Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal Constitucional el 12 de diciembre de 2006 la Procuradora de los Tribunales doña Mercedes Albi Murcia, en nombre y representación de la Asociación Valenciana de Consumidores y Usuarios, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones judiciales citadas en el encabezamiento.

2. Los hechos que fundamentan la demanda de amparo son, resumidamente, los siguientes:

a) La asociación demandante de amparo, en defensa de los derechos de un grupo de asociados, interpuso recursos contencioso-administrativos contras las resoluciones de la Dirección General de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Generalitat Valenciana, que desestimaron los previos recursos administrativos formulados frente a las respectivas resoluciones del Servicio Territorial de Arquitectura y Vivienda de Valencia que, con arreglo a lo dispuesto en el art. 2 de la Orden de la citada Consellería de 10 de octubre de 1995, rechazaron tramitar las solicitudes de ayudas para la adquisición de viviendas a precio tasado contempladas en el Plan de vivienda 1992-1995 presentadas con posterioridad al 15 de octubre de 1995.

b) Una vez tramitados y acumulados los citados recursos contencioso-administrativos (recursos núms. 754-1997 y acumulados), la Sección Tercera Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, por Auto de 21 de febrero de 2001, declaró su inadmisibilidad por falta de legitimación activa de la Asociación Valenciana de Consumidores y Usuarios al considerar que, por amplias que puedan ser las facultades que el ordenamiento reconoce a las asociaciones de consumidores y usuarios para actuar en representación y defensa de sus asociados, no alcanzan en todo caso a cuestionar las resoluciones administrativas recurridas, que han sido dictadas en el marco de una convocatoria de ayudas públicas para la adquisición de viviendas a precio tasado y, por tanto, en el ejercicio de la actividad administrativa de fomento que nada tiene que ver con las actividades o servicios puestos en el mercado de los que habla la Ley 26/1984, de 19 de junio, general de defensa de consumidores y usuarios, y sin que, por lo mismo, el ciudadano que decide solicitar la correspondiente ayuda pueda ser considerado como verdadero consumidor o usuario.

Interpuesto recurso de súplica, la citada Sala del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, por nuevo Auto de 2 de abril de 2001, acordó desestimarlo, confirmando la resolución recurrida.

c) Contra estos dos Autos la asociación recurrente interpuso recurso de casación, que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por Auto de 21 de septiembre de 2006, declaró inadmisible en aplicación del régimen transitorio que previene la Ley 29/1998, de 13 de julio, en materia de recursos para las resoluciones dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia con posterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley en procesos iniciados antes de esa fecha y cuya competencia corresponda, conforme a la misma, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

3. En su demanda de amparo la Asociación Valenciana de Consumidores y Usuarios insiste, como ya hiciera antes en la vía judicial, en que la decisión de declarar inadmisibles los recursos contenciosos interpuestos por falta de legitimación activa pugna con abundantes datos normativos, jurisprudenciales e, incluso, doctrinales que reconocen la legitimación de las asociaciones de consumidores para actuar en representación y defensa de sus asociados, como así, de hecho, lo ha declarado la STC 219/2005, de 12 de septiembre, dictada en un asunto prácticamente idéntico. Con estos presupuestos la asociación demandante denuncia que las resoluciones judiciales impugnadas, al rechazar su legitimación en el proceso a quo, le han causado una evidente indefensión, privándole injustificadamente de su derecho de acceso a la justicia (art. 24.1 CE), y vulnerado también el principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE), toda vez que los órganos judiciales han negado de este modo la posibilidad de obtener una resolución sobre el fondo del asunto a todos los interesados que han recurrido jurisdiccionalmente las correspondientes resoluciones administrativas a través de la asociación demandante de amparo, habiéndola permitido, en cambio, a quienes en idénticas circunstancias decidieron acudir individualmente ante los Tribunales. Finalmente la Asociación recurrente denuncia que el Auto del Tribunal Supremo que declaró inadmisible el recurso de casación interpuesto, con imposición además de las correspondientes costas procesales, vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente ahora de derecho de acceso a los recursos, pues, en su criterio, esa decisión judicial se funda en una interpretación irrazonable del régimen transitorio de la Ley 29/1998, que le ha privado injustificadamente, y en contra además de la instrucción de recursos contenida en el Auto de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 2 de abril de 2001, del derecho a un recurso previamente adquirido con arreglo a la Ley jurisdiccional vigente al tiempo de la iniciación del proceso en la instancia.

