Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 9 de abril de 2014, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, promueve conflicto positivo de competencia en relación con los arts. 8.4; 21; 22; 25, apartados 3, 4, 5 (párrafos primero y segundo) y 7; 26.3; 31; 32 y disposición final primera del Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica.

Los motivos del conflicto son, sucintamente expuestos, los siguientes.

Tras aludir al contenido del previo requerimiento de incompetencia, así como a la contestación desestimatoria del Gobierno, se refiere al contenido de la norma parcialmente cuestionada. Indica que el Real Decreto 1048/2013 tiene como objetivo establecer una metodología unitaria para determinar la retribución de las empresas que desarrollan la actividad de distribución de energía eléctrica con el fin de contribuir a aportar estabilidad regulatoria y también poder incidir tanto en la calidad del suministro como en su coste. Al propio tiempo determina el régimen de acometidas eléctricas y demás actuaciones necesarias para atender el suministro eléctrico y ello con el fin de agrupar bajo la misma norma todos los ingresos que perciben las empresas distribuidoras de energía eléctrica. La norma se dicta al amparo de los arts. 149.1.13 y 25 CE.

La demanda pone de relieve la relación de la presente impugnación con el recurso interpuesto contra la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (LSE), señalando que el marco competencial en el que se insertan ambas normas es el mismo. Menciona la doctrina constitucional respecto a las competencias estatales sobre el sector eléctrico derivadas de los arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE, así como la relativa a la noción de bases. En cuanto al ámbito material de las bases del sector eléctrico indica que la doctrina constitucional incluye la determinación de los sujetos del sistema eléctrico, la fijación de las principales directrices de las actividades destinadas al suministro de energía, la planificación eléctrica y, de forma muy especial, la determinación de un régimen económico uniforme para todo el territorio español y la garantía de seguridad y la calidad en el suministro. En cuanto a la competencia de desarrollo de las bases del régimen energético relativa a la actividad de distribución eléctrica, la demanda menciona que, de acuerdo con el art. 133.1, apartados b) y e), del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), la Generalitat ha asumido la competencia compartida en materia de energía que incluye en todo caso la regulación de la actividad de distribución de energía que se realice en Cataluña, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña y el despliegue de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energía.

Previamente a la consideración singular de cada uno de los preceptos impugnados, la Abogada de la Generalitat de Cataluña alude, en primer lugar, a las peculiaridades de la red de distribución de Cataluña, lo que, a su juicio, justifica que la Comunidad Autónoma haya asumido competencias en esta materia como principal conocedora de las características de la red en Cataluña, pudiendo incidir en el régimen de derechos y obligaciones de las empresas distribuidoras, y, en segundo lugar, a que en la fundamentación del conflicto va a referirse a los arts. 15, 38.8, 40 y 51 LSE, también impugnados en el correspondiente proceso y que, a su juicio, legitiman los del Real Decreto 1048/2013 que ahora se impugnan.

La demanda alega que la peculiar configuración de la red de distribución determina que resulte necesario llevar a cabo una mayor extensión de la red de distribución, es decir, establecer más refuerzos o adecuaciones de las instalaciones de distribución para atender nuevos suministros o ampliaciones. En otro orden de consideraciones argumenta que si bien es cierto que la actividad de distribución de energía eléctrica, de acuerdo con su carácter de monopolio natural, tiene la consideración de actividad regulada, de forma que el régimen retributivo y lógicamente la metodología para establecerlo queda reservada al Estado, es necesario discriminar si efectivamente los preceptos recurridos forman parte de ese régimen retributivo, o esta incidencia responde a cuestiones meramente finalistas, pues la norma, tal como reconoció el Consejo de Estado en su dictamen, incluye aspectos que no forman parte del mencionado régimen retributivo en sentido estricto, como sucede con los planes de inversión, el régimen de acometidas o los procedimientos de operación.

La demanda examina a continuación el art. 8, primero de los impugnados, indicando que dispone en su apartado 4 que en la retribución de las instalaciones de la red de distribución con cargo al sistema eléctrico se considerara, exclusivamente, la inversión o los costes de operación y mantenimiento reconocidos por la normativa básica estatal en los términos fijados en el Real Decreto 1048/2013. Asimismo dispone que, de acuerdo con el art. 15 LSE, las empresas a las que aplicaran, en alguna de sus áreas, normas específicas sobre redes, unos niveles de calidad superiores a los fijados por la normativa estatal o unos criterios de diseño de redes que supongan unos mayores costes en la actividad de distribución, podrán establecer convenios u otros mecanismos con las Administraciones Públicas para cubrir el sobrecoste ocasionado.

Para la Abogada de la Generalitat de Cataluña este precepto hace inviable la posibilidad de que una Comunidad Autónoma pueda imponer obligaciones adicionales en materia de redes de distribución eléctrica o en materia de niveles de calidad, ya que si se aplican normas específicas que puedan suponer mayores costes a la actividad de distribución este sobrecoste no podrá ser sufragado mediante los propios costes del sistema eléctrico. Este precepto se ampara en el art. 15 LSE, al que directamente se remite, pero también en el art. 51 LSE, precepto igualmente impugnado en su momento por la Generalitat de Cataluña, en cuanto que determina una regulación uniforme y homogénea para todas las Comunidades Autónomas respecto a la calidad del suministro eléctrico.

Ambos preceptos legales, unidos al art. 8.4 del Real Decreto 1048/2013, impiden que el sobrecoste causado por normativas específicas de las Comunidades Autónomas sobre redes o instalaciones de producción pueda ser sufragado a través de los ingresos del sistema eléctrico y en consecuencia no dejan margen para ejercer políticas propias al hacer inviable que la Generalitat pueda imponer obligaciones en materia de niveles de calidad.

Recuerda al respecto la doctrina de la STC 148/2011, FJ 5, de la que se desprende que a pesar de que el régimen económico aplicable a la retribución de las actividades eléctricas ha de ser uniforme no implica necesariamente un vaciado de la competencia autonómica en materia de energía. El que las Comunidades Autónomas puedan pactar a través de convenio con las empresas distribuidoras unos niveles de calidad superior no excluye la vulneración competencial, dado que esta posibilidad no constituye un mecanismo de recuperación dentro del propio sistema eléctrico, sino que se trata de una posibilidad que las Comunidades Autónomas podrán utilizar aunque no estuviera prevista en la Ley del sector eléctrico. Tampoco excluye dicha vulneración el hecho de que en el pasado se hubiera admitido el convenio, como mecanismo que permitió llegar a un consenso entre el Estado y la Generalitat en relación con la compatibilidad de la Ley catalana 18/2008, de garantía de calidad del suministro eléctrico, respecto a las medidas adicionales de calidad fijadas por la normativa estatal, ya que lo que ha de ser objeto de enjuiciamiento es el hecho que art. 8 del Real Decreto 1048/2013, en concordancia con los arts. 15 y 51 LSE, impiden a la Generalitat desarrollar la normativa básica en materia de distribución de energía eléctrica adecuada a su peculiar red de distribución, así como el despliegue de las normas de calidad de los servicios de suministro de energía.

La demanda formula una serie de consideraciones comunes a los arts. 21; 22; 25, apartados 3, 4, 5 (párrafos primero y segundo) y 7, por cuanto todos ellos se refieren al régimen jurídico de las acometidas que no forma parte, estrictamente, del régimen retributivo sino que constituyen una regulación sustantiva de la materia cuya finalidad no es la fijación del régimen económico, lo que lleva a excluir la invocación del art. 1491.13 CE. La Abogada de la Generalitat relaciona la impugnación de estos preceptos con la de los arts. 40 y 38.8 LSE.

El artículo 21 regula un conjunto de conceptos vinculados a la dotación del suministro eléctrico, como son la extensión natural de las redes de distribución para atender el crecimiento vegetativo de la demanda y las instalaciones de nueva extensión que no responden a ese crecimiento vegetativo, que constituyen lo que se denomina el régimen jurídico de las acometidas eléctricas. De las determinaciones de este precepto la demanda deduce que la extensión de la redes de distribución si responde al crecimiento vegetativo fijado en una orden ministerial, se hace de acuerdo con los planes de inversión que aprueba el Estado y lo mismo sucede si la extensión de las redes no responde a ese crecimiento vegetativo, sin que se haga remisión alguna a la normativa autonómica, ni se contemple la aprobación de los planes de inversión por las Comunidades Autónomas. Por tanto, esta nueva regulación, además de suprimir cualquier intervención de las Comunidades Autónomas, ya no establece remisión a su normativa. En este sentido se debe tener en cuenta que el contenido de este artículo 21 está directamente vinculado al art. 40.1 e) LSE que obliga a las empresas distribuidoras a proceder a la ampliación de las instalaciones de distribución cuando así sea necesario para atender nuevas demandas, pero tan solo en los términos que fije reglamentariamente el Estado de modo que esa ausencia de referencia a la normativa de las Comunidades Autónomas determina que no se deja margen a que desarrollen la normativa básica en materia de extensión de redes de distribución.

