica general (artículo 30.1.4), y la competencia estatal que aquí se invoca permite incluso regulaciones de detalle . Tan patente como la contradicción advertida es el encuadramiento de la norma estatal en la regulación de la economía general, habiéndose producido una "ocupación del campo" por el legislador del Estado.

La única duda que sobre todo ello puede existir es la expresión "sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas" que recoge el art. 5 del Real Decreto-ley, pues el principio de libertad es claro y preciso, incluyendo la "venta y distribución", el "horario de apertura y cierre" y los "días y número de horas de la actividad semanal". La condición de norma básica del Decreto-ley viene expresamente recogida en su Preámbulo, que también se refiere a la condición de aquél como ordenación económica material. La norma estatal es, en este extremo y en su conjunto, una medida, de forma que el artículo 5 no es separable del resto del Decreto-ley, cuyo fin unitario es "potenciar la demanda interna". No se niega, por ello, la competencia autonómica, plena e indudable, pero se afirma que su ejercicio ha de respetar siempre las medidas estatales que en un determinado momento puedan existir, de acuerdo con el carácter concurrente de estas competencias (STC 29/1986).

Se impugna también, por conexión, el art. 44.3, en cuanto considera como infracción "el incumplimiento de las normas relativas a horarios comerciales previstos en los arts. 11 y 12".

c) Se fundamenta, por último, la impugnación de los arts. 11.4, 16.4 y 21.2. c) de la Ley 10/1988, preceptos que regulan, respectivamente, los períodos de rebajas, de saldos y de promoción y que invaden la competencia estatal en materia de defensa de la competencia, a la luz de la doctrina de la STC 88/1986. Tras reproducir pasajes de esta resolución, observa el Abogado del Estado que los preceptos impugnados tienen una prevalente finalidad de defensa de la competencia, deparando, por ello, invasión de la competencia del Estado (art. 30.1.4 E.A.G.).

Se concluye con la súplica de que se dictara Sentencia por la que se declarara la inconstitucionalidad de los arts. 11, 12, 15.4, 16.4, 21.2 c) y 44.3 de la Ley impugnada. Se hizo expresa invocación de lo dispuesto en el art. 161.2 de la Constitución en orden a la suspensión de los preceptos objeto del recurso.

2. Por providencia de 30 de noviembre de 1988, la Sección Tercera admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad y acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Parlamento y a la Junta de Galicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Se acordó, asimismo, comunicar a los Presidentes del Parlamento y de la Junta de Galicia la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de su impugnación y publicar la formalización del recurso y la suspensión acordada en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de Galicia.

3. Por escrito que tuvo entrada en el Registro del Tribunal el día 15 de diciembre de 1988, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara según el cual, aun cuando el Congreso no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, remitiendo a la Dirección de Estudios y Documentación.

4. Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro del Tribunal el día 26 de diciembre de 1988, el Presidente del Senado rogó se tuviera por personada a dicha Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.

5. Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 29 de diciembre de 1988, presentó sus alegaciones la representación de la Junta de Galicia, en los términos que a continuación se sintetizan:

a) El comercio interior es título competencial autonómico, según los arts. 30.1.4, 27.16 y 27.28 del E.A.G., así como los Reales Decretos de transferencias y de traspasos 1.634/1980 y 2.266/1982, y el Dictamen del Consejo de Estado núm. 45.485, de 28 de julio de 1983. Se infiere de ello que la Comunidad Autónoma de Galicia tiene competencia exclusiva sobre comercio interior, con ciertas limitaciones (arts. 38, 131 y 149.1.11 y 13 de la Constitución).

Frente a esta competencia autonómica, el Estado carece de competencia específica e incluso el art. 26 del citado Real Decreto 1.634/1980 dice que se transfieren a Galicia las competencias atribuidas a los distintos órganos de la Administración del Estado por el Decreto 3/1976, sobre regulación de horarios comerciales en el ámbito territorial de Galicia, Decreto, este último, dictado en desarrollo del Decreto -ley 6/1974, sobre Medias Conyunturales de Política Económica. Por consiguiente, al Estado no le corresponde ninguna competencia específica sobre comercio interior, a excepción de precios y defensa de la competencia (pero no horarios comerciales). Tampoco le corresponde al Estado competencia alguna sobre las bases del comercio interior, sino sobre la actividad económica general.

Tras citar la STC 52/1988, se concluye señalando que la competencia de ordenación del comercio interior en la Comunidad Autónoma de Galicia no interfiere ni vulnera los límites constitucionales que atañen a la legislación básica de regulación y ejercicio de los operadores económicos, o a la libertad de empresa proclamada en el art. 38 de la Constitución, ni a la garantía de la uniformidad de las condiciones de vida. La Comunidad Autónoma de Galicia ha actuado en el marco de su título competencial de comercio interior, sin que le afecten los límites o restricciones expuestos. Tampoco, según se indica en el apartado siguiente, se halla afectada la competencia estatal del art. 149.1.11 ni la que consagra el art. 149.1.13, ambos de la Constitución.

