Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 19 de octubre de 2004, el Procurador de los Tribunales don Juan Luis Pérez-Mulet Suárez, posteriormente sustituido por doña María Victoria Pérez-Mulet y Diez-Picazo, en nombre y representación de la entidad mercantil Funeraria del Bages, S.L., asistida por el Abogado don Víctor Deosdad Crespo, interpuso recurso de amparo contra la resolución que se cita en el encabezamiento.

2. Los fundamentos de hecho del recurso de amparo son los siguientes:

a) La Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Navarcles, en cumplimiento de un Acuerdo adoptado el 15 de abril de 1999, convocó concurso público para la adjudicación del contrato de arrendamiento de un edificio de titularidad municipal situado en la calle Ubac s/n de dicha localidad, siendo publicado el Acuerdo en el “Boletín Oficial de la Provincia de Barcelona” de 20 de abril de 1999, sin que fuera objeto de impugnación. Al citado concurso sólo concurrió la sociedad Funeraria Fontanova de Fontanet Sunyé, S.L., a la que fue adjudicado el contrato de arrendamiento mediante Acuerdo de la Comisión de Gobierno adoptado el 31 de mayo de 1999, que no fue objeto de publicación. Tras ello, el Ayuntamiento y la sociedad adjudicataria suscribieron el correspondiente contrato, fechado el 7 de junio de 1999.

b) Conocido por la sociedad Funeraria del Bages, S.L., el acuerdo de adjudicación, interpuso recurso contencioso-administrativo alegando múltiples infracciones del ordenamiento jurídico referidas tanto al acto de adjudicación como al procedimiento administrativo seguido al efecto. A su entender, la actuación administrativa encubría una cesión fraudulenta de uso gratuito del inmueble por un determinado período de tiempo a otra entidad competidora de la actora, para que se destinara a tanatorio municipal, a cambio de comprometerse a realizar las obras necesarias para adaptar la edificación al mencionado destino y así poder desarrollar la actividad mercantil en régimen de monopolio durante el período de vigencia del contrato de arrendamiento.

c) El conocimiento del recurso correspondió a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que, mediante Sentencia de 28 de julio de 2004, declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa de la sociedad recurrente. El órgano judicial basa su decisión en que la sociedad actora no impugnó la convocatoria del concurso ni participó en el mismo, de modo que la anulación del acuerdo recurrido no le produciría de modo inmediato un efecto positivo ni evitaría un perjuicio actual o futuro, por lo que el interés de la sociedad recurrente queda reducido a la mera y abstracta defensa de la legalidad, dado que no existe una acción pública en el ámbito de la contratación administrativa local; conclusión que no resulta desvirtuada por el hecho de que la recurrente sea una empresa de servicios funerarios.

3. La demanda de amparo denuncia la vulneración de los arts. 9.3, 14 y 24.1 CE por cuanto la Sentencia impugnada ha negado la legitimación activa de la sociedad demandante para impugnar en vía contencioso-administrativa una resolución municipal que afecta a sus intereses legítimos, consolidando así una situación de desigualdad creadora de indefensión, mediante una interpretación irrazonable, errónea, arbitraria y desproporcionadamente rigorista de la legitimación activa, lo que resulta contrario a la tutela judicial efectiva y al principio pro actione.

Entiende la recurrente que para que la Sala de lo Contencioso-Administrativo pudiese declarar la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la actora tendría que haber entrado a analizar las numerosas irregularidades que se alegaron en la demanda del recurso, algunas de las cuales eran, a su juicio, de la suficiente entidad y gravedad como para ser causantes de la declaración de nulidad radical, tanto del anuncio de concurso público del contrato de arrendamiento como de la posterior adjudicación definitiva, ya que bajo la apariencia formal de una oferta en régimen de contrato de arrendamiento de un edificio municipal, en realidad, se había adjudicado un contrato de cesión del uso gratuito del edificio para ser destinado a tanatorio en régimen de monopolio, a cambio de realizar determinadas obras de adaptación a sus nuevas funciones. Expone que el órgano judicial se limitó a tomar en consideración que la actora no había desplegado una iniciativa anterior a la formalización del recurso contencioso-administrativo en pos de impedir la adjudicación del contrato, impidiendo así el necesario control judicial de la actuación administrativa.

