Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 20 de diciembre de 1995, la Procuradora de los Tribunales doña Olga Rodríguez Herranz, en nombre y representación de la entidad mercantil "Carliq, S.L.", formula demanda de amparo constitucional contra la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 21 de noviembre de 1994, recaída en el proceso núm. 1.071/92, que, con estimación del recurso interpuesto por don Miguel Salmerón Castro, anuló el Acuerdo del Ayuntamiento de Montcada i Reixac (Barcelona), de 6 de mayo de 1992, en virtud del cual se había otorgado a la hoy quejosa licencia de explotación de una estación de servicios en el polígono industrial Les Ferreries.

2. Los hechos de que trae causa la presente demanda de amparo, relevantes para la resolución del caso, son, en síntesis, los siguientes:

a) Con fecha 28 de noviembre de 1995, y en cumplimiento de la providencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 7 de noviembre de 1995, dictada en ejecución de la Sentencia recaída en el proceso núm. 1.071/92, la Alcaldía del Ayuntamiento de Montcada i Reixac ordenó el cese inmediato de la actividad de la estación de servicio explotada por la aquí demandante, así como la clausura del local o recinto en que aquélla se llevaba a cabo.

b) Asimismo, el 11 de diciembre de 1995 recae Resolución de la citada Alcaldía en cuya virtud se dispone la ejecución forzosa subsidiaria de la mencionada orden de cese y clausura, a cuyo efecto se fijaba el día 21 de diciembre de 1995 a fin de proceder al precinto del local y de las instalaciones referidas.

c) A la vista de las descritas actuaciones municipales, la interesada, que explotaba la mencionada estación de servicio, en virtud de la oportuna concesión de aprovechamiento privativo de bien de dominio público municipal y licencia de actividad, solicitó testimonio de la Sentencia de 21 de noviembre de 1994, recaída en el proceso núm. 1.071/92, en el cual, no obstante su mencionada condición, no había sido emplazada personal y directamente.

3. La demandante en amparo, que articula su queja en virtud del art. 44 LOTC, cifra la vulneración del art. 24.1 C.E. en la omisión de su emplazamiento personal y directo en el proceso núm. 1.071/92, concluido mediante Sentencia anulatoria de la licencia de actividad que venía desarrollando. En concreto, entiende que aquel emplazamiento venía exigido por la titularidad de la oportuna licencia de explotación, que, a su vez, traía causa de su condición de concesionaria del aprovechamiento privativo de los terrenos municipales en que se localizaban las instalaciones que servían de soporte a la prestación de los servicios de expendición de carburantes y anejos, tal y como se desprende de la oportuna concesión administrativa formalizada en escritura pública el día 18 de marzo de 1992.

En este sentido, por tanto, considera, una vez constatada la infracción del art. 64 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (versión Ley 10/1992), conculcado el art. 24.1 C.E., postulando, en consecuencia, la anulación de la Sentencia citada, con retroacción de las actuaciones al momento en que debió ser emplazada personal y directamente por el Ayuntamiento, con ocasión de la remisión por éste del expediente administrativo en el proceso núm. 1.071/92. Asimismo, impetra de este Tribunal la suspensión de la resolución judicial expresada en el encabezamiento y de los actos municipales dictados para llevar a cumplido y debido efecto aquélla, petición reiterada en virtud de escrito registrado en este Tribunal el día 6 de marzo de 1996.

4. Mediante providencia de 22 de marzo de 1996, la Sección Segunda acuerda la admisión a trámite del recurso de amparo formulado por "Carliq, S.L.", así como tener por personado en su nombre y representación a la Procuradora Sra. Rodríguez Herranz. Igualmente, y a tenor de lo dispuesto en el art. 51 LOTC, se requiere al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña a fin de que en el término de diez días remitiera testimonio del recurso contencioso-administrativo núm. 1.071/92, con emplazamiento de quienes fueron parte en éste para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en el proceso de amparo, con traslado a estos efectos de copia de la demanda presentada.

