Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 29 de abril de 1995, la representación procesal de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears planteó conflicto constitucional positivo de competencia frente al Estado en relación con los artículos 1 al 6, la disposición adicional segunda y, por conexión, la disposición adicional primera y la disposición transitoria única del Real Decreto 2308/1994, de 2 de diciembre, por el que se establece el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior. El conflicto planteado se basa en los siguientes motivos:

a) Comienza el representante de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears manifestando que aunque el Real Decreto citado, que se cuestiona casi en su totalidad, es desarrollo de la disposición adicional única del Real Decreto-ley 8/1994, de 5 de agosto, que faculta al Gobierno para que establezca el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, operación normativa no discutible a tenor de lo expresado por este Tribunal en el fundamento jurídico 4 de la Sentencia 178/1994, de 16 de junio, dicho desarrollo es incorrecto puesto que el Real Decreto 2308/1994 contiene reglas y preceptos que exceden del carácter básico que podría justificarlos, restringiéndose así por el Estado las potestades normativas que corresponden a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

El examen detenido del articulado del Real Decreto de constante referencia pone de manifiesto, para el representante de las Illes Balears, un exceso reglamentista que casa mal con la naturaleza de lo básico (SSTC 69/1988, de 19 de abril, 80/1988, de 28 de abril y 248/1988, de 20 de diciembre, entre otras), y que en esencia pretende que la intervención de los entes autonómicos se reduzca a sustituir a las autoridades estatales en las operaciones puramente administrativas previamente diseñadas con detalle por el Gobierno central. Por otra parte, en el texto reglamentario se ha omitido la imprescindible referencia a los preceptos que, total o parcialmente, deben reputarse básicos. De todo ello concluye que el texto aprobado por el Gobierno excede del planteamiento de principios y reglas mínimas que luce en la disposición adicional única del Real Decreto-ley 8/1994.

b) Combate seguidamente la representación de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears el contenido de la disposición adicional segunda del Real Decreto citado, en la que se establece que las referencias a la Administración del Estado contenidas en dicho reglamento "deben entenderse realizadas a las Comunidades Autónomas que hayan recibido el traspaso de funciones y servicios en materia de Cámaras de la Propiedad Urbana con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990". Para esta parte, al condicionar el ejercicio de facultades ejecutivas por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, a la previa recepción del traspaso de funciones y servicios, y no a la simple titularidad estatutaria de tales facultades, el Estado incurre en incompetencia pues se reserva un ámbito de actuación administrativa para el que no se halla expresamente apoderado (arts. 149.1.18 CE y 11.1 EAIB). La facultad concedida al Gobierno de la Nación en la disposición adicional única del Real Decreto-ley 8/1994 no puede ser utilizada para reservar a favor de la Administración del Estado actuación ejecutiva alguna, porque el Estado sólo es titular de competencias normativas ex artículo 149.1.18 CE y porque el propio Real Decreto-ley reserva expresamente a la Administración pública de tutela el ejercicio de determinadas facultades ejecutivas, siendo claro que dicha Administración es la estatutariamente competente.

Considera la representación de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears que no es de aplicación en el presente caso la doctrina contenida en las SSTC 25/1983, de 7 de abril, 143/1985, de 24 de octubre y 209/1990, de 20 de diciembre, en el sentido de que el Estado podría seguir ejerciendo en el territorio balear aquellas competencias sobre Cámaras de la Propiedad Urbana que no requieran la previa transferencia de medios personales y materiales, porque el ejercicio de las correspondientes competencias por parte del Estado no es "una necesidad derivada del principio de continuidad en la prestación de los servicios públicos", tal y como exige el Tribunal Constitucional en su Sentencia 209/1990, de 20 de diciembre (FJ 2). Por otra parte, los cometidos administrativos que aparecen regulados en el Real Decreto 2308/1994 pueden ser abordados sin dificultad por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

2. Mediante providencia de 23 de mayo de 1995, la Sección Cuarta acordó la admisión a trámite del conflicto positivo de competencia y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días, aportase las alegaciones que estimase conveniente. Asimismo, acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare el referido Real Decreto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la resolución del mencionado conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, y publicar dicha incoación en el "Boletín Oficial del Estado" y en el de las Illes Balears.

