Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 28 de julio de 2010, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación del Gobierno autonómico, promueve conflicto positivo de competencia contra los arts. 1, primer párrafo; 2; 3.1, 2, 3 y 4; 4.1, 2, 3 y 5; 5 y 7 así como contra la disposición final primera del Real Decreto 405/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el uso del logotipo “Letra Q” en el etiquetado de la leche y los productos lácteos. El conflicto se fundamenta, en síntesis, en los siguientes motivos:

a) La trazabilidad, entendida sumariamente como seguimiento del rastro de un alimento a través de todas sus etapas de producción, transformación y distribución, ocupa un lugar destacado en los ordenamientos jurídicos actuales, comenzando por el comunitario, como consecuencia de la repercusión y alarma social generadas por las crisis alimentarias de los años noventa, que pusieron de manifiesto la trascendencia de la seguridad y la higiene en todo el proceso alimentario. Su desarrollo se vio en buena medida favorecido por los progresos informáticos, que permiten almacenar la ingente cantidad de datos que individualizan los alimentos, piensos y animales destinados a la alimentación.

La Unión Europea ha convertido la seguridad alimentaria en un objetivo transversal y, en consecuencia, ha impuesto la obligación de asegurar la trazabilidad de los alimentos, con un enfoque integrado que cubre todas las fases de la cadena alimentaria. El Reglamento (CE) 178/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, impuso la trazabilidad obligatoria para todos los productos desde el 1 de enero de 2005, con la finalidad de poder localizar fácilmente y retirar con inmediatez cualquier lote de productos que presentase algún problema.

Dicho Reglamento, aun siendo de aplicación directa, fue concretado para el ámbito relativo a la leche y los productos lácteos por el Real Decreto 217/2004, de 6 de febrero, por el que se regulan la identificación y registro de los agentes, establecimientos y contenedores que intervienen en el sector lácteo, y el registro de los movimientos de la leche, modificado por el Real Decreto 1728/2007, de 21 de diciembre. Esta regulación, de carácter obligatorio para todos los agentes intervinientes en el proceso, fue aprobada por el Estado en ejercicio de sus competencias en materia de sanidad (art. 149.1.16 CE) y de planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), sin que haya sido cuestionada por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

El Real Decreto 405/2010 pretende conectar con la normativa anterior porque recoge un logotipo referido, justamente, a la trazabilidad, pero lo hace con un sentido diferente, como claramente revelan su propio título (regulación del uso de un logotipo) y su artículo 1. Es evidente que esta norma no añade más seguridad alimentaria al sistema de trazabilidad vigente, lo que determina que no invoque como título habilitante el art. 149.1.16 CE.

b) El art. 128 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) atribuye a la Generalitat competencia exclusiva en materia de denominaciones e indicaciones geográficas y de calidad, respetando lo dispuesto en el art. 149.1.13 CE, incluyendo entre las novedades de la regulación estatutaria la posibilidad de crear formas de protección de la calidad alimentaria (“menciones de calidad”) diferentes de las reguladas por el Estado o la Unión Europea. La STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 75, consideró constitucionales los diversos apartados e incisos impugnados, incluida la asunción de la competencia como exclusiva, siempre que se entienda delimitada por las normas constitucionales de la ordenación económica y otros posibles títulos concurrentes.

La competencia sobre agricultura y ganadería también se asume con carácter exclusivo en el art. 116.1 EAC —con las salvedades del apartado 2—, teniendo como límite el respeto a lo que establezca el Estado en ejercicio de los títulos competenciales del art. 149.1.13 y 16 CE. Entre las submaterias que, en todo caso, incluye la competencia exclusiva de la Generalitat, figuran “la regulación y el desarrollo del sector agroalimentario” [apartado a)] y “la regulación y la ejecución sobre la calidad, la trazabilidad y las condiciones de los productos agrícolas y ganaderos” [apartado b)].

En ejercicio de sus competencias exclusivas, el Parlamento de Cataluña ha aprobado la Ley 18/2001, de 31 de diciembre, de orientación agraria, y la Ley 14/2003, de 13 de junio, de calidad agroalimentaria. El Decreto 285/2006, de 4 de julio, regula la marca de calidad alimentaria “Marca Q” en desarrollo de la Ley 14/2003.

c) El título horizontal recogido en el art. 149.1.13 CE, invocado por el Real Decreto 405/2010, se proyecta sobre una diversidad de competencias sectoriales de titularidad autonómica. De acuerdo con la doctrina constitucional, el ejercicio legítimo de la competencia estatal ha de ajustarse a determinadas reglas o condiciones.

En primer lugar, ha de tener como objeto una actividad económica (condición que deja fuera las actuaciones que, aun conllevando repercusiones económicas, presentan una naturaleza que conduce a incluirlas en otra competencia), ya se trate de decisiones de carácter general, ya afecten a elementos decisivos de los diversos sectores económicos, que pueden ser de competencia exclusiva autonómica, como sucede en el caso de la agricultura y la ganadería. En todo caso, la incidencia de las normas estatales sobre la actividad económica ha de ser directa y significativa (STC 45/2001, de 15 de febrero, FJ 8).

En segundo lugar, la medida adoptada por el Estado debe tener una trascendencia general en dicho sector, porque de no ser así el Estado podría invadir la mayoría de los sectores de competencia autonómica. (SSTC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 17, y 206/1997, de 27 de noviembre, FJ 9). Resultan especialmente ilustrativas la SSTC 125/1984, de 20 de diciembre, dictada precisamente en un supuesto que implicaba el concepto de “calidad”, aunque referida al sector turístico, y 14/1989, de 26 de enero, FJ 3, relativa al mercado agropecuario.