5. En el incidente de suspensión abierto en virtud de providencia acordada en 22 de marzo de 1996, el Fiscal formula sus alegaciones por escrito de 29 de marzo de 1996, en el que manifiesta no oponerse a la suspensión instada, habida cuenta la realidad de los perjuicios que la ejecución de la Sentencia impugnada irrogaría no sólo a la entidad demandante de amparo (perjuicios de índole económica, no concretados por otra parte), sino a los propios usuarios de la estación de servicios afectada y, especialmente, a los trabajadores de ésta, abocados al despido en el caso de producirse el cese definitivo de la actividad en aquélla. Por su lado, la recurrente no formalizó su alegato en el precitado trámite.

Mediante Auto de 29 de abril de 1996 la Sala Primera acuerda, luego de la ponderación de los distintos intereses implicados, suspender la eficacia de la Sentencia impugnada en amparo, así como decretar la suspensión de la ejecutoriedad de los actos municipales dictados en ejecución de aquélla, ordenando a los órganos judicial y administrativos que, de haberse ejecutado los actos municipales de cese de la actividad y clausura de las instalaciones por aquéllos dispuestos, procedieran a adoptar las medidas necesarias a fin de asegurar el levantamiento del mencionado cese y la reanudación de la actividad considerada.

Pronunciamiento atendido en virtud de Resolución de la Alcaldía de Montcada i Reixac de 10 de mayo de 1996, cuyo testimonio tuvo entrada en este Tribunal el siguiente día 22.

6. Por providencia de la Sección Segunda de 24 de junio de 1996 se tienen por recibidos testimonio de las actuaciones remitidas por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en virtud de providencia de la Sección Tercera de su Sala de lo Contencioso- Administrativo de 31 de mayo de 1996, así como escritos de los Procuradores Sres. de las Alas-Pumariño Larrañaga, de 12 de junio de 1996, e Hidalgo Senén, de 13 de julio (sic: debe ser 13 de junio) de 1996, a quienes se tienen por personados y partes en nombre y representación, respectivamente, de "Cepsa, Estaciones de Servicio, S.A.", y del Ayuntamiento de Montcada i Reixac. Asimismo, y a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se acuerda dar vista de las actuaciones del presente recurso de amparo, en la Secretaría de la Sala y por plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a los Procuradores Sres. Rodríguez Herranz, de las Alas-Pumariño Larrañaga e Hidalgo Senén, para que en dicho término pudieran presentar las alegaciones que a su derecho conviniere.

7. En virtud de escrito registrado en 12 de julio de 1997 el Fiscal, constatadas las especialidades que recursos como el presente concitan, interesa, con suspensión del plazo prevenido en el art. 52 LOTC, se requiera al Ayuntamiento de Montcada i Reixac para que aporte el expediente completo de otorgamiento de la licencia de explotación de la gasolinera de Les Ferreries, así como, en su caso, de las actuaciones que constasen en el Ayuntamiento sobre ejecución del Acuerdo de 8 de enero de 1993, en que se disponía el emplazamiento, a efectos del recurso contencioso-administrativo, de quienes aparecieran como interesados en el expediente. Solicitud a que se accedió mediante providencia de la Sección Segunda de 22 de julio de 1996.

8. La representación procesal del Ayuntamiento de Montcada i Reixac, mediante escrito de 8 de julio de 1996, pide, en cumplimiento del trámite prevenido en el art. 52 LOTC, la desestimación del recurso de amparo, por considerar que el emplazamiento de la interesada en el proceso a quo fue efectuado en el domicilio por ésta consignada y que figuraba como tal en el oportuno expediente administrativo.

9. "Carliq, S.L.", expone sus alegaciones el día 15 de julio de 1996. Luego de reiterar su condición de interesada a los efectos del art. 64 L.J.C.A., condición que dimana de la titularidad de la estación de servicio, según acredita la copia de la escritura pública de 18 de marzo de 1992, presentada con el escrito de demanda en este proceso de amparo, reitera la conculcación de aquel precepto y, por ende, del art. 24.1 C.E. a causa de la falta del debido emplazamiento en el previo recurso contencioso- administrativo, marginación que imputa tanto al Ayuntamiento como al órgano judicial.