3. Mediante escrito registrado en el Tribunal el día 16 de junio de 1995 el Abogado del Estado solicitó una prórroga de diez días del plazo concedido para formular alegaciones.

La Sección Cuarta, mediante providencia de 19 de junio de 1995, acordó conceder la prórroga solicitada.

4. El Abogado del Estado presentó en el Registro del Tribunal el escrito de alegaciones el día 30 de junio de 1995, alegaciones que se exponen resumidamente a continuación:

a) En primer lugar discute el Abogado del Estado los argumentos referentes a la impugnación de los arts. 1 a 6 del Real Decreto 2308/1994 que, como resalta, son todo su articulado. Razona que, reconocido por la Comunidad Autónoma de las Illes Balears que la norma en que se apoya el mismo, el Real Decreto-ley 8/1994, de 5 de agosto, sí tiene carácter básico, dicho carácter se transmite al otro Real Decreto citado, que se dicta en ejercicio de la autorización contenida en el Real Decreto-ley. Admitido pacíficamente el carácter básico de la norma habilitante, el desarrollo de la misma debe ser admitido igualmente como básico, salvo alegaciones concretas, aquí inexistentes. El general petitum de la demanda debe pues rechazarse sin más, por pura inconsistencia con la no discutida condición de básica de la norma de habilitación.

Argumenta que la cuestión está sustancialmente resuelta, en todo caso, en la STC 178/1994, de 16 de junio, en la que se reconoció la competencia estatal, derivada del art. 149.1.18 CE, para dictar las bases reguladoras de las Cámaras de Propiedad Urbana y el carácter básico de la norma de supresión de éstas y de las medidas sobre el personal y patrimonio de las mismas. Ante esa clara doctrina le parece igualmente clara la inconsistencia de la pretensión competencial hecha valer en primer término en el presente conflicto por parte de la Comunidad Autónoma promotora del mismo.

b) En segundo lugar examina la representación del Gobierno del Estado la impugnación por la Comunidad Autónoma de la disposición adicional segunda del Real Decreto citado, que dispone que las referencias contenidas en el mismo a la Administración del Estado deben entenderse realizadas a las Comunidades Autónomas que hayan recibido el traspaso de funciones y servicios en materia de Cámaras de la Propiedad Urbana con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para 1990. Sostiene el Abogado del Estado que la Comunidad Autónoma incurre en una equivocada comprensión de la doctrina constitucional sobre este problema y, en concreto, de lo establecido en la STC 209/1990, de 20 de diciembre. Para el Abogado del Estado, y de acuerdo con lo expuesto en el fundamento jurídico 2 de dicha Sentencia, la licitud de la permanencia en el Estado de estas competencias deriva de que sea necesario e imprescindible el traspaso de los servicios para el ejercicio de aquéllas. Ello ocurre siempre que éstas tienen como objeto directo medios personales y materiales y el caso controvertido es, al respecto, paradigmático, puesto que el objeto de las competencias disputadas es exclusivamente concerniente al destino de los medios personales y materiales de las Cámaras, siendo por tanto imposible el ejercicio de las competencias sobre los mismos sin el previo traspaso; la exigencia de la continuidad de los servicios es inherente a la afectación de este tipo de medios, objeto exclusivo de la competencia examinada. Por todo ello, y para el Abogado del Estado, procede también desestimar este extremo de las pretensiones del Comunidad promotora del conflicto, que carece de todo fundamento constitucional.

5. Por providencia de 20 de julio de 2004, se señaló el siguiente día 22 para deliberación y votación de la presente Sentencia.