b) La confrontación entre la Ley autonómica y el Real Decreto-ley 2/1985 no se puede hacer sobre la base de la teoría de la "preención" u ocupación del terreno por una norma federal, como parece alegarse en la demanda. El citado Real Decreto-ley no es norma básica pues, frente a lo que la demanda dice, no trata el mismo de delimitar las condiciones básicas para el ejercicio de la actividad económica pues no todas las Comunidades Autónomas han asumido idénticas competencias en materia de comercio interior. No se puede entender como básica una norma que, como el art. 5 del Real Decreto- ley, genera la "ambigüedad permanente" y la "incertidumbre" para las Comunidades Autónomas, en expresiones de la STC 69/1988. Es evidentemente correcta la duda que asalta al Abogado del Estado cuando alude al párrafo final "sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en los términos que establezcan sus respectivos Estatutos de Autonomía". No puede afirmarse la condición de básica de una norma dictada en materia "comercio interior", en la que el Estado carece de bases y que tampoco constituye norma básica de ordenación económica, y ello en atención a las siguientes consideraciones: 1) la norma no se define como básica, antes bien, establece un "sin perjuicio" incompatible con tal calificación; 2) la exposición de motivos del Real Decreto- ley fundamenta la implantación de la libertad de horarios en sendos criterios de libertad de empresa y fijación de normativa básica para el ejercicio de la actividad comercial, fundamentaciones que carecen de carácter habilitante, en cuanto la normativa básica no puede agotar el contenido de la materia, lo que se produciría de igualar a todas las Comunidades en este punto, sabiendo que existen diversos techos competenciales, observándose, junto a ello, que el Real Decreto-ley carece de soporte constitucional para una regulación de esta naturaleza, por violación del art. 86.1 de la Constitución; 3) la materia de horarios comerciales no se puede subsumir en el título estatal de ordenación de la economía, como se deduce del antecedente del Decreto de traspasos citado y porque, en definitiva, esta materia ya está contemplada, sin el carácter material de básica, en el Decreto-ley de 1974 y en el Real Decreto-ley de 1985, como protección de los consumidores (se observa, junto a ello, que en Galicia el orto y el ocaso no coinciden en los horarios convencionales, con los de Barcelona o Madrid, por ejemplo); 4) la mera utilización formal de una ley-medida careciendo del contenido funcional de la competencia no opera válidamente, de ahí que, correctamente, se haya excluido de tal medida a las Comunidades Autónomas que, con arreglo a sus Estatutos, tienen competencia en la materia. Los horarios comerciales no pueden entenderse comprendidos en la sectorial competencia estatal del comercio interior, ni pueden incardinarse en la regulación de las condiciones básicas del art. 149.1.1 o en las bases de los arts. 149.1.11 y 13 de la Constitución. Si las bases constituyen un común denominador normativo, los horarios comerciales, por su propia significación y convencionalidad, no pueden entenderse como una "regulación básica", de ahí que el "sin perjuicio" del art. 5 del Real Decreto-Ley significa que sus normas no son básicas, sino que afectarán al Estado y a todas aquellas Comunidades que tan sólo han asumido competencias de ejecución. A disipar toda duda viene la Orden de 31 de julio de 1985, que se autotitula "autointerpretativa" del repetido art. 5, Orden que señala que el principio de libertad de horarios aparece atemperado por "el respeto de las competencias de las Comunidades Autónomas"; 5) junto a la citada Orden ministerial, se cita una diversidad de disposiciones autonómicas relativas a horarios comerciales que no han sido objeto de impugnación por el Estado.

No cabe olvidar la proclamada admisión de una pluralidad o diversidad de intervenciones de los poderes autonómicos en el campo económico. Ello significa que la regulación económica se realice dentro del ámbito competencial autonómico y resulte proporcionada al objeto específico que se persigue. La Ley gallega mantiene, ciertamente, un régimen distinto al estatal, pero la innovación no va más allá de lo que necesariamente requieren sus estructuras comerciales y los usuarios: el contenido del art. 11.1 no difiere sustancialmente del de los arts. 3 y 4 del Decreto de 9 de enero de 1976, recogido expresamente en el Real Decreto de transferencias. Por otra parte, la excepcionalidad contenida en el art. 11.2 viene dada por la propia excepcionalidad de los establecimientos afectados, lo que entra también en el ámbito de competencia del art. 30.1.4 E.A.G. Por lo que atañe, en fin, al art. 12, el precepto tiene en cuenta las peculiaridades sectoriales y locales, las exigencias derivadas de la densidad y distribución de la población, sus hábitos de compra, jornada de trabajo y otros criterios que se citan. En cuanto al artículo 44.3, si la titularidad competencial autonómica es correcta, como así se afirma, también lo es, por conexión, esta potestad sancionadora.

c) Considera, a continuación, la representación de la Junta la impugnación de los preceptos relativos a los requisitos temporales de determinadas modalidades de ventas. Se sostiene que tales disposiciones, además de ampararse en la competencia autonómica sobre comercio interior y protección de los consumidores (art. 30.1.4 E.A.G.), no vulnera ni el principio de libertad de empresa ni la legislación sobre defensa de la competencia.

