Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Por escrito registrado en este Tribunal el día 13 de enero de 1999 la empresa Promaga S.A., representada por el Procurador don Juan Carlos Estévez Fernández, interpuso recurso de amparo contra las dilaciones indebidas sufridas en la tramitación del recurso de casación núm. 196/1994 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

2. Los hechos en los que se fundamenta la demanda son, en esencia, los que siguen:

a) En el año 1989, y con arreglo al cauce especial de impugnación del art. 66 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, la Abogacía del Estado interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía contra una licencia de edificación concedida por el Ayuntamiento de Estepona (Málaga) en favor de la empresa hoy solicitante de amparo. Tras acceder a la suspensión del acto impugnado, la Sala desestimó el recurso mediante Sentencia de 18 de diciembre de 1992.

b) Frente a dicha Sentencia el Abogado del Estado preparó recurso de casación, a resultas de lo cual la Sala de Málaga acordó elevar las actuaciones al Tribunal Supremo por providencia de 24 de diciembre de 1993. Según solicitaba el Abogado del Estado en el escrito de preparación, se mantuvo la suspensión de la licencia impugnada.

c) Una vez asignado en abril de 1994 número de orden (196/1994), la interposición del recurso se verificó el día 13 de junio de 1994. Mediante providencia de 30 de marzo de 1995 la Sala lo admitió y procedió a abrir el plazo de oposición al mismo.

d) Formalizados los escritos de oposición a la casación por parte del Ayuntamiento de Estepona y de la entidad hoy solicitante de amparo, por una nueva providencia de 31 de mayo de 1995 el recurso quedó pendiente de señalamiento para deliberación y fallo.

e) En vista de la tardanza en verificarse el señalamiento, la empresa Promaga S.A. presentó ante la Sala los días 16 de enero de 1996 y 17 de noviembre de 1998 escritos para que, en virtud del art. 237 L.O.P.J., impulsara la tramitación del recurso, poniendo asimismo de manifiesto los daños y perjuicios que le estaba causando la suspensión de las obras (que duraba desde la inicial interposición del recurso contencioso-administrativo por el Abogado del Estado en el año 1989).

f) En respuesta a dichos escritos la Sala dictó providencias los días 21 de febrero de 1996 y 27 de noviembre de 1998 en las que señalaba que procedería al señalamiento "cuando ello sea posible".

g) Paralelamente a estos trámites procesales, la empresa Promaga S.A. instó ante el Consejo General del Poder Judicial y ante el Defensor del Pueblo la agilización del procedimiento. A resultas de lo primero el Consejo inició diligencias informativas que fueron archivadas mediante Acuerdo de la Comisión Disciplinaria de 24 de abril de 1996 tras haberse comprobado que dicho procedimiento se hallaba concluso y pendiente de señalamiento cuando por turno correspondiese, siendo la causa del retraso el elevado número de asuntos pendientes ante la Sala. La Sala acordó unir a las actuaciones la comunicación del Consejo mediante providencia de 29 de mayo de 1996, decretando asimismo que se estuviese a lo dispuesto por providencia de 21 de febrero anterior.

3. No verificándose el señalamiento, la empresa Promaga S.A. interpuso en enero de 1999 demanda de amparo constitucional en la que entendía que el tiempo transcurrido desde la entrada de la casación en el Tribunal Supremo en abril de 1994 lesionaba su derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 C.E.). Por ello, y alegando además que la suspensión de la licencia inicialmente concedida se prolongaba desde hacía casi diez años, solicitó que se dictase Sentencia que otorgase el amparo y declarase vulnerado su derecho, así como que el Tribunal Constitucional adoptase medidas para que cesase la dilación.

4. Mediante providencia de 23 de marzo de 1999 la Sección Tercera de este Tribunal admitió la demanda de amparo y solicitó a las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía y del Tribunal Supremo la remisión de las actuaciones y asimismo el emplazamiento de quienes hubieran sido parte en el pleito.

5. Una vez personado el Abogado del Estado y recibido testimonio de las actuaciones, mediante escrito de 7 de junio de 1999 el Tribunal Supremo remitió la Sentencia sobre el recurso de casación núm. 196/94, que había sido señalada por providencia de fecha 8 de abril de 1999 y que había sido dictada el día 20 de mayo de 1999 en sentido desestimatorio.