1. Constituye el objeto del presente conflicto positivo de competencia el Real Decreto 2308/1994, de 2 de diciembre, por el que se establece el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior. Antes de exponer los concretos términos en los que el Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears plantea su controversia competencial, procede situar la mencionada disposición en el contexto normativo en el que se inserta.

La disposición final décima de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para 1990, suprimió como corporaciones de Derecho público las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y el Consejo Superior de las mismas (apartado 1), al tiempo que estableció una serie de reglas que debían observarse por la Administración que tuviera atribuida la tutela de dichas organizaciones para liquidar su patrimonio [apartado 2 a)], así como normas relativas al personal de las mencionadas Cámaras [apartado 2 b)]. La STC 178/1994, de 16 de junio, aunque declaró que la regulación del precepto no vulneraba el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias (FJ 4), dado que aquélla podía considerarse dictada en ejercicio de la competencia que al Estado reserva el art. 149.1.18 CE (bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas), sin embargo, estimó la inconstitucionalidad de dicha disposición final, en síntesis, por haber sido aprobada en la Ley de presupuestos generales del Estado contraviniendo lo dispuesto en el art. 134.2 CE (FJ 5).

Poco tiempo después de la mencionada declaración de inconstitucionalidad se aprobó el Real Decreto-ley 8/1994, de 5 de agosto, que reprodujo aquella regulación, con la justificación de que "el período de transitoriedad que abrió en su momento la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990 en lo que se refiere al régimen jurídico tanto del personal como del patrimonio de las Cámaras Oficiales de la Propiedad" aconsejaba "por razones de urgencia para evitar un mayor deterioro de la situación de dichas entidades y concretar las expectativas creadas a su personal, regular a través del instrumento jurídico pertinente el destino de personal y patrimonio de dichas Cámaras cuya razón de ser como Corporaciones de derecho público, dado el contenido de los intereses que representan y la libertad de asociación consagrada en la Constitución, no resulta justificada" (exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/1994). Se dispuso, en consecuencia:

"Artículo único. Las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y el Consejo Superior de las mismas, reguladas por el Real Decreto 1649/1977, de 2 de junio, quedan suprimidas como Corporaciones de derecho público, desapareciendo, en consecuencia, la referencia a las mismas contenida en el art. 15.1 a) de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico."

"Disposición adicional única. Se faculta al Gobierno para que mediante Real Decreto establezca el régimen y destino del patrimonio y personal de las mismas. Dicha regulación:

a) Establecerá la forma y requisitos por los que ha de regirse la elaboración, por la Administración Pública que hasta ahora tenga atribuida su tutela, del inventario de bienes y derechos que constituyen el patrimonio de las mismas, así como la determinación de qué parte del total de dicho patrimonio ha sido generado directa o indirectamente con cargo a la cuota obligatoria u otras actuaciones derivadas de obligaciones legales y cuál se considera generada con ingresos diferentes a los anteriores. El patrimonio que de acuerdo con la citada determinación haya sido generado con cargo a la cuota obligatoria u otras actuaciones derivadas de obligaciones legales, será inscrito, titulado o ingresado, según el tipo de patrimonio de que se trate, a nombre de las correspondientes Administraciones Públicas para el cumplimiento o realización de fines o servicios públicos. La parte del patrimonio generada con ingresos diferentes a los antes citados será igualmente inscrito, titulado o ingresado a favor de las Administraciones Públicas correspondientes que lo podrán adscribir a aquellas asociaciones sin ánimo de lucro constituidas o que se constituyan y que tengan como finalidad esencial la defensa, promoción e información de los propietarios y usuarios de viviendas urbanas.

b) Fijará el destino del personal que el día 1 de junio de 1990 prestaba servicios en las Cámaras sometidas a la tutela estatal, siempre que las mismas no hubieran sido objeto de traspaso a la correspondiente Comunidad Autónoma, el cual se integrará en la Administración del Estado, así como el régimen y condiciones en que se producirá esta integración, con respecto de las normas vigentes sobre el personal al servicio de la Administración Pública.

