Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El 20 de mayo de 1993 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un recurso de amparo presentado por don Francisco Reina Guerra, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don José Lamas Pascual y otros. El recurso se dirigecontra la Resolución de la Universidad de Zaragoza, de 18 de marzo de 1991, contra la desestimación presunta, en virtud de silencio administrativo, del recurso promovido frente a aquélla, ante el Ministerio de Educación y Ciencia; y, finalmente, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 19 de abril de 1993, que desestimó el recurso jurisdiccional interpuesto por los hoy demandantes de amparo.

2. La demanda se basa en los siguientes hechos:

a) Los recurrentes son profesores del Centro de Enseñanzas Integradas de Huesca. Dicho Centro fue integrado en la Universidad de Zaragoza por el Real Decreto 1.025/1989, de 28 de julio.

b) Los demandantes de amparo solicitaron, a tenor de lo dispuesto en el apartado 8º de la Disposición adicional décimo quinta de la Ley 23/1988, de Modificación de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, su integración en el Cuerpo de Profesores Titulares de Escuelas Universitarias.

c) Dicha solicitud fue desestimada por la Universidad de Zaragoza mediante Resolución del Rectorado de 18 de marzo de 1991, por cuanto que los solicitantes, a juicio de la Universidad, no habían acreditado ser titulares de materia específica de la Escuela Universitaria integrada.

d) Contra esta Resolución interpusieron recurso administrativo ante el Ministerio de Educación y Ciencia que sería objeto de desestimación presunta por silencio administrativo.

e) Agotada la vía administrativa, interpusieron recurso contencioso-administrativo ante la Sala competente del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que fue resuelto por Sentencia de 19 de abril de 1993, desestimatoria de sus pretensiones.

3. En su demanda de amparo aducen los actores la vulneración de su derecho a la igualdad ex arts. 14 y 23.2 C.E., por cuanto que el requisito de ser titulares de materias específicas de Escuelas Universitarias, establecido por la Disposición adicional decimoquinta, apartado 8, de la Ley 23/1988, de 28 de julio, y cuya acreditación condicionaba su integración en el Cuerpo de Profesores Titulares de Escuelas Universitarias, fue interpretado por la Administración Universitaria de forma distinta a como lo había hecho en ocasiones precedentes, en contra del Informe favorable de la Dirección General de Enseñanza Superior, de 31 de octubre de 1990, y con resultado opuesto al acordado por otras Universidades en las que, según alegan los actores, se procedió ala integración en casos substancialmente iguales. De este modo la Universidad de Zaragoza habría otorgado injustificadamente un tratamiento distinto a quienes se encontraban en situaciones idénticas, con vulneración del principio de igualdad que reconoce el art. 14 C.E. Por su parte, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, al no reparar la denunciada lesión del derecho a la igualdad de los actores, incurriría en ese mismo vicio, con lesión del citado derecho fundamental. La demanda concluye interesando que se otorgue el amparo y, mediante «otrosí», se solicita la suspensión de las resoluciones impugnadas.

4. Por providencia de 17 de diciembre de 1993, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, ordenó dirigir atenta comunicación al Ministerio de Educación y Cienciapara que, en plazo no superior a diez días, remitiese copia adverada del correspondiente expediente administrativo, así como a la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, a fin de que, en igual plazo, remitiesecopia de las actuaciones seguidas en el recurso núm. 1443/90, en el que recayó la Sentencia de 19 de abril de 1993; debiendo previamente emplazar a quienes hubiesen sido parte, para que pudieren, en el plazo de días, comparecer en este proceso constitucional. No obstante, no se admitió la demanda en relación con el recurrente don José Antonio Ballarín Ballarín, por carecer éste del título exigido para la integración solicitada y, en consecuencia, por no ventilarse en el proceso de amparo algún derecho constitucional del que pudiese ser titular.

Por providencia del mismo día 17 de diciembre de 1993, la Sección ordenó formar la pertinente pieza separada de suspensión. Tras recibir ex art. 56 LOTC los pertinentes escritos de la parte, del Abogado del Estado y del Ministerio Fiscal, se dictó Auto, de 17 de enero de 1994, por el que la Sala Segunda acordó denegar la suspensión interesada.

5. Por providencia de 17 de febrero de 1994, se acordó tener por personado y parte al Procurador de los Tribunales don Ramiro Reynolds de Miguel, en nombre y representación de la Universidad de Zaragoza; acusar recibo de las actuaciones remitidas y, conforme determina el art. 52 LOTC, dar traslado de las mismas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común de veinte días, presentasen las alegaciones que estimasen convenientes.