Se considera, en primer lugar, lo relativo a la legislación sobre defensa de la competencia. En esta rama del ordenamiento se ha de distinguir entre dos grandes sectores normativos, que son, en primer lugar, las normas protectoras de la libre competencia y, junto a ellas, el Derecho de la competencia desleal. Pues bien, la titularidad estatal en materia de legislación sobre la defensa de la competencia se circunscribe al Derecho de la libre competencia y no se extiende al de la competencia desleal, sector, este último, que, por su más estrecha interrelación con los títulos competenciales del comercio interior y la protección de los consumidores, permanece abierto a la actuación de los poderes autonómicos, e incluso locales, dentro del marco de la política económica general del Estado. Por ello, con base en el art. 30.1.4 del E.A.G. la Comunidad Autónoma puede intervenir en el ámbito económico de la distribución comercial para que no se produzcan actos de competencia desleal, siempre que su intervención sea proporcionada al fin perseguido y se respete el principio de igualdad básica entre todos los españoles, condiciones, todas ellas, cumplidas por la Ley 10/1988. La tesis sobre la incompetencia del Estado en materia de competencia desleal viene también apoyada por el hecho de que varios Estatutos de Autonomía (entre ellos el de Galicia, en su art. 27.31) atribuyan competencia a la respectiva Comunidad Autónoma en materia de publicidad, materia que encaja en el sector de la competencia desleal. Estas previsiones estatutarias han sido objeto del desarrollo legislativo que se cita. Se concluyó, en cuanto a este punto, que la STC 88/1986 no sería del todo ajena, en su fundamento jurídico 4, a la tesis sostenida.

El principio de libertad de empresa, no se ve atacado, sino respaldado, por las normas que integran el Derecho de la libre competencia y el de la competencia desleal. El principio de libertad de empresa puede ser objeto de restricciones y modulaciones diversas, siempre que se respete la unidad de mercado y la igualdad básica de los españoles.

Por último, y en lo que se refiere a la necesaria protección de los consumidores en las ventas especiales, se destaca que la Ley 10/1988 tiene la virtualidad de proteger tales legítimos intereses, consistentes en la planificación de sus estrategias de compra ante prácticas comerciales de arraigada tradición. Aun en el no esperado supuesto de que el Tribunal considerara que la legislación sobre la defensa de la competencia se extiende al Derecho de la competencia desleal, ha de convenirse que los preceptos impugnados resultan conformes con la Constitución, en la medida en que su orientación o vocación predominante, no la simple voluntad legislativa, es la protección de los consumidores. Se cita, de nuevo, la STC 88/1986.

Se concluye con la súplica de que se dictara Sentencia por la que se desestimara, en su totalidad, el recurso de inconstitucionalidad.

6. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 3 de enero de 1989 la representación del Parlamento de Galicia formuló sus alegaciones en los términos que a continuación se resumen:

a) La Comunidad Autónoma de Galicia tiene competencia exclusiva en materias relativas al comercio interior y a la defensa del consumidor (art. 30.1.4 E.A.G.). La materia de comercio interior se caracteriza por su amplitud (STC 71/1982) y debe diferenciarse, con relación al art. 149.1 de la Constitución, de la legislación mercantil (STC 88/1986). El límite máximo del Derecho autonómico viene dado, según la última Sentencia citada, por la exigencia de que a través de las normas autonómicas no se produzca un novum en el contenido contractual o, en otros términos, que no se introduzcan derechos ni obligaciones en el marco de las relaciones contractuales privadas.

b) La competencia exclusiva de la Comunidad Autónomica en materia de comercio interior se ha de desarrollar en el marco de la Constitución económica (art. 30 del E.A.G.) y sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre defensa de la competencia. Pero el Abogado del Estado subordina esta competencia autonómica a lo previsto en los apartados 11 y 13 del art. 149.1 de la Constitución, vaciándola totalmente de contenido. Se apoya para ello en el Real Decreto-ley 2/1985 y en los conceptos de libertad de empresa, defensa de la competencia, unidad de mercado e igualdad en las condiciones básicas del mercado.

Ahora bien, unidad de mercado no supone, en absoluto, centralismo jurídico, a cuyo efecto es de tener en cuenta la STC 88/1986. En lo que se refiere, de otra parte, a la igualdad y a las condiciones básicas del mercado, la demanda pretende deducir de lo dipuesto en el art. 149.1.1 de la Constitución el alcance y contenido de lo que ha de entenderse por igualdad de todos los españoles y por igualdad en la unidad de mercado, pero ello es contrario a la propia doctrina del Tribunal Constitucional, que ha ofrecido una interpretación de la igualdad muy alejada de su elemental concepto literal. También el art. 30.1.4 E.A.G. reconoce la exclusiva competencia autonómica sin perjuicio de la legislación sobre defensa de la competencia, definida por la STC 71/1982 como toda la legislación orientada a la defensa de la libertad de competencia mediante la prevención y, en su caso, la represión de las situaciones que constituyan obstáculos creados por decisiones empresariales para el desarrollo de la competencia en el mercado.

c) Se alega, a continuación, en defensa de la constitucionalidad de los arts. 11 y 12 de la Ley impugnada. La amplitud conceptual del comercio interior, el respeto a la unidad del mercado dentro del pluralismo y a las condiciones básicas del mercado dentro del respeto a la igualdad de trato y el respeto a la competencia mercantil justifican -se dice- la capacidad del Parlamento de Galicia para fijar horarios comerciales. Existen también razones específicas para este ejercicio de la propia competencia. Asì, el Real Decreto-ley 2/1985 establece, en su art. 5, la libertad de horario de los locales comerciales "sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en los términos que establezcan sus respectivos Estatutos" y es de notar que el articulado de este Real Decreto-ley no dice que el mismo sea norma básica, calificación que sólo aparece en su Preámbulo, en el que, simultáneamente, se insiste en la reserva de las competencias autonómicas utilizando la típica expresión "sin perjuicio". Esta claúsula "sin perjuicio" se explica a la vista de que las Comunidades Autónomas han adoptado diversos criterios con respecto a la asunción del comercio interior como materia propia en sus Estatutos, pues algunas Comunidades -Galicia entre ellas- la han asumido como competencia exclusiva, en tanto que otras han recabado sólo el desarrollo legislativo o la competencia de ejecución. El artículo 5 prevé las dos situaciones y las regula de distinto modo: por un lado, la medida se extiende a las Comunidades Autónomas de segundo grado; por otro, se respeta el régimen competencial de aquellas Comunidades Autónomas que tienen competencia en comercio interior y para la defensa de los consumidores y usuarios. Desde el punto de vista de su espíritu y finalidad, no existen razones que justifiquen una medida de uniformidad legislativa y cabe señalar las razones de quienes creen, con base científica, que la apertura continuada de empresas mercantiles crea hábitos y espíritu de consumismo. Se citan, a este respecto, los arts. 39.1 y 43.3 de la Constitución.

