Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito presentado en el Juzgado de guardia el día 14 de agosto de 1999, registrado en este Tribunal Constitucional el día 18 siguiente, don José Manuel Almazán Delgado, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la Federació d'Independents de Catalunya, interpuso recurso de amparo electoral contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 10 de agosto de 1999, desestimatoria del recurso contencioso-electoral promovido contra el Acuerdo de la Junta Electoral Provincial de Tarragona, de 30 de julio de 1999, sobre asignación de puestos del Consejo Comarcal de la Conca de Barberá.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda de amparo son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) La Junta Electoral Provincial de Tarragona, en sesión de 30 de julio de 1999, adoptó Acuerdo sobre la asignación de puestos del Consejo Comarcal de la Conca de Barberá, con la siguiente distribución entre los partidos, coaliciones, federaciones y agrupaciones de electores que habían obtenido el 3 por 100 o más de votos en la Comarca:

CIU: 11 FIC (recurrente en amparo): 3 PSC-PSOE: 1

ERC: 2 APM-EMP: 1

b) La Federació d'Independents de Catalunya interpuso recurso contencioso- electoral contra el anterior Acuerdo. Aducía, por un lado, que al calcular el porcentaje de votos que había de corresponder a cada partido, coalición, federación o agrupación de electores únicamente se habían computado los votos válidos, con exclusión, por lo tanto, de los votos nulos, debiendo de computarse la totalidad de los votos emitidos en la Comarca, incluyendo, por consiguiente, los nulos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 20.5 b) de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, de Organización Comarcal. Por otro lado, como segundo motivo del recurso, alegaba la posibilidad de que en algunos de los Municipios de menos de 250 habitantes el cómputo de los votos no se hubiera efectuado de acuerdo con la fórmula establecida en el art. 20.3 de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril.

c) La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó Sentencia, de fecha 10 de agosto de 1999, en la que desestimó el recurso contencioso-electoral y declaró la validez del Acuerdo de la Junta Electoral Provincial de Tarragona, de 30 de julio de 1999, sobre asignación de puestos del Consejo Comarcal de la Conca de Barberá.

En relación con el primero de los motivos del recurso, la Sala entendió que debían computarse únicamente los votos válidos emitidos, incluyendo, por tanto, los votos en blanco y excluyendo los votos nulos. Decisión que fundó, de una parte, en la previsión de la L.O.R.E.G. (arts. 96.5, 108.4 y 163) de que en el porcentaje sobre el número de votos se computen los votos válidos emitidos, sean o no en blanco, con expresa exclusión de los votos nulos, debiendo de ser integrada la laguna que aprecia en el art. 20.5 b) de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, que en su literalidad se refiere a los votos emitidos, con la aludida regla general que extrae de la L.O.R.E.G., tal y como había efectuado la Junta Electoral Provincial de Tarragona. Igual suerte desestimatoria tuvo el segundo de los motivos en los que se basaba el recurso, "por cuanto no ha sido aportado al proceso por la Federación recurrente, la cual ni siquiera ha interesado el recibimiento a prueba de este recurso electoral que el art. 112.5 L.O.R.E.G. prevé, dato o elemento fáctico alguno que contradiga las operaciones de distribución y asignación de escaños que precedieron a la proclamación de consejeros comarcales, reflejadas en el expediente administrativo por la Junta Electoral remitido, y ratificado por el preceptivo informe de la misma suscrito por su Presidente, o que avale la alegación de no haberse observado por dicha Junta Electoral, en los municipios de menos de 250 habitantes, para el cómputo de votos a tener en cuenta para cada candidatura, la regla establecida en el art. 20.3 de la Ley de Organización Comarcal de Cataluña" (fundamento de Derecho 6º).

3. En cuanto a la fundamentación jurídica de la demanda de amparo, la Federación recurrente invoca, en primer término, contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia la lesión del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos (art. 23.2 C.E.), ya que, en su opinión, frente al criterio del órgano judicial de excluir los votos nulos a los efectos de determinar el porcentaje de votos que corresponden a cada partido, coalición, federación o agrupación de electores para la asignación del número de puestos en el Consejo Comarcal, tal cálculo debe hacerse sobre la totalidad de los votos emitidos, incluyendo también, por tanto, los votos nulos, al disponerlo así el art. 20.5 b) de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, de Organización Comarcal, que se refiere expresamente al "total de votos emitidos en la comarca" y no únicamente a los votos válidamente emitidos. En este sentido, los argumentos que se exponen en la Sentencia impugnada modifican el contenido del precepto de la Ley autonómica, llevándole a afirmar algo distinto a su dicción literal.

Argumentos, además, que no sólo vulneran el invocado derecho fundamental, sino también el orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña, al no aplicarse la norma que resulta de la Constitución (art. 149.1.18) y del Estatuto de Autonomía de Cataluña (arts. 5.1 y 9.8). Ante la contradicción entre la L.O.R.E.G. y la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, que se señala en la Sentencia, la Federación recurrente entiende que el legislador autonómico, en virtud de las competencias asumidas, tiene libertad para elaborar la norma que determine la composición de los Consejos Comarcales, pudiendo establecer un sistema distinto al diseñado en su legislación electoral por el legislador estatal siempre y cuando, como sucede en este caso, se respeten los principios básicos del sistema democrático. En definitiva, la norma autonómica, dentro de sus funciones y límites, al regular sus propias instituciones dispone que para el cómputo de la regla proporcional del art. 20.5 b) de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, se tengan en cuenta a todos los votantes, previsión normativa distinta a la contenida en la L.O.R.E.G., pero que no altera los principios básicos recogidos en la Constitución, no resultando contraria a la normativa estatal, que ha de fijar los aspectos fundamentales del régimen electoral general (art. 81.1 C.E.), la regulación del sistema de asignación de los consejeros comarcales mediante el cómputo de los votos emitidos, expresión que equivale a la de votantes.