Además, refuta la titularidad que, en su opinión, pretende arrogarse "Cepsa", según pone de manifiesto la lectura de diversos escritos de esta última, presentados con ocasión de la ejecución de la Sentencia de que este amparo trae causa; titularidad desprovista de toda cobertura jurídica, en la medida en que el contrato privado suscrito entre "Carliq, S.A." y "Campsa", en 27 de septiembre de 1988, fue ineficaz ante la no autorización, estipulada en aquél como condición suspensiva, que debía otorgar la Delegación del Gobierno en "Campsa", y ello sin perjuicio de los derechos de crédito que "Cepsa" ostenta frente a la recurrente en amparo de resultas de la construcción de los edificios e instalaciones que sirven de soporte a la estación de servicio.

10. "Cepsa, Estaciones de Servicio, S.A.", entidad surgida de la escisión de "Campsa", expone sus alegaciones en escrito de 17 de julio de 1996. Su alegato, coincidente en lo sustancial con los argumentos de que queda hecha mención de "Carliq, S.L.", se contrae a identificar su cualidad de interesada ex art. 64 L.J.C.A. en la propiedad de la estación de servicio cuyo cierre se erige en ratio de este proceso de amparo, propiedad que dimana de la previa titularidad de "Campsa", causa, a su vez, de la posición de arrendataria de "Carliq, S.A.", concesionaria a título privativo de los terrenos de dominio público municipal sobre los que se situaba la gasolinera origen de la controversia a que se ciñe el presente recurso. Una cualidad que, por lo demás, atestigua la presencia en la mencionada estación de servicio del rótulo que identifica a "Cepsa", que, si bien no recurrente en amparo, debió, por las razones antedichas, ser emplazada directamente por el Ayuntamiento en el proceso a quo, dada su incontrovertible vinculación con el objeto del proceso contencioso-administrativo.

11. Por providencia de la Sección Segunda de 23 de septiembre de 1996 se tiene por recibido testimonio de las actuaciones recabadas mediante la de 22 de julio de 1996, y, en su consecuencia, se acuerda, a tenor del art. 52 LOTC, dar vista de las antedichas, en la Secretaría de la Sala y por plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a los Procuradores Sres. Rodríguez Herranz, de las Alas-Pumariño Larrañaga e Hidalgo Senén, para que dentro del expresado término pudieran presentar nuevas alegaciones o ampliar las ya presentadas, según lo prevenido en la providencia de 24 de junio de 1996.

12. El Fiscal, mediante escrito de 18 de octubre de 1996, interesa la denegación del amparo solicitado. Súplica que trae causa, en la inteligencia del representante del Ministerio Público, de la no conculcación del art. 24.1 C.E., por cuanto el proceder del Ayuntamiento de Montcada i Reixac ha sido coherente con el observado por don Rafael Pérez González, quien en su momento solicitó licencia de apertura de la estación de servicio del polígono de Les Ferreries y, en 31 de diciembre de 1992, instó, como representante de "Carliq, S.L.", que en lo sucesivo las pertinentes actuaciones se efectuaran en nombre de esta entidad.

Precisamente, a la referida persona (interviniente en la escritura, fechada en 18 de marzo de 1992, de otorgamiento de la concesión administrativa para el aprovechamiento privativo de los terrenos municipales en que se localizaba la gasolinera) se hizo destinataria, mediante correo con acuse de recibo, del oportuno emplazamiento en el proceso a quo; emplazamiento que, no obstante no haberse efectuado en el domicilio social de "Carliq, S.L.", solicitante de amparo, según reconoce el Fiscal, fue hecho a uno de sus representantes solidarios, con plenas facultades de obrar en representación de la sociedad, circunstancia que, en su inteligencia, enerva la sedicente lesión del precepto constitucional invocado de adverso, que, en todo caso, no sería imputable de modo directo e inmediato al órgano judicial.