El artículo 22 prevé que por resolución de la Secretaria de Estado, se apruebe un procedimiento de operación de las redes de distribución. Asimismo establece que en la retribución de la actividad de distribución con cargo al sistema eléctrico se consideren exclusivamente los costes que pudieran derivarse de la aplicación de los procedimientos de operación de distribución aprobados por la Secretaria General de Energía. Este procedimiento tiene como objetivo determinar los criterios de diseño de la red de distribución, los requisitos mínimos de equipamiento de nuevas instalaciones y su comprobación, así como el proceso de puesta en servicio, para garantizar el buen funcionamiento de la red de distribución, fijando una serie de aspectos tasados y comunes, en desarrollo de los arts. 38.8 y 40.2 LSE. A juicio de la demanda este artículo 21 vuelve a determinar que la Generalitat solo pueda aprobar normativa autonómica sobre el procedimiento de operación, si asume los posibles costes que esta normativa pueda generar, lo que le lleva a remitirse a las alegaciones ya formuladas acerca del art. 8.4. Añade además que sus determinaciones son complementarias a las del precedente artículo 21, ya que articulan el procedimiento de una función ejecutiva o aplicativa de fijación del diseño de la red de distribución y. por tanto, se trata de una competencia ejecutiva en materia de régimen energético que corresponde a la Generalitat.

El artículo 25, en los apartados 3, 4 y 5 (párrafos primero y segundo) regula el procedimiento de la solicitud de instalación y su ejecución, especificando las características del pliego de condiciones técnicas y presupuesto de forma detallada y completa, cuando se trata de cuestiones que no integran en lo esencial el régimen económico de la distribución eléctrica. Este desarrollo reglamentario no deja margen a las Comunidades Autónomas para el desarrollo de actuaciones y políticas propias en materia de distribución de la energía eléctrica y más cuando estos aspectos técnicos y de detalle de las conexiones tampoco presentan relación alguna con el régimen económico del sector eléctrico. En el apartado 7 de este artículo 25 se prevé que las empresas distribuidoras a quienes hayan sido cedidas instalaciones destinadas a más de un consumidor deberán informar anualmente a la Dirección General de Política Energética y Minas y a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de las instalaciones de distribución que han sido objeto de cesión y de las condiciones de la misma. La demanda entiende que resulta necesario prever que esta información también debe ser proporcionada a los órganos competentes en materia de energía de las Comunidades Autónomas y que esta obligación se debe establecer con carácter básico.

El artículo 26.3 prevé que la compensación económica a abonar por la empresa distribuidora a los propietarios de los locales cedidos para ubicar un centro transformador de potencia superior a 100 Kw sea fijada por orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Esta previsión no es respetuosa con el reparto competencial, ya que lo que procedería a efecto de determinar unas normas de valoración con carácter básico sería fijar unos criterios comunes para valorar los inmuebles, objeto de cesión que pudieran ser concretados por la Comunidad Autónoma a posteriori.

El artículo 31 determina la obligación de las empresas distribuidoras de suministrar a la Dirección General de Política Energética y Minas y a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia información relativa a las propias empresas distribuidoras y a efectos del régimen retributivo. La demanda no controvierte esta obligación de información sino que dicha información no se recabe a través de la Comunidad Autónoma, teniendo en cuenta que se trata de una función aplicativa. El artículo 32 faculta al Director General de Política Energética y Minas para establecer unos criterios homogéneos que deberán seguirse para elaborar un informe de auditoría externa que contenga la información necesaria para el cálculo de la retribución asociado a las nuevas instalaciones y a la modificación de las existentes, sin prever una consulta a las Comunidades Autónomas donde se hallan emplazadas las empresas distribuidoras que han de elaborar dicho informe, a fin de que puedan incluir a su vez criterios específicos de su ámbito territorial que deban ser tenidos en cuenta.

En cuanto a la disposición final primera relativa a los títulos competenciales, al tratarse de una impugnación sistemática ha de seguir la suerte de los preceptos impugnados, precisamente por el carácter de básico que les atribuye y, por tanto, la inconstitucionalidad de los mismos se proyecta sobre ella.

2. Por providencia de 27 de mayo de 2014, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, y en su representación y defensa, por la Abogada del mismo, frente al Gobierno de la Nación contra los arts. 8.4; 21; 22; 25, apartados 3, 4, 5 (párrafos primero y segundo) y 7; 26.3; 31; 32 y disposición final primera del Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica. Se acordó también dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuanto documentos y alegaciones considere convenientes así como comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC; y publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.

3. Por escrito registrado en este Tribunal el día 11 de junio de 2014, el Abogado del Estado se personó en el proceso solicitando una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones, que fue concedida mediante providencia de 12 de junio de 2014. Finalmente, dicho escrito tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 11 de julio de 2014, oponiéndose a la demanda con fundamento en las razones que se resumen a continuación.

Alude en primer lugar al marco competencial en la materia señalando que las competencias estatales en materia de regulación del sector eléctrico se residencian en los arts. 149.1.13, 149.1.22 y 149.1.25 CE, mencionando también la doctrina constitucional de las SSTC 181/2013, 18/2011 y 196/1997, relativa al alcance de estos títulos competenciales especialmente en cuanto al establecimiento de las bases del sector y de su régimen económico. Sobre las competencias autonómicas en la materia, menciona el art. 133 EAC así como la doctrina de la STC 31/2010.

Específicamente en relación con las competencias del Estado sobre la distribución de energía eléctrica señala su relación con el derecho de todos los consumidores al acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica en el territorio nacional, principio que reviste carácter de norma básica, conforme a la doctrina de la STC 18/2011. En cuanto a las competencias del Estado en materia de régimen económico del sector expone que se reconocen en las SSTC 18/2011 y 4/2013. En ejercicio de sus competencias en la materia el Estado estableció en la Ley del sector eléctrico la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico como un principio rector de las actuaciones de las Administraciones públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley. Se entiende por sostenibilidad económica y financiera la capacidad del sistema eléctrico para satisfacer la totalidad de sus costes, de modo que los ingresos del sistema sean suficientes para satisfacer la totalidad de los costes, y que para mantener los techos de costes e ingresos, toda medida normativa en relación con el sector eléctrico que suponga un incremento de costes o una reducción de ingresos para dicho sistema incorpore una reducción equivalente de otras partidas de costes o un incremento equivalente de ingresos que asegure su equilibrio.

Tras lo anterior, el Abogado del Estado analiza los concretos preceptos impugnados. Así, respecto al artículo 8 señala que, a su través, se impugna improcedentemente los arts. 15 y 51 LSE y que, frente a lo alegado por la Generalitat de Cataluña el precepto no tiene que ver con las competencias en materia de calidad del suministro eléctrico, pues su objeto es regular el régimen económico de la retribución de las redes de distribución de competencia estatal, conforme a la STC 148/2011. Por otra parte, la regulación del artículo 8.4 no impide en absoluto a las Comunidades Autónomas aplicar medidas respecto a la fijación de niveles adicionales de calidad pero el modo de cubrir los costes que ello pudiera generar, compete regularlo al Estado. Por tanto, las medidas adicionales de calidad, si supusieran un incremento de los costes de los distribuidores, serían satisfechas mediante convenios y otros instrumentos que determinara la correspondiente Comunidad Autónoma. Lo que no es admisible, a juicio del Abogado del Estado, es que el Gobierno de Cataluña pretenda imponer obligaciones adicionales a los distribuidores en materia de inversiones, redes y niveles de calidad desatendiendo los costes que ello conlleva para el sistema. Esto es, libertad para aumentar los costes sin contribuir a elevar los ingresos. Las Comunidades Autónomas pueden imponer a los distribuidores requisitos de calidad adicionales en su respectivo territorio. Eso sí, no financiados con cargo a los ingresos del sistema, sino mediante convenios que suscriban con el distribuidor. Este criterio fue asumido expresamente por la Comunidad Autónoma de Cataluña en la resolución de 23 de septiembre de 2009 de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, por la que se publica el acuerdo de la Subcomisión de seguimiento normativo, prevención y solución de conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado en relación con la Ley catalana 18/2008, de 23 de diciembre, de garantía y calidad de suministro eléctrico.