6. Por providencia de 28 de junio de 1999 la Sección acordó, según el art. 52 LOTC, dar vista de las actuaciones a la empresa recurrente, al Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado para que formulasen alegaciones.

7. La empresa Promaga S.A., ratificándose en lo expuesto en el escrito de demanda, afirmó en sus alegaciones, con cita de doctrina constitucional (la STC 21/1998), que el hecho de haberse dictado Sentencia posteriormente a la interposición y a la admisión del amparo no implica pérdida de objeto del mismo ni puede reparar la vulneración del art. 24.2 C.E.

8. El Abogado del Estado centró sus alegaciones en la argumentación de la entidad demandante de amparo referente a la suspensión de la licencia desde hace ahora más de diez años (durante la primera instancia en la Sala de Málaga y durante la tramitación de la casación). A su juicio, se trata de una circunstancia que aparece constantemente en el escrito de demanda y que hace que la dilación reprochada no esté tanto en la duración de la casación en relación comparativa con otros recursos sino en la falta de impulso o aceleración del asunto. Consideró que los supuestos perjuicios derivados de la tardanza en la resolución judicial no pueden ser criterio de despacho de los asuntos sino que, por el contrario, ello se ha de hacer según estricto orden de entrada (tal y como señala el art. 249 L.O.P.J., y en el orden contencioso- administrativo los arts. 78.3 L.J.C.A. de 1956 y hoy 63 L.J.C.A. de 1998), pues de lo contrario bastaría que cualquiera de las partes dirigiese un escrito lamentando la tardanza y razonase los perjuicios que ello le reporta para que los tribunales tuvieran que alterar el orden cronológico de asuntos según su orden de entrada por un orden cronológico de protestas, y ello en merma de los derechos de los más pacientes o de los menos avisados. Dar prioridad a los asuntos que, según los recurrentes, acumulen un retraso que cause mayor perjuicio atentaría gravemente contra la igualdad. A este respecto el Abogado del Estado afirmó que la existencia de medidas cautelares como la suspensión del acto recurrido, aplicada en este caso, no puede ser argumento para acelerar la tramitación de un pleito sino que por el contrario es una garantía de la eficacia de la resolución final.

Asimismo, sostuvo que la empresa solicitante de amparo no ha intentado acreditar que el retraso padecido en la tramitación de la casación era anormal o excesivo en relación con otros procesos similares de los que conoce la misma Sala del Tribunal Supremo. El representante del Estado señaló que, por desgracia, es del todo habitual que la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo se esté aun pronunciando sobre recursos de apelación (es decir, ingresados antes de la entrada en vigor de la Ley 10/1992 que introdujo la casación en el orden jurisdiccional contencioso- administrativo), con una duración de la casación de siete años. Por ello consideró que una tramitación de un recurso de casación contencioso- administrativo en aproximadamente cinco años y algo menos de dos meses (desde que el recurso fue turnado por el Tribunal Supremo en abril de 1994 hasta la Sentencia de 20 de mayo de 1999), no excede de la media existente en el órgano jurisdiccional. Tras recordar el archivo de las diligencias informativas abiertas por el Consejo General del Poder Judicial, el Abogado del Estado finalizó solicitando la desestimación de la demanda de amparo.

9. En sus alegaciones el Fiscal comenzó por negar, con cita de varias Sentencias constitucionales recientes, que la circunstancia de haberse dictado Sentencia una vez interpuesta y admitida la demanda de amparo suponga la desaparición de su objeto, pues la dilación indebida no se sana por el simple hecho de que el órgano jurisdiccional dicte una resolución tardía. Una vez hecha esta afirmación, analizó el fondo de la vulneración constitucional invocada, recordando que el "plazo razonable" en la tramitación de los procesos a que obliga la jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos es un concepto jurídico indeterminado cuya concreción se efectúa con arreglo a varios criterios (la complejidad del asunto, los márgenes de interés que en el pleito arriesga el recurrente y la conducta procesal de éste y del órgano jurisdiccional).