La Sentencia recurrida lesiona también, a juicio de la Federación demandante de amparo, el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a la motivación de las resoluciones judiciales (art. 24.1 C.E.), al no resolver la alegación aducida en el recurso contencioso-electoral relativa a que el cómputo de los votos en los municipios de menos de 250 habitantes no se había efectuado de acuerdo con el criterio que establece el art. 20.3 de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, de Organización Comarcal. Tras reproducir las alegaciones vertidas en el escrito de interposición del recurso contencioso- electoral, manifiesta que la Sentencia no aborda ninguna de las cuestiones planteadas y califica de rechazable el argumento de que no se había aportado algún dato o elemento fáctico que contradijera las operaciones de distribución y asignación de escaños efectuadas por la Junta Electoral Provincial, pues en el escrito se señala que el cálculo se había realizado mal en seis municipios.

Concluye su escrito interesando del Tribunal Constitucional la admisión a trámite de la demanda y que en su día, tras los trámites procedentes, dicte Sentencia por la que se otorgue el amparo solicitado, declarando la nulidad de la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Cataluña.

4. La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, por providencia de 20 de septiembre de 1999, acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 109 L.O.R.E.G. y en el Acuerdo de este Tribunal de 24 de abril de 1991, recabar de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Cataluña el envío de las actuaciones correspondientes al recurso contencioso- electoral núm. 12/99, incluido el expediente electoral e informe emitido por la Junta Electoral Provincial de Tarragona, y certificación acreditativa de la fecha de notificación de la Sentencia, previo emplazamiento a las partes, excepto a la recurrente en amparo, para que en el plazo de tres días naturales pudieran personarse ante este Tribunal Constitucional, mediante Procurador de Madrid con poder al efecto y asistidas de Abogado, formulando las alegaciones que estimasen pertinentes.

Asimismo, se acordó dar vista al Ministerio Fiscal de la demanda y de los documentos presentados para que en el plazo de cinco días pudiera efectuar las alegaciones que considerase pertinentes.

5. Mediante escrito registrado el día 23 de septiembre de 1999, don José Manuel de Dorremochea Aramburu, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de Convergència i Unió, se personó en el proceso de amparo, manifestando que no formulaba alegación alguna.

6. El día 24 de septiembre de 1999 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal Constitucional un escrito del Presidente de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña remitiendo certificación de las actuaciones correspondientes al recurso contencioso-electoral núm. 12/99, a la vez que comunicaba que el expediente administrativo correspondiente a dicho recurso había sido remitido a la Junta Electoral Provincial de Tarragona en fecha 7 de septiembre de 1999.

Con fecha 27 de septiembre de 1999, por la Secretaría de Justicia de este Tribunal Constitucional se envió comunicación al Presidente de la Junta Electoral de Tarragona a fin de que remitiese testimonio o copia adverada del expediente administrativo relativo al Acuerdo de dicha Junta Electoral, de 30 de julio de 1999, sobre asignación de puestos del Consejo Comarcal de la Conca de Barberá.

7. El Ministerio Fiscal evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado con fecha 24 de septiembre de 1999, en el que interesó la desestimación de la demanda de amparo.

a) Tras precisar que la denunciada vulneración del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos (art. 23.2 C.E.) es imputable en su origen al Acuerdo de la Junta Electoral Provincial, respecto a cuya decisión la Sentencia impugnada viene a agotar la vía judicial previa, y que si no estuviese en juego la adjudicación de un puesto representativo en el Consejo Comarcal la cuestión suscitada, tal como ha sido planteada por la recurrente en amparo, no rebasaría los límites de la legalidad ordinaria, al limitarse aquélla a manifestar su discrepancia con el criterio de la Junta Electoral y del órgano judicial, el Ministerio Fiscal entiende que ninguna vulneración de aquel derecho fundamental cabe apreciar en el presente caso.

La Federación recurrente manifiesta su discrepancia con la interpretación que de una norma ha realizado el órgano judicial, el cual, frente al criterio de aquélla, que opta por una consideración absolutamente aislada, efectúa una interpretación sistemática, plenamente razonada y fundada. Sin necesidad de acudir al principio general del Derecho de la ineficacia de los actos nulos, puede añadirse a la interpretación llevada a cabo por el órgano judicial algunos aspectos más, como el relativo a que las operaciones de asignación de puestos en los Consejos Comarcales, que se establecen en la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, de Organización Comarcal, es una derivación de las elecciones locales, cuya regulación se recoge en la L.O.R.E.G., en la que expresamente se excluyen del cómputo los votos nulos (art. 180).

En definitiva, la exclusión de los votos nulos resulta del conjunto del sistema electoral y responde al principio general de ineficacia de los actos nulos, no existiendo, en realidad, contradicción entre la mencionada Ley de Cataluña y la L.O.R.E.G., pues del procedimiento establecido en la Ley autonómica para la designación de puestos en los Consejos Comarcales no cabe otra interpretación de su art. 20.5 b) que la de excluir los votos nulos, porque esta exclusión ya se ha producido en un momento anterior, con ocasión de las elecciones locales. Resultaría un auténtico contrasentido que el mismo voto no se tenga en cuenta para la elección de los concejales de los Ayuntamientos --incluso con la incidencia que ello tendría en la barrera electoral del 3 por 100 de los votos a los posibles efectos de la exclusión de una candidatura completa-- y, por el contrario, que se pretenda imponer su cómputo en lo que constituye un proceso ulterior, necesario para la formación de los Consejos Comarcales, para los que necesariamente ha de partirse del resultado de las elecciones locales en cada uno de los Ayuntamientos integrados en la Comarca.

b) Asimismo, el Ministerio Fiscal entiende que la demanda debe de ser desestimada en relación con la supuesta vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.) por falta de motivación de la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sin que sea necesario acudir para ello al problema que suscita la alegada lesión de aquel derecho en la resolución de un proceso judicial de protección de los derechos fundamentales, ni fijar la adecuada calificación de la infracción denunciada, ni, en definitiva, si se debió agotar la vía judicial mediante el incidente extraordinario de nulidad del art. 240 L.O.P.J.