En tercer lugar, la norma estatal debe ser materialmente básica, pudiendo incluso alcanzar las medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector, pero sin llegar a producir un vaciamiento de la competencia autonómica.

Finalmente, la potestad de coordinación recogida en el art. 149.1.13 CE puede implicar el establecimiento de diferentes mecanismos para la integración de los subsistemas en evitación de contradicciones y disfunciones, pero no otorga al Estado facultades materiales adicionales a las que resultan de las bases.

El Real Decreto 405/2010 no encuentra amparo en el art. 149.1.13 CE, al no cumplir las condiciones exigidas por la jurisprudencia constitucional para considerar válida la incidencia que comporta en los ámbitos de competencia exclusiva autonómica a los que afecta (agricultura y ganadería y denominaciones e indicaciones de calidad). Puestos los arts. 116.1 y 128.1 EAC en relación con la regulación del uso voluntario del logotipo “Letra Q”, se concluye en la vulneración de la competencia exclusiva de la Generalitat para regular la calidad, como resulta patente a la vista de las leyes autonómicas antes mencionadas.

Tampoco debe olvidarse que, incidiendo el Real Decreto 405/2010 en competencias exclusivas de la Generalitat, de acuerdo con la doctrina constitucional debería haberse aportado una cumplida justificación de la necesidad de adopción de la norma, de la que su preámbulo se halla huérfana.

d) Frente a lo expuesto, resultan ineficientes los argumentos plasmados en el acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de junio de 2010 para rechazar el requerimiento de incompetencia.

En primer lugar, a pesar de su alusión tangencial a una continuidad en el fundamento competencial de los Reales Decretos 217/2004 y 1728/2007, con la finalidad de situar la regulación cuestionada en el ámbito de la trazabilidad y no de la calidad, lo cierto es que ni el Real Decreto ahora impugnado ni el acuerdo del Consejo de Ministros invocan el art. 149.1.16 CE. Ello se explica porque la regulación del Real Decreto 405/2010 no forma parte del sistema de trazabilidad (seguridad e higiene) de la leche, ni constituye un complemento del mismo, como denota el carácter voluntario de la aplicación de las previsiones reguladas en el mismo. Es algo distinto -aunque adyacente-: la percepción de una determinada calidad del producto por parte de los consumidores. El propio diseño del logotipo que, en esencia, es la propia “letra Q”, induce a esta conclusión, puesto que dicha letra es internacionalmente entendida como un distintivo de calidad.

A diferencia de los Reales Decretos 217/2004 y 1728/2007, el Real Decreto 405/2010 no regula un procedimiento de garantía de los requisitos mínimos que han de cumplir la leche o los productos lácteos para poder ser comercializados. Lo que establece la norma aquí impugnada es la posibilidad de que los sujetos previstos en su artículo 3 (compradores, transformadores, industriales o productores que destinen la leche y los productos lácteos obtenidos en su explotación directamente a la venta directa al consumo) inserten en el envase de la leche y los productos lácteos —si lo desean— un logotipo que haga percibir al potencial comprador una determinada calidad del producto.

En segundo lugar, en esta regulación no concurre el imprescindible requisito de una real trascendencia económica para el sector, que no aparece justificada en la norma y es en todo caso necesaria para su inserción en el ámbito del art. 149.1.13 CE. A lo ya dicho sobre este título competencial, cabe añadir que el carácter voluntario del uso del logotipo puede conducir incluso a la hipótesis de que, en la práctica, no existieran sujetos interesados en dicho uso y que, en consecuencia, la trascendencia de la regulación fuera nula, por lo que en modo alguno puede aducirse un eventual efecto económico relevante para el sector.

Cuando la competencia autonómica que se enfrenta a la ordenación general de la economía es exclusiva —como sucede en el presente caso—, la jurisprudencia constitucional exige contención a la tendencia expansiva de las decisiones económicas del Estado, admitiéndolas sólo para las grandes cuestiones. El establecimiento de un logotipo voluntario para la leche y los productos lácteos, cuya pretensión es informar de un control que, éste sí, es obligatorio desde hace años por mandato comunitario, no responde a la relevancia exigida por la doctrina constitucional. La voluntariedad de la aplicación del régimen que establece excluye de por sí el referido carácter.

En cuanto a la coordinación que también contempla el art. 149.1.13 CE, el Real Decreto impugnado no contiene mecanismos de coordinación entre las Comunidades Autónomas y el Estado, ni tampoco se propone integrar la actuación autonómica en el ejercicio de su pretendida competencia para regular el uso del logotipo (no incluye técnicas de información interadministrativa, ni creación de instancias decisorias comunes, ni cualquier otro mecanismo de coordinación), sino que simplemente regula una actuación estatal sobre quienes tienen posibilidad de utilizar el logotipo.

Finalmente, la consideración por parte de la Oficina Española de Patentes y Marcas del logotipo “Letra Q” como signo de interés público a proteger en el marco del art. 5.1 k) de la Ley 17/2001, de 7 de diciembre, de marcas, es indiferente a la posible interferencia entre dicho logotipo y la marca propiedad de la Generalitat, en tanto que ambas hacen uso de la letra q.

2. Mediante providencia de 27 de septiembre de 2010, el Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia; atribuir su conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de presentar alegaciones en el plazo de veinte días; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso deberá suspenderse el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC; y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.

3. Mediante escrito presentado el 14 de octubre de 2010, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, solicitó prórroga del plazo inicialmente concedido para formular alegaciones, prórroga que le fue concedida por providencia de la Sala Segunda de 18 de octubre de 2010.

4. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el 10 de noviembre de 2010, instando la desestimación del conflicto en atención a los razonamientos que seguidamente se resumen.

a) El problema suscitado en este conflicto es, una vez más, la incidencia de las competencias exclusivas reservadas por la Constitución al Estado (art. 149.1 CE) sobre competencias catalanas estatutariamente asumidas bajo el título de exclusivas, punto sobre el cual han fijado clara doctrina los fundamentos jurídicos 59 y 64 de la STC 31/2010.

Esta doctrina general ha sido aplicada en la materia “denominaciones e indicaciones geográficas y de calidad”, toda vez que el fundamento jurídico 75 de la STC 31/2010 parte de la plena eficacia de las competencias estatales concurrentes relacionadas en el art. 149.1 CE, que no requieren salvaguarda explícita en el Estatuto de Autonomía, citando entre esas competencias estatales el art. 149.1.13 CE. La materia usualmente llamada “ordenación de la economía” se proyecta no sólo sobre la economía española como un todo, sino también sobre cada sector o subsector económico, permitiendo al Estado fijar tanto “las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto” como “las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector”, siempre que presenten “incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general” (por todas, SSTC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4; 124/2003, de 19 de junio, FJ 3; 77/2004, de 29 de abril, FFJJ 3 y 4, y 31/2010, FJ 84).

b) El Real Decreto 217/2004 estableció las bases del sistema de trazabilidad para la leche en nuestro país y creó un registro informatizado llamado “base de datos Letra Q”, estableciendo en el mismo el “módulo de trazabilidad”, y previendo, ya en su preámbulo, que en una fase posterior se procedería a la inclusión de la información relativa a la calidad de la leche en todas las fases de producción, con el fin de alcanzar el objetivo de mejorar la seguridad del producto y en definitiva la transparencia del sector. Posteriormente, con el fin de garantizar el cumplimiento de los requisitos de calidad establecidos en los reglamentos comunitarios relativos a la higiene de los alimentos, se aprueba el Real Decreto 1728/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece la normativa básica de control que deben cumplir los operadores del sector lácteo y se modifica el Real Decreto 217/2004.

El Real Decreto 405/2010 completa este sistema de información con el módulo de calidad, enmarcándose desde su creación dentro de los trabajos impulsados por el departamento ministerial competente para la mejora del control de la trazabilidad y de la calidad de la leche cruda de vaca, con el fin de incrementar la transparencia del sector lácteo desde la explotación productora hasta la industria transformadora, y de atender a la demanda de los consumidores relativa a una mayor garantía en materia de seguridad alimentaria. Además, el objetivo de “mejora de la transparencia de la producción y comercialización de leche” forma parte del plan estratégico para el sector lácteo español “Horizonte 2015”, cuyo objetivo final es contar con un sector lácteo competitivo y orientado a las demandas de los mercados. Concretamente, el Real Decreto impugnado se dictó en el marco del eje 4 del plan, para reforzar las acciones de trazabilidad de la producción lechera y ofrecer al mercado y al consumidor una mejor información.

Las industrias que decidan acogerse al sistema voluntario podrán etiquetar el producto final con el logotipo “Letra Q”, siempre que cumplan en la primera fase —desde el lugar de producción hasta los centros de transformación— el sistema de trazabilidad obligatorio establecido en el Real Decreto 217/2004 e introduzcan un control adicional en la fase final del proceso —la voluntaria— a través de una entidad independiente de control. De este modo, puede pues afirmarse que el logotipo “Letra Q” es sinónimo de trazabilidad, transparencia e información, y resulta de gran interés para productores, operadores del sector y consumidores porque, además de otorgar una diferenciación y un valor añadido a las producciones lácteas, constituye principalmente una herramienta de transparencia e información sobre los productos que se consumen.

Con un sistema de trazabilidad así configurado y con el que nuestro país se distingue del resto de países competidores, se persigue impulsar la competitividad de nuestro sector lácteo, favoreciendo la supervivencia económica de la producción láctea española en un horizonte en el que dejarán de existir limitaciones a la producción en la Unión Europea como consecuencia de la desaparición de las cuotas lácteas en 2015.

La finalidad del Real Decreto 405/2010 no es convertirse en una norma de calidad, sino simplemente establecer una regulación del logotipo “Letra Q”, como garantía de un sistema de trazabilidad completo, que no entraña especiales características de calidad, sino que tiene que ver con la transparencia de un determinado sector, y la información de los distintos operadores del mismo, incluidos los consumidores.

c) Si garantizar un sistema de trazabilidad completo, ya establecido para una primera fase por el Real Decreto 217/2004, constituye la auténtica finalidad de la norma objeto de conflicto, ambas disposiciones administrativas persiguen igual objetivo de garantía, resultando dicha unicidad determinante para fijar correctamente el título competencial del Estado que ampara la disposición impugnada.

La falta de la cita del art. 149.1.16 CE en la disposición final primera del Real Decreto 405/2010 no impide su alegación concurrente con el art. 149.1.13 CE, pues además de que el primero ha sido invocado por el legislador a propósito de los Reales Decretos 217/2004 y 1728/2007, las competencias son indisponibles e irrenunciables, y las insuficiencias o errores en su invocación por el Gobierno autor de la disposición reglamentaria no pueden ser causa de que las normas competenciales del art. 149.1 CE pierdan o vean menoscabada su eficacia [por todas, SSTC 330/1994, de 15 de diciembre, FJ 2, y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4 a)].

Al no insertarse el Real Decreto 405/2010 en el ámbito de la calidad, la vulneración competencial que se denuncia del art. 128.1 EAC sobre menciones de calidad resulta absolutamente injustificada. En cuanto a la vulneración del art. 116.1 b) EAC, carece de fundamento teniendo en cuenta el alcance que para este concreto supuesto cabe dar a la competencia estatal de ordenación general de la economía y la obligación que recae sobre la competencia autonómica de soportarla hasta su límite constitucional.