Teniendo en cuenta que desde la entrada de la casación en el Tribunal Supremo y la providencia de 31 de mayo de 1995 que dejaba las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo la tramitación fue aparentemente normal pero que entre esta fecha y la interposición de la demanda de amparo en enero de 1999 las actuaciones estuvieron totalmente suspendidas, y asimismo que la parte recurrente instó en dos ocasiones la impulsión del procedimiento, el Fiscal consideró que se debe estimar el amparo (al igual que en la STC 21/1998, resolutoria de un caso a su juicio parecido). En efecto, ni la complejidad del asunto ni la conducta procesal de las partes sirven de justificación a la demora en resolver sino que ello obedeció a una causa extraña y ajena a la esencia del proceso de casación, causa únicamente afectante al funcionamiento de los órganos de la Administración de Justicia. De manera que el periodo de inactividad procesal y por tanto la demora en resolver el recurso de casación han determinado la vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 C.E.). En cuanto al alcance de la Sentencia estimatoria, ésta debería limitarse al reconocimiento de la vulneración producida, pudiendo ello servir de base, en su caso, para acreditar el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia a efectos de una eventual solicitud de responsabilidad patrimonial.

9. Por providencia de 25 de noviembre de 1999, se señaló para la deliberación y fallo el día 29 siguiente.

1. Previamente al análisis del fondo del asunto hemos de pronunciarnos sobre si el presente proceso constitucional tiene todavía objeto, habida cuenta de que una vez interpuesta y admitida la demanda de amparo el Tribunal Supremo dictó la Sentencia en el recurso de casación de que se trata. Como hemos dicho en otras ocasiones (SSTC 21/1998, fundamento jurídico 2º, 78/1998, fundamento jurídico 2º, 58/1999, fundamento jurídico 3º o 124/1999, fundamento jurídico 1º), este tipo de amparos basados en la vulneración del derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 C.E.) no pierden su objeto por el hecho de dictarse una Sentencia tardía, pues tal vulneración, de existir en el momento de la interposición de la demanda de amparo, no puede considerarse reparada mediante una resolución tardía del pleito. La consecuencia que sí cabe extraer de esta resolución tardía incide, como se dirá más adelante, en los efectos de la Sentencia.

2. Este Tribunal ha ido aquilatando una consolidada jurisprudencia sobre el derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas recogido en el art. 24.2 C.E., que puede encontrarse, por no citar más que resoluciones muy recientes, en las SSTC 58/1999, fundamento jurídico 6º o 124/1999, fundamento jurídico 2º. Para lo que aquí interesa, cabe sintetizarla diciendo que el art. 24.2 C.E. consagra el derecho a la tramitación de los asuntos ante los Tribunales de Justicia en un "plazo razonable" (art. 10.2 C.E., en relación con el art. 6.1 del C.E.D.H.) y en segundo lugar que son varios los criterios para determinar este "plazo razonable": la complejidad del litigio, el comportamiento procesal tanto de los litigantes como del órgano jurisdiccional y el margen ordinario de duración normal de procesos similares. Naturalmente, estos criterios entrarán en juego siempre que quien solicita el amparo por tal dilaciones indebidas haya denunciado oportunamente el retraso ante el órgano jurisdiccional, respetando así el carácter subsidiario del recurso de amparo constitucional.

Por el contrario, el interés que en el pleito arriesga quien solicita el amparo, alegado en este caso por el recurrente, es criterio que no aparece en las SSTC 21/1998 o 124/1999 pero sí en otras resoluciones, por ejemplo en la STC 58/1999 (sin embargo el fundamento jurídico 8º de la STC 21/1998 sí alude a "la realidad fáctica subyacente al propio recurso de casación" como dato que "no es intranscendente tener en cuenta").

3. En primer lugar, y en cuanto a la complejidad del asunto, ésta no se aprecia pues no había más que un recurrente y dos partes recurridas (el Ayuntamiento de Estepona y la empresa solicitante del amparo), sin que de las actuaciones se deduzca circunstancia alguna que implique o justifique una especial dificultad en la tramitación del recurso de casación, sin que podamos entrar en el análisis de la argumentación referida al art. 66 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local por tratarse de una cuestión de mera legalidad ordinaria.