A mayor abundamiento, el Fiscal estima que, sobre no revestir en el supuesto considerado una particular trascendencia el modo de emplazamiento, la certificación postal con acuse de recibo, dado que precedentes comunicaciones realizadas por el mismo Ayuntamiento a idéntica persona surtieron plenos efectos, la demandante de amparo no ha aportado indicio sobre la eventual incidencia en el decurso del proceso a quo de su efectiva comparecencia en éste, de no haber tenido lugar la aquí denunciada infracción del deber de emplazamiento personal y directo de la recurrente, precisamente, en su sede social.

13. Mediante escritos fechados en 10 y 17 de octubre de 1996, el Ayuntamiento de Montcada i Reixac, "Carliq, S.L." y "Cepsa, Estaciones de Servicio, S.A." reiteran las peticiones consignadas con anterioridad.

14. Por providencia de fecha 10 de febrero de 1998 se fijó para el siguiente día 11 del mismo mes y año la deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. En este recurso de amparo tenemos que decidir si la denunciada falta de emplazamiento personal y directo de la quejosa en el proceso contencioso-administrativo ha conculcado el derecho de acceso a la justicia, en cuanto integrante del derecho reconocido y tutelado por el art. 24.1 C.E. A este fin, hemos de recordar el modo y el alcance con que nuestra jurisprudencia ha configurado tal derecho.

2. Como cuestión previa, sin embargo, hay que dejar sentado que resulta incuestionable la concurrencia en la demandante del interés que, a los efectos del art. 28.1 a) de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la interpretación que se desprende de la doctrina de este Tribunal, legitima para comparecer en un proceso contencioso-administrativo. Legitimación cuyo soporte material viene constituido por el indiscutible interés (la titularidad del aprovechamiento de los terrenos de dominio público municipal, en virtud de la oportuna concesión administrativa, así como de la licencia para la explotación de la estación de servicio o gasolinera instalada sobre aquéllos) en el mantenimiento del acto recurrido (interés a todas luces "propio, cualificado o específico": STC 257/1988, fundamento jurídico 3º), y que permite localizar de manera indubitada su intervención en el proceso en la posición de codemandada (art. 29.1 b] L.J.C.A.), dada la inequívoca derivación en su favor de una titularidad jurídico-material caracterizable como un verdadero derecho subjetivo.

3. El emplazamiento personal y directo de los codemandados fue considerado en la STC 97/1991, donde se expone una síntesis de la doctrina constitucional sobre el asunto. Se afirmó en esa Sentencia, con cita de las SSTC 9/1981 y 63/1982, "que es exigible el emplazamiento personal cuando los legitimados, como parte demandada, fueran conocidos e identificables a partir de los datos que figuran en el escrito de interposición del recurso contencioso- administrativo, en el expediente administrativo, o en la demanda, y que, en estos supuestos, la falta de dicho emplazamiento supone una vulneración del art. 24.1 de la Constitución". Sin embargo, también se advirtió en la misma Sentencia que "la falta de emplazamiento personal es una infracción que sólo deviene lesión constitucional cuando, pese a haber mantenido el ciudadano una actitud diligente, se ve colocado en una situación de indefensión". Pero "cuando tal diligencia no existe -prosigue el razonamiento jurídico- la lesión tampoco se produce, pues, de otro modo, la protección ilimitada del derecho del no emplazado (que transformaría ese derecho en un requisito pura y rígidamente formal) conllevaría, en su automatismo, el sacrificio del derecho a la tutela judicial efectiva de quien, actuando de buena fe, fue parte en el proceso contencioso-administrativo y se creía protegido por la paz y seguridad jurídica que implica la institución de la cosa juzgada (STC 56/1985)" (STC 97/1991, fundamento jurídico 2º).

4. Precisado por nuestra jurisprudencia el alcance de la exigencia de emplazar personalmente a los codemandados y teniendo en cuenta que la hoy recurrente es titular de un interés legítimo y específico, la concreción de si en el presente caso era preciso proceder a aquel emplazamiento personal viene dada, igualmente, por lo afirmado en la citada STC 97/1991, amén de por el soporte que proporciona el texto del art. 64 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley 10/1992, de 30 de abril.