Respecto al artículo 21 indica que el precepto no elimina la intervención autonómica, como denuncia la Generalitat de Cataluña, pues le reserva la resolución de conflictos entre distribuidores y usuarios sobre el punto y la potencia de conexión a la red de distribución y la resolución de los conflictos acaecidos entre distribuidores sobre la asunción de la obligación de asumir la ejecución de nuevas instalaciones de extensión de la red. Rechaza también lo que entiende como una impugnación indirecta del art. 40.1 e) LSE, simplemente porque este precepto no recoja una mención a las normas autonómicas, pues esa falta de mención “no impide ni coarta en absoluto su facultad para, en el legítimo ejercicio de sus competencias, y siempre que respete la normativa básica del Estado, regular las obligaciones de los sujetos distribuidores”.

En cuanto al artículo 22 señala que los procedimientos de operación de la red de distribución definen los conceptos básicos y la metodología aplicable a la caracterización de la demanda de suministro eléctrico y de las infraestructuras de red de distribución asociadas a este suministro precisas para la correcta cobertura de la demanda, siendo, en atención a su contenido, formal y materialmente básicos. Son, además, determinantes del cálculo de la retribución de la actividad de distribución, garantizándose así el principio de la igualdad territorial en cuanto a la retribución de los distribuidores para la consecución del nivel de calidad mínimo determinado por la normativa básica. Por tanto, el Real Decreto 1048/2013 no es una norma reguladora de los procedimientos de operación de redes, sino una norma económica, de limitación, determinación o concreción de los costes del sistema.

Sobre la impugnación del artículo 25.3, 4, 5 (párrafos primero y segundo) y 7 señala que la Generalitat considera que estos preceptos contienen una regulación completa que no da margen al desarrollo autonómico. Frente a ello sostiene que los apartados 3, 4 y 5 del artículo 25 regulan las obligaciones del suministrador una vez le ha sido solicitada una nueva extensión que no sea sobre suelo urbano, esto es, la que sufraga el solicitante. De este modo, la regulación controvertida tiene por objeto el establecimiento de un régimen armónico entre la actividad de distribución y su retribución, pues las obligaciones impuestas al distribuidor son la contrapartida de la retribución, se articule esta mediante aplicación de los derechos de extensión, o mediante su satisfacción por el solicitante. Por tanto concluye que “es evidente que la regulación de las condiciones en las que ha de desenvolverse la extensión de redes de distribución de energía eléctrica afecta de lleno al concepto de régimen económico del sistema eléctrico, en la medida en que determina los parámetros por los que ha de discurrir la ejecución material de la extensión y, consecuentemente, que van a definir la retribución del distribuidor. La regulación por cada Comunidad Autónoma de las obligaciones de los distribuidores en relación con instalaciones de nueva extensión no sería en absoluto inocua para la retribución de esta actividad, y por tanto, para el régimen económico del sistema”. Igualmente, en cuanto a la obligación de remisión de información, señala que la norma básica no impide que la Comunidad Autónoma pueda ampliar esta obligación.

Sobre la impugnación del artículo 26.3, el Abogado del Estado sostiene que la “fijación de la retribución por uso del local se asienta en la competencia del Estado para fijación del régimen económico del sistema eléctrico, dado que el uso del local supone al distribuidor un coste que ha de ser retribuido con criterios homogéneos en toda España con el fin de mantener la previsión de los gastos, costes e inversiones de los distribuidores y posibilitar así la suficiencia y sostenibilidad del sistema”. Respecto a las obligaciones de suministro de información por parte de las empresas distribuidoras, al que se refiere el artículo 31 señala que la Generalitat no discute estas informaciones sino que no se obtengan a través de ella. El Abogado del Estado alega que la impugnación es preventiva, pues se hace depender de una hipotética normativa autonómica. Por otra parte señala que la razón de ser de este precepto es “dotar al Ministerio de la información necesaria para el cálculo retributivo del sistema. Sin esta información sería imposible la regulación y cálculo de un régimen económico homogéneo, suficiente y sostenible. Por tanto, se inserta en la competencia del Estado para la regulación del régimen económico del sector eléctrico”. Finalmente respecto al artículo 32 entiende que sólo se argumenta la vulneración de su apartado 1 que establece una facultad de concreción, normalización u homogeneización de la información que han de remitir las distribuidoras con el fin de lograr un adecuado tratamiento de los datos e informaciones aportadas. Se dicta, por tanto, al igual que el artículo 31, en el ejercicio de la competencia del Estado sobre determinación del régimen económico del sector eléctrico. Ello no impide a la Comunidad Autónoma, en el marco de sus competencias ejecutivas, solicitar otro tipo de información que considere relevante para su correcto ejercicio. Pero en ningún caso puede interferir en el modo y forma en que el Estado ejerce sus facultades sobre el régimen económico del sector. Concluye el Abogado del Estado su escrito señalando, sobre la impugnación de la disposición final primera, que, en la medida en que el Tribunal se pronuncie sobre el carácter básico de cada uno de los preceptos recurridos, no es preciso un pronunciamiento específico sobre este aspecto.

4. Por providencia de 21 de junio se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 23 del mismo mes y año.

1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los arts. 8.4; 21; 22; 25, apartados 3, 4, 5 (párrafos primero y segundo) y 7; 26.3; 31; 32 y disposición final primera del Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica.

El Gobierno de la Generalitat de Cataluña considera que la regulación impugnada se ha excedido en la fijación de bases en relación a la actividad de distribución eléctrica, menoscabando la competencia autonómica para dictar la normativa de desarrollo y sustrayendo asimismo la que le corresponde para el ejercicio de una serie de funciones ejecutivas, lo que determina la vulneración de lo dispuesto en el art. 133 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC).

El Abogado del Estado ha negado las vulneraciones denunciadas señalando que los preceptos impugnados responden a un adecuado ejercicio de las competencias estatales, en especial en lo relativo al régimen económico del sector ex art. 149.1.13 y 25 CE.

Durante la pendencia del presente proceso ha variado la redacción de algunos de los preceptos impugnados. Los arts. 25.4, 31.1 y 3 y 32.1 han sido modificados por el Real Decreto 1054/2014, de 12 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de cesión de los derechos de cobro del déficit del sistema eléctrico del año 2013 y se desarrolla la metodología de cálculo del tipo de interés que devengarán los derechos de cobro de dicho déficit y, en su caso, de los desajustes temporales negativos posteriores. Por su parte, los apartados tres y cinco del artículo 25 han sido reformados por el art. 2 del Real Decreto 1073/2015, de 27 de noviembre, por el que se modifican distintas disposiciones en los reales decretos de retribución de redes eléctricas. En ambos casos se trata de modificaciones puntuales que no han afectado a la controversia suscitada, centrada en la delimitación de competencias en materia de energía eléctrica, que subsiste en los términos en los que se planteó.

2. El objeto del Real Decreto 1048/2013 es, conforme a su preámbulo, regular la metodología para determinar la retribución de las empresas que desarrollan la actividad de distribución de energía eléctrica, con el fin de contribuir a aportar estabilidad regulatoria e incidir tanto en la calidad como en el coste del suministro. Además, se determina el régimen de acometidas y otras actuaciones necesarias para atender el suministro eléctrico, para agrupar bajo una misma normativa todos los ingresos que perciben las empresas distribuidoras. Da así cumplimiento a la Ley del sector eléctrico, pues el artículo 14.8 contiene una remisión reglamentaria para el establecimiento de las metodologías de retribución de la actividad de distribución y el artículo 14.9 habilita al Gobierno para fijar “el régimen económico de los derechos por acometidas, enganches, verificación de las instalaciones, actuaciones sobre los equipos de control y medida, alquiler de aparatos de medida, realización de estudios de conexión y acceso a las redes y demás actuaciones necesarias para atender los requerimientos de los usuarios”. En consecuencia, junto a las disposiciones relativas a la retribución de la actividad de distribución, también se contiene el régimen económico de los pagos de los derechos por acometidas, enganches, verificaciones y actuaciones sobre los equipos de control y de los estudios de acceso y conexión a las redes de distribución.

De acuerdo con la disposición final primera, el Real Decreto 1048/2013 tiene carácter básico y se dicta al amparo de los arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE, que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencias para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la economía y las bases del régimen energético.

3. Dado que lo que se plantea es una controversia competencial, hemos de considerar ahora la cuestión relativa al encuadramiento de los preceptos controvertidos en el sistema material de distribución de competencias.