4. Mediante providencia de 8 de marzo de 2006 la Sección Segunda de este Tribunal admitió a trámite la demanda de amparo, acordando dirigir comunicación Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña para que se emplazase a quienes hubieran sido parte en el procedimiento, con excepción de la recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en este proceso constitucional, con traslado a dichos efectos de copia de la demanda presentada.

5. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 3 de abril de 2006, la entidad mercantil Funeraria Fontanova de Fontanet Sunyé, S.L., pidió que se le tuviera por parte en el presente proceso de amparo, representada por el Procurador de los Tribunales don José Luis Pinto Marabotto y asistida por el Abogado don Joan Sánchez Gómez, teniéndosele por personada en diligencia de ordenación de 5 de mayo de 2006.

6. En la misma diligencia de ordenación de 5 de mayo de 2006 se acordó, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de las actuaciones recibidas, en la Secretaría de la Sala, por un plazo común de veinte días, al Ministerio Fiscal y a las partes personadas, para que dentro de dicho término presentaran las alegaciones que a su derecho conviniera.

7. La Fiscalía ante el Tribunal Constitucional presentó el 19 de mayo de 2006 su escrito de alegaciones, en el que solicita el otorgamiento del amparo. Tras recordar nuestra jurisprudencia sobre el derecho de acceso a la jurisdicción como vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), advierte que la mercantil demandante de amparo ostentaba licencia municipal para desarrollar la actividad de servicios funerarios en el municipio de Navarcles y que si no la ejercía de modo efectivo era por el notable costo económico que suponía tener que incorporar las instalaciones de un tanatorio propio para el desarrollo de dicha actividad. Pese a que en el recurso contencioso-administrativo se destacaban una serie de irregularidades, tanto en la convocatoria del concurso público como en su desarrollo y adjudicación definitiva, sin embargo, el órgano judicial se ha limitado a verificar que la recurrente, en la medida en que no impugnó en su momento el concurso público, ni tampoco fue parte en el expediente administrativo de contratación, carecería de interés legítimo, sin detenerse a valorar si realmente el mencionado concurso público presentaba las graves irregularidades que se alegaban hasta el punto de encubrir otra relación contractual distinta de la que formal y exteriormente se había anunciado, y sin detenerse a ponderar tampoco que la demandante, en cuanto titular de una licencia municipal para la explotación privada de los servicios funerarios de la localidad, tuviera el interés derivado de esa propia titularidad. Lejos de ello, la Sala ha aplicado un rigorismo excesivo y un criterio restrictivo, contrario a la efectividad del derecho a la tutela de la recurrente, teniendo en cuenta que el principio pro actione opera con mayor intensidad cuando se trata del acceso a la jurisdicción para obtener de los órganos judiciales una primera resolución judicial.

8. La demandante de amparo presentó sus alegaciones el 1 de junio de 2006, en escrito que reproduce, en lo sustancial, los razonamientos contenidos en el de demanda.

9. La representación procesal de la sociedad Funeraria Fontanova de Fontanet Sunyé, S.L., presentó su escrito de alegaciones el 7 de junio de 2006, en el que pide la denegación del amparo, en atención a las siguientes razones, sintéticamente expuestas: a) El interés legítimo presupone la existencia de una resolución administrativa que repercuta o pueda repercutir en la esfera jurídica del reclamante, directamente o indirectamente, pero de manera efectiva y acreditada; no de forma hipotética, potencial o futura. Sin embargo, en el presente caso la demandante no concurrió al concurso público y, por lo tanto, nada puede reclamar, ya que la mera defensa de la legalidad no otorga legitimación en aquellos casos en que el ordenamiento no establece la acción popular; en realidad, el acto administrativo no afecta a la situación jurídico material de la recurrente puesto que podrá continuar desarrollando su actividad en el término municipal de Navarcles si cumple la normativa vigente en dicha población; por tanto, los perjuicios que alega derivarán de la falta de adecuación de su actividad a la normativa, pero en ningún caso de la adjudicación del contrato de alquiler mencionado. b) La recurrente no ha acreditado la aducida connivencia entre el Ayuntamiento y la adjudicataria para constituir un presunto monopolio en la prestación de servicios funerarios. c) El acto administrativo de adjudicación del contrato es plenamente conforme al ordenamiento jurídico puesto que la tramitación del expediente de contratación se ajusta al procedimiento legalmente establecido; la elección del concurso como modalidad de adjudicación tiene su apoyo en el art. 72.3 del Decreto 336/1998; y la Administración utilizó sus facultades de selección, conforme a las bases establecidas y al interés público. d) El contrato de arrendamiento resulta plenamente ajustado al pliego de cláusulas administrativas particulares.