6. El escrito de alegaciones de los recurrentes fue registrado ante este Tribunal el día 16 de marzo de 1994. Tras dar por reproducidos los argumentos ya aducidos en su escrito de demanda y explicar las razones por las que no comparte el criterio interpretativo de la Sala a quo acerca de la exigencia legal de «título de materia específica», se detienen los actores en demostrar el tratamiento desigual de que fueron objeto por la Administración universitaria, con referencia a lo acaecido en otros Centros de Enseñanza de esa misma Universidad e, incluso, en otras Universidades que habrían integrado en el Cuerpo de Profesores Titulares de Escuelas Universitarias a docentes que se encontraban en idéntica situación a la suya. A la vista de esos términos de comparación, concluyen invocando la lesión de su derecho a la igualdad ex art. 14 y 23.2 C.E., por ser las resoluciones recurridas injustificadas y no razonables. Finalmente, y mediante «otrosí» se interesa el recibimiento a prueba del presente recurso deamparo.

7. La representación procesal de la Universidad de Zaragoza presentó su escrito de alegaciones el día 11 de marzo de 1994. En el mismo se aduce, en primer lugar, la concurrencia de una causa de inadmisión de la demanda de amparo que, en este trámite, conduciría a la desestimación del recurso. En efecto, a juicio de esta representación, los actores no cumplieron con el requisito establecido en el art. 44.1 c) LOTC y consistente en la invocación, tan pronto hubiera lugar para ello, del derecho fundamentalpretendidamente vulnerado. Así, ni en la solicitud administrativa de integración, ni en el recurso de alzada promovido contra la Resolución del Rectorado que denegaba aquélla, se hizo mención por los actores a la supuesta conculcación de los art. 14 y 23.2 C.E., limitándose, en sus escritos, a propugnar una determinada interpretación de la normativa legal de aplicación al caso. Es, precisamente, esa discrepancia sobre el correcto entendimiento de las oportunas disposiciones legales, la cuestión de estricta legalidad ordinaria que, finalmente, se sometió, al juicio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo. Por tanto, si los recurrentes estimaban vulnerado su derecho a la igualdad debieron invocar expresamente ante el citado órgano jurisdiccional la lesión de ese derecho fundamental para permitir, en su caso, el amparo ordinario del mismo.

Es cierto que, en la parte final de su recurso jurisdiccional, se menciona un supuesto precedente de la Universidad de Córdoba, no contrastado ni probado en vía jurisdiccional. Sin embargo, no es menos cierto que no se alegó expresamente la violación dederecho fundamental alguno. En todo caso, la simple mención de un precedente administrativo podría estimarse como una referencia tácita al principio de igualdad, pero en modo alguno puede entenderse aludido el derecho del art. 23.2 C.E. En resumen, pues, el recurso no debió ser admitido por lo que ahora ha de acordarse la desestimación del mismo.

Con carácter subsidiario a la anterior objeción de viabilidad procesal de la demanda, señala esta representación que tampoco ha existido conculcación alguna de los derechos fundamentales aducidos en la demanda de amparo. En primer lugar, porque el derecho a la igualdad en la Ley no se ve lesionado por la existencia de precedentes administrativos. Y, en segundo lugar, porque no existe ningún pronunciamiento anterior de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, relativo a un supuesto de hecho idéntico al planteado por los actores, que se haya separado del criterio mantenido en la Sentencia cuya impugnación ahora se pretende. Antes bien, el único precedente conocido y acreditado es el constituido por el recurso contencioso-administrativo núm. 543/89, que fue resuelto por Sentencia de la misma Sala, de 3 de enero de 1990, y que también resultó ser desestimatoria de las pretensiones de la parte actora. Si a ello unimos que las Sentencias de otros órganos jurisdiccionales distintos no son, conforme a reiterada doctrina constitucional, término idóneo de comparación a los efectos de articular un eventual juicio de igualdad, es claro que no se ha vulnerado el art. 14 C.E.

Concluye este alegato, haciendo referencia a la pretendida lesión del art. 23.2 C.E. En este sentido, se advierte que no estamos en presencia de un supuesto de acceso a la función pública, sino de promoción dentro de la propia carrera funcionarial (STC 293/1993) y que, además, no se discute en este proceso el tratamiento diferenciado o discriminatorio entre unos y otros solicitantes de integración. Por el contrario, la cuestión planteada es de estricta legalidad ordinaria pues, en definitiva, lo que se está discutiendo es la correcta interpretación de las normas legales de aplicación al caso. En virtud de todas estas razones, se interesa la denegación del amparo solicitado.