Es suficiente la lectura del escrito de alegaciones en el recurso contencioso- administrativo para comprobar que la ahora demandante de amparo suscitó en aquél simplemente la duda acerca de la forma de computar los votos en las poblaciones de menos de 250 habitantes, aunque ulteriormente efectúe un cálculo que le lleva a considerar su derecho a un consejero más en detrimento de E.R.C. Tal formulación inicialmente dubitativa, unido al hecho de que la recurrente no solicitara el recibimiento a prueba, dio lugar a la respuesta del órgano judicial, plenamente respetuosa con el derecho fundamental invocado en la demanda de amparo. La jurisdicción contenciosa imparte justicia de forma rogada --no actúa de oficio-- y, en consecuencia, corresponde a la recurrente la alegación y prueba de las infracciones denunciadas. Si no actuó en la forma exigida y el órgano judicial no consideró que se hubiese probado la infracción denunciada, la única respuesta que éste pudo dar a aquella alegación es la que se recoge en la Sentencia impugnada, no habiéndose lesionado, en consecuencia, el derecho a la tutela judicial efectiva.

8. La representación procesal de Esquerra Republicana de Catalunya evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito presentado en el Juzgado de guardia el día 24 de septiembre de 1999, registrado en este Tribunal Constitucional el día 27 siguiente, en el que efectúa, en síntesis, las siguientes consideraciones:

a) Sobre la exclusión de los votos nulos en la determinación del porcentaje de votos que corresponde a cada partido, coalición, federación o agrupación de electores para la asignación de puestos en el Consejo Comarcal, manifiesta su acuerdo con el razonamiento de la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en el sentido de que la L.O.R.E.G. debe de colmar las lagunas de la normativa electoral autonómica y que ésta no puede contradecir las previsiones de aquélla. Argumenta, al respecto, que la Disposición adicional primera L.O.R.E.G., en su apartado cuarto, establece que "El contenido de los Títulos II, III, IV y V de esta Ley Orgánica no pueden ser modificados o sustituidos por la legislación de las Comunidades Autónomas", recogiéndose en su Título III las disposiciones especiales para las elecciones municipales, en el que se ubica el art. 180 que dispone la barrera del 5 por 100 de los votos válidamente emitidos para que una candidatura municipal pueda ser tenida en cuenta para el reparto de Concejales. También el criterio de cuáles son los votos que han de computarse para la aplicación de la barrera electoral ha sido resuelto por este Tribunal Constitucional en la STC 265/1993, de 26 de julio, en la que se declaró que "no puede estimarse, pues, como se ha dicho, que la aplicación de la barrera del 3 por 100 de los votos válidos emitidos suponga vulneración del art. 23 C.E., ni tampoco puede estimarse irrazonable la solución adoptada por el legislador, consistente en estimar válidos los votos en blanco a efectos de computar el mínimo exigible, puesto que éstos suponen una legítima opción política de participación política en el proceso electoral", de modo que no puede entenderse que los votos nulos, como pretende la Federación recurrente en amparo, sean considerados como la expresión de "una opción política legítima".

De otra parte, frente a lo que se afirma en la demanda de amparo, entiende que el legislador catalán no ha querido introducir en este aspecto una particularidad o singularidad en el sistema de elección de los Consejos Comarcales, sino que más bien la redacción del art. 20.5 b) de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, de Organización Comarcal parece ser fruto de una omisión debido a la precipitación en la aprobación del texto legal, como pone de relieve el debate parlamentario durante su tramitación. De la lectura del Diario de Sesiones se desprende que la problemática en torno al art. 20 de la Ley se centró en la cuantificación de la barrera electoral para proceder a la asignación de puestos entre los partidos, coaliciones, federaciones o agrupaciones electorales. En definitiva, se trata de la omisión en el art. 20.5 b) del término "válidos" y no de la voluntad de establecer un sistema electoral diferenciado.

b) Entiende, asimismo, respecto a la denunciada falta de motivación que se imputa a la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, que en ésta se motiva de manera razonada la desestimación de la alegación de que el cómputo de los votos en los municipios de menos de 250 habitantes no se hubiera efectuado de acuerdo con la regla que establece el art. 20.3 de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril. La decisión judicial se funda en un acto de la Administración electoral, el cual cuenta con el principio de veracidad y que no fue desvirtuado por la recurrente en amparo en el momento procesal oportuno. El órgano judicial, con base en los informes remitidos por la Junta Electoral Provincial y en el estudio de la documentación obrante en el expediente electoral, pudo comprobar que las diferentes operaciones electorales de atribución de consejeros se hizo de acuerdo con lo dispuesto en el art. 20 de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, por lo que se ajustaban a la legalidad vigente.

Concluye su escrito solicitando del Tribunal Constitucional que dicte Sentencia desestimando la demanda de amparo.

9. Por providencia de 7 de octubre de 1999 se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 11 del mismo mes y año.