En lo que se refiere a la conducta procesal del recurrente, no existe dato alguno que permita imputarle la demora en la tramitación ni falta de diligencia. Transcurridos ocho meses desde que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento en mayo de 1995, la empresa Promaga S.A. presentó un escrito en el que solicitaba la agilización y el impulso del proceso, volviendo a reiterarse idéntica petición en noviembre de 1998, de modo que cumplió con los requisitos exigidos por la jurisprudencia antes citada y, al dar a la Sala una posibilidad de subsanación de la lesión del derecho fundamental, respetó el carácter subsidiario del amparo constitucional, pese a lo cual no obtuvo del Tribunal, en un plazo razonable, la respuesta adecuada para la satisfacción de su derecho, ni siquiera para la justificación de la demora.

En cuanto al proceder del órgano jurisdiccional, el trámite de admisión se demoró desde junio de 1994 hasta marzo de 1995, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento el 31 de mayo de 1995. Denunciadas posteriormente las dilaciones, y tras el archivo de las diligencias informativas iniciadas por el Consejo General del Poder Judicial (así como tras un segundo escrito solicitando la activación del proceso), la situación procesal se mantuvo inalterada hasta la interposición del recurso de amparo el 13 de enero de 1999, produciéndose el señalamiento y recayendo la Sentencia en abril y mayo de 1999 respectivamente. No se aprecia incidencia procesal alguna que explique o justifique este retraso.

La última de las circunstancias a tener en cuenta es la concerniente a la duración normal de los procesos similares. Sobre el particular el Abogado del Estado ha alegado para justificar la demora que el plazo de más de cinco años es habitual en la tramitación de los recursos de casación contencioso- administrativos. Sin embargo, según dijimos en la recién citada STC 195/1997 (fundamento jurídico 3º), "el derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas es el que debe marcar los tiempos que observan los Tribunales en el despacho real de los asuntos, no al revés: los Tribunales deben, por imperativo constitucional, finalizar los procesos abiertos ante ellos dentro del plazo razonable que exige la Constitución".

En otras ocasiones hemos dicho que "por más que los retrasos experimentados en el procedimiento hubiesen sido consecuencia de deficiencias estructurales u organizativas de los órganos judiciales o del abrumador trabajo que sobre ellos pesa, esta hipotética situación orgánica, si bien pudiera excluir de responsabilidad a los Magistrados integrantes de la Sala, de ningún modo altera la anterior conclusión [del carácter injustificado del retraso]" (STC 7/1995, fundamento jurídico único), y asimismo, siguiendo al Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la Sentencia Unión Alimentaria Sanders c. España de 7 de julio de 1989, que el elevado número de asuntos que conocía el órgano jurisdiccional ante el que se tramitaba el pleito no legitima el retraso en resolver ya que "el hecho de que las situaciones de atasco de los asuntos se conviertan en habituales no justifica la excesiva duración de un proceso" (STC 195/1997, fundamento jurídico 3º). Y ello, por otra parte, sin que corresponda a este Tribunal entrar a valorar los evidentes problemas estructurales del funcionamiento de la Administración de Justicia (STC 20/1999, fundamento jurídico 3º, con cita de otras tres Sentencias) puestos de manifiesto, en lo concerniente a la tramitación de la casación que dio lugar al presente recurso de amparo, en la comunicación del Acuerdo de archivo de las diligencias informativas iniciadas por el Consejo General del Poder Judicial.

4. No resta sino concluir, al igual que en las SSTC 144/1995, fundamento jurídico 3º, 180/1996, fundamento jurídico 8º, 10/1997, fundamento jurídico 9º y 124/1999, fundamento jurídico 5º, que "el plazo de inactividad procesal transcurrido no estaba justificado, siendo, en consecuencia, irrazonable". Procede pues declarar que el derecho fundamental de la empresa recurrente en amparo a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 C.E.) fue vulnerado por el retraso padecido en dictarse la Sentencia de casación, sin que proceda hacer pronunciamiento alguno sobre la petición contenida en la demanda de amparo respecto de la remoción de la inactividad judicial, ya que, como se relató en el antecedente 4º, recayó Sentencia una vez interpuesta la demanda de amparo.