El art. 149.1.13 CE puede incidir en cuestiones relativas a subsectores económicos concretos, tales como la agricultura y la ganadería, que, siendo de competencia exclusiva autonómica, integran ámbitos de la política económica nacional, respecto de los que es inevitable acometer una ordenación mínimamente coherente si se quiere asegurar un mercado único de productos lácteos equiparable en todo el territorio del Estado. En todo caso, resulta innegable la correcta invocación de este título competencial en la disposición final primera, en tanto que, más allá de una actividad de producción agrícola, la relacionada con la leche es una actividad netamente económica, que implica no sólo a productores, sino también a industrias, distribución y consumidores, lo que hace que su normativa básica reguladora sea claramente de ordenación económica general.

Respecto del alcance de la competencia estatal sobre bases y coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16 CE), invoca la STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2. La habilitación competencial del Real Decreto 217/2004 se estima comprendida en la disposición final quinta de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal.

d) El Real Decreto impugnado respeta la doctrina constitucional en materia de bases, tanto en sentido material como en sentido formal (STC 31/2010, FJ 60). Como manifestaba la contestación al requerimiento de incompetencia, es ahora la demanda la que incurre en contradicción al aceptar el carácter materialmente básico de la regulación contenida en los Reales Decretos 217/2004 y 1728/2007 y, a la vez, negar ese mismo carácter a su complemento normativo contenido en el Real Decreto 405/2010.

Su contenido puede describirse apropiadamente como la regulación básica del uso del logotipo “Letra Q” en el etiquetado final de cada envase de producto lácteo que se entrega al consumidor final. Quien cumpla las condiciones de utilización del logotipo podrá actuar legítimamente como usuario del mismo y erigirse en oferente de un producto plenamente trazado con las garantías de información que ello proporciona al consumidor. Una regulación del acceso a determinado tipo de actividad económica o mercado —el de los productos lácteos con garantía de trazabilidad completa— constituye un importante criterio de ordenación de un sector económico. De una mayor o menor restricción de acceso a la trazabilidad alimentaria depende el grado menor o mayor de competencia practicable en el sector lácteo. Si el acceso al mercado de los productos lácteos plenamente trazados queda sujeto, de alguna forma, a cierta intervención administrativa, las piezas fundamentales del régimen de tal intervención administrativa incorporan un criterio global de ordenación del sector. Las condiciones de acceso a ese mercado económico, y con ello la ordenación del sector, variarán según el margen mayor o menor de discrecionalidad con que se otorgue o deniegue la posibilidad de su utilización. Otros rasgos del régimen del uso del logotipo “Letra Q” —control y certificación, deber de información— pueden influir más o menos en el mantenimiento o en el abandono del mismo. Este régimen presenta un carácter objetivamente económico, por cuanto el adecuado cumplimiento de las condiciones reglamentariamente previstas se convierte en título de acceso a su utilización en el mercado de la leche y son determinantes para la prosecución y abandono del mercado de productos con plena garantía de trazabilidad. Las normas básicas de ordenación económica de un sector sirven a esa exigencia de igual disfrute en la libertad de empresa, consistente en que todas las empresas de un sector, sea cual sea la Comunidad Autónoma en que actúen, se hallen sometidas “al mismo género de limitaciones básicas”, en este caso representada por la sumisión a un mismo y concreto régimen regulador del uso del logotipo “Letra Q”. Consecuentemente, su régimen regulador tiene incidencia sobre la actividad económica del mercado de los productos lácteos, puesto que altera de alguna manera sus condiciones de acceso, continuidad y cese (STC 109/2003, de 5 de junio, FJ 8).

El carácter materialmente básico del Real Decreto 405/2010 puede ser también razonado desde el art. 149.1.16 CE, no sólo por haberlo sido respecto de los preceptos reglamentarios a los que complementa (reales decretos de 2004 y 2007), sino con relación a la finalidad última que persigue el sistema de trazabilidad del sector lácteo, cual es reforzar la seguridad alimentaria del consumidor mediante la información que por esta vía se le ofrece.

No es admisible que la voluntariedad del uso del logotipo haga cuestionar el carácter básico del Real Decreto 405/2010. Nunca se ha exigido, ni normativa ni jurisprudencialmente, carácter imperativo a las normas calificadas como básicas, por lo que el carácter potestativo que pudiera concurrir en ciertas bases no excluye su calificación como tales. La función estructural y homogeneizadora que están llamadas a cumplir las bases resultará de que las mismas respondan realmente al concepto de mínimo común normativo en la materia sobre la que versen, siendo indiferente para tal cumplimiento el que dichas normas básicas ostenten carácter imperativo o facultativo.

En este supuesto de concurrencia competencial, cobra gran relevancia la potestad estatal de coordinación, en orden a establecer un mínimo normativo que obvie posibles contradicciones entre Administraciones y que busque la integración de una diversidad de competencias en un conjunto unitario y operativo. Parte del contenido del Real Decreto 405/2010 responde al ejercicio de la competencia estatal para asegurar dicha coordinación general, en tanto el Estado es el garante de un tratamiento común de las actuaciones en materia de control oficial de la leche cruda de vaca, siguiendo de este modo lo establecido en los reales decretos de 2004 y 2007 en los que se preveía, con indiscutible carácter de mínimo, la coordinación ministerial (arts. 11 y 18, respectivamente). A través de la competencia estatal de coordinación de la planificación de la actividad económica y de la sanidad, se persigue establecer cierta homogeneidad en el uso del logotipo “Letra Q” (arts. 3, 4.1 y 6), e incluso las definiciones recogidas en el art. 2 suponen el establecimiento de una homogeneización técnica de dichos conceptos efectuada a través de esta competencia del Estado para la coordinación general.