1. Es necesario, ante todo, determinar con precisión el objeto de este recurso de amparo, que la Federació d'Independents de Cataluña dirige formalmente contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 10 de agosto de 1999, que confirmó el Acuerdo de la Junta Electoral Provincial de Tarragona, de 30 de julio de 1999, sobre asignación de puestos en el Consejo Comarcal de la Conca de Barberá.

La queja formulada con carácter principal por la Federación demandante de amparo estriba en la supuesta violación del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos (art. 23.2 C.E.), como consecuencia del criterio mantenido por la Junta Electoral Provincial, ratificado en la vía jurisdiccional, de excluir los votos nulos, teniendo en cuenta únicamente los votos válidamente emitidos, a los efectos de determinar el porcentaje de votos que corresponde a cada partido, coalición, federación o agrupación de electores en las operaciones a efectuar para la asignación de puestos en el Consejo Comarcal. Es indudable que el acto originariamente causante de aquella supuesta lesión es el Acuerdo de la Junta Electoral Provincial sobre asignación de puestos en el Consejo Comarcal de la Conca de Barberá, confirmado luego en el proceso contencioso-electoral, sin perjuicio de que, en este extremo, se denuncie, además, que los razonamientos de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia transgreden el orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña. De otra parte, la Federación recurrente en amparo imputa a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.), en su vertiente de derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, al no resolver el segundo de los motivos en los que fundaba el recurso contencioso-electoral, esto es, no haberse efectuado el cómputo de los votos emitidos en los municipios de menos de 250 habitantes de acuerdo con la regla del art. 20.3 de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, de Organización Comarcal.

El Ministerio Fiscal se opone en su escrito de alegaciones a la estimación de la demanda de amparo. En relación con la denunciada vulneración del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos (art. 23.2 C.E.), entiende que, bajo la invocación de este derecho fundamental, la recurrente en amparo manifiesta su discrepancia con la interpretación que de la legislación electoral aplicable han efectuado la Junta Electoral Provincial y el Tribunal Superior de Justicia, así como que la exclusión de los votos nulos resulta del conjunto del sistema electoral y responde al principio general de ineficacia de los actos nulos, sin que exista, en realidad, contradicción entre la mencionada Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, y la L.O.R.E.G.. Tampoco aprecia lesión alguna del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 C.E.), ya que en el proceso contencioso- electoral se suscitó simplemente la duda acerca de la forma de computar los votos en los municipios de menos de 250 habitantes, sin alegar ni probar las infracciones denunciadas.

También, la representación procesal de Esquerra Republicana de Catalunya interesa la desestimación de la demanda de amparo, al compartir, por lo que se refiere a la supuesta vulneración del art. 23.2 C.E., los razonamientos de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, y considerar, en relación con la alegada violación del derecho a la tutela judicial efectiva, que la recurrente en amparo no desvirtuó en el momento procesal oportuno que el cómputo de votos en los municipios de menos de 250 habitantes no se hubiera efectuado, como efectivamente se realizó, conforme al art. 20 de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril.

2. Antes de abordar el examen de las distintas alegaciones aducidas por la Federación recurrente, resulta conveniente una breve referencia al proceso electoral en relación con el cual se ha promovido la presente demanda de amparo. La Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, de Organización Comarcal regula la elección de los Consejos Comarcales, habiendo optado el legislador autonómico, en vez de por una fórmula de elección basada exclusivamente en una relación fiduciaria de los Consejos Comarcales con sus municipios, por una fórmula indirecta de elección, en la cual el criterio seguido para la provisión de escaños combina la representatividad política de los Ayuntamientos agrupados en la Comarca y la de la población global (Preámbulo). El sistema de elección del Consejo Comarcal se regula en el Capítulo II del Título III de la Ley, previéndose a tal efecto, como primera operación para la asignación de puestos, que una vez constituidos todos los Ayuntamientos de la Comarca, la Junta Electoral competente proceda de inmediato a sumar separadamente el número de Concejales y de votos obtenidos en las elecciones municipales por cada partido, coalición, federación y agrupación de electores, según las respectivas listas, siempre que hayan obtenido el tres por 100 o más de votos en la Comarca. Para los municipios de menos de 250 habitantes se establece una regla específica a efectos del cómputo de votos, ya que el número de votos a tener en cuenta por cada candidatura en estos municipios se obtiene dividiendo la suma de los votos obtenidos por cada uno de sus componentes entre el número de candidatos que formaban la lista correspondiente hasta un máximo de cuatro, corrigiéndose por defecto las fracciones resultantes (art. 20.2 y 3).

Una vez sumados separadamente el número de Concejales y de votos obtenidos en las elecciones municipales por cada partido, coalición, federación o agrupación de electores, la asignación de puestos en el Consejo Comarcal se efectúa por la Junta Electoral de acuerdo con las siguientes reglas: a) se calcula el porcentaje de Concejales y de votos que corresponde a cada partido, coalición, federación o agrupación de electores sobre el total de Concejales de todos los Ayuntamientos de la Comarca y sobre el total de votos emitidos en la Comarca; b) se multiplican esos porcentajes por las fracciones 2/3 y 1/3, respectivamente, y se suman los resultados; c) este porcentaje compuesto de cada partido, coalición federación o agrupación de electores se divide por uno, dos, tres o más hasta el número igual de puestos correspondientes al Consejo Comarcal, atribuyéndose éstos a las listas a las que corresponden los cocientes mayores, procediéndose a la atribución por orden decreciente de los mismos (art. 20.5); d) finalmente, una vez realizada la asignación de puestos, la Junta Electoral convoca separadamente a los representantes de los partidos políticos, coaliciones, federaciones o agrupaciones de electores que hayan obtenido puestos en el Consejo Comarcal para que designen las personas que han de ser proclamadas miembros entre los que ostenten la condición de Concejales de los municipios de las Comarcas y, además, los suplentes que hayan de ocupar las vacantes eventuales (art. 21).