8. Mediante escrito de 17 de marzo de 1994, el Abogado del Estado reiteró lo ya expuesto en su escrito de personación, en el que se señalaba la falta de legitimación pasiva de la Administración del Estado por no ostentar competencias sobre la pretensión de los recurrentes y por ser una cuestión que sólo compete a la Universidad de Zaragoza, puesto que la resolución denegatoria del Ministerio de Educación y Ciencia no es un acto administrativo, sino una habilitación para recurrir en sede jurisdiccional.

9. El Ministerio Fiscal presentó sus alegaciones el día 21 de marzo de 1994. Después de reproducir someramente los antecedentes fácticos del recurso, considera el Ministerio Público que la invocación del art. 23.2 C.E. no puede ser considerada como improcedente, puesto que, si bien los recurrentes ya formaban parte de la función pública con anterioridad a la interposición del recurso, es lo cierto que el art. 23.2 C.E. es de aplicación a momentos ulteriores al acceso a la misma. Ahora bien, no debe olvidarse la menor intensidad con que opera dicho precepto constitucional en esos momentos posteriores al acceso a la función pública (STC 200/1991). Por idéntica razón, tampoco puede desconocerse que estamos en presencia de un derecho de configuración legalque, en este caso, viene constituido por la Disposición adicional décimo quinta, 8º, de la Ley 30/1984, modificada por la Ley 23/1988. Según ésta, la integración en el Cuerpo de Profesores Titulares de Escuelas Universitarias queda condicionada al cumplimiento de tres requisitos, a saber: a) la pertenencia al cuerpo de funcionarios que se cita; b) la posesión de la titulación requerida y c) ser titular de materia específica. El cumplimiento de tales requisitos es una cuestión cuya competencia corresponde, en principio, a los órganos de la jurisdicción ordinaria, máxime, en supuestos como el presente en los que no está en juego el acceso a la función pública. Pues bien, tanto la Universidad de Zaragoza, como la Sala a quo entienden motivadamente que no concurre en los recurrentes el tercero de los requisitos legalmente exigidos. Siendo ello así, no corresponde al Tribunal Constitucional valorar el significado y alcance de esa exigencia legal, sobre todo, cuando la Sentencia que se impugna resuelve deforma motivada y no arbitraria esa particular cuestión.

Tampoco ha existido, en criterio del Ministerio Fiscal, lesión alguna del derecho de igualdad. En primer lugar, porque no se aporta término de comparación, es decir, no existen Sentencias contradictorias en casos idénticos. Por el contrario, la Sala a quo cita varias resoluciones en las que ha aplicado los mismos criterios con anterioridad. En segundo lugar, porque si bien se alega el apartamiento por la Universidad de Zaragoza de los precedentes administrativos seguidos por otras Universidades, es lo cierto que el precedente administrativo no consagrado judicialmente no puede ser invocado como elemento justificativo de un pretendida discriminación (STC 50/1986). Además, el reconocimiento constitucional de la autonomía universitaria permitiría que, en el ejercicio de la misma, distintas Universidades alcanzasen soluciones también distintas. Por todas estas razones, el Ministerio Público solicitó la desestimación de la presente demanda de amparo.

10. Por providencia de 30 de junio de 1994, la Sección Tercera acordó, previa audiencia de las partes, denegar el recibimiento a prueba del asunto, sin perjuicio de la facultad para mejor proveer que se pueda ejercer en relación con la misma, para el caso de que resultase ser procedente.

11. Por providencia de 16 de noviembre de 1995 se señaló para deliberación y votación de esta Sentencia el día 20 siguiente.

1. La demanda de amparo se dirige contra la Resolución del Rectorado de la Universidad de Zaragoza, de 18 de marzo de 1991, que denegó la solicitud de integración en el Cuerpo de Profesores Titulares de Escuelas Universitarias formulada por los hoy demandantes de amparo; contra la denegación presunta, por silencio, de su recurso de alzada interpuesto ante el Ministerio de Educación y Ciencia; y, finalmente, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justiciade Aragón, de 19 de abril de 1993, que desestimó el ulterior recurso jurisdiccional.

Estamos en presencia de un recurso de amparo mixto, toda vez que, a juicio de los actores, la interpretación realizada por la Administración universitaria del requisito de ser "titular de materia específica", contenido en la Disposición adicional decimoquinta, apartado 8º, de la Ley 23/1988 y que sirvió para denegar su solicitud de integración en el Cuerpo de Profesores Titulares de Escuelas Universitarias, supuso una aplicación desigual de la ley contraria a los arts. 14 y 23.2 C.E, por cuanto que otros docentes en situaciones similares habían sido integrados por sus respectivas Universidades de origen y, porque, además, la propia Universidad de Zaragoza habría acordado esa misma integración respecto de otros docentes que se encontraban objetivamente en idénticas circunstancias a las suyas. Por su parte, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo no sólo habría vulnerado el derecho a la igualdad por no corregir la desigualdad administrativa denunciada, sino también por desconocer ella misma precedentes jurisprudenciales.