Las restantes Administraciones Públicas que ejerzan la tutela sobre las correspondientes Cámaras de la Propiedad Urbana adoptarán asimismo las determinaciones necesarias para la integración del personal de aquéllas".

"Disposición final primera. Lo establecido en este Real Decreto-ley tiene carácter básico".

En desarrollo de estos preceptos del Real Decreto-ley 8/1994, de 5 de agosto (cuyo carácter básico se confirmó de nuevo por la STC 11/2002, de 17 de enero, en especial FJ 9), se dictó el Real Decreto 2308/1994, de 2 de diciembre, por el que se establece el régimen y destino del patrimonio y personal de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y su Consejo Superior, que constituye el objeto de este proceso constitucional.

2. El Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears impugna los arts. 1 a 6 del Real Decreto 2308/1994, así como la disposición adicional segunda y, por conexión, la disposición adicional primera y la disposición transitoria única; esto es, se impugna la totalidad del contenido del mencionado Real Decreto, salvo sus disposiciones derogatoria y final.

El conflicto positivo de competencia comprende dos objetos con fundamentos diferenciados. En cuanto a los arts. 1 a 6 de aquel Decreto, considera el órgano autonómico promotor de este proceso que a toda la regulación de la norma estatal es imputable un "exceso reglamentista que casa mal con la naturaleza de lo básico", aunque, más allá de esta afirmación general, no se contiene en el escrito por el que se promueve este proceso constitucional ningún análisis pormenorizado de los preceptos impugnados. Por otra parte, el conflicto se dirige también contra la disposición adicional segunda de dicha norma, que dispone: "Las referencias contenidas en el presente Real Decreto a la Administración del Estado deben entenderse realizadas a las Comunidades Autónomas que hayan recibido el traspaso de funciones y servicios en materia de Cámaras de la Propiedad Urbana con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990". A juicio de la Comunidad Autónoma, esas competencias ejecutivas ya le correspondían, aunque no se hubiera llevado a cabo el traspaso de funciones y servicios mencionado.

Y es que, para acabar de delimitar los términos en que se plantea la controversia competencial es necesario destacar que la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, cuyo Estatuto de Autonomía se aprobó por la vía del art. 143 CE, recibió las competencias de "desarrollo legislativo y ejecución" en materia de "Corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales" por Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía mencionada [art. 3 a) Ley Orgánica 9/1992]. Más tarde, por Ley Orgánica 9/1994, de 24 de marzo, fue reformado el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y la mencionada competencia se asumió como competencia estatutaria (art. 11.11 EAIB, hoy art. 11.15 en la redacción derivada de la Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero).

Sin embargo, el traspaso de funciones y servicios correspondientes a dichas competencias [art. 147.2 d) CE] no se produjo hasta que se aprobó el Real Decreto 495/1997, de 14 de abril, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en materia de Cámaras de la Propiedad Urbana. El presente conflicto positivo de competencias fue planteado en 1995, es decir, entre el momento de la transferencia competencial y el del efectivo traspaso de funciones y servicios correspondientes a dichas Cámaras. Esta circunstancia es de importancia decisiva para la resolución de la controversia competencial, pues, conforme a jurisprudencia reiterada de este Tribunal, para la resolución de este tipo de conflictos constitucionales ha de atenderse a los términos en que permanezca la vindicatio potestatis en el momento de dictarse Sentencia, con relativa independencia, por tanto, de la concreta controversia competencial planteada inicialmente, si entre ese momento inicial y el de dictar sentencia, por efecto de modificaciones normativas o, en general, de algún cambio que pueda afectar al objeto del proceso, éste ha de entenderse sobrevenidamente alterado o, en su caso, desaparecido (por todas, STC 45/2001, de 15 de febrero, FJ 5, y las resoluciones allí citadas).