4. Por providencia de 29 de julio de 2008 la Sala Segunda de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y, de conformidad con lo dispuesto en el art. 51 LOTC, dirigir atenta comunicación a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo a fin de que oportunamente remitiese certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso de casación núm. 2737-2004. La misma atenta comunicación se acordó igualmente dirigir a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia para que, asimismo, remitiera testimonio de las actuaciones correspondientes a los recursos 754-1997 y acumulados, y emplazase a quienes hubieran sido parte en este procedimiento, con excepción de la parte recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecen en este proceso constitucional de amparo. Lo que efectivamente hizo la Letrada de la Generalitat Valenciana mediante escrito registrado en este Tribunal el 6 de noviembre de 2008, interesando se la tuviera por personada y parte en el presente recurso de amparo. En la misma providencia se acordó librar oficio al Servicio Territorial de Arquitectura de Valencia a fin de que remitiese fotocopia adverada de las resoluciones de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda de la Generalitat Valenciana que desestimaron los previos recursos administrativos formulados frente a las respectivas resoluciones del Servicio Territorial de Arquitectura y Vivienda de Valencia que, por su parte, rechazaron tramitar las solicitudes de ayudas para la adquisición de viviendas a precio tasado contempladas en el Plan de vivienda 1992-1995 presentadas con posterioridad al 15 de octubre de 1995.

5. Por diligencia de ordenación de la Sala de 2 de diciembre de 2008 se acordó tener por personada y parte en el procedimiento a la Abogada de la Generalitat Valenciana, en la representación que ostenta y, con arreglo a lo dispuesto en el art. 52.1 LOTC, conceder a todas las partes personadas y al Ministerio Fiscal plazo común por veinte días para que, con vista de las actuaciones recibidas, formulasen alegaciones.

6. Con fecha de 7 de enero de 2009 la asociación recurrente presentó sus alegaciones, insistiendo en las ya formuladas en su escrito de demanda de amparo constitucional, con especial hincapié en la STC 219/2005, de 12 de septiembre, cuya doctrina expresamente solicita se extienda al presente recurso.

7. El 21 de enero de 2009 la Abogada de la Generalitat Valenciana presentó su escrito de alegaciones interesando la inadmisión del recurso de amparo o, subsidiariamente su desestimación. De modo principal la representante de la Generalitat sostiene, en efecto, que el recurso de amparo debiera ser declarado inadmisible por extemporáneo, porque en su criterio, según razona con cita de abundante doctrina constitucional, la asociación recurrente ha prolongado artificialmente la vía judicial previa mediante la interposición de un recurso de casación manifiestamente improcedente, según lo probaría el que la propia Sala del Tribunal Supremo advirtiera desde el primer momento la existencia de la causa de inadmisión del recurso de casación considerado, que luego finalmente acabaría confirmando en el Auto impugnado, así como la existencia por entonces de una consolidada doctrina jurisprudencial sobre el significado y aplicación del régimen transitorio de la Ley 29/1998 en materia de recursos, y el hecho, en fin, de que la demandante de amparo actuara asistida por técnicos en Derecho y, por tanto, capaces de advertir el error en el que incurrió la Sala de instancia al formular la instrucción de recursos.

La representante de la Generalitat Valenciana alega, en segundo lugar, que la presente demanda de amparo resulta igualmente inadmisible por carecer en forma manifiesta de transcendencia o contenido constitucional, toda vez que tanto el Auto del Tribunal Supremo, que declaró la inadmisibilidad del recurso de casación, como los anteriores de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que declararon la inadmisión de los recursos contencioso-administrativos interpuestos por falta de legitimación activa, se fundan en una interpretación razonable y motivada de la legalidad respectivamente aplicable en cada caso.

Subsidiariamente, y para el caso de no prosperar la inadmisión del presente recurso que defiende, la representante de la Generalitat interesa su desestimación por considerar que las resoluciones judiciales impugnadas se fundan en la aplicación razonada y razonable de la correspondiente causa legal de inadmisión que satisface el derecho a la tutela judicial efectiva de la Asociación recurrente en amparo.

8. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 11 de febrero de 2009 el Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones, interesando el otorgamiento del amparo solicitado por considerar, con remisión a la STC 219/2005, dictada en un asunto muy similar, prácticamente idéntico, que efectivamente, como se denuncia en la demanda de amparo y declaró entonces este Tribunal, las resoluciones judiciales impugnadas realizaron una interpretación excesivamente rigorista y restrictiva del requisito de la legitimación para recurrir que lesionó el derecho a la tutela judicial efectiva de la asociación recurrente, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción. El Fiscal niega, en cambio, que haya existido la vulneración del principio de igualdad y del derecho de acceso a los recursos que igualmente se denuncia en la demanda. En el primer caso porque la asociación recurrente se ha limitado poco más que a invocar dicha tacha constitucional, sin atender a los requisitos que son imprescindibles cumplir antes para poder comprobar la denunciada infracción del principio de igualdad. Y en el otro porque la decisión del Tribunal Supremo de inadmitir el recurso de casación de la asociación recurrente no es, con arreglo al limitado alcance del control que corresponde efectuar a este Tribunal Constitucional sobre las resoluciones judiciales de este tipo, una decisión arbitraria, manifiestamente irrazonable o incursa en error patente.

9. Por providencia de 28 de mayo de 2009, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 1 de junio del mismo año.

1. La presente demanda de amparo tiene por objeto la impugnación del Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 21 de septiembre de 2006, que declaró inadmisible el recurso de casación interpuesto contra el Auto de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 2 de abril de 2001, que confirmó en grado de súplica su Auto de 21 de febrero anterior, que acordó la inadmisión de los recursos contencioso-administrativos núm. 754-1997 y acumulados por falta de legitimación activa de la Asociación Valenciana de Consumidores y Usuarios.

La asociación demandante de amparo imputa a las citadas resoluciones judiciales distintas tachas constitucionales. Conforme con más detalle se ha resumido en los antecedentes de esta Sentencia denuncia que los citados Autos de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, al negar su legitimación en el proceso a quo, vulneraron su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, y el principio de igualdad en la aplicación de la ley (art. 14 CE). Por su parte, reprocha al Auto del Tribunal Supremo la vulneración del derecho del art. 24.1 CE, en su vertiente de derecho de acceso a los recursos.

El Ministerio Fiscal se pronuncia a favor del otorgamiento del amparo solicitado por considerar, con remisión a la STC 219/2005, de 12 de septiembre, que efectivamente, como se denuncia en la demanda de amparo y declaró entonces este Tribunal, la decisión de inadmitir los recursos contencioso-administrativos interpuestos por la asociación demandante de amparo se funda en una interpretación excesivamente rigorista y restrictiva del requisito de la legitimación para recurrir y, en tal forma, contraria al derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción.

Por el contrario la Letrada de la Generalitat Valenciana solicita de modo principal la inadmisión de la demanda y, subsidiariamente, su desestimación, por considerar que las resoluciones judiciales impugnadas se fundan en la aplicación razonada y razonable de la correspondiente causa legal de inadmisión que satisface el derecho a la tutela judicial efectiva de la Asociación recurrente en amparo.

2. Con carácter previo al examen de fondo de las quejas formuladas debemos pronunciarnos sobre los obstáculos procesales opuestos por la Letrada de la Generalitat Valenciana en su escrito de alegaciones. En su opinión, conforme con más detalle se ha expuesto en los antecedentes, la demanda de amparo debiera ser inadmitida, en primer término, por extemporánea, al haber prolongado artificialmente la asociación recurrente la vía judicial previa mediante la interposición de un recurso de casación manifiestamente improcedente. Y, en segundo lugar, por carecer el presente recurso del imprescindible contenido constitucional [art. 50.1 c) LOTC, en su redacción anterior a la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, y aplicable en el presente caso con arreglo a lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de la citada Ley Orgánica].

Estas dos objeciones deben rechazarse. En el primer caso porque, conforme este Tribunal Constitucional ha advertido en repetidas ocasiones, “el concepto de ‘recurso manifiestamente improcedente’ debe aplicarse de forma restrictiva y limitada a los supuestos en los que la improcedencia del remedio procesal intentado derive de manera terminante, clara e inequívoca del propio texto legal, sin dudas que hayan de resolverse con criterios interpretativos de alguna dificultad” (últimamente, entre otras, SSTC 14/2008, de 31 de enero, FJ 2; 151/2008, de 17 de noviembre, FJ 2; y 41/2009, de 9 de febrero, FJ 2).