En todo caso, la sola manifestación del Preámbulo no es bastante para que la norma merezca ser considerada básica (se citan las SSTC 48/1988 y 49/1988). La finalidad del Real Decreto- Ley es meramente coyuntural, y esa conyuntura ha cambiado totalmente, señalándose que la entrada de España en la CEE ha hecho innecesario el esquema de medidas que con urgente y extraordinaria necesidad se establecieron en esta norma. Se reitera, tras ello, el sentido de la claúsula "sin perjuicio" del art. 5, que no tiene otro límite que el de la asunción estatutaria de competencias y cuyo alcance no debe ser, por ello, restringido. Por lo demás, el establecimiento por el Estado de las bases no puede llevar al vaciado de la correlativa competencia autonómica. Tampoco es aplicable la noción de medida a esta situación concreta para limitar la competencia de la Comunidad Autónoma, pues aquella noción se refiere a la planificación y a aspectos de carácter global, no a disposiciones concretas y coyunturales como las recogidas en este Real Decreto-Ley.

d) En lo que se refiere a la impugnación de los art. 15.4, 16.4 y 21.2. c) de la Ley 10/1988 se observa, además de lo ya expuesto, el carácter excepcional que tienen las ventas en rebajas, de saldo y de promoción, cuya proliferación distorsiona el mercado, hace imposible la competencia y produce indefensión al consumidor. La Comunidad Autónoma de Galicia es competente en materia de defensa del consumidor y es natural que intervenga con el fin de evitar que un uso desmedido de estas técnicas de venta pueda coger desprevenido al consumidor, sin la información que puede tener en las condiciones generales del mercado. La Ley gallega fija unos términos prudenciales a estos efectos, sin limitar la actividad comercial: cada comerciante puede efectuar la venta cuando lo tenga por conveniente. Aquí lo que prima es la relación entre el comerciante y el usuario, tratando de establecer una serie de garantías al consumidor mediante la periodificación de dicha actividad excepcional.

Se concluyó con la súplica de que se dictara sentencia por la que se desestimara, en su integridad, el recurso de inconstitucionalidad.

7. Por providencia de 8 de marzo de 1989, la Sección Cuarta acordó oir a las partes para que, en el plazo común de cinco días, expusieran lo que estimasen procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión acordada. Deducidas las correspondientes alegaciones, el Pleno dictó Auto de 18 de abril de 1989 por el que se acordó levantar la suspensión de la vigencia y aplicación de los arts. 11, 12 y 44.3 y mantener la suspensión de la vigencia y aplicación de los arts. 15.4, 16.4 y 21.2 c), todos ellos de la Ley 10/1988.

8. Por providencia de 7 de junio de 1993 se señaló para deliberación y votación del recurso el día 9 siguiente.

1. Se dirige este recurso, en primer lugar, contra los arts. 11 y 12 de la Ley 10/1988, del Parlamento de Galicia, de Ordenación del Comercio, preceptos que se insertan en el Capítulo Quinto del título II de la Ley ("Horarios Comerciales") y cuyo contenido, conviene reproducir aquí.

El art. 11 dispone lo siguiente:

"1. El ejercicio de la actividad comercial, dentro del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Galicia, se desarrollará entre las 8 y las 22 horas, con un máximo semanal de sesenta horas, sin que ello pueda perjudicar los derechos reconocidos al trabajador por la legislación laboral vigente.

2. No se aplicará lo dispuesto en el apartado anterior en lo referente al horario de apertura y número de horas semanales a los establecimientos de venta de prensa, carburantes y confiterías, ni tampoco a los instalados en las estaciones marítimas, de ferrocarril, de autobuses o aeropuertos. Tampoco se aplicará a las farmacias ni a otros establecimientos en los que el régimen de apertura provenga de obligación legal o reglamentaria específica. En ningún caso se podrán expender, fuera del horario general, otros artículos que aquellos que justifiquen la excepcionalidad.

3. Reglamentariamente se fijará un horario mínimo de coincidencia de mañana y tarde.".

El art. 12, de otra parte, establece que

"1. Los domingos y festivos se consideran inhábiles. No obstante, la Xunta de Galicia podrá autorizar anualmente la apertura de hasta un total de tres días, domingos o festivos, previa solicitud de las asociaciones de comerciantes, en la forma que reglamentariamente se determine.

2. Los establecimientos ubicados en localidades en que se celebren tradicionalmente ferias y mercados de marcado carácter agropecuario podrán abrir aquellos domingos y festivos que coincidan con tales celebraciones.