3. Conforme al criterio al que acaba de hacerse referencia es necesario señalar que el conflicto competencial ha perdido parcialmente su objeto en cuanto a la solicitud de que se declare que las competencias de ejecución dirigidas a la liquidación patrimonial y las relativas a la situación definitiva del personal de las Cámaras corresponden a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (la segunda pretensión que, según se ha expuesto, formula la Comunidad Autónoma que promueve el conflicto contra el Real Decreto 2308/1994). Realizado el traspaso de funciones y servicios en 1997, hoy no cabe duda alguna de que las mencionadas competencias de ejecución corresponden a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. Así se deduce del propio tenor literal de la ya transcrita disposición adicional segunda del Real Decreto 2308/1994: "Las referencias contenidas en el presente Real Decreto a la Administración del Estado deben entenderse realizadas a las Comunidades Autónomas que hayan recibido el traspaso de funciones y servicios en materia de Cámaras de la Propiedad Urbana".

Y así se deduce, también, del texto del anexo [letra B): "Funciones de la Administración del Estado que asume la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares"] del Real Decreto 495/1997, de 14 de abril, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en materia de Cámaras de la Propiedad Urbana. Se establece allí que "se traspasa a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares dentro de su ámbito territorial la ejecución de las medidas que las citadas disposiciones atribuyen en materia de Cámaras de la Propiedad Urbana a la Administración del Estado en relación con las Cámaras Oficiales de la Propiedad existentes en la Comunidad Autónoma, correspondiendo a la misma adoptar sobre su personal y patrimonio las medidas previstas por el Real Decreto-ley 8/1994, de 5 de agosto".

Con independencia del valor que haya que otorgar a declaraciones de este tipo contenidas en los Decretos de traspaso de servicios, que no son "normas de atribución competencial" (STC 209/1990, de 20 de diciembre, FJ 2), al menos, sí cabe deducir del párrafo transcrito que el Estado y la Comunidad Autónoma aceptan hoy que las mencionadas competencias ejecutivas corresponden a ésta y que, en consecuencia, en este punto, ha desaparecido la controversia competencial.

4. Sin embargo, ha de entenderse que subsiste parcialmente el objeto de este proceso, en cuanto que la Comunidad Autónoma insta la declaración de nulidad del Real Decreto 2308/1994 alegando que "contiene reglas y preceptos que exceden del carácter básico que podría justificarlos", incurriendo así en "un exceso reglamentista que casa mal con la naturaleza de lo básico", con invasión, por tanto, de sus competencias de desarrollo legislativo.

Ya en este punto, es de recordar que una reiterada doctrina de este Tribunal viene declarando que la impugnación de una norma "debe hacerse aportando un análisis y una argumentación consistente", pues "no debe estimarse una pretensión que sólo descansa en la mera aseveración genérica, huérfana de toda argumentación, de una supuesta afectación de títulos competenciales" y es que, en definitiva "nuestra jurisprudencia no admite que las controversias competenciales sean suscitadas desde un plano abstracto y generalizado, que prescinda de contrastar, de manera singularizada, los títulos competenciales invocados y el concreto contenido de cada uno de los preceptos sobre los cuales se proyecta la impugnación (SSTC 147/1991, FJ 4; 141/1993, FJ 5; 146/1996, FJ 1)" (STC 118/1998, de 4 de junio, FJ 4).

Y en estos autos, como destaca el Abogado del Estado, la Comunidad Autónoma se limita a invocar genéricamente el exceso del Real Decreto 2308/1994 respecto de lo que necesariamente había de ser básico conforme al Real Decreto-ley 8/1994, sin señalar ni un solo concreto punto en que aquél pudiera desbordar lo habilitado por éste con el mencionado carácter básico, lo que conduce a la desestimación del conflicto en la medida en que subsiste.