Otros preceptos (arts. 4.2, 3 y 4, y 5) tratan de asegurar un mínimo de operatividad y eficacia en la supervisión que lleven a cabo los organismos independientes de control, estableciendo unos parámetros de actuación para tales órganos y unas líneas de configuración institucional que sean mínimamente coherentes en todas las Comunidades Autónomas. En todo caso, no se predetermina o impone un modelo concreto de organización, sino que se reenvía su concreción y desarrollo a la normativa autonómica. La regulación del ejercicio de la supervisión por los organismos independientes de control no menoscaba el ámbito propio de regulación de las Comunidades Autónomas, sino que diseña un modelo básicamente reconocible en todo el país. En otro caso, con niveles de exigibilidad diferentes y con criterios de certificación cambiantes, inseguros o muy diferenciados, no existiría mercado único ni seguridad en el sector lácteo. La competencia estatal se ejercita en este supuesto mediante la determinación previa de unas pautas para la tramitación de procedimientos de gestión, control y certificación con objeto de homogeneizar éstos a nivel nacional, agilizarlos y, sobre todo, evitar que la negligencia o incluso la pasividad de determinada Comunidad Autónoma pueda llegar a repercutir negativamente en el sector de la leche y, en definitiva, en la seguridad alimentaria.

En cuanto al también cuestionado régimen sancionador, la norma impugnada reitera el recogido en los arts. 12 y 19 de los reales decretos de 2004 y 2007, siendo de aplicación la doctrina constitucional relativa a la distribución de competencias en lo relativo a la potestad sancionadora (STC 331/2005, de 15 de diciembre, FJ 17).

e) Finalmente, procede también rechazar la interferencia que la parte actora denuncia entre el logotipo “Letra Q” y la “Marca Q” propiedad de la Generalitat de Cataluña. A diferencia del primero, que no indica características de calidad singulares, la “Marca Q” catalana es propiamente una marca de calidad alimentaria. A la inexistencia de interferencia alguna entre uno y otra, contribuyen los arts. 59 y 64 del Decreto 285/2006 catalán, que contienen una definición exacta de la “Marca Q” y describen detalladamente el diseño de la etiqueta de los productos amparados por la misma.

5. Por providencia de 23 de enero de 2014, se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 27 del mismo mes y año.

1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia instado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los arts. 1, primer párrafo; 2; 3.1, 2, 3 y 4; 4.1, 2, 3 y 5; 5 y 7 así como contra la disposición final primera del Real Decreto 405/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el uso del logotipo “Letra Q” en el etiquetado de la leche y los productos lácteos.

Sostiene la Generalitat de Cataluña que esta disposición vulnera su competencia en dos ámbitos materiales. De una parte, en el art. 128 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), que le atribuye la competencia exclusiva sobre denominaciones de origen y otras menciones de calidad, “respetando lo dispuesto en el artículo 149.1.13 de la Constitución”. De otra parte, en el art. 116.1 EAC, que le confiere igualmente la competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería, “respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 149.1.13 y 16 de la Constitución”. Concretamente, invoca sus apartados a) y b), que incluyen en el ámbito de la competencia autonómica “la regulación y el desarrollo de la agricultura, la ganadería y el sector agroalimentario” y “la regulación y la ejecución sobre la calidad, la trazabilidad y las condiciones de los productos agrícolas y ganaderos, así como la lucha contra los fraudes en el ámbito de la producción y la comercialización agroalimentarias”.

Por su parte, la Abogada del Estado defiende la competencia estatal para dictar las disposiciones objeto del conflicto, de conformidad con las habilitaciones recogidas en el art. 149.1.13 y 16 CE, que reconocen al Estado la competencia exclusiva en las materias de “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” y “bases y coordinación general de la sanidad”, respectivamente.

2. El Real Decreto 405/2010 ha sido impugnado en su práctica totalidad, quedando excluidos únicamente determinados aspectos accesorios, como las remisiones a otras disposiciones (arts. 1, párrafo segundo, 3.5 y 4.5), el deber de información (art. 6), el sistema de equivalencia para productores y productos de otros Estados miembros de la Unión Europea (art. 8) o aspectos instrumentales, como el régimen transitorio o la entrada en vigor (disposiciones transitoria única y final segunda). Procede por tanto examinar el objeto y finalidad de la norma, atendiendo al conjunto de esta regulación.

Según su art. 1, su objeto es regular el uso del logotipo “Letra Q” en el etiquetado de la leche y los productos lácteos destinados a ser entregados, sin ulterior transformación, al consumidor final.

Se presenta en su preámbulo como la “garantía de un sistema de trazabilidad completa que se extiende más allá de lo obligado” por el Real Decreto 217/2004, de 6 de febrero, por el que se regulan la identificación y registro de los agentes, establecimientos y contenedores que intervienen en el sector lácteo, y el registro de los movimientos de la leche. Se atiende así, siempre según el preámbulo, tanto a la creciente demanda de información de los consumidores como a los requerimientos del sector productor y transformador, a fin de mejorar la información y la transparencia de la producción y la comercialización.

A este fin, se regulan los requisitos que deberán cumplir los distintos operadores para acceder a la utilización del logotipo “Letra Q”, que en esencia consisten en la existencia de mecanismos o sistemas internos de garantía de la trazabilidad, desarrollados bajo su responsabilidad (art. 3.3). A su vez, tales sistemas quedan sometidos a un proceso de control y certificación por parte de organismos externos e independientes de control, acreditados para esta tarea (arts. 4 y 5).