Tratándose de la materia energía eléctrica las partes no discrepan en los títulos competenciales que consideran de aplicación para la resolución del presente proceso constitucional, sino en su alcance con relación a cada uno de los preceptos impugnados. El debate se refiere al alcance de determinadas previsiones estatales a las que la Generalitat niega su carácter básico, sin que discuta su encuadramiento material en el sector eléctrico. Hemos de confirmar este encuadramiento material, pues se trata de una norma cuya finalidad es fijar el régimen económico de los pagos por los derechos de acometida y el régimen retributivo de la actividad de distribución eléctrica.

a) Conforme a ese encuadramiento, los títulos competenciales estatales que debemos tomar en consideración son los de las reglas 13 (“bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”) y 25 (“bases del régimen … energético”) del art. 149.1 CE, invocados ambos expresamente en la disposición final segunda LSE. Respecto al alcance de ambos ya nos hemos pronunciado en la STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 6, a la que ahora procede remitirse.

Dichos títulos han de ser puestos en relación con el art. 133.1 EAC que atribuye a la Generalitat la competencia compartida en materia de energía que incluye las submaterias siguientes: “a) La regulación de las actividades de producción, almacenaje y transporte de energía, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones que transcurran íntegramente por el territorio de Cataluña y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña; b) La regulación de la actividad de distribución de energía que se lleve a cabo en Cataluña, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña; c) El desarrollo de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energía; d) El fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética”. Carácter compartido de la competencia autonómica que ha de ser entendido en el sentido que ya expresamos en la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 60).

b) Por otra parte, la norma cuestionada se refiere a la actividad de distribución de energía, esto es, “aquélla que tiene por objeto la transmisión de energía eléctrica desde las redes de transporte, o en su caso desde otras redes de distribución o desde la generación conectada a la propia red de distribución, hasta los puntos de consumo u otras redes de distribución en las adecuadas condiciones de calidad con el fin último de suministrarla a los consumidores” (art. 38.1 LSE). Esta actividad comprende la construcción, mantenimiento y operación de redes de distribución, ya que el suministro eléctrico precisa de una red física de conductores que lo haga posible. Por ello, cumple también que recordemos que, como señala la STC 32/2016, de 18 de febrero, FJ 9, “se trata de una actividad destinada al suministro de energía eléctrica como servicio de interés económico general (artículo 1.2 en relación con el artículo 2.2) con la finalidad de garantizar ese suministro y adecuarlo a las necesidades de los consumidores en términos de seguridad, calidad, eficiencia, objetividad, transparencia y al mínimo coste (artículo 1.1), circunstancia que pone de relieve la importancia de dicha actividad tanto para los usuarios individuales como para el funcionamiento de los distintos sectores económicos, y, por tanto, para el desarrollo de la economía nacional (STC 18/2011, FJ 10)”, carácter regulado que determina “la fijación administrativa de su retribución” y justifica “que la ordenación y regulación de la distribución tenga por objeto ‘establecer y aplicar principios comunes que garanticen su adecuada relación con las restantes actividades eléctricas, determinar las condiciones de tránsito de la energía eléctrica por dichas redes, establecer la suficiente igualdad entre quienes realizan la actividad en todo el territorio y la fijación de condiciones comunes equiparables para todos los usuarios de la energía’ (art. 38.4 LSE), reconociendo así su importancia para el adecuado funcionamiento del sistema eléctrico en su conjunto en el que el distribuidor ocupa un papel esencial”. La consecuencia de lo anterior es que “Corresponde al Estado el establecimiento de la regulación básica de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica, entre las que se encuentra la distribución (STC 18/2011, FJ 10), pues con ello se definen elementos nucleares del sistema eléctrico que encajan en el concepto material de bases ex art. 149.1.13 y 25 CE, ya que para asegurar el correcto funcionamiento del sector es imprescindible el establecimiento de una ordenación común en el conjunto del sistema eléctrico en un aspecto como el de la distribución que opera en un sistema único para todo el territorio nacional” (STC 32/2016, FJ 9).

c) Finalmente, a efectos de completar el canon de enjuiciamiento aplicable, es preciso referirse, puesto que es cuestión debatida en el presente proceso, a la doctrina constitucional en torno a los requisitos de carácter formal y material que han de cumplir las bases. En la STC 4/2013, de 17 de enero, FJ 5, citada por las SSTC 32/2016, FJ 4, y 62/2016, de 17 de marzo, FJ 7, el Tribunal declaró que “el ámbito de lo básico, desde la perspectiva material, incluye las determinaciones que aseguran un mínimo común normativo en el sector material de que se trate y, con ello, una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material (STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6, con cita de las SSTC 1/1982, de 28 de enero; 48/1988, de 2 de marzo; 147/1991, de 4 de julio, y 197/1996, de 28 de noviembre)”.

Las citadas SSTC 32/2016, FJ 4, y 62/2016, FJ 7, recuerdan que “por lo que hace a la perspectiva formal, en el ámbito de la energía eléctrica, la doctrina constitucional entiende que el concepto de bases comprende las normas básicas con rango legal sobre la ordenación del sector eléctrico, y también, de manera excepcional y de acuerdo con la doctrina constitucional sobre el concepto material de bases, normas de carácter reglamentario y actos de naturaleza ejecutiva, especialmente, pero no sólo, con respecto al régimen económico del sector (STC 18/2011, FJ 8). Nuestra doctrina ha fijado los requisitos que deben cumplirse, de modo que se ha admitido que a esta perspectiva atiende “el principio de ley formal... en razón a que sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará... una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y reglamentarias autonómicas. También precisamos que como excepción a dicho principio de ley formal... el Gobierno puede hacer uso de la potestad reglamentaria, para regular por Decreto alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases (STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 7, con cita de la STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5)” (STC 14/2004, de 13 de febrero, FJ 11). En el caso de la ordenación del sector eléctrico la intervención de la norma reglamentaria, amparada tanto en el título general relativo a la planificación de la economía (art. 149.1.13 CE) como en el más específico relativo al sector energético (art. 149.1.25 CE), se justifica por la importancia del sector eléctrico para el conjunto de la economía nacional y por su carácter esencial para la totalidad de los sectores económicos y para la vida cotidiana (STC 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 6), así como en los casos en los que la propia norma legal lo reclama para completar la regulación de la disciplina básica por ella definida y conseguir la exigible calidad y seguridad en el suministro y también por su carácter marcadamente técnico, justificativo de su tratamiento por normas reglamentarias (STC 4/2013, FJ 5)”.

4. Antes aún de comenzar el enjuiciamiento de los preceptos controvertidos son necesarias tres precisiones adicionales.

La primera es que, al analizar la controversia competencial que se plantea, no podemos tomar en consideración las afirmaciones de la Letrada de la Generalitat respecto a las peculiaridades de la red de distribución de Cataluña, pues, además de que las mismas no se acompañan de justificación alguna, lo aquí debatido tiene que ver con la delimitación de las competencias estatales y autonómicas en materia de energía que resulta de los criterios constitucionales y estatutarios, al margen de toda consideración fáctica en relación con la actividad de distribución eléctrica sobre la que se proyectarían los mencionados criterios.

La segunda es que, desde la perspectiva competencial que el proceso nos reclama, no es relevante la consideración de que determinados preceptos impugnados no formarían parte del régimen retributivo de la actividad de distribución de energía eléctrica, pues lo que ha de dilucidarse aquí es si, con independencia de dicha relación, encuentran o no amparo en los títulos competenciales estatales en relación con el sistema eléctrico que antes se han mencionado.

La tercera es que el presente proceso ha de limitarse a enjuiciar la conformidad competencial de los preceptos del Real Decreto 1048/2013 que han sido impugnados, sin que corresponda ahora pronunciarse sobre los preceptos de la Ley del sector eléctrico que se citan en la demanda, sin perjuicio de que tales preceptos ya hayan sido enjuiciados por este Tribunal en las SSTC 32/2016 y 62/2016.

5. Señalado todo lo anterior, procede ya iniciar el enjuiciamiento de los distintos preceptos impugnados, comenzando por el art. 8.4, según el cual:

“En la retribución de las instalaciones de la red de distribución con cargo al sistema eléctrico se considerarán exclusivamente la inversión o los costes de operación y mantenimiento reconocidos por la normativa básica estatal en los términos establecidos en este real decreto.