10. Por providencia de fecha 6 de noviembre de 2008 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 10 del mismo mes y año, trámite que ha finalizado en el día de hoy.

1. La cuestión que se somete al juicio de este Tribunal consiste en dilucidar si la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída el 28 de julio de 2004 en el recurso contencioso-administrativo núm. 613-1999, vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) de la demandante de amparo, al declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Navarcles (Barcelona) de 31 de mayo de 1999, sobre adjudicación por concurso público del contrato de arrendamiento de un edificio municipal con destino a tanatorio.

La parte demandante de amparo y el Ministerio Fiscal así lo estiman, por considerar que la Sentencia impugnada niega indebidamente a la sociedad recurrente la legitimación activa para impugnar en vía contencioso-administrativa una resolución municipal que afecta a sus intereses legítimos. Sostienen que el órgano judicial se ha limitado a verificar que la recurrente, en la medida en que no impugnó en su momento el concurso público ni fue parte en el expediente administrativo, carecería de interés legítimo, sin detenerse a valorar si realmente el mencionado concurso público presentaba las graves irregularidades que se alegaban, hasta el punto de encubrir otra relación contractual distinta de la que formal y exteriormente se había anunciado y sin detenerse a ponderar tampoco que la demandante, en cuanto titular de una licencia municipal para la explotación privada de los servicios funerarios en la localidad, tuviera el interés derivado de esa propia titularidad.

Por el contrario, la representación procesal de la entidad mercantil Funeraria Fontanova de Fontanet Sunyé, S.L., sostiene que la Sentencia impugnada es plenamente conforme con los preceptos constitucionales invocados ya que la demandante no concurrió al concurso público y, por lo tanto, nada puede reclamar, puesto que la mera defensa de la legalidad no confiere legitimación en aquellos casos en que el ordenamiento no establece la acción popular; sostiene que, en realidad, el acto administrativo no afecta a la situación jurídico material de la recurrente dado que podrá continuar desarrollando su actividad en el término municipal de Navarcles si cumple la normativa vigente en dicha población.

2. Nos hallamos por consiguiente ante un recurso formulado por el cauce del art. 44 LOTC puesto que lo impugnado no es la legalidad del acto administrativo que fue objeto del proceso contencioso-administrativo sino la Sentencia que puso fin al mismo, a causa de que, según la recurrente, al no resolver la pretensión de fondo y apreciar indebidamente una causa de inadmisión —su falta de legitimación activa—, ha vulnerado el contenido normal de la tutela judicial efectiva, que garantiza como derecho fundamental el art. 24.1 CE.

Debemos también señalar con carácter preliminar que aunque la demandante de amparo invoque la vulneración no sólo de su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) sino también de los arts. 9.3 y 14 CE, lo cierto es que toda su argumentación, y la esencia misma de la impugnación, se sitúa en la privación del derecho a obtener una decisión judicial sobre el fondo de sus pretensiones, y es por tal privación por lo que reclama el amparo de este Tribunal. De ahí que el marco constitucional adecuado para el examen de la queja sea el del derecho de acceso al proceso o a la jurisdicción, ínsito en el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), debiendo tenerse como una alegación meramente instrumental de la anterior la invocación que se hace de los arts. 9.3 y 14 CE.