El rasgo distintivo de esta regulación es el carácter voluntario para los operadores del uso del logotipo “Letra Q”, rasgo predicable del conjunto de la regulación impugnada. Así se pone de manifiesto desde el preámbulo de la norma, al considerar “muy adecuado establecer un régimen regulador del uso, totalmente voluntario”, de dicho logotipo, que se refleja en el carácter meramente potestativo de su utilización por los distintos operadores (art. 3.1). Todo el régimen subsiguiente es aplicable sólo en la medida en que dichos operadores decidan acogerse al sistema, cuyo cumplimiento da lugar al derecho a utilizar el logotipo.

3. Además de las referencias contenidas en el propio Real Decreto 405/2010, se citan abundantemente en las alegaciones de las partes los Reales Decretos 217/2004, anteriormente citado, y 1728/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece la normativa básica de control que deben cumplir los operadores del sector lácteo y se modifica el anterior. Las citadas normas quedan evidentemente fuera de nuestro examen, pues, salvo lo dispuesto en el art. 67 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), éste no puede extenderse al enjuiciamiento de otras disposiciones.

Ello no obstante, en la limitada dimensión que puedan tener las normas conexas como orientación y apoyo a este Tribunal para alcanzar un criterio sobre el encuadramiento del Real Decreto 405/2010 (STC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 5), conviene señalar que la trazabilidad se configura a partir del Real Decreto 217/2004 como un sistema de información para mejorar la transparencia de los circuitos comerciales que recorren las producciones ganaderas, y que permite la transferencia de información ininterrumpida desde la granja hasta las industrias de transformación y, finalmente, al consumidor. Este sistema de información, aunque responda a la noción común de trazabilidad, presenta dos fases perfectamente diferenciadas: (i) el sistema obligatorio regulado en el Real Decreto 217/2004, que permite el seguimiento de la leche desde su producción en las explotaciones ganaderas hasta su llegada a los centros de recogida o transformación, sistema asociado, según su disposición adicional segunda, al cumplimiento de las obligaciones enunciadas por el Reglamento (CE) 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria; y (ii) el sistema voluntario regulado en el Real Decreto 405/2010, asociado al uso del logotipo “Letra Q”, y aplicable desde la entrada de la leche o los productos lácteos en el centro de transformación hasta su envasado final con destino al consumidor.

En consecuencia, por más que pueda existir entre ambas fases el nexo común de la trazabilidad entendida como herramienta de información, ésta no conforma una materia a efectos competenciales, pues la información que con este sistema se recoge puede servir a distintas finalidades, encuadrables a su vez en distintos ámbitos competenciales.

4. Hechas las anteriores precisiones, estamos en condiciones de abordar el encuadramiento de la presente controversia en el sistema material de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, atendiendo fundamentalmente al objeto y finalidad de la regulación cuestionada.

El Real Decreto 405/2010 responde, como hemos visto, al doble propósito de atender la demanda de información de los consumidores y a mejorar la información y la transparencia de la producción y la comercialización de la leche y los productos lácteos, y para ello establece un sistema de trazabilidad de carácter voluntario para los operadores, que se traduce en el uso de un logotipo en el etiquetado, la “Letra Q”.

Ello nos sitúa en primer lugar en el ámbito de la competencia asumida por la Generalitat de Cataluña en virtud del art. 116.1 EAC, a cuyo tenor corresponde a esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería, “respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 149.1.13 y 16 de la Constitución”. Es de destacar que esta competencia incluye, entre otras facetas, la “regulación y el desarrollo de la agricultura, la ganadería y el sector agroalimentario” [apartado a)], y “la regulación y la ejecución sobre la calidad, la trazabilidad y las condiciones de los productos agrícolas y ganaderos, así como la lucha contra los fraudes en el ámbito de la producción y la comercialización agroalimentarias” [apartado b)]. La competencia autonómica se enmarca así expresamente en el art. 149.1.13 y 16 CE, si bien el pleno y efectivo desenvolvimiento de las competencias estatales “no requiere de salvaguarda expresa por parte de un precepto estatutario de asignación de competencias a una Comunidad Autónoma” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 75).

En segundo lugar, de acuerdo con el art. 123 EAC, la Generalitat de Cataluña dispone de competencia exclusiva en materia de consumo, estando comprendida en la misma “la regulación de la información en materia de consumidores y usuarios” [apartado e)]. Sobre esta atribución competencial también hemos recordado en la STC 31/2010 que “es un ámbito de concurrencia competencial de títulos habilitantes diferentes, de manera que la atribución estatutaria de la competencia de carácter exclusivo a la Comunidad Autónoma no puede afectar a las competencias reservadas por la Constitución al Estado (art. 149.1 CE), que se proyectarán cuando materialmente corresponda (STC 15/1989, de 26 de enero, FJ 1), sin necesidad de que el Estatuto incorpore cláusulas de salvaguardia de las competencias estatales (fundamentos jurídicos 59 y 64)” (FJ 70).

Por último, el preámbulo del Real Decreto 405/2010 aclara que la utilización del logotipo “Letra Q” en los envases de la leche y los productos lácteos “no será indicativo de características de calidad singulares o especiales más allá de las derivadas del hecho de poder en cualquier momento reconstruir la trazabilidad hasta la explotación de origen”, lo que permite excluir la incidencia de la competencia atribuida a la Generalitat de Cataluña por el art. 128 EAC.

Por todo lo anterior, la norma debe encuadrarse en las materias de ganadería y sector agroalimentario, por un lado, y consumo, por otro. Son estos ámbitos materiales de competencia exclusiva de la Generalitat de Cataluña, en los que no obstante pueden proyectarse o incidir determinadas competencias estatales, que analizaremos seguidamente.