De acuerdo al artículo 15 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, las empresas a las que aplicaran, en alguna de sus áreas normas específicas sobre redes, unos niveles de calidad superiores a los fijados por la normativa estatal o unos criterios de diseño de redes que supongan unos mayores costes en la actividad de distribución, podrán establecer convenios u otros mecanismos con las Administraciones Públicas para cubrir el sobrecoste ocasionado.”

La representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña afirma que el art. 8.4, en relación con el art. 15 LSE, hace inviable la posibilidad de que la Comunidad Autónoma pueda imponer obligaciones adicionales en materia de redes de distribución eléctrica o de niveles de calidad, puesto que prevé que los costes más elevados que ello suponga no podrán subvenirse con cargo al propio sistema eléctrico, conllevando un vaciamiento de la competencia autonómica. El Abogado del Estado ha negado esta vulneración, indicando que este precepto tiene por finalidad delimitar los costes de distribución que serán sufragados por los ingresos del sistema, por lo que se inserta en las competencias estatales en relación con el régimen económico del sector.

El artículo 8 establece los criterios de redes y funcionamiento de las instalaciones de distribución sujetas a retribución regulada, por lo que se relaciona directamente con las competencias estatales para fijar el régimen económico del sector a las que aluden las SSTC 148/2011 y 4/2013. Dichas competencias no determinan automáticamente una prohibición para que las Comunidades Autónomas adopten medidas en relación con la calidad del suministro eléctrico, pues el carácter básico del régimen económico del sector eléctrico no puede erigirse como un límite absoluto que impida el ejercicio de las competencias compartidas de las Comunidades Autónomas (STC 148/2011, FJ 5). Ese carácter compartido de la competencia obliga a que, en el caso de que estas medidas supongan costes reconocibles para las empresas, el Estado articule los mecanismos para compensar los eventuales costes generados por las exigencias de la normativa autonómica, ya que, como señala la ya mencionada STC 148/2011, FJ 5, “ninguna duda cabe de que corresponde a la normativa básica estatal definir, en su caso, la forma y medida en que han de tenerse en cuenta los costes que, para las actividades eléctricas reguladas, como es el caso de la distribución, se deriven del ejercicio de las competencias autonómicas en materia de calidad del suministro eléctrico”. Por tanto, “corresponderá, en su caso, al Estado, en ejercicio de sus indiscutidas competencias para la retribución de las actividades reguladas, articular los mecanismos que estime precisos para compensar los eventuales costes generados por las exigencias de la normativa autonómica” (STC 148/2011, FJ 7).

El precepto impugnado se ajusta a dicha doctrina pues tiene por finalidad hacer compatible la garantía de la uniformidad del régimen económico de las actividades del sector eléctrico en todo el territorio del Estado, con el ejercicio de la competencia de las Comunidades Autónomas. Para conseguir esa finalidad el Estado puede utilizar diversas técnicas con el fin de compensar los costes que para las actividades eléctricas reguladas comporta el cumplimiento de la normativa autonómica. Así, la Ley del sector eléctrico contempla la posibilidad de convenios para el caso de normativas específicas sobre redes o instalaciones de producción que supongan unos mayores costes en la actividad (art. 15.2 LSE). También regula que los sobrecostes derivados del gravamen de las actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico con tributos propios de las comunidades autónomas en el peaje de acceso (art. 16.4 LSE) o en los precios voluntarios o tarifas de último recurso (art. 17.6 LSE) deben ser asumidos por los consumidores del ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma mediante el pago de un suplemento territorial que cubra la totalidad de este sobrecoste. Igualmente, en la STC 148/2011, FJ 7, consideramos conforme con el orden competencial, la prohibición de que un concreto coste, el derivado de la instalación del sistema de medida de incidencias de calidad, fuera asumido por la empresa distribuidora, impidiendo, por tanto, su reconocimiento como un coste retribuible con cargo al régimen económico del sector.

La previsión de convenios u otros mecanismos entre las administraciones autonómicas y las empresas distribuidoras para compensar los costes derivados de los requerimientos adicionales de calidad se inserta en esa misma lógica, pues el Estado, al ejercer su competencia para articular los instrumentos que considere necesarios para compensar los costes generados por las exigencias de la normativa autonómica, ha optado por la técnica de los convenios, sin que con esa opción se vulneren las competencias autonómicas.

Por lo demás, y aunque los acuerdos de las comisiones bilaterales de cooperación no pueden alterar la doctrina constitucional (STC 106/2009, de 4 de mayo, FJ 3), no cabe sino advertir que este es precisamente el mecanismo que permitió llegar a un consenso entre el Estado y la Generalitat de Catalunya en relación con la discrepancias competenciales manifestadas en relación con determinados preceptos de la Ley catalana 18/2008, de 23 de diciembre, de garantía y calidad del suministro eléctrico, en la que se establecían medidas de calidad adicionales a las fijadas por la normativa básica estatal. Así consta en el acuerdo de la Subcomisión de seguimiento normativo, prevención y solución de conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, de 22 de septiembre de 2009, publicado en el “Boletín Oficial del Estado” de 30 de octubre de 2009.

En suma, el artículo 8.4 no vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña.

6. El siguiente precepto impugnado es el artículo 21, si bien la demanda solamente argumenta en relación a su apartado 1, según el cual:

“Artículo 21. Extensión de las redes de distribución

1. A efectos de lo dispuesto en este real decreto se entenderá por:

a) Extensión natural de las redes de distribución: a los refuerzos o adecuaciones de las instalaciones de distribución existentes a las que se conecten las infraestructuras necesarias para atender los nuevos suministros o la ampliación de los existentes, que respondan al crecimiento vegetativo de la demanda. Dichas infraestructuras deberán ser realizadas y costeadas por la empresa de distribución responsable de las mismas en la zona y reconocidas en la retribución correspondiente a cada distribuidor.

A los efectos definidos en el párrafo anterior, la red de distribución tendrá consideración de red única, por lo que el crecimiento vegetativo en un elemento de la red de distribución de un distribuidor conectado a la red de distribución de otra empresa distribuidora de mayor tamaño será asumido como tal por el distribuidor de mayor tamaño.

La extensión natural de las redes de distribución de las empresas distribuidoras se reflejarán en los planes de inversión.

b) Instalaciones de nueva extensión de red: a las instalaciones o infraestructuras de red que sean necesarias realizar para la atención de solicitudes de nuevos suministros o ampliación de los existentes, que no respondan a crecimientos vegetativos de la demanda, desde la red de distribución existente hasta el primer elemento propiedad del solicitante, en las condiciones reglamentarias de seguridad, fiabilidad y calidad de servicio. Asimismo, también tendrán la consideración de nueva extensión de red aquellos refuerzos que tienen por objeto incrementar la capacidad de algún elemento de la red existente, con el mismo nivel de tensión que la del punto de conexión y que de acuerdo con los criterios establecidos mediante orden ministerial supongan un aumento relevante en la potencia del elemento a reforzar. A estos efectos, se entenderá por solicitante la persona física o jurídica que solicita el suministro, sin que necesariamente tenga que contratar el mismo.

En todos los casos de instalaciones de nueva extensión de red, las condiciones técnico-económicas sobre el nivel de tensión, el punto de conexión y la solución de alimentación eléctrica para los nuevos suministros serán determinadas por el distribuidor, que deberá tener en cuenta criterios de desarrollo y de operación al mínimo coste de las redes de distribución garantizando la calidad de suministro. El solicitante del nuevo suministro tendrá derecho a que la empresa distribuidora le justifique las causas de elección del punto y de la tensión de conexión. En caso de discrepancia entre el solicitante del suministro y el distribuidor, resolverá el órgano competente de la Administración Pública correspondiente.

Cuando las nuevas instalaciones de extensión de redes puedan ser ejecutadas por varios distribuidores existentes en la zona, la Administración Pública competente determinará, siguiendo criterios de mínimo coste, con carácter previo a su ejecución, cuál de ellos debe asumir dichas instalaciones como activos de su red de distribución.

A los efectos definidos en este real decreto, se entenderá por crecimiento vegetativo y por aumento relevante en la potencia del elemento a reforzar el que se defina por Orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo previo acuerdo de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos, a propuesta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.”

Las tachas imputadas a este precepto se relacionan con su carácter excesivamente detallado que se entiende incompatible con su condición básica. En concreto se aprecia que excluye cualquier intervención de las Comunidades Autónomas, en la medida en que no hace remisiones a su normativa, impidiendo que éstas puedan definir las obligaciones de extensión de las redes eléctricas a cumplir por las empresas distribuidoras. Por el contrario, el Abogado del Estado ha defendido que los conceptos determinantes de obligaciones de inversión han de ser fijados por el Estado, sin que el precepto elimine la intervención autonómica en la materia.