Asimismo, con excepción, podrán abrir los establecimientos minoristas del sector de la alimentación durante la mañana del primer día festivo cuando coincidan dos o más festivos consecutivos.

3. La Consellería de Industria, Comercio y Turismo, excepcionalmente, podrá autorizar la ampliación del horario fijado en el artículo anterior, en determinadas localidades o comarcas, o en todo el ámbito de la Comunidad Autónoma.

Reglamentariamente se establecerá el procedimiento, plazos y demás requisitos que se habrán de tener en cuenta por estas solicitudes.

4. No se aplicará lo dispuesto en el punto primero a los establecimientos de venta de prensa, carburantes y confiterías, ni tampoco a los instalados en las estaciones marítimas, de ferrocarril, de autobuses, aeropuertos o en las localidades con pasos fronterizos. Tampoco se aplicará a las farmacias u otros establecimientos en los que el régimen de apertura provenga de obligación legal o reglamentaria específica. En ningún caso se podrán expender, fuera del horario general, otros artículos que aquellos que justifiquen la excepcionalidad.".

Así identificado el objeto de esta primera parte de la impugnación, es aún preciso hacer, sobre este extremo,referencia al art. 44.3 de la propia Ley 10/1988, precepto que viene a tipificar como infracción administrativa "el incumplimiento de las normas relativas a horarios comerciales previstos en los arts. 11 y 12", y cuya inconstitucionalidad por conexión se solicita en la demanda.

La fundamentación de la demanda parte -como en los Antecedentes se expuso- de la contradicción entre los arts. 11 y 12 de la Ley (limitativos -con excepciones expresas o anunciadas- de los días y horas de comercio en Galicia) y lo prevenido, de otra parte, en el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985, sobre Medidas de Política Económica, que establece un régimen de libertad de horarios para los locales comerciales.

Para el Abogado del Estado, la discrepancia así existente entre la norma estatal y las impugnadas habría venido a deparar la vulneración de las competencias exclusivas del Estado enunciadas en los núms. 1º y 13 del art. 149.1 de la Constitución, competencias relativas, respectivamente, a "la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales" y a las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", normas constitucionales junto a las que se cita lo dispuesto en el art. 30.1 del Estatuto de Autonomía de Galicia (E.A.G., en adelante), de conformidad con el cual las competencias autonómicas que aquí pueden ser relevantes (comercio interno y defensa del consumidor y del usuario, según el número 4 de tal precepto) deben ejercerse "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general" y "en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y 149.1.11 y 13 de la Constitución". No se niega, pues, en la demanda que la Comunidad Autónoma ostente competencia sobre el comercio interior y tampoco se discute que la ordenación de los "horarios comerciales" pueda, en principio, cobijarse bajo tal enunciado, pero sí se subraya que las reglas autonómicas no pueden, en ningún caso, contrariar las normas y medidas básicas dictadas en tal ámbito por el Estado en ejercicio de las competencias invocadas (números 1 y 13 del art.149.1), condición de medida básica que ostentaría, según su propio enunciado y el Preámbulo del texto en que se inscribe, el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985.

Las representaciones de la Comunidad Autónoma han invocado, de contrario, el citado art. 30.1.4 del E.A.G., así como otros preceptos del propio Estatuto (núms.16 y 28 del art. 27, relativos, respectivamente, a "ferias y mercados interiores" y a "centros de contratación de mercancías y valores"); han citado, junto a ello, los Reales Decretos de transferencias y de traspasos 1.634/1980 y 2.276/1982 y han negado, en fin, la condición de norma básica del art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985, aduciendo, asimismo, la supuesta inconstitucionalidad de esta regla por referencia a lo dispuesto en el art. 86.1 de la Constitución.

A partir de estos contrarios argumentos debemos pasar ya a enjuiciar la constitucionalidad de los arts. 11 y 12 de la Ley 10/1988.

2. Los dos preceptos impugnados afectan -con la salvedad, ya apuntada, de lo establecido en el inciso final del art. 11.1- a materia que se integra, sin dificultad, en el ámbito del "comercio interior", sobre el que la Comunidad Autónoma de Galicia ostenta competencia exclusiva, según el artículo 30.1.4 de su Estatuto y en los términos y con los límites allí establecidos. Importa precisarlo así para descartar, ya desde el principio, la pertinencia de otras invocaciones competenciales también hechas por las representaciones de Galicia, pues, en efecto, esta regulación de horarios comerciales ninguna relación guarda ni con las "ferias y mercados interiores" (art. 27.16 E.A.G.) - aludidos, pero no regulados, en el art. 12.2 de la Ley- ni, con mayor claridad todavía, con lo relativo a "centros de contratación de mercancías y valores" (núm. 28 del citado art. 27).