5. Nuestro enjuiciamiento se contrae por tanto a determinar si el Real Decreto 405/2010 puede considerarse dictado en el ejercicio legítimo de las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.1 CE. En esta operación hemos de partir lógicamente de la calificación hecha por el legislador estatal, teniendo no obstante presente, “al margen de cualesquiera otras posibles consideraciones sobre la capacidad del legislador estatal en orden a la interpretación de preceptos constitucionales o a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que la calificación de la competencia o competencias ejercidas por dicho legislador contenidas en una norma dictada por el mismo no puede vincular a este Tribunal Constitucional, intérprete supremo de la Constitución (art. 1 LOTC)” (STC 114/1985, de 25 de octubre, FJ 1). Nuestra doctrina sobre la dimensión material de las normas básicas, plenamente consolidada, “implica que no todo lo que el legislador estatal califica formalmente de base lo es necesariamente”, por lo que el examen que nos corresponde tiene como fin “comprobar si la uniformidad básica establecida es consecuente o no con la finalidad objetiva perseguida al reservar al Estado la competencia para fijar bases en una determinada materia” (STC 48/1988, de 22 de marzo, FJ 3).

a) La disposición final primera del Real Decreto 405/2010 le atribuye el carácter de normativa básica, al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.13 CE. Esta regla competencial ha sido objeto de una exhaustiva interpretación por este Tribunal, habiendo fijado una doctrina que, de forma resumida, se recoge, entre otras, en la STC 77/2004, de 29 de abril:

“[B]ajo la misma encuentran cobijo tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SSTC 95/1986, de 10 de julio, y 213/1994, de 14 de julio) … el Estado retiene ciertas capacidades en aquellos aspectos sectoriales de la economía que pudieran ser objeto de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas pero que deben acomodarse a las directrices generales mediante las que aquél fija las bases de la planificación económica y coordina la misma. También lo es, sin embargo, que dichas facultades de supervisión no pueden suponer en ningún caso que se desfigure un reparto constitucional y estatutario de competencias en el que las Comunidades Autónomas han recibido importantes responsabilidades en materia económica. Como tantas veces ocurre, y es aún más cierto en estas materias conectadas con la existencia de un mercado único en el que todos los factores del mismo están fuertemente interrelacionados, el diseño del texto constitucional propugna un equilibrio entre los diferentes sujetos constitucionales en presencia, que deberán repartirse facultades sin en ningún caso anular a los otros y teniendo siempre presente la necesidad de cooperación entre ellos.” (FJ 4)

Como hemos recordado en la reciente STC 104/2013, de 25 de abril, FJ 5, en el sector agropecuario —que comprende el subsector lácteo—, como en cualquier otro sector económico, “corresponde al Estado, en virtud de su competencia de ordenación general de la economía, establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional… quedando reservada a la Comunidad Autónoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganadería propias no supongan interferencia negativa o distorsión de la ordenación general establecida por el Estado, sino más bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenación estatal.’ (STC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 8, con cita de la STC 14/1989, de 26 de enero, FJ 3).”

Así enmarcado el debate, lo que hemos por tanto de examinar es si el contenido impugnado del Real Decreto 405/2010 merece, desde la perspectiva material, la consideración de medida básica de ordenación general del mercado lácteo, teniendo en cuenta que “la jurisprudencia también ha precisado (SSTC 125/1984, de 20 de diciembre; 76/1991, de 11 de abril) que dicha competencia estatal no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988, de 17 de octubre; 133/1997, de 16 de julio), pues, en otro caso, se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico (SSTC 112/1995, de 6 de julio; 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5; 95/2002, de 25 de abril, FJ 7)” (STC 77/2004, FJ 4). Para ello resulta decisivo atender a la finalidad perseguida por la norma impugnada, pues “la ordenación general de la economía hace posible la intervención del Estarlo a través de medidas económicas en sectores materialmente atribuidos a la competencia de las Comunidades Autónomas, que no pueden quedar en ningún caso vacías de contenido a causa de la intervención estatal, que, a su vez, llegará hasta donde lo exija el principio que instrumenta, límite éste cuya observancia se deduce partiendo de la finalidad perseguida por las medidas en cada caso adoptadas” (STC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 8).

Desde esta perspectiva, ha de concluirse que el Real Decreto 405/2010, por su declarada finalidad meramente informativa y, sobre todo, por el limitado alcance que le presta su naturaleza de normativa de cumplimiento voluntario para los operadores, constituye una medida de escasa entidad o repercusión económica, que en ningún caso homogeneiza o condiciona el acceso de aquéllos al mercado. Por ello, sólo presenta una débil vinculación con la ordenación económica general del subsector lácteo, que resulta a todas luces insuficiente para prevalecer frente a su contenido material.

No desmiente esta conclusión la información aportada por la Abogada del Estado en apoyo de su tesis, consistente en el denominado “Plan estratégico sector lácteo español Horizonte 2015”. Sin entrar a valorar su bondad técnica, no procede su examen por este Tribunal, porque en ningún caso cabría conferir al mismo el valor de instrumento de planificación económica en el sentido dispuesto por el art. 149.1.13 CE. Otro tanto puede decirse del informe técnico que lo acompaña, del que no consta tampoco ni siquiera su carácter oficial, al carecer de firma, fecha, o cualquier otro elemento identificador.