En el último párrafo del fundamento jurídico 2º de la STC 97/1991, se dice:

"... este Tribunal ha venido sosteniendo, desde una de sus primera Sentencias, que «el art. 24.1 de la Constitución contiene un mandato implícito al legislador -y al intérprete- consistente en promover la defensión, en la medida de lo posible, mediante la correspondiente contradicción, lo que conduce a establecer el emplazamiento personal de los que puedan comparecer como demandados -e incluso coadyuvantes- siempre que ello resulte factible» (STC 9/1981). Según esta doctrina, han de ser emplazados personal y directamente, además de la Administración autora del acto que se impugna, el codemandado o persona a cuyo favor deriven derechos del propio acto e incluso toda persona que tuviere interés directo en el mantenimiento del acto. Quedan al margen de este tipo de comunicación procesal los terceros que, siendo titulares de intereses legítimos que no les son específicos y propios, tienen derecho a personarse en el proceso y a constituirse como parte en el mismo, si así lo solicitan, pero que no ostentan, sólo por ello, el derecho a ser emplazados personal y directamente. A este respecto, hemos declarado, en nuestro ATC 377/1990, que los interesados en un proceso, aun cuando puedan tener derecho a tomar parte en él, no ostentan sólo por ello el derecho a ser emplazados personalmente, sino que se hace preciso que puedan verse afectados por los ulteriores efectos materiales de la cosa juzgada".

Doctrina que se reitera en las SSTC 78/1993 (fundamento jurídico 1º) y 264/1994 (fundamentos jurídicos 2º a 5º), donde se aborda el análisis de los requisitos a que se sujeta la exigencia de emplazamiento personal y directo, y que ha de ser completada, como corolario necesario, con la expuesta, entre otras, en las SSTC 74/1984 (fundamentos jurídicos 1º y 2º), 314/1993 (fundamento jurídico 2º), 325/1993 (fundamentos jurídicos 2º y 3º) y 90/1996 (fundamento jurídico 2º). Se afirma en estas Sentencias que la transgresión del art. 24.1 C.E. (y, por ende, del 24.2 C.E., en que se desarrolla el haz de facultades a que se contrae el derecho de acceso al proceso), por falta de emplazamiento personal y directo, genera la situación de indefensión en que se coloca a los interesados.

La doctrina constitucional es reafirmada en las más recientes SSTC 192/1997, 197/1997 y 229/1997, en la última de las cuales, y como contrapeso de la ineludible exigencia de emplazamiento personal y directo, se recalca que "cuando quede acreditado de manera fehaciente que el afectado tuvo conocimiento extraprocesal de la existencia del proceso, la falta de emplazamiento personal no determina la invalidez del mismo (SSTC 119/1984, 56/1985, 181/1985, 141/1987, 155/1988, 163/1988, 97/1991, 70/1994)"; precisión que halla su complemento, a fin de no tornar en diabólica la diligencia exigida del Juez, en la necesidad de que "el interesado pueda ser identificado por el órgano judicial a través de los datos que obran en el escrito de interposición del recurso, en la demanda o en el expediente administrativo (SSTC 9/1981, 63/1982, 182/1987, 97/1991, entre otras muchas)" (fundamento jurídico 2º).

5. La doctrina que acabamos de exponer hemos de aplicarla ahora al caso que estamos enjuiciando, cuyos componentes fácticos son los siguientes:

a) Don Rafael Pérez González solicitó, en su propio nombre, del Ayuntamiento de Montcada i Reixac (folio 2 del expediente administrativo remitido) licencia para instalar en el polígono industrial de Les Ferreries una estación de servicio o gasolinera; b) la solicitud fue atendida, recayendo la oportuna Resolución del Alcalde el día 8 de agosto de 1991 (folio 214 del expediente administrativo); c) en 18 de marzo de 1992 se eleva a escritura pública la concesión administrativa para uso privativo del bien de dominio público municipal en ella descrito, concesión cuya finalidad estribaba en la construcción de las instalaciones destinadas a la explotación de la mencionada gasolinera; d) la concesión fue otorgada por el Ayuntamiento de Montcada i Reixac a "Carliq, S.A.", en cuyo nombre y representación actuaba el Sr. Pérez González; asimismo, se hacía constar el domicilio de la referida "Carliq, S.A.", situado en Barcelona, calle Laforja, número 99, principal 2ª; e) mediante escritura pública suscrita el día 27 de junio de 1992 se procede a la transformación en sociedad limitada de "Carliq, S.A.", cuyo domicilio pasa a localizarse en el Paseo del Puerto Franco, núms. 35-37-39, de la ciudad de Barcelona; en dicha escritura consta la renuncia, de que el interesado se da por notificado, de don Rafael Pérez González como administrador solidario de la antedicha compañía mercantil, nombrándose, a su vez, en tal concepto, a don Antonio García-Munte López y a don Dionisio Fernández Fernández; f) en virtud de escrito fechado en 7 de abril de 1992 el Sr. Pérez González pone en conocimiento del Ayuntamiento de Montacada i Reixac su ruego de que toda la documentación relativa a la estación de servicio de Les Ferreries sea en lo sucesivo remitida a "Carliq, S.A." (luego "Carliq, S.L."), entidad que regentaba la gasolinera, así como que "todos los demás nombres aparecidos en anteriores escritos y realizados en nombre de dicha entidad como personas físicas representativas sean anulados" (folio 254 del expediente administrativo); g) de resultas de las impugnaciones administrativa y contencioso-administrativa formuladas por don Miguel Salmerón Castro contra el otorgamiento municipal de la licencia de explotación de la gasolinera, y que dieron lugar al proceso núm. 1.071/92, tramitado ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en 31 de diciembre de 1992 y 5 de enero de 1993 (folios 268, 269 y 270 del expediente administrativo) el Ayuntamiento de Montcada i Reixac pone en conocimiento de don Rafael Pérez González, en el domicilio a que se habían dirigido las anteriores comunicaciones municipales, esto es, en el Paseo Manuel Girona 86, 2º, 1ª, de la ciudad de Barcelona, la existencia del mencionado proceso, de conformidad con lo dispuesto en el art. 64 (versión Ley 10/1992) L.J.C.A.

6. Considerados estos hechos a la luz de la doctrina constitucional expuesta sobre el emplazamiento de los codemandados, llegamos a la conclusión de que fue conculcado el derecho de "Carliq, S.L." en el proceso contencioso-administrativo, con violación del art. 24.1 C.E.

Irrelevantes son para la resolución de este recurso de amparo las relaciones contractuales y sus derivaciones que pudieran mediar entre "Carliq, S.L." y "Cepsa, Estaciones de Servicio, S.A.". Lo que importa valorar, por el contrario, es el desapoderamiento de quien, el Sr. Pérez González, otrora fue su administrador solidario, y, en especial, el hecho, puesto en conocimiento del Ayuntamiento interesado por aquél, de que, a partir de la pertinente comunicación, las sucesivas actuaciones se entendieran con la propia entidad, que, hemos de recordarlo, desde su transformación en sociedad limitada tenía otro domicilio, como otros eran sus administradores. Estos hechos revelan el incumplimiento por el Ayuntamiento de emplazar de modo diligente a quien aparecía inconcusamente como interesada a efectos de la impugnación contencioso-administrativa. Incumplimiento que, desde la perspectiva del art. 44.1 c) LOTC, es asimismo predicable del órgano judicial, toda vez que, en la lógica del art. 64 L.J.C.A. (el deber de supervisión que contempla su núm. 2), no puede hacerse recaer sobre las espaldas de quien legítimamente tiene derecho de ser llamado al proceso las consecuencias dimanantes de la negligencia de los poderes públicos.

7. En definitiva, la no llamada al proceso contencioso- administrativo de la recurrente en amparo la colocó en una situación de indefensión material (SSTC 43/1989, 101/1990, 6/1992, 105/1995). Indefensión que no desaparece ni por la publicación de los anuncios a que se refiere el art. 60 L.J.C.A. (STC 229/1997), ni por la comparecencia del Ayuntamiento demandado, según la argumentación del Fiscal, en el proceso contencioso-administrativo.

Debemos, en suma, otorgar el amparo solicitado.