Una regulación, como la aquí impugnada, relativa a cuestiones incluidas, ciertamente, en el ámbito propio del "comercio interior", no puede dejar de atemperarse, de acuerdo a lo previsto en el art. 30.1.4 E.A.G., a la disciplina establecida por el Estado en el ejercicio de sus competencias propias, pues sólo entonces será dable reconocer que la autonómica se ha actualizado en el respeto a su marco delimitador propio, constitucional y estatutario. El recordatorio de esta muy reiterada doctrina constitucional nos lleva ya, en el presente caso, a remitirnos a lo declarado por este Tribunal en la muy reciente STC 225/1993, resolutoria de los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad planteados, con fundamentación en parte análoga a la actual, contra un precepto de ley semejante, también, a los que ahora se impugnan (art. 9 de la Ley de las Cortes Valencianas 8/1986, de Ordenación del Comercio y Superficies Comerciales). ..FUN Sin perjuicio de esta remisión general a lo declarado en dicha Sentencia, conviene aquí reseñar, muy sucintamente, que en sus fundamentos jurídicos se ha declarado que las medidas contenidas en el Real Decreto-ley 2/1985 persiguen, en su conjunto, un objetivo de política económica que inspira también específicamente la concreta medida sobre libertad de horarios comerciales del art. 5.1, el cual tiene, sin duda, un carácter básico y alcanza, por lo mismo, aplicabilidad en todo el territorio del Estado, aunque ello implique la consiguiente reducción de las competencias normativas asumidas por las Comunidades Autónomas en materia de comercio interior (fundamento jurídico 3º d)), reducción que, visto el alcance liberalizador o desregulador del repetido art. 5.1, ciertamente no deja margen para ulteriores desarrollos legislativos a cargo de cada una de las Comunidades Autónomas (Fundamento jurídico 4º). También se afirma en dicha Sentencia que no cabe tachar de ilegítimo el empleo, a estos efectos, del instrumento que es el Decreto-ley (art. 86 de la Constitución). Estas conclusiones dieron como resultado que la Sentencia apreciara la incompatibilidad entre la medida estatal de libertad de horarios comerciales y la regulación autonómica entonces enjuiciada, lo que llevó a la declaración de inconstitucionalidad de esta última en tanto la misma contrariaba, efectivamente, aquel régimen de libertad.

Partiendo de esas consideraciones acerca del art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985 y de su carácter básico, hemos de apreciar si aplicada esa doctrina a los preceptos aquí impugnados, hemos de llegar a la misma conclusión de incompatibilidad entre la medida estatal y la regulación autonómica.

3. La respuesta no puede ser sino positiva pues, en efecto, los arts. 11 y 12 de la Ley 10/1988 han venido a establecer un régimen de limitación y de intervención administrativo en cuanto a días y horas hábiles para el ejercicio del comercio en Galicia que, si bien se incardina, ratione materiae, en el ámbito genérico de la "ordenación del comercio" ex art. 30.1.4 del E.A.G., ha incurrido en contradicción patente con la medida liberalizadora introducida, con anterioridad a la adopción de estas normas, por el art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985, disposición ésta en la que, según lo dicho en el fundamento que antecede, se contiene una medida que se ha de tener por básica con arreglo a lo establecido en los arts.149.1.13 de la Constitución y 30.1 del E.A.G., precepto este último que -según ya reseñamos- condiciona el ejercicio de las competencias allí atribuidas (la relativa al "comercio interior", entre otras) al respeto de "las bases y la ordenación de la actuación económica general" y en los términos -añade el precepto- de lo dispuesto, por lo que importa ahora, en el citado art. 149.1.13 de la Norma fundamental. Conclusión de inconstitucionalidad tan clara no puede quedar empañada, en fin, por las argumentaciones expuestas, en defensa de estos preceptos, por las representaciones de la Comunidad Autónoma, argumentaciones a las que es preciso dar respuesta con las mismas consideraciones hechas en la STC 225/1993, resumidas en el fundamento que antecede y aquí trasladables en un todo. La argumentación especifica -no invocada en aquel proceso- de que la regla estatal aquí reconocida como básica (art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985) habría perdido hoy su fundamento o razón de ser no puede llevar, como bien se comprende, a desvirtuar esta conclusión, pues no corresponde a la jurisdicción constitucional, ciertamente, pronunciarse sobre la utilidad u oportunidad de las disposiciones legales y sí sólo sobre su acomodación a la Constitución y a las demás normas que integran el bloque de la constitucionalidad. El Decreto-ley es fuente apta para el ejercicio de las competencias estatales ex art. 149.1 (SSTC 29/1986 y 177/1990) y aunque la existencia efectiva de su presupuesto habilitante puede ser enjuiciada cuando así se impugna (SSTC 29/1982, 6/1983 y 29/1986) no cabe confundir tal hipotética tacha con la que aquí se ha articulado por el Parlamento de Galicia, relativa tan sólo, como decimos, a la mera pérdida sobrevenida de sentido de la norma en razón de un aducido cambio de circunstancias socio-económicas que corresponde apreciar al legislador, no a este Tribunal.

Cuanto antecede lleva, así, a la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 11 y 12 de la Ley 10/1988, declaración que ha de afectar, también, al inciso final del núm. 1 del primero de dichos artículos, pasaje en el cual se advierte que la limitación de horarios comerciales allí establecida no ha de "perjudicar los derechos reconocidos al trabajador por la legislación laboral vigente" dada su conexión con el resto de los preceptos, una vez que la norma en la que se inserta y de la que depende ha sido toda ella declarada inconstitucional.

Por las mismas razones ha de declararse parcialmente inconstitucional lo dispuesto en el art. 44.3 de la Ley 10/1988 que tipifica como infracción "el incumplimiento de las normas relativas a horarios comerciales previstas en los arts. 11 y 12". Siendo cierta la conexión de inconstitucionalidad apreciable de la mención expresa de los arts. 11 y 12 y el vicio que a éste último afecta, no lo es menos que suprimida por inválida tal remisión, la regla legal no es objetable en lo que se refiere a la calificación como infracción administrativa de otros eventuales incumplimientos de "normas relativas a horarios comerciales". Por ello, la declaración de inconstitucionalidad por conexión ha de limitarse sólo a la remisión que el art. 44.3 hace a los arts. 11 y 12 de la propia Ley.