No lo entienden así, ni el representante de la Universidad de Zaragoza ni el Ministerio Fiscal, para quienes las resoluciones administrativas recurridas y la Sentencia que las confirmó, se limitaron a interpretar razonablemente las normas legales de aplicación al caso, sin que concurran los presupuestos establecidos en la jurisprudencia constitucional para que pueda apreciarse una vulneración del derecho a la igualdad.

2. Antes de entrar en el fondo del asunto, obligado es atender a la objeción procesal de viabilidad de la demanda, aducida por la representación de la Universidad de Zaragoza. En efecto, en su opinión, el presente recurso de amparo debió ser inadmitido,puesto que los actores no invocaron ante el órgano jurisdiccional la lesión de los derechos fundamentales sobre los que ahora articulan su queja de amparo. En consecuencia, no cumplieron con el requisito establecido en el art. 44.1 c) LOTC, por lo que su demanda debió inadmitirse al concurrir la causa prevista en el art. 50.1 a) del mismo texto legal.

Ciertamente, ha de reconocerse que en el recurso contencioso-administrativo no se hizo formal invocación de los arts 14 y 23.2 C.E. y, por tanto, de los derechos fundamentales cuya vulneración ahora se denuncia. Ahora bien, la razón de ser de este requisito procesal, conectado a la naturaleza subsidiaria del recurso de amparo, no es otra que la de permitir a los órganos jurisdiccionales restaurar el derecho fundamental pretendidamente vulnerado (SSTC 152/1987 y 164/1989, entre otras) y garantizar los derechos de defensa de las otras partes comparecientes en el proceso judicial previo (STC 77/1989). Precisamente por ello, este requisito ha de ser interpretado de modo flexible y finalista (SSTC 30/1986 y 105/1992).

En el caso presente, según se deduce de la lectura del recurso contencioso-administrativo promovido por los hoy demandantes de amparo, se hizo constar ante la Sala competente que existían precedentes de otras Universidades y de la propia Universidad de Zaragoza en los que, en supuestos similares al enjuiciado, se había accedido a la solicitud de integración interesada. Se infiere, de este modo, que los actores denunciaron ante la Sala a quo --si bien de forma implícita- la vulneración de su derecho a laigualdad en la aplicación de la Ley, y que el propio órgano jurisdiccional tuvo presente esa circunstancia, como lo demuestra el hecho de haber recabado -en diligencias para mejor proveer- informe del Ministerio de Educación y Ciencia sobre la eventualexistencia de antecedentes en relación con la problemática planteada. Sin embargo, no puede decirse lo mismo respecto al derecho de acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos que reconoce el art. 23.2 C.E., puesto que los recurrentes no cuestionaron ante la Sala la ilicitud de los requisitos legalmente establecidos y que condicionaban su integración, sino, únicamente, la interpretación que de esos requisitos había realizado la Administración Universitaria. En consecuencia, la queja de los actores ha de quedar limitada a la pretendida vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley.

3. Así delimitado el objeto del recurso, conviene subrayar, desde un principio, que no corresponde a este Tribunal determinar cuál sea la interpretación legalmente adecuada del requisito de «ser titular de materia específica» contenido en la citada Disposición adicional quince, apartado octavo, de la Ley 23/1988. Es ésta, obviamente, una cuestión de estricta legalidad ordinaria cuya competencia corresponde exclusivamente a los Jueces y Tribunales ex art. 117.3 de la Constitución, y que sólo cobraría relevancia constitucional en la medida en que la interpretación mantenida por la Sala a quo vulnerase -por ilógica o arbitraria- el derecho a la tutela que reconoce el art. 24.1 de la C.E. Pero ni el razonamiento contenido en la Sentencia sobre ese particular merece esa calificación, ni el derecho a la tutela judicial es el ahora pretendidamente vulnerado, ni, finalmente, el recurso de amparo está «al servicio de la depuración del actuar administrativo desde la perspectiva de su respeto a la Ley» (STC 50/1986, fundamento jurídico 1º).

Nuestro análisis debe contraerse, pues, a examinar si tanto la Universidad de Zaragoza como, ulteriormente, la Sala de lo Contencioso-Administrativo sostuvieron una interpretación de la legalidad distinta a la mantenida en otros casos objetivamente idénticos, con quiebra del derecho a la igualdad de los hoy demandantes de amparo.