3. La Federación demandante de amparo estima lesionado, lo que constituye su principal queja, el derecho de acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos (art. 23.2 C.E.), ya que, en su opinión, frente al criterio de la Junta Electoral y del órgano judicial de excluir los votos nulos a los efectos de determinar el porcentaje de votos que corresponde a cada partido, coalición, federación o agrupación de electores para la asignación de puestos en el Consejo Comarcal, tal cálculo debe de hacerse sobre la totalidad de los votos emitidos, computando, también, por tanto, los votos nulos, pues el art. 20.5 b) de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, se refiere expresamente al "total de votos emitidos en la Comarca" y no únicamente a "los votos válidamente emitidos". La interpretación de este precepto legal, contraria a su propio tenor literal, efectuada por la Junta Electoral Provincial y el Tribunal Superior de Justicia, que se ha traducido en la pérdida de un puesto en el Consejo Comarcal para la Federación solicitante de amparo, ha redundado, a su juicio, en la vulneración de aquel derecho fundamental.

En una primera apreciación, parece claro que la interpretación llevada a cabo por la Junta Electoral Provincial resulta conciliable con el mandato mismo de la Ley, pues en modo alguno puede calificarse de irrazonable o arbitrario el entendimiento de que los votos nulos no hayan de computarse a efectos de determinar el porcentaje de votos que corresponde a cada partido, coalición, federación o agrupación de electores, precisamente a causa de su ineficacia radical y ello a pesar de que la norma aplicable aluda, sin mayor precisión, al "total de votos emitidos en la Comarca". Interpretación que además de encontrar apoyatura en el principio general de ineficacia de los actos nulos, resulta totalmente coherente, como pone de manifiesto el Ministerio Fiscal, con el sistema de elección de los Consejos Comarcales diseñado por el legislador autonómico, articulado a partir de los resultados de las elecciones locales que regula la L.O.R.E.G., en cuyo art. 180 se excluye expresamente el cómputo de los votos nulos a efectos de la barrera legal establecida en el mencionado precepto y de la consiguiente atribución de los puestos de Concejales en cada Ayuntamiento, habiéndose producido, por lo tanto, la exclusión del cómputo de los votos nulos en un momento anterior a la asignación de los puestos en los Consejos Comarcales, esto es, con ocasión de la atribución de puestos de Concejales en las elecciones locales, resultando un auténtico contrasentido que el mismo voto no se tenga en cuenta para la elección de los Concejales del Ayuntamiento, cuyo número constituye, junto al de los votos, el otro criterio para la asignación de puestos en los Consejos Comarcales, y, por el contrario, se pretenda imponer su cómputo en el proceso ulterior de elección de los Consejos Comarcales, en el que necesariamente ha de partirse del resultado de las elecciones locales en cada uno de los Ayuntamientos integrados en la Comarca.

Sin embargo, en los términos en los que la Federación recurrente ha planteado su queja de amparo, nuestra labor de enjuiciamiento no puede circunscribirse en este caso a la mera contrastación de la razonabilidad de la interpretación de la legislación electoral efectuada por la Junta Electoral Provincial y el Tribunal Superior de Justicia, pues el criterio de la razonabilidad no resulta suficiente, ya que lo que se invoca en la demanda de amparo, frente a aquella interpretación legal, no es el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, que garantiza a todos el art. 24.1 C.E., sino, de manera específica, el derecho fundamental, de carácter sustantivo, a acceder en condiciones de igualdad, y conforme a lo dispuesto en las Leyes, a determinado cargo público representativo (art. 23.2 C.E.). El recurso de amparo ahora planteado está ante todo al servicio de la preservación y protección de tal derecho y la determinación de si el mismo ha sido o no respetado requiere también, por nuestra parte, de una indagación de carácter sustantivo, que no se cumple, por tanto, con el simple reconocimiento de la razonable interpretación que exhiben, como es el caso, las resoluciones administrativa y judicial impugnadas. De otro modo, toda interpretación de la legislación electoral que se estime lesiva de cualquier otro derecho fundamental de carácter sustantivo, como en este caso el derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, sería reconducible al marco del derecho a la tutela judicial efectiva, que, al mismo tiempo que se convertiría en un confuso cajón de sastre, perdería los perfiles sustantivos que le caracterizan, tal como ha sido construido a través de la jurisprudencia de este Tribunal. Si esa interpretación de la legalidad, en sí misma explícita, razonada y motivada en Derecho contiene razonamientos y pronunciamientos lesivos de un derecho fundamental de carácter sustantivo podrá ser anulada en esta sede constitucional, pero por vulneradora de este derecho y no del derecho a la tutela judicial efectiva (STC 24/1990, fundamento jurídico 4º).

No obstante, esa indagación de carácter sustantivo que ahora debemos afrontar debe acotarse en sus límites con toda claridad, pues el recurso de amparo no es un cauce idóneo para la revisión genérica o indiferenciada de la correcta interpretación de la legalidad llevada a cabo por los órganos constitucionalmente competentes para ello. También aquí, en otras palabras, nuestra tarea es la de realizar un juicio de constitucionalidad, no de mera legalidad ordinaria.