4. El otro grupo de preceptos impugnados viene constituido por los arts. 15.4, 16.4 y 21.2.c) de la Ley 10/1988, incluidos, todos ellos, en el Título III de este texto legal ("Modalidades especiales de venta"). Establecen estas tres normas otros tantos límites temporales para la realización de específicas ofertas comerciales (ventas en rebajas, de saldos y de promoción) ya mediante la imposición de determinados lapsos de tiempo entre la verificación de varias del mismo tipo ya, en otro caso, a través del señalamiento de la duración, mínima y máxima, de la oferta. Del primer tipo son los límites establecidos en los arts. 15.4 y 16.4, que disponen, respectivamente, que "entre la finalización de un período de rebajas y el comienzo de otro nuevo deben transcurrir por lo menos ciento treinta y cinco días naturales" y que "Entre la finalización de un período de saldos y el comienzo de otro nuevo deben transcurrir al menos seis meses". Con un criterio diferente, el art. 21.2 c) establece que en el anuncio de una venta en promoción habrá de fijarse con claridad, entre otros extremos, "c) El período de vigencia de la promoción, que no podrá ser inferior a dos días consecutivos ni superior a treinta días".

La demanda afirma la inconstitucionalidad de estas tres reglas con una argumentación básicamente unitaria: todas ellas afectarían al régimen de defensa de la competencia, regulación ésta que, de conformidad con lo declarado en la STC 88/1986 y con lo establecido en el propio E.A.G., sería ajena al ámbito competencial de la Comunidad Autónoma (es de notar que, en efecto, el ya citado art. 30.1.4 del E.A.G. atribuye competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma en orden al comercio interior y a la defensa del consumidor, "sin perjuicio ... de la legislación sobre la defensa de la competencia"). Las representaciones de la Comunidad Autónoma han defendido estas normas invocando la propia competencia sobre "comercio interior" y sobre "protección de los consumidores y usuarios" y negando, junto a ello, que corresponda al Estado la regulación relativa a la "competencia desleal" entre empresas, aspecto éste que sería el disciplinado por los preceptos impugnados y que habría de distinguirse, por lo tanto, de la defensa de la libre competencia en sentido estricto, ordenable sólo por el Estado. Se quiere reforzar este argumento con la cita del art. 27.31 del E.A.G., por el que se atribuye competencia a la Comunidad Autónoma sobre "publicidad, sin perjuicio de las normas dictadas por el Estado para sectores y medios específicos".

Para situar con claridad el marco de esta controversia es preciso afirmar, ya desde el principio, que las normas estatutarias relativas a la "publicidad" y al "comercio interior" (arts. 27.31 y 30.1.4 del E.A.G.) no han de dar criterio para su resolución pues, sin perjuicio de otras consideraciones posibles, la conformidad al bloque de constitucionalidad de las reglas que se dicen viciadas de incompetencia ha de ser siempre medida a la luz de las normas competenciales más directa y precisamente afectantes a la materia objeto de regulación, condición que aquí no presentan, sin duda, aquellas reglas y sí, por el contrario, los preceptos estatutarios relativos a la defensa de la competencia y a la defensa, también, de consumidores y usuarios (art. 30.1.4 del E.A.G.). Lo que hemos de determinar es, por ello, si los preceptos impugnados se incardinan en la "legislación sobre la defensa de la competencia", de exclusiva titularidad estatal, o, por el contrario, en el ámbito de la "defensa del consumidor y del usuario", supuesto en el cual no sería aceptable el reproche de inconstitucionalidad expuesto en la demanda.

5. Este Tribunal ha tenido ya ocasión de referirse a las dificultades existentes para deslindar, ante una regulación concreta, lo que sea propio del ámbito "defensa de los consumidores" y lo que corresponda, más bien, a la "defensa de la competencia" (STC 88/1986, fundamento jurídico 4º), dificultades que derivan, en parte, del propio concepto "defensa de los consumidores" ("amplio y de contornos imprecisos": SSTC 71/1982, fundamento jurídico 1º, y 15/1989, fundamento jurídico 1º) y también -ya en el ámbito que aquí más importa- del hecho de que ambas categorías -defensa de la competencia y defensa de los consumidores- remiten a otros tantos "aspectos de la ordenación del mercado", hasta el extremo de que, con frecuencia, "las medidas protectoras de la libre competencia funcionen también como garantía de los consumidores" y de que asimismo "medidas adoptadas para la protección de éstos no dejen de tener incidencia en el desarrollo de la libre competencia" (STC 88/1986, fundamento jurídico 4º). La relación entre uno y otro título competencial no es tanta, sin embargo, que no consienta su definición respectiva -por lo demás inexcusable-, y así dijimos en la última Sentencia citada que la defensa de la competencia "se refiere a la regulación de la situación recíproca de las Empresas productoras o distribuidoras en el mercado, en el plano horizontal, en cuanto que los sujetos a considerar, es decir las Empresas, compiten en una situación que se quiere de igualdad en el mercado" y añadimos, en esa misma resolución, que la defensa de los consumidores "hace referencia a una situación distinta, en tanto que el consumidor aparece como destinatario de unos productos ofrecidos por las Empresas, productos cuyas condiciones de oferta se pretende regular protegiendo como indica el artículo 51 C.E. «la seguridad, la salud y los legítimos intereses de los consumidores»" (fundamento jurídico 4º). A efectos de la caracterización competencial de una determinada norma lo relevante será, en suma, atender -como dijimos también entonces- al "objetivo predominante" del precepto y comprobar, así, si el mismo incide en el plano de la situación de las empresas en su actuación en el mercado en relación con otras empresas o si incide más bien en la actuación de la empresa frente a los consumidores.