En este sentido, no es ocioso recordar la doctrina de este Tribunal sobre el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, con mención específica, a lo declarado en relación con el eventual desconocimiento por la Administración de sus propios precedentes. En efecto, es doctrina reiterada y constante de este Tribunal que el precedente administrativo no sancionado por resolución judicial carece de toda idoneidad para articular un eventual juicio de igualdad en la aplicación de la Ley (por todas, STC49/1982 y STC 175/1987). Por esta razón, en la antes citada STC 50/1986 (fundamento jurídico 3º) se declaró que «sin necesidad de determinar si lo que la recurrente identifica como precedentes lo fueron en realidad, es claro que la doctrina del precedente administrativo -esto es, la invocación de la hipotética desigualdad resultante de la diferencia entre actos administrativos- no puede fundamentar una pretensión ante este Tribunal una vez que el acto supuestamente distinto a los que le precedieron ha sido enjuiciado, declarándose su validez por el Tribunal competente, pues la igualdad que la Constitución garantiza es la igualdad ante la Ley. Como es evidente, la Ley puede imponer a la Administración una actuación necesaria cuando se dan determinadas circunstancias (y, en este caso, cuando en igualdad de circunstancias se producen actuaciones distintas serán inválidas las ilegales, pero en ningún caso podrá establecerse una comparación entre ellas y las legales para argüir sobre la igualdad), o bien puede dejar un margen más o menos amplio de decisión para determinar los elementos fácticos relevantes en función de los cuales situaciones semejantes han de ser consideradas iguales o desiguales desde el punto de vista de la actuación administrativa.En este segundo supuesto, que es quizás el más común y casi obligado cuando se trata, como aquí es el caso, de decisiones de la Administración sobre su propia organización, la capacidad de autoorganización administrativa en el marco de la Ley excluye toda posibilidad de que la simple diferencia entre dos actos pueda considerarse lesiva del principio de igualdad».

4. Esto sentado, es evidente que las resoluciones de otras Universidades -que gozan, además, de una autonomía constitucionalmente reconocida ex art. 27.10 C.E.- sobre la integración de estos docentes en el Cuerpo de Profesores Titulares de Escuelas Universitarias, o las de la propia Universidad de Zaragoza respecto de situaciones pretendidamente similares y cuya identidad objetiva no fue, en todo caso, acreditada en el proceso judicial a quo, no pueden operar ahora como términos idóneos de comparación a los efectos de realizar un eventual juicio de igualdad en la aplicación de la Ley.

La cuestión se reduce, de este modo, a determinar si la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón se apartó inmotivadamente de sus propios precedentes jurisprudenciales, declarando, en casos similares al enjuiciado, la conformidad a la Ley de resoluciones dictadas por la propia Universidad de Zaragoza y en las que, no obstante, se permitía esa integración en el Cuerpo de Profesores Titulares de Universidad, mediante una interpretación del requisito legal de «ser titular de materia específica» opuesta y diferente de la realizada en el caso que ahora nos ocupa.

Pues bien, según consta en la Sentencia cuya impugnación ahora se pretende (fundamento de derecho segundo), la Sala a quo resolvió la controversia suscitada entre los hoy demandantes de amparo y la Universidad de Zaragoza, de acuerdo con la interpretación que de la mencionada Disposición adicional decimoquinta, apartado 8, de la Ley 23/1988, había realizado en pronunciamientos jurisdiccionales anteriores que expresamente cita. Siendo ello así, es claro que el órgano judicial atendió a sus propios precedentes sobre la materia, por lo que tampoco cabe apreciar vulneración alguna del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, pues, como se declaró en la STC 63/1984, lo que este derecho exige «no es tanto que la Ley reciba siempre la misma interpretación a efectos de que los sujetos a los que se aplique resulten siempre idénticamente afectados, sino que no se emitan pronunciamientos arbitrarios por incurrir en desigualdad no justificada en un cambio de criterio que pueda reconocerse como tal, es decir, como solución genérica conscientemente diferenciada de la que anteriormente se venía manteniendo, y no como respuesta individualizada al concreto supuesto planteado». Nada de ello ocurrió en el caso presente, en el que la Sala de lo Contencioso-Administrativo se limitó a aplicar sus propios precedentes jurisprudenciales sobre la cuestión debatida.

En virtud de cuanto antecede, la presente demanda de amparo ha de ser desestimada, pues ni los precedentes administrativos sirven para sustentar una pretensión de desigualdad en la aplicación de la Ley, ni el órgano judicial abandonó arbitrariamente su línea jurisprudencial anterior.