El artículo 21.1 es un desarrollo del art. 40.1 e) LSE según el cual los distribuidores, como titulares de las redes de distribución, vienen obligados a “proceder a la ampliación de las instalaciones de distribución cuando así sea necesario para atender nuevas demandas de suministro eléctrico en los términos que se establezcan reglamentariamente”. Sobre este precepto legal nos pronunciamos en la STC 32/2016, FJ 9, indicando que “se trata de una obligación que se conecta con el principio básico de la garantía del suministro eléctrico o, lo que es lo mismo, con la “finalidad de garantizar el suministro de energía eléctrica, y de adecuarlo a las necesidades de los consumidores en términos de seguridad, calidad, eficiencia, objetividad, transparencia y al mínimo coste” que proclama el art. 1 LSE. Atendiendo a su relación con dicho principio así como al carácter técnico de la materia de que se trata hemos de concluir que nos encontramos en un ámbito en el que es posible la colaboración reglamentaria, sin que esa remisión vulnere las competencias autonómicas y sin que eso signifique, en este momento, pronunciamiento alguno acerca del contenido de esa eventual regulación”.

El precepto vincula la extensión de las redes de distribución con dos conceptos. El primero es el que denomina “Extensión natural de las redes de distribución”, en relación con las infraestructuras necesarias para atender los nuevos suministros o la ampliación de los existentes, que respondan al crecimiento vegetativo de la demanda y el segundo, las “Instalaciones de nueva extensión de red”, relativas a las instalaciones o infraestructuras de red que sea necesario realizar para la atención de solicitudes de nuevos suministros o ampliación de los existentes, que no respondan a crecimientos vegetativos de la demanda. A su vez, una vez definidos los dos supuestos en los que procede la extensión de la red, la norma reglamentaria remite a una orden ministerial la determinación de los dos aspectos sobre los que pivota dicha extensión, el crecimiento vegetativo y el aumento relevante en la potencia del elemento a reforzar.

Para desestimar la queja relativa a la ausencia de referencia a la normativa autonómica basta la mención a la doctrina de la STC 32/2016, FJ 9, en la que descartamos una tacha similar señalando que “no puede ser estimada pues el hecho de que no se recoja en el precepto una cláusula de salvaguarda como la reclamada no lo vicia de inconstitucionalidad dada la innecesariedad de la previsión expresa de este tipo de cláusulas”.

Asimismo, a la vista de su tenor, es fácil concluir que el precepto no excluye la intervención autonómica. En cuanto que exige que la extensión natural de las redes de distribución de las empresas distribuidoras se reflejen en los planes de inversión, hace que se relacione directamente con el art. 40.1 h) LSE, sobre el que nos pronunciamos en la STC 32/2016, FJ 9, en relación con la intervención autonómica en la aprobación de dichos planes respecto a las inversiones previstas que afecten a su territorio. Asimismo precisa de la aplicación autonómica, en cuanto que reconoce las competencias de las Comunidades Autónomas para dirimir los conflictos derivados de su aplicación. Así, prevé que, en caso de discrepancia entre el solicitante del suministro y el distribuidor, “resolverá el órgano competente de la Administración Pública correspondiente” [artículo 21.1 b), segundo párrafo]. Igualmente prescribe que, si las nuevas instalaciones de extensión de redes pueden ser ejecutadas por diversos distribuidores existentes en la zona, “la Administración Pública competente determinará, siguiendo criterios de mínimo coste, con carácter previo a su ejecución, cuál de ellos debe asumir dichas instalaciones como activos de su red de distribución” [artículo 21.1 b), tercer párrafo].

Consecuentemente, en atención a todo lo anteriormente expuesto, hemos de desestimar la impugnación del artículo 21.

7. El Gobierno de la Generalitat de Cataluña impugna el artículo 22 que dispone:

“Artículo 22. Procedimientos de operación de las redes de distribución

1. Por resolución de la Secretaría de Estado de Energía se aprobarán los procedimientos de operación de las redes de distribución que serán de aplicación en todo el territorio español y tendrán efectos sobre el marco retributivo establecido por la Administración General del Estado. En la retribución de la actividad de distribución con cargo al sistema eléctrico se considerarán exclusivamente los costes que pudieran derivarse de la aplicación de los procedimientos de operación de distribución aprobados por la Secretaría de Estado de Energía.

Estos procedimientos de operación de las redes de distribución serán propuestos a la Secretaría de Estado de Energía por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y abarcarán, los siguientes aspectos:

a) Criterios de operación y planes y programación del mantenimiento de las redes de distribución.

b) Planes de emergencia.

c) Caracterización y previsión de la demanda y de la generación distribuida.

d) Criterios de coordinación entre las distintas empresas distribuidoras, las empresas titulares de instalaciones de transporte y el operador del sistema sobre los planes de desarrollo de las redes de distribución.

e) Procedimiento de solicitud y gestión de la información intercambiada entre los gestores de la red de distribución, el operador del sistema y el resto de agentes.

2. Estos procedimientos de operación de las redes de distribución, tendrán carácter básico y se aplicarán en todo el territorio español.”

Para la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña este precepto incurre en la misma vulneración que el artículo 8.4, en cuanto que impide que en la retribución de la actividad de distribución se consideren los costes derivados de la aplicación de la normativa autonómica y, además, articula una función ejecutiva de fijación del diseño de la red de distribución que correspondería a la Generalitat. El Abogado del Estado se ha opuesto a este planteamiento señalando que se trata de disposiciones administrativas de carácter general que definen los conceptos básicos y la metodología aplicable a la caracterización de la demanda de suministro eléctrico y de las infraestructuras de red de distribución asociadas a ese suministro que sean precisas para la correcta cobertura de la demanda, siendo determinantes para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución. Se trata, por tanto, de una norma de limitación, determinación o concreción de los costes del sistema.

La fijación uniforme de estos procedimientos de operación se justifica en razón de que los costes de la operación de las redes de distribución constituyen uno de los elementos que se toman en consideración para calcular la retribución de la actividad de distribución de acuerdo al principio de realización de la actividad al menor coste para el sistema eléctrico (art. 14.8 LSE), operación que debe realizarse, “mediante la aplicación de criterios homogéneos en todo el territorio español” (art. 14.3 LSE). Se garantiza así el principio de igualdad territorial en cuanto a la retribución de los distribuidores, para el nivel de calidad determinado por la normativa estatal. Sobre la naturaleza básica de la regulación del régimen económico ya hemos señalado que “el establecimiento del régimen económico del sector eléctrico ‘constituye uno de los aspectos fundamentales de su ordenación’ (STC 18/2011, FJ 8), así como que ‘la regulación de un régimen económico único para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza básica, al ser necesaria esa regulación para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores’ [FJ 21 a)]” (STC 4/2013, FJ 10). Desde otra perspectiva, en la medida en que estos procedimientos buscan garantizar el adecuado funcionamiento de la red de distribución eléctrica se relacionan también con la continuidad y la calidad del suministro eléctrico de suerte que “constituyen un común normativo necesario para asegurar el principio de garantía del suministro de energía eléctrica a todos los demandantes del mismo, con la necesaria continuidad y calidad” (STC 4/2013, FJ 5).

Frente a lo que afirma la demanda, dichos procedimientos no tienen naturaleza ejecutiva sino normativa lo que implica que, para que pueda considerarse conforme con el orden competencial, el precepto debe tener carácter de básico en la doble perspectiva formal y material. Desde una perspectiva material, la ya mencionada conexión directa entre los procedimientos de operación de las redes, los costes que generan y su retribución a cargo del sistema eléctrico así como su relación con la garantía del suministro, justifica el carácter básico de esta regulación. En el análisis de la vertiente formal “hay que partir de que en las materias de competencia compartida en las que, como ocurre en este caso, corresponde al Estado el establecimiento de las normas básicas y a las Comunidades Autónomas el desarrollo normativo y la ejecución de dichas bases, la fijación de las bases debe hacerse con el soporte de la ley formal siempre que sea posible, o, en todo caso, a través de norma reglamentaria del Gobierno que regule los aspectos centrales del régimen jurídico de la materia correspondiente” (STC 7/2016, de 21 de enero, FJ 6). De este modo, el precepto impugnado hace una llamada al desarrollo reglamentario para aprobar los procedimientos de operación de las redes de distribución, pero este desarrollo reglamentario de la Ley del sector eléctrico pretende llevarse a cabo por una resolución del Secretario de Estado de Energía, lo que, por su notoria insuficiencia de rango, no se ajusta a las exigencias formales que exige la doctrina constitucional (en el mismo sentido, STC 156/2011, de 18 de octubre, FJ 7).