4. El art. 23.2 C.E., en lo que ahora interesa y dejando al margen el derecho de acceso a las funciones públicas, reconoce el derecho de todos a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos con los requisitos que señalen las Leyes. Derecho que se refiere, como hemos declarado reiteradamente, a los cargos de representación política y sobre cuyo alcance material ya ha tenido ocasión de pronunciarse en numerosas resoluciones este Tribunal Constitucional a efectos de determinar lo protegido por el mencionado precepto constitucional, pues sólo lo en él garantizado puede ser objeto de examen en esta sede jurisdiccional. Por lo que atañe al caso suscitado en este proceso, debe desde luego considerarse, en primer término, que incluye también el de ser elegido para formar parte de un órgano de naturaleza representativa, como lo son los Consejos Comarcales.

a) De acuerdo con la aludida doctrina, una de las características del precepto constitucional en el que se recoge el mencionado derecho fundamental es el amplio margen de libertad que le confiere al legislador para regular el ejercicio del derecho, esto es, para configurar el sistema mediante el que se produce en la práctica el acceso a tales cargos públicos, pues resulta, en efecto, del art. 23.2 C.E. que el derecho a ser elegido se adquiere "con los requisitos que señalen las Leyes", "de manera que no puede afirmarse que del precepto, en sí sólo considerado, derive la exigencia de un determinado sistema electoral o, dentro de lo que el sistema electoral abarca, de un determinado mecanismo para la atribución de los cargos representativos objeto de elección, en función de los votos que en la misma se emiten" (STC 75/1985, fundamento jurídico 4º). El legislador puede establecer libremente las condiciones que estime más adecuadas, si bien su libertad tiene limitaciones que son, de una parte, las generales que impone el principio de igualdad y los derechos fundamentales que la Constitución garantiza, y, de otra, cuando se trata de cargos públicos de carácter representativo, la necesidad de salvaguardar su naturaleza (SSTC 10/1983, fundamento jurídico 2º; 24/1990, fundamento jurídico 2º).

b) Junto a esta amplia libertad de configuración normativa que reconoce al legislador, el art. 23.2 C.E. también señala a éste de modo expreso la necesidad de que el derecho que proclama sea ejercido "en condiciones de igualdad", exigencia en la que no cabe ver sino una concreción del principio que, con carácter general, se reconoce en el art. 14 C.E. (STC 75/1985, fundamento jurídico 4º). Se trata de una igualdad en la Ley, o, como el mismo art. 23.2 C.E. establece, de una igualdad referida a las condiciones legales en que el conjunto de un proceso electoral se desarrolla, por lo que la igualdad, por tanto, ha de verificarse dentro del sistema electoral que libremente sea determinado por el legislador, impidiendo las diferencias discriminatorias, pero a partir de las reglas del sistema y no por referencia a cualquier otro (ibidem; STC 225/1998, fundamento jurídico 4º). Lo significativo, en todo caso, desde la perspectiva del art. 23.2 C.E., puesto en relación con el art. 14, es que aquellas condiciones legales se apliquen a todos los candidatos por igual, sin que conste la existencia de obstáculo para que todos ellos concurran en unas mismas elecciones y en unos mismos distritos o circunscripciones en las mismas condiciones legales y sin que conste, tampoco, la existencia de diferencias injustificadas o irrazonables en la aplicación de esas condiciones legales. Así pues, el derecho de acceso a los cargos públicos que se recoge en el art. 23.2 C.E. es, inequívocamente, un derecho de igualdad, como textualmente se afirma en el propio precepto constitucional, de modo tal que el derecho mismo resultaría violado si se produjera cualquier género de discriminación o preterición infundada en el procedimiento de acceso al cargo público representativo.

c) El principio de igualdad es ciertamente un elemento esencial del derecho a acceder a los cargos de representación política, pero éste no agota ahí su contenido. Estando condicionado su ejercicio a los requisitos que señalen las Leyes, se trata de un derecho de configuración legal en el que este Tribunal Constitucional ha declarado que es obligado integrar, desde la perspectiva del derecho de sufragio pasivo, "la exigencia de que las normas electorales sean cumplidas en cuanto constituyen garantía del correcto desarrollo de la elección de modo que culmine con la proclamación de los candidatos que hayan sido preferidos por el cuerpo electoral" (STC 71/1989, fundamento jurídico 3º). Tal aserto, sin embargo, no debe llevar a la identificación del contenido del derecho reconocido en el art. 23.2 C.E. con toda la legalidad electoral sin más, ni puede aislarse, descontextualizándolo, de las consideraciones que en aquella Sentencia se hacían sobre el contenido esencial del derecho de sufragio pasivo, que no es otro que asegurar que accedan al cargo público aquellos candidatos que los electores hayan elegido como sus representantes, satisfaciéndose, por tanto, dicho derecho siempre que se mantenga la debida correlación entre la voluntad del cuerpo electoral y la proclamación de los candidatos, así como sobre la necesidad de que las irregularidades o anomalías del procedimiento electoral denunciadas afecten al resultado final de la elección para poder apreciar la existencia de una lesión real y efectiva del derecho de sufragio pasivo (fundamento jurídico 4º).