Con arreglo a estos criterios debemos considerar ahora si los preceptos impugnados se sitúan en uno u otro ámbito competencial, no sin antes desechar -por infundada y hasta artificiosa- la diferenciación que, con relevancia jurídico-constitucional, pretende establecer la representación de la Junta de Galicia entre "defensa de la libre competencia" -correspondiente, reconoce, al Estado- y prevención de la "competencia desleal", normativa, esta última, que podría -se dice- ser dictada por la Comunidad Autónoma. Semejante distinción competencial carece, en efecto, de todo apoyo en el bloque de la constitucionalidad, pues incluso aceptando que pudiera diferenciarse la regulación sobre competencia desleal, objeto hoy de una regulación propia (Ley 3/1991), formalmente separada de la normativa general sobre defensa de la competencia (Ley 16/1989), en uno y otro caso se trata de una materia cuya legislación es de exclusiva titularidad estatal.

6. Es claro, a partir de cuanto antecede, que los arts. 15.4, 16.4 y 21.2.c) de la Ley 10/1988 afectan, de manera predominante y directa, a lo que es propio de la defensa de la competencia y que al adoptarlos, por consiguiente, ha incurrido el Parlamento de Galicia en un notorio desbordamiento competencial. Sin perjuicio de lo que después se dirá respecto al último de estos preceptos legales, es claro que todos ellos limitan el libre ejercicio de la actividad mercantil a través del establecimiento de un marco temporal imperativo para el desarrollo de específicas modalidades de venta y que tales medidas no pueden entenderse sino como encaminadas a evitar que el equilibrio y la paritaria concurrencia entre empresarios en el mercado queden rotos por el abuso de un tipo de ofertas que, como éstas, aspiran a la preferente atracción de los consumidores. Es cierto, junto a ello, que la Comunidad Autónoma de Galicia puede regular, como declaramos en la STC 62/1991 (fundamento jurídico 4.a), determinadas modalidades de venta y entre ellas, por ejemplo, las de "saldos y liquidaciones" allí consideradas, pues así lo permite su competencia en orden a la protección de los consumidores y usuarios; pero no lo es menos que cuando dicha reglamentación afecta al régimen de competencia entre los ofertantes y aspira, como aquí ocurre, a prevenir o evitar el excesivo recurso a este tipo de ventas especiales, las normas correspondientes no tienen otro encaje competencial que el de la propia defensa de la competencia, con la consecuencia de que su adopción, en mérito de lo dispuesto en el art. 30.1.4 del E.A.G., corresponde en exclusiva al Estado. A idéntica conclusión llegamos, por lo demás, en las SSTC 88/1986 y 148/1992, resoluciones, una y otra, que concluyeron con la anulación de normas autonómicas también limitativas ratione temporis del recurso a modalidades especiales de oferta mercantil similares a las reguladas en los preceptos aquí impugnados. A lo declarado al respecto en una y otra Sentencia debemos remitirnos ahora.

Se impone, pues, la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 15.4 y 16.4 de la Ley 10/1988, declaración que ha de afectar también, por iguales razones, al último inciso del art. 21.2 c) de la misma Ley, allí donde se dice que el período de vigencia de las ventas de promoción "no podrá ser inferior a dos días consecutivos ni superior a treinta días". Anulado este inciso final del precepto, ningún reproche cabe hacer al enunciado con el que el mismo se abre, esto es, a la exigencia, en protección de los consumidores, de que en el anuncio de la venta en promoción figure con claridad su "período de vigencia".

1. Voto particular que formula el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1.862/88, al que se adhieren los Magistrados don Carlos de la Vega Benayas, don Vicente Gimeno Sendra y don Rafael de Mendizábal Allende

Mi disentimiento con la presente Sentencia se refiere, fundamentalmente, a la aceptación del carácter básico del art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985 (que proclama la libertad de horarios comerciales) y la consiguiente declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 11 y 12 de la Ley del Parlamento de Galicia 10/1988, de 20 de julio, de Ordenación del Comercio Interior de Galicia.

Los motivos de mi discrepancia son los mismos que los que ya expuse en el Voto Particular a la Sentencia dictada en los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 418/87 y 421/87 y en las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 1.902/91 y 1.904/91. Dada la publicidad formal de la que gozan las Sentencias y los Votos Particulares de este Tribunal, no es necesario reproducir ahora lo que allí se dijo. Basta, pues, con remitirse en bloque a lo que se expone en el Voto Particular citado.

Madrid, nueve de julio de mil novecientos noventa y tres.

2. Voto particular que formula el Magistrado don José Gabaldón López a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1862/88

Mi criterio en relación con el parecer del Tribunal que funda esta Sentencia es el mismo en lo aquí aplicable, que el que he manifestado en relación con el recurso de inconstitucionalidad núm. 418/87 y acumulados.

Madrid nueve de julio de mil novecientos noventa y tres.