Por tanto, el inciso “por resolución de la Secretaría de Estado de Energía se aprobarán” del artículo 22.1 es contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo.

8. La Letrada de la Generalitat de Cataluña controvierte los apartados 3; 4; 5, párrafos primero y segundo, y 7 del artículo 25, precepto dedicado a establecer “criterios para la determinación de los pagos por derechos de extensión”. Analizaremos en primer lugar la impugnación de los apartados 3; 4 y 5, párrafos primero y segundo, del artículo 25, pues el apartado 7 se impugna por una razón diferente.

a) Los apartados 3; 4 y 5, párrafos primero y segundo, del artículo 25 se refieren al supuesto de instalaciones de nueva extensión necesarias para atender las solicitudes de nuevos suministros o ampliación de los existentes según la tensión o potencia instalada así como al procedimiento de la solicitud de instalación y su ejecución (requisitos del pliego de condiciones técnicas, condiciones del presupuesto de los trabajos necesarios, aceptación de los trabajos convenios de resarcimiento, obligaciones de cesión de instalaciones de nueva extensión de red).

La demanda argumenta que estos preceptos establecen el procedimiento de la solicitud de la instalación y su ejecución, especificando las características del pliego de condiciones técnicas y presupuesto de forma detallada y completa cuando se trata de cuestiones que no integran en lo esencial el régimen económico de la distribución eléctrica. El Abogado del Estado ha alegado que esta regulación tiene por objeto armonizar la regulación de la actividad de distribución y su régimen económico, pues las obligaciones impuestas al distribuidor son la contrapartida de la retribución, con independencia de que se articule mediante aplicación de los derechos de extensión o mediante su satisfacción por el solicitante.

El artículo 25 regula la retribución de instalaciones de nueva extensión (esto es, aquellas que no deben ser necesariamente costeadas por la empresa de distribución responsable de las mismas en la zona) para atender las solicitudes de nuevos suministros de energía eléctrica, diferenciando entre las instalaciones nuevas sobre suelo urbanizado y el resto de instalaciones de nueva extensión. La extensión se refiere a todas las infraestructuras eléctricas entre la red de distribución existente y el primer elemento propiedad del solicitante que es preciso realizar al solicitar un nuevo suministro o ampliar la potencia de uno ya existente. En el caso de instalaciones sobre suelos urbanizados se aplican los denominados derechos de extensión, esto es, la contraprestación económica a pagar a la distribuidora por el solicitante de un nuevo suministro, o la ampliación de potencia de uno ya existente, como compensación por las instalaciones de nueva extensión de red que son responsabilidad de la empresa distribuidora. En el caso impugnado, referido al resto de instalaciones de nueva extensión que no se ubiquen en suelos urbanizados, no se cobran tales derechos de extensión ya que se trata de supuestos en los que las nuevas instalaciones responden a la atención de solicitudes de nuevos suministros o ampliación de los existentes y no a crecimientos vegetativos de la demanda, con lo que, conforme al artículo 25.2 “el coste será de cuenta de sus solicitantes, sin que proceda el cobro de derechos de extensión”. En todo caso tampoco se reconocen directamente en la retribución correspondiente a cada distribuidor, sino que son los solicitantes los que asumen su coste.

Esta regulación trae causa de lo dispuesto en el art. 14.9 LSE, según el cual “Reglamentariamente por el Gobierno se establecerá el régimen económico de los derechos por acometidas, enganches, verificación de las instalaciones, actuaciones sobre los equipos de control y medida, alquiler de aparatos de medida, realización de estudios de conexión y acceso a las redes y demás actuaciones necesarias para atender los requerimientos de los usuarios”. Por su parte, de acuerdo con el art. 38 LSE los distribuidores son los gestores de las redes de distribución que operen. Como gestores de las redes son responsables de su explotación, mantenimiento y desarrollo, así como, en su caso, de sus interconexiones con otras redes, y de garantizar que su red tenga capacidad para asumir, a largo plazo, una demanda razonable de distribución de electricidad. El art. 40 LSE regula las obligaciones de las empresas distribuidoras, entre las que destacan “analizar las solicitudes de conexión a las redes de distribución que gestionen y denegar o, en su caso, condicionar, la conexión a las mismas de acuerdo a los criterios que se establezcan reglamentariamente previa audiencia de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla. A estos efectos, deberán atender todas las solicitudes en condiciones de igualdad” [art. 40.1 c)] así como la proceder a la ampliación de las instalaciones de distribución cuando así sea necesario para atender nuevas demandas de suministro eléctrico, sin perjuicio de lo que resulte de la aplicación del régimen establecido para las acometidas eléctricas [art. 40.1 e)]. En relación con ello, los arts. 38.2 y 40.2, último inciso de la Ley del sector eléctrico remiten a un ulterior desarrollo reglamentario las condiciones y procedimientos acerca de las acometidas eléctricas y el enganche de nuevos usuarios a las redes de distribución.

La justificación de esta regulación se encuentra en que el distribuidor es el responsable del correcto dimensionamiento de la red existente, para lo que ha de tener en cuenta las particulares características de las instalaciones en el lugar donde ha de prestarse el nuevo servicio, ya que, como consecuencia del sistema de red única y monopolio natural propio de la distribución eléctrica, el suministro a través de una red de distribución no es sustituible por el suministro a través de otra red. De acuerdo con ello, estas previsiones responden a que la extensión de la red, además de responsabilidad última de la empresa distribuidora, guarda relación con el régimen económico del sector y, en concreto, con la retribución de la actividad. Así, los ingresos de las empresas distribuidoras comprenderán, por una parte, los ingresos correspondientes a la retribución reglada de la actividad de distribución en desarrollo del art. 14 LSE y, por otra, los ingresos provenientes de terceros, en concepto, entre otros, de derechos de acometida o, como es el caso, de ingresos por ejecución de instalaciones a precio libre. A la hora de determinar la retribución correspondiente a cada distribuidora, no se toman en consideración los ingresos obtenidos de terceros, como son los aquí contemplados que derivan de la ejecución de obras financiadas por el solicitante, en cuanto que la distribuidora no está obligada a costearlas ni, son, por tanto, retribuidas directamente con cargo al sistema. Por tanto, la norma que aquí examinamos no es sino manifestación de uno de los criterios que informa la retribución de la actividad, como es que los ingresos obtenidos a partir de terceros, han de ser descontados a la hora de determinar el importe que ha de ser objeto de retribución (artículo 13.2, en relación con el art. 14.9 LSE), tal como confirman los no impugnados arts. 11.2 y 12.3 del Real Decreto 1048/2013. Por dicha razón la norma dispone un régimen homogéneo respecto a las instalaciones o infraestructuras de red que sea necesario realizar y a las obligaciones de las empresas distribuidoras han de asumir en tanto que responsables de garantizar que su red tenga capacidad para asumir, a largo plazo, una demanda razonable de distribución de electricidad.

En suma, la relación con el diseño del sistema de retribución de la actividad de distribución eléctrica, justifica que el Estado haya adoptado una regulación como la impugnada, que, por lo demás, es materialmente coincidente con su antecedente, el art. 9.2 del Real Decreto 222/2008, de 15 de febrero, que no había generado controversia competencial alguna.

b) El apartado 7 del artículo 25 dispone que “con carácter anual, las empresas distribuidoras a quienes hayan sido cedidas instalaciones destinadas a más de un consumidor deberán informar a la Dirección General de Política Energética y Minas y a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de las instalaciones de distribución que han sido objeto de cesión y de las condiciones de la misma”. El reproche que se formula a este precepto es que hubiera resultado necesario prever que esta información también fuera proporcionada a los órganos autonómicos competentes, tacha que es rechazada por el Abogado del Estado.

La impugnación debe ser desestimada. En primer lugar, nada obsta a que la obligación pueda también incluirse en la normativa autonómica y, en segundo lugar, esta exigencia de información se relaciona con las competencias estatales sobre el régimen económico de la actividad de distribución, tal como se desprende del art. 13.2 del Real Decreto 1048/2013 al disponer que: “Aquellas instalaciones que deban ser construidas o financiadas por consumidores o productores de energía eléctrica y hayan sido o hubieran debido ser cedidas o financiadas de acuerdo a la normativa estatal a la red de distribución, sólo percibirán retribución en concepto de operación y mantenimiento, considerándose nulo su valor de inversión a efectos retributivos”.