Tampoco responde el régimen establecido en la norma impugnada al concepto de coordinación contenido en el art. 149.1.13 CE, “una facultad que presupone lógicamente la existencia de competencias autonómicas, aun de mera ejecución, que deben ser respetadas, y con la que se persigue, en esencia, la integración de las diversas partes del sistema en el conjunto del mismo mediante la adopción por el Estado de medios y sistemas de relación, bien tras la correspondiente intervención económica bien incluso de carácter preventivo, para asegurar la información recíproca, la homogeneidad técnica en ciertos aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y autonómicas en el ejercicio de sus respectivas competencias” (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4). El Real Decreto 405/2010 difícilmente puede aspirar a alcanzar esta integración u homogeneidad técnica cuando su propia configuración voluntaria posibilita la diversidad o heterogeneidad en las condiciones de acceso de los productos lácteos al mercado. Y, en última instancia, pueden arbitrarse mecanismos de coordinación o cooperación que faciliten la finalidad perseguida sin incurrir en vulneración de las competencias de las Comunidades Autónomas, si bien no corresponde a este Tribunal determinar cuál deba ser el instrumento a adoptar.

b) Invoca asimismo la Abogada del Estado la competencia estatal en materia de bases y coordinación general de la sanidad, ex art. 149.1.16 CE, no siendo determinante que la disposición final primera del Real Decreto impugnado no invoque este título competencial, pues esta circunstancia, como ya hemos expuesto, no vincula a este Tribunal. Pero está en lo cierto la representación procesal de la Generalitat de Cataluña, al afirmar que el Real Decreto 405/2010 no regula un procedimiento de garantía de los requisitos mínimos que han de cumplir la leche o los productos lácteos para poder ser comercializados.

Lo anterior resulta evidente si se contrasta la regulación impugnada con el contenido de los Reales Decretos 217/2004 y 1728/2007, antes citados. Este último regula minuciosamente (i) los controles obligatorios sobre la leche cruda en la explotación, a fin de comprobar que reúne las condiciones higiénico-sanitarias adecuadas (arts. 3 a 7); (ii) los que se deben llevar a cabo en los centros lácteos de recogida, transformación y operación (arts. 8 a 12) y (iii) los controles oficiales a cargo de las autoridades competentes (art. 18). Todos los datos de las muestras tomadas en virtud de estos controles se transmitirán a la “base de datos Letra Q” regulada en el Real Decreto 217/2004. La relevancia sanitaria de este régimen es patente, ya que la no superación de los controles cierra el paso a la comercialización de la leche (arts. 5.4 y 9.2).

Por el contrario, el sistema de trazabilidad que fundamenta el concreto uso del logotipo “Letra Q” no está asociado al cumplimiento de requisitos o controles sanitarios, pues ni tan siquiera es indicativo de características de calidad singulares o especiales, como aclara su preámbulo. Ello significa que, una vez cumplidas las exigencias de los Reales Decretos 217/2004 y 1728/2007, la leche puede ser comercializada, porque con ello queda acreditado que el producto alimentario reúne las garantías sanitarias, use o no el logotipo “Letra Q”. Por ello, la regulación contenida en el Real Decreto impugnado no constituye un complemento normativo que refuerce la garantía sanitaria o suponga un plus en este ámbito, ni es por lo mismo condición de comercialización desde la perspectiva de la seguridad alimentaria.

Es oportuno recordar que, según señalamos en la STC 69/1988, de 19 de abril, “las reglas concernientes a los productos alimenticios pertenecen, en una parte sustancialmente importante, a lo que se estima propio de la sanidad de la alimentación. Ello autoriza a integrar en el conjunto de las reglas jurídicas que tienen por objeto proteger al consumidor aquellas que sean aplicables a los productos alimenticios, pues constituyen parte esencial de la protección de la salud con la consecuencia de que la disciplina sanitaria de los productos alimenticios puede comprenderse en cualquiera de los dos títulos competenciales señalados. El carácter específico de la sanidad, respecto del plural de la defensa del consumidor, determina que la regla del art. 149.1.1 de la Constitución, por su más amplio alcance, deba ceder a la regla más especial, en este caso, del art. 149.1.16 de la propia Constitución”. En consecuencia, la competencia autonómica en materia de defensa del consumidor “no excluye la que al Estado le confiere el art. 149.1.16 de la Constitución para dictar normas que, por su finalidad de aseguramiento uniforme de las condiciones de igualdad en la protección de la salud de todos los consumidores potenciales de cualquier clase de productos, y especialmente de los alimenticios, constituyan reglas básicas de aplicación general, delimitadoras de aquella competencia autonómica y, por consiguiente, vinculantes e indisponibles para la Comunidad titular de la misma” (FJ 4). En el mismo sentido, en la STC 147/1996, de 19 de septiembre, confirmamos la competencia estatal ex art. 149.1.16 CE para disciplinar los datos que obligatoriamente han de figurar en el etiquetado de los productos alimenticios, dada la relevancia que para la salud humana tiene esa particular información.

Excluida la dimensión sanitaria de la norma de acuerdo con lo hasta aquí razonado, los criterios informativos regulados por el Real Decreto 405/2010 forman parte, en consecuencia, del derecho a la información de consumidores y usuarios, que “es más bien resultado del ejercicio de la competencia legislativa sobre ‘defensa del consumidor y del usuario’, siendo éste el título a considerar” [STC 15/1989, de 26 de enero, FJ 15 a)].

c) Todo ello determina que debamos concluir afirmando que los preceptos impugnados del Real Decreto 405/2010 carecen de cobertura competencial y hayan de reputarse contrarios al orden constitucional de distribución de competencias, por invadir las atribuidas a la Generalitat de Cataluña por los arts. 116.1 y 123 EAC.

Sin necesidad de su examen individualizado, tal invasión competencial debe predicarse del conjunto de los preceptos impugnados, que deben correr idéntica suerte al ser instrumentales para la finalidad y el objeto regulatorio de este real decreto, del que forman parte inescindible.