Aplicando esta doctrina al presente asunto no es posible concluir que el recurso de casación intentado por la asociación recurrente fuera en rigor un recurso manifiestamente improcedente, por lo que la objeción de extemporaneidad formulada por este motivo debe ser rechazada. Con mayor razón aún si, como también es el caso, la asociación recurrente promovió el citado recurso de casación siguiendo la expresa instrucción de recursos consignada al pie del Auto de 2 de abril de 2001 de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que expresamente indicaba que la citada resolución no era firme y que contra la misma cabía recurso de casación. Pues conforme el Pleno de este Tribunal se ha cuidado de advertir, avanzando en la línea anticipada entre otras por la STC 38/2006, de 13 de febrero, “no puede considerarse como manifiestamente improcedente a los efectos de determinar la extemporaneidad del recurso de amparo la interposición por el demandante de amparo, cuente o no con asistencia letrada, de recursos o remedios procesales objetiva y manifiestamente improcedentes cuando la misma sea consecuencia de una errónea indicación consignada en la instrucción de recursos” (STC 241/2006, de 20 de julio, FJ 3, y ATC 271/2008, de 15 de septiembre, FJ 3).

Patente es también la razón que obliga a rechazar el segundo motivo de inadmisión opuesto por la Generalitat Valenciana y fundado en la supuesta falta de contenido constitucional de la demanda. Concluyentemente ahora porque, además de que esa objeción debe entenderse implícitamente rechazada en la decisión de admitir a trámite el presente recurso de amparo, la misma afecta realmente a la cuestión de fondo planteada que se examina a continuación.

3. Una vez descartados los obstáculos procesales alegados por la Generalitat Valenciana, procede examinar las infracciones constitucionales que se denuncian en la demanda, comenzando por la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a los recursos legalmente previstos, que la asociación recurrente reprocha al Auto del Tribunal Supremo, de 21 de septiembre de 2006, que decidió no admitir el recurso de casación interpuesto contra el Auto de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 2 de abril de 2001, que confirmó en grado de súplica el dictado con fecha de 21 de febrero anterior.

La asociación recurrente denuncia que el citado Auto del Tribunal Supremo se funda en una interpretación irrazonable del régimen transitorio de la Ley 29/1998, que le ha privado injustificadamente, y en contra además de la instrucción de recursos contenida en el citado Auto de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 2 de abril de 2001, del derecho a un recurso de casación previamente adquirido con arreglo a la Ley jurisdiccional anterior a la Ley 29/1998, de 13 de julio, y vigente al tiempo de la iniciación del proceso en la instancia.

Este Tribunal Constitucional, en una consolidada doctrina, ha declarado, en expresión ya normalizada que “la interpretación y aplicación de las normas procesales y la concurrencia de los presupuestos que condicionan la admisión de los recursos legalmente establecidos son, en principio, cuestiones de legalidad ordinaria cuyo conocimiento compete exclusivamente a los Jueces y Tribunales ordinarios (art. 117.3 CE), de tal modo que el control constitucional que puede realizar este Tribunal sobre dichas decisiones es meramente externo y debe limitarse a comprobar si tienen la suficiente motivación, si se apoyan en una causa legal o si han incurrido en error material patente o se fundan en una interpretación de la legalidad que resulte arbitraria o manifiestamente irrazonable” (últimamente, por todas, SSTC 92/2008, de 21 de julio, FJ 2, y 119/2008, de 13 de octubre, FJ 2).

Ninguna de estas tachas concurre sin embargo en el Auto recurrido. Según se ha recordado en los antecedentes, el Tribunal Supremo declaró, como era obligado de acuerdo con su propia doctrina, la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la asociación recurrente en aplicación del régimen transitorio que previene la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) de 1998 en materia de recursos conforme a un razonamiento que, desde luego no puede calificarse de arbitrario ni de manifiestamente irrazonable o fruto de un error patente. Menos aún si, como antes se ha advertido y el propio Auto recurrido se encarga de señalar, esa solución es la misma que previamente, incluso ya antes de que la asociación recurrente presentara su escrito de preparación del recurso, habían afirmado otras muchas resoluciones del Tribunal Supremo, que efectivamente han subrayado que, en supuestos como el considerado, el régimen de recursos aplicable es el establecido en la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa para las sentencias dictadas en segunda instancia, contra las que no cabe recurso de casación.