En esta línea de razonamiento, hemos señalado que no todo vicio procedimental en el iter que lleva a la final atribución de un cierto cargo público electivo supondrá el menoscabo del derecho proclamado en el art. 23.2 C.E., de forma que no todas y cada una de las secuencias del procedimiento son igualmente relevantes para el proceso constitucional, no correspondiéndole entrar a fiscalizar, sin límites, el control realizado por los Jueces ordinarios sobre la pulcritud del procedimiento electoral y los efectos de los vicios en él acotados sobre el resultado proclamado, debiendo ceñirse el control constitucional en amparo sobre la regularidad del procedimiento electoral, verificada ya una revisión del proceso electoral por los Tribunales ordinarios, a la indagación relativa a si, de los hechos apreciados por el órgano judicial, los vicios procedimentales así constatados pudieron afectar al resultado de la elección misma y, a través de éste, a la integridad del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 C.E. (STC 79/1989, fundamento jurídico 2º). En palabras de la STC 24/1990, en el recurso de amparo electoral este Tribunal no puede convertirse "en una instancia de apelación para volver a discutir los hechos, lo que nos está impedido por el art. 44.1 b) LOTC recta y reiteradamente interpretado por nuestra jurisprudencia; ni en una instancia de simple unificación de la doctrina eventualmente contradictoria de los Tribunales, para lo cual carecemos de jurisdicción (art. 117.3 C.E.), ni ante la ausencia de otro cauce impugnatorio, en un Tribunal dedicado a corregir lo que se denuncie como una defectuosa aplicación de la legalidad ... Tratándose, como se trata, de un derecho de configuración legal, el derecho del art. 23.2 C.E. debe ser ejercido con arreglo a los requisitos legales que lo integran, y la interpretación de esa legalidad hecha por los Tribunales no debe ser revisada in toto por este Tribunal" (fundamento jurídico 2º).

En esta última Sentencia, conectando con la doctrina ya apuntada de la STC 71/1989, el Tribunal Constitucional declaró que tanto las normas que establecen los requisitos para el acceso a los cargos públicos representativos como los actos de aplicación de estas normas pueden ser impugnados en esta sede jurisdiccional no sólo por quiebra de la igualdad, sino por cualquier otro género de inadecuación, por no ser congruentes con su naturaleza de cargos representativos. Por lo que al conocer de un recurso de amparo en el que se impugna una decisión judicial recaída en un proceso contencioso-electoral su función de fiscalización no ha de circunscribirse a examinar la cuestión exclusivamente desde el ángulo de la igualdad, sino desde la perspectiva más amplia que exige que tanto el legislador, al establecer los requisitos cuyo cumplimiento es necesario para acceder al cargo, como el aplicador de la norma, al aplicarla, aseguren al máximo la efectividad de los derechos fundamentales que están en la base de los órganos representativos. De modo que, en su condición de intérprete supremo de la Constitución, este Tribunal debe revisar "si a ello es instado en vía de amparo, si la interpretación de la legalidad configuradora de los derechos fundamentales se ha llevado a cabo secundum Constitutionen y, en particular, si dados los hechos apreciados por el órgano judicial, la aplicación de la legalidad ha podido afectar a la integridad del derecho fundamental aquí comprometido" (fundamento jurídico 2º).

Esta doctrina que permite residenciar en sede constitucional a efectos de su fiscalización tanto las normas que establecen los requisitos de acceso a los cargos representativos como los actos de aplicación de estas normas no sólo por quiebra de la igualdad, se apoya, como explícitamente se reconoce en la STC 24/1990 e implícitamente resulta de otros pronunciamientos de este Tribunal (SSTC 5/1983, 10/1983, 71/1989, entre otras), en la íntima conexión que, en el caso de los cargos representativos, existe entre los derechos garantizados en los dos apartados del art. 23 C.E., "esto es, simplificando, entre el derecho de sufragio activo y el pasivo", la cual no puede desconocerse a la hora de interpretarlos, pues ambos derechos "son aspectos indisociables de una misma institución, nervio y sustento de la democracia" (fundamento jurídico 2º). Así lo viene entendiendo una constante y uniforme doctrina constitucional, que al realizar una interpretación conjunta del derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes, en lo que ahora interesa, y del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos representativos con los requisitos que señalen las Leyes, ha afirmado que se trata de "dos derechos que encarnan la participación política de los ciudadanos en el sistema democrático, en conexión con los principios de soberanía del pueblo y del pluralismo político consagrados en el art. 1 C.E.", que se presuponen mutuamente y aparecen "como modalidades o variantes del mismo principio de representación política" (SSTC 71/1989, fundamento jurídico 3º; 119/1995, fundamento jurídico 2º), lo que "permite concluir que tales derechos se circunscriben al ámbito de la legitimidad democrática directa del Estado y de las distintas entidades territoriales que lo integran" (STC 119/1995, fundamento jurídico 1º).

Esta vinculación del art. 23.2 C.E. con el concepto de representación política deriva de la interpretación conjunta, por la íntima relación existente entre ambos, de los dos apartados del art. 23 C.E. (SSTC 212/1993, fundamento jurídico 4º; 80/1984, fundamento jurídico 3º), reconociéndose, pues, aquel derecho en el seno de una garantía institucional que es la representación política. De modo que, además de un derecho de igualdad, el art. 23.2 C.E. incorpora también un contenido sustantivo propio si se pone, como es preciso, en relación con el párrafo primero del mismo precepto, que preserva el derecho de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, en lo que ahora interesa, por medio de representantes. El concepto constitucional de representación incorpora, sin duda, una referencia a un modo de constitución democrática de determinadas instituciones públicas que debe ser respetado como contenido necesario de ambos derechos, concepto de representación que este Tribunal Constitucional ha tenido ya que identificar, siquiera negativamente, en procesos anteriores al negar, por ejemplo, la compatibilidad entre la garantía de la representación política y la libre remoción por el partido del representante electo en sus listas (SSTC 5/1983, 10/1983). Así pues, aun cuando la igualdad hubiera sido respetada, también hemos de examinar, en procesos como el que ahora nos ocupa, si determinada norma o el acto de aplicación de ésta se atempera o resulta conciliable con lo que cabe reconocer como concepto o imagen constitucionalmente garantizado de la representación política.

d) Finalmente, dado que el derecho de sufragio pasivo pretende asegurar el acceso a los cargos públicos representativos de aquellos candidatos que los electores, a través del ejercicio del derecho de sufragio activo, elijan como sus representantes, satisfaciéndose, por tanto, dicho derecho siempre que se mantenga la debida correlación entre la voluntad del cuerpo electoral y la proclamación de candidatos, únicamente cabrá apreciar una lesión real y efectiva del derecho fundamental recogido en el art. 23.2 C.E. cuando las irregularidades, vicios o infracciones que se hayan podido producir en el seno del proceso electoral resulten determinantes del resultado final de la elección o pudieran afectar al mismo (SSTC 71/1989, fundamento jurídico 4º; 79/1989, fundamento jurídico 2º; 25/1990, fundamento jurídico 6º; 26/1990, fundamento jurídico 4º; 115/1995, fundamento jurídico 6º).