9. El siguiente precepto impugnado es el artículo 26.3 que dispone:

“3. La empresa distribuidora, cuando haga uso del mencionado local deberá abonar al propietario una compensación que se establecerá por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

En el caso de que la potencia del centro de transformación instalado sea superior a la solicitada, con la finalidad de suministrar energía a otros peticionarios, la empresa distribuidora abonará a la propiedad del inmueble en el que recaiga la instalación en el momento de la concesión de la autorización de explotación del centro de transformación, una cantidad que se establecerá por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Lo anterior será así mismo de aplicación ante cualquier ampliación de la potencia instalada en el referido centro de transformación. A estos efectos no se considerará la diferencia de potencias que pudiera existir entre la potencia solicitada y la potencia normalizada del transformador inmediatamente superior a la solicitada.”

El art. 26, relativo a la “Reserva de uso de locales”, prevé que cuando se trate de suministros sobre los suelos en situación básica de urbanizados y la potencia solicitada para un local, edificio o agrupación de estos sea superior a 100 Kw, el peticionario de la instalación deba reservar un local para que la empresa distribuidora lo use posteriormente, de acuerdo con las condiciones técnicas reglamentarias y con las normas técnicas de la empresa distribuidora, aprobadas por la Administración pública competente, para la ubicación de un centro de transformación (art. 26.1 del Real Decreto). En dicho marco la Letrada de la Generalitat de Cataluña cuestiona que la compensación económica que la empresa distribuidora debe abonar a los propietarios de los locales cedidos para ubicar un centro transformador deba ser fijada por una Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, por cuanto considera que el valor de los locales cedidos no es uniforme en todo el Estado sino que varía en función de su ubicación, motivo por el cual esta valoración debería realizarla cada Comunidad Autónoma, a partir de unos criterios fijados por el Estado. Para el Abogado del Estado la fijación de la retribución por el uso del local se relaciona con las competencias estatales sobre el régimen económico del sector en la medida en que se refiere a un coste que ha de ser soportado por el distribuidor.

Frente a lo que sostiene la Letrada de la Generalitat de Cataluña la norma no regula la valoración del local sino la compensación a abonar por su uso con la finalidad prevista en la norma. Ahora bien, la determinación de la cuantía concreta de dicha compensación es una tarea ejecutiva que no tiene naturaleza básica, en cuanto que no resulta imprescindible para garantizar el régimen económico único del sector, ni tampoco es precisa para salvaguardar la homogeneidad requerida en la definición del régimen común de uno de los sujetos que intervienen en el sistema eléctrico. En consecuencia, el inciso “que se establecerá por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia” del artículo 26.3 incurre en extralimitación competencial y es inconstitucional y nulo.

10. Resta por examinar la impugnación de los dos preceptos que integran el capítulo VIII del Real Decreto 1048/2013, intitulado “Información y auditoría”.

a) El primero de ellos, el artículo 31, dispone que, a los efectos de determinar la retribución de las empresas distribuidoras y de favorecer la adecuada supervisión y control de su actividad, estas deberán remitir periódicamente a la Dirección General de Política Energética y Minas y a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia un informe sometido a auditoría. Esta información deberá incluir el valor de la inversión real hecha, una declaración de ayudas y aportaciones de fondos públicos o equivalentes, así como sobre las instalaciones cedidas y financiadas por terceros. Igualmente, el precepto prevé el deber de comunicar las instalaciones objeto de transmisión de titularidad o que causen baja, así como un inventario de cada una de las instalaciones en servicio, ya sean de alta o de baja tensión. Además, contiene una serie de reglas para enmendar los defectos observados en el proceso de presentación de la documentación y para facilitar el acceso informatizado a los registros, bases de datos y aplicaciones en poder de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia por parte de la Dirección General de Política Energética y Minas.

La Generalitat no controvierte las anteriores obligaciones de información sino que dicha información no se recabe a través de la Comunidad Autónoma, reconociendo expresamente que la Generalitat, al amparo de su competencia ex art. 133 EAC, puede regular la obligación de que las empresas distribuidoras se la faciliten. Para el Abogado del Estado esta obligación de remisión de información se inserta en la competencia estatal sobre la regulación del régimen económico del sector.

Sobre una cuestión similar ya se pronunció este Tribunal en la STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 19, señalando que “no puede desconocerse el interés del Estado en disponer de la información a que se refiere la obligación impuesta en el precepto, toda vez que la misma puede resultarle imprescindible para poder ejercitar sus competencias de ordenación del sector energético. Siendo perfectamente posible y deseable el juego de mecanismos de colaboración y coordinación entre el Estado y la Generalidad de Cataluña en lo relativo al trasvase recíproco de información, lo cierto es que no puede, por principio, condicionarse de modo absoluto la recepción de la información por el Estado a que la misma se traslade a través de la Generalidad, ya que la función planificadora y ordenadora del Estado puede requerir en ocasiones la relación directa con las empresas del sector, pues, en caso contrario, el Estado no podría ejercer una competencia propia, como es la que ahora consideramos, de modo autónomo”.

El artículo 31 se ajusta al anterior criterio por cuanto se limita a prescribir una serie de requerimientos de información relacionados con el régimen económico del sector, cuya definición corresponde al Estado. Es competencia estatal la determinación de la retribución de las empresas distribuidoras, y como es la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia la responsable de elaborar una propuesta previa sobre ella (arts. 6, 9 y 10 del Real Decreto 1048/2013), la norma dispone que sean éstos los receptores de la información necesaria para el cálculo, supervisión y control de la retribución asignada a cada empresa distribuidora. Por tanto, en la medida en que la información solicitada se relaciona directamente con una indiscutida competencia estatal, la obligación de remitirla no vulnera el orden constitucional de distribución de competencias.

Con todo, es evidente que ello no obsta para que la Generalitat, en el marco de la regulación sobre distribución de la actividad de energía, pueda establecer las disposiciones necesarias para requerir la información que considere necesaria para el ejercicio de sus competencias reconocidas en el art. 133 EAC.

b) El artículo 32 faculta al Director General de Política Energética y Minas para establecer unos criterios homogéneos a seguir en la elaboración de la auditoría externa a que se refiere el artículo 31.1. Asimismo, prevé que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia pueda proponer un procedimiento de auditoría diferenciado para las empresas distribuidoras con menos de 100.000 clientes, que deberá aprobarse por resolución de la citada Dirección General; que el pago de los servicios de la empresa auditora deba ser sufragado por las empresas auditadas, y que están exentas de esta obligación las empresas que durante el año anterior perciban una retribución inferior a dos millones de euros. Finalmente, también prevé la obligación de las distribuidoras de remitir una declaración responsable de la veracidad de los datos aportados, así como que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, o el órgano que tenga atribuida la competencia de inspección, deberá realizar las inspecciones necesarias para comprobar la exactitud de la información aportada, al menos una vez durante cada periodo regulatorio.

La Letrada autonómica aduce que no se prevé una consulta a las Comunidades Autónomas donde se encuentran emplazadas las empresas distribuidoras que han de elaborar ese informe, a fin de que puedan incluir criterios específicos para su ámbito territorial que deban ser tenidos en cuenta en el informe de auditoría externa. Para el Abogado del Estado es una previsión que guarda relación con el artículo 31 y, al igual que aquél, se dicta en el ejercicio de la competencia estatal sobre el régimen económico del sector.

Se trata de un precepto relativo al régimen económico del sector eléctrico, puesto que la información requerida, consistente en un informe de auditoría externa, se relaciona con la aplicación del sistema retributivo de la actividad de distribución. Es el Estado quien ha de fijar las condiciones para que esta información adopte la forma más adecuada, esto es, los criterios homogéneos que deben seguirse para elaborarla y remitirla. Con ello no se excluye, sin embargo, que la Generalitat pueda imponer normativamente a las empresas distribuidoras obligaciones informativas o de auditoría sobre aquellos aspectos de su actividad vinculados al ámbito de sus competencias.

Consecuentemente, se desestima la impugnación del artículo 32.

11. Por último, la impugnación de la disposición final primera que enuncia los títulos competenciales que habilitan al Estado para establecer la regulación cuestionada del Real Decreto 1048/2013, debe resolverse en consonancia con las conclusiones alcanzadas en los anteriores fundamentos jurídicos. Por tanto, incurre en extralimitación competencial, en cuanto que califica de básicos ex arts. 149.1.13 y 149.1.25 CE, los incisos que han sido declarados inconstitucionales en la presente Sentencia.