En efecto, por lo que se refiere a la presunta infracción del art. 9.3 CE, al margen de que esta queja carezca del necesario desarrollo argumental, hemos de recordar que la denuncia de su vulneración autónoma no tiene viabilidad en este tipo de procesos constitucionales de amparo (SSTC 1/2001, de 15 de enero, FJ 1; y 8/2005, de 17 de enero, FJ 2) y que si se alega anudada al derecho del art. 24.1 CE, sólo en el ámbito de este derecho cabe darle respuesta. Y es que constituye doctrina constante de este Tribunal que el recurso de amparo se ha establecido por el constituyente y configurado por el legislador como un medio procesal para recabar la tutela de las libertades y derechos proclamados en los arts. 14 a 30 CE [arts. 53.2 y 161.1 b) CE y 41 LOTC] y sólo con la finalidad de restablecer o preservar los mismos ex art. 41.3 LOTC (SSTC 64/1991, de 22 de marzo, FJ 4; y 132/2005, de 23 de mayo, FJ 1).

Tampoco puede prosperar la invocación del art. 14 CE ante la carencia de desarrollo argumental de la demanda de amparo sobre este aspecto, no correspondiendo a este Tribunal reconstruir de oficio las demandas supliendo la inexistencia de razonamiento de las partes, al ser la de aportarlo una carga de quien impetra el amparo constitucional, a quien compete, no solamente abrir la vía para que pueda pronunciarse, sino también la de proporcionar la fundamentación fáctica y jurídica que razonablemente es de esperar y que se integra en el deber de colaborar con la justicia del Tribunal Constitucional (entre otras, SSTC 281/2000, de 27 de noviembre, FJ 5; 21/2001, de 29 de enero, FJ 3; 5/2002, de 14 de enero, FJ 1; 174/2003, de 29 de septiembre, FJ 8; y 118/2005, de 9 de mayo, FJ 2).

3. Fijados así los términos de la controversia, debemos recordar que con motivo de las numerosas ocasiones en las que este Tribunal ha efectuado su control de constitucionalidad sobre resoluciones judiciales que rechazan a limine el ejercicio del derecho de acción, se ha conformado una doctrina con arreglo a la cual el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE comporta, como contenido esencial y primario, el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes. Hemos reiterado, no obstante, que al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal, por lo que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface igualmente cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión o meramente procesal, apreciando razonadamente la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley que, a su vez, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental (por todas, STC 63/2006, de 27 de febrero, FJ 2).

4. En el presente caso la inadmisión del recurso contencioso-administrativo se produce al apreciar el órgano judicial que la demandante carece de legitimación activa para impugnar la actuación administrativa cuya anulación pretende. En este sentido procede recordar que hemos considerado la legitimación procesal como una específica relación entre el actor y el contenido de la petición que se ejercita, de modo que el interés legítimo en lo contencioso-administrativo ha sido caracterizado como “una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto”, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real; no potencial o hipotético (SSTC 65/1994, de 28 de febrero, FJ 3; 105/1995, de 3 de julio, FJ 2; 122/1998, de 15 de junio, FJ 4; 1/2000, de 17 de enero, FJ 4; y 45/2004, de 23 de marzo, FJ 4). Dicho de otro modo, se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, y que se materializaría de prosperar ésta. Luego, para que exista interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso.

En principio, aunque la apreciación de cuándo concurre un interés legítimo, y por ende legitimación activa para recurrir en vía contencioso-administrativa, es cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE (así, SSTC 47/1988, de 21 de marzo, FJ 4; 93/1990, de 23 de mayo, FJ 3; 143/1994, de 9 de mayo, FJ 3; y 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2), no obstante éstos quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso (por todas, SSTC 88/1997, de 5 de mayo, FJ 2; 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2; 188/2003, de 27 de octubre, FJ 4; y 3/2004, de 14 de enero, FJ 3).

5. Recordado lo anterior, estamos en condiciones de contrastar la Sentencia impugnada con la doctrina constitucional sintéticamente expuesta. Conforme quedó ya dicho, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha considerado, en esencia, que la sociedad mercantil recurrente carecía de legitimación activa para impugnar la adjudicación por concurso público del contrato de arrendamiento de un edificio de titularidad municipal con destino a tanatorio, como consecuencia de que no impugnó la convocatoria del concurso público ni participó en el mismo, de modo que la anulación del acuerdo impugnado no le produciría de manera inmediata un efecto positivo ni evitaría un perjuicio actual o futuro, por lo que el interés de la sociedad recurrente queda reducido a la mera y abstracta defensa de la legalidad, conclusión que no resulta desvirtuada por el hecho de que se trate de una empresa de servicios funerarios.