5. A la luz de la doctrina constitucional expuesta hemos de examinar la primera de las quejas de la Federación demandante de amparo, quien estima lesionado el derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos (art. 23.2 C.E.) como consecuencia de la interpretación que la Junta Electoral Provincial y el Tribunal Superior de Justicia han efectuado del art. 20.5 b) de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, en virtud de la cual excluyeron los votos nulos a efectos de determinar el porcentaje de votos que correspondía a cada partido, coalición, federación o agrupación de electores para la asignación de puestos en el Consejo Comarcal, lo que supuso, en definitiva, para la Federación recurrente la pérdida de un puesto en el Consejo Comarcal.

Ninguna duda cabe de que no puede imputarse a las resoluciones administrativa y judicial impugnadas una lesión del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 C.E. a resultas de un trato desigual o de una sospecha de discriminación ad personam, pues la aplicación controvertida de aquel precepto legal, que responde a una interpretación de alcance general y abstracto, condujo a un tratamiento paritario e igual de todas las listas concurrentes, siendo la misma la fórmula empleada para determinar el porcentaje de votos que a cada una correspondía. No puede estimarse, en consecuencia, aquella interpretación legal constitutiva de un trato discriminatorio proscrito por el art. 23.2 C.E..

Tampoco en este extremo puede prosperar la demanda de amparo a partir del segundo de los enfoques que del derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos representativos hemos indicado en el precedente fundamento jurídico, referido ya a la compatibilidad entre la interpretación legal realizada y la que exige, para no ser menoscabada, la garantía de la institución básica del sistema democrático que es la representación política. Para llegar a esta conclusión basta con recordar que dicha representación se articuló siempre como instrumento de participación popular en determinados órganos e instituciones del Estado democrático (STC 119/1995, fundamento jurídico 2º) y que tal participación, en elecciones directas o indirectas, está siempre sujeta a inexcusables exigencias en la manifestación del voto popular sólo en virtud de las cuales esa manifestación es identificable. Si esto es así, como indiscutiblemente es, en modo alguno puede reputarse como contraria a esta recta interpretación de la organización de la representación en elecciones de segundo grado el que sólo los votos válidos sean tenidos en cuenta para la asignación de escaños, pues al tomar en cuenta sólo los votos válidamente emitidos no se ha desfigurado en absoluto, y esto es lo decisivo, el sentido y función propios de la representación política.

6. En relación con los razonamientos que se vierten en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia sobre las posibles contradicciones entre la legislación estatal y autonómica en materia electoral, la existencia de lagunas en esta última y su integración con las previsiones de aquélla, la Federación demandante de amparo denuncia una transgresión del orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña.

Sin necesidad de efectuar consideración alguna respecto a los razonamientos que el órgano judicial realiza sobre la articulación del ordenamiento estatal y del autonómico en materia electoral, es suficiente recordar, para rechazar en este punto la demanda de amparo, que el recurso de amparo electoral se orienta, en el marco del proceso electoral, a la reparación de reales y efectivas vulneraciones de derechos fundamentales y libertades públicas, resultando, por tanto, ajena a su ámbito la posible infracción del orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

7. Finalmente, la Federación demandante de amparo imputa a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia una posible vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a la motivación de las resoluciones judiciales (art. 24.1 C.E.), al no resolver su alegación en el recurso contencioso-electoral sobre la posibilidad de que el cómputo de votos en los municipios de menos de 250 habitantes no se hubiese efectuado de conformidad con los criterios que establece el art. 20.3 de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril.

La lectura de la resolución judicial impugnada permite apreciar, en primer término, que la Sala da una respuesta expresa a la alegación de la Federación ahora recurrente en amparo, precisión ésta necesaria respecto a lo que pudiera inferirse de algunas afirmaciones que se deslizan en la demanda de amparo, y que aquella respuesta se encuentra, desde la perspectiva constitucional, suficientemente motivada, pues permite conocer, sin ningún género de dudas, las razones jurídicas en las que se ha basado el órgano judicial para desestimar el segundo de los motivos en los que se fundaba el recurso contencioso-electoral y constatar que la solución dada al caso es consecuencia de la exégesis racional del Ordenamiento y no fruto de la arbitrariedad. Por lo demás, a la vista del escrito de alegaciones en el recurso contencioso-electoral, la respuesta judicial, como señala el Ministerio Fiscal, en modo alguno puede tildarse de irrazonable o arbitraria al no haber aportado la Federación recurrente elemento fáctico o prueba alguna, cuya carga le incumbía, que acreditase mínimamente su alegación de que la Junta Electoral Provincial no hubiese efectuado el cómputo de los votos de los municipios de menos de 250 habitantes conforme a la regla que determina el art. 20.3 de la Ley de Cataluña 6/1987, de 4 de abril, ni que contradijera sus operaciones de distribución y asignación de escaños, avaladas por el órgano judicial a partir del informe remitido por la propia Junta Electoral.