Por lo tanto, aunque en una primera aproximación resulta apreciable la existencia de un interés legítimo de la sociedad demandante en un procedimiento a través del cual el Ayuntamiento atribuye el uso de un inmueble para ser destinado a tanatorio, sin embargo el análisis de la cuestión no puede detenerse aquí ya que la Sentencia impugnada no niega la legitimación de la recurrente por desconocer su condición de empresa destinada a la prestación de servicios funerarios, sino porque no impugnó en su momento la convocatoria del concurso de adjudicación del contrato de arrendamiento del inmueble, ni participó en tal concurso.

Nuestro control sobre la razonabilidad de esta argumentación no puede desvincularse de las circunstancias del caso concreto, pues la cuestión podría recibir diferente respuesta en función de cuál fuera la razón por la que la recurrente se hubiera abstenido de impugnar o participar en las actuaciones administrativas precedentes. En efecto, en este ámbito nuestra jurisprudencia se desenvuelve siempre en función de las particularidades del caso, de modo que si bien en ocasiones hemos considerado compatible con el art. 24.1 CE la decisión judicial de negar legitimación activa a quien pretende impugnar la resolución de un concurso habiéndose aquietado previamente con la convocatoria y su exclusión en el mismo (así, STC 93/1990, de 23 de mayo, FJ 3), en otras, por el contrario, hemos sostenido la impugnabilidad de un acto o resolución, aunque no lo hubieran sido las bases de la convocatoria, si concurre un supuesto de nulidad radical conforme a la legislación aplicable (así, SSTC 193/1987, de 9 de diciembre; FJ 2; 200/1991, de 28 de octubre, FJ 3; 93/1995, de 19 de junio, FJ 4; 16/1998, de 26 de enero, FJ 2; y 107/2003, de 2 de junio, FJ 2).

En el supuesto ahora examinado, si bien la sociedad demandante no impugnó las bases de la convocatoria del concurso ni participó en el mismo, lo cierto es que, precisamente, lo que se alegó en el recurso contencioso-administrativo es que la convocatoria se había hecho en unos términos deliberadamente imprecisos con el fin de ocultar la verdadera intención de la Administración, que no era otra que la de evitar la participación de empresas distintas de la que, a la postre, resultó adjudicataria. En consecuencia, debemos considerar que no es compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva el rechazo a limine del recurso contencioso-administrativo sin ponderar si la falta de impugnación y de participación de la demandante en el concurso público tiene su origen en la propia actuación administrativa. En este mismo sentido, recientemente, en la STC 119/2008, de 13 de octubre (FJ 5), hemos apreciado que negar la existencia de un interés legítimo por el mero hecho de no haber tomado parte en el concurso que trataba de impugnarse, sin haber ponderado las razones expuestas en la demanda contencioso-administrativa, debe calificarse de rigorista y desproporcionado y, por ello, lesivo del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción.

Las consideraciones que anteceden conducen a la estimación del recurso de amparo dado que la declaración de falta de legitimación de la recurrente para impugnar el Acuerdo municipal supone una interpretación de la legalidad ordinaria lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE, que ha cerrado indebidamente el examen del fundamento de la acción de impugnación ejercitada por la recurrente de amparo.

6. Resta únicamente determinar, con arreglo a lo dispuesto en el art. 55.1 LOTC, que el alcance del amparo otorgado por la vulneración apreciada del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) consistirá en el reconocimiento a la entidad demandante del derecho fundamental indicado, anulando la Sentencia cuestionada y ordenando, además, la retroacción de las actuaciones al momento procesal oportuno, a fin de que se dicte una nueva sentencia respetuosa del derecho fundamental reconocido, sin prejuzgar la corrección, o no, de la pretensión de fondo planteada en el recurso contencioso-administrativo, pues compete a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña resolver sobre la misma.