Por añadidura debemos advertir que, como ya este Tribunal ha tenido ocasión de declarar ante quejas semejantes, el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE no garantiza “una perpetuación del régimen jurídico procesal aplicable a una controversia ni, por tanto, impone al legislador que conserve el régimen de recursos existente en el momento en que se inicia un proceso determinado” (por todos, recientemente, ATC 271/2008, de 15 de septiembre, FJ 2), por lo que, frente a lo alegado en la demanda, debe rechazarse asimismo que el Auto del Tribunal Supremo haya privado de modo injustificado a la asociación recurrente del derecho a un recurso que hubiera adquirido previamente a la fecha de la iniciación del proceso en la instancia.

4. Descartado el reproche formulado contra al Auto del Tribunal Supremo procede ahora examinar las tachas que la asociación recurrente imputa a los Autos dictados por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, comenzando por la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción, verdadero quicio, por otra parte, del presente recurso de amparo.

La asociación recurrente sostiene en su demanda que los Autos de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Valencia recurridos, que declararon inadmisibles los recursos contencioso-administrativos que interpuso por carecer de la imprescindible legitimación activa, se fundan en una interpretación de las previsiones legales irrazonable y en exceso restrictiva, que contradice, no solo abundantes datos normativos, jurisprudenciales e, incluso, doctrinales, sino también la doctrina que establece la STC 219/2005, de 12 de septiembre, dictada en un asunto sustancialmente idéntico.

No es ésta, en efecto, la primera ocasión en que este Tribunal ha de resolver controversias como la que ahora consideramos. Destacadamente es el caso de la STC 73/2004, de 22 de abril y, de modo particular, de la citada STC 219/2005, de 12 de septiembre, repetidamente invocada por la asociación recurrente y subrayada también por el Ministerio Fiscal en su escrito de alegaciones y que, de hecho, importa notarlo, resuelve un recurso de amparo interpuesto por la misma asociación ahora recurrente y contra igual decisión judicial, dictada por el mismo órgano judicial en un procedimiento prácticamente simultáneo y argumentada en ese otro caso incluso expressis verbis en forma idéntica.

Recordábamos entonces y conviene insistir ahora en que, por expresa previsión legal (art. 20.1 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, general de defensa de los consumidores), las asociaciones de consumidores y usuarios están legitimadas “para representar a sus asociados y ejercer las correspondientes acciones en defensa de los mismos”, esto es, para representar y defender los derechos e intereses de sus asociados como intereses distintos de los de la propia asociación o de los intereses generales de los consumidores y usuarios. Con arreglo a este punto de partida y frente a la interpretación defendida entonces por el Tribunal Superior de Justicia de Valencia que, como también en el caso de los Autos ahora recurridos en el presente proceso de amparo constitucional, negó que la concesión de ayudas públicas para la adquisición de viviendas pudiera estar vinculada con intereses de los solicitantes en su condición de consumidores y usuarios, en la repetida STC 219/2005 precisamos que, si bien “el ciudadano que solicita una ayuda pública, convocada en virtud de una actividad de fomento de la Administración, no puede calificarse siempre y en principio de consumidor”, no es posible ignorar tampoco, en el contexto considerado, que la adquisición de viviendas es una actividad que los particulares desarrollan “en su condición de consumidores y usuarios” y, sobre todo, que la aplicación por la Administración del régimen de ayudas públicas para la adquisición de una vivienda “determina y condiciona de manera relevante los comportamientos y las decisiones de los ciudadanos, en estos casos, como consumidores en la adquisición y financiación de la vivienda” (FJ 3).

Por último, y al igual que entonces, importa notar también ahora que la imprescindible vinculación en el presente caso entre esta concreta actividad de fomento y la afectación a los intereses de consumidores y usuarios resulta asimismo manifiesta a la vista de la propia génesis de la Orden autonómica de 10 de octubre de 1995 aplicada por las resoluciones administrativas impugnadas en el proceso judicial a quo, toda vez que, como pone de relieve su exposición de motivos, en su proceso de elaboración la Administración concedió trámite de audiencia, entre otras entidades, a la propia asociación de consumidores y usuarios ahora recurrente.

5. Por las razones dichas y una vez comprobado, según más arriba se ha señalado, que la cuestión principal suscitada con ocasión del presente recurso de amparo es sustancialmente idéntica a la que ya fue examinada en su día por este Tribunal en las mencionadas Sentencias y, singularmente, en la citada STC 219/2005, de 12 de septiembre, debemos confirmar la conclusión que entonces afirmábamos y, en consecuencia, declarar que los Autos impugnados de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 21 de febrero y de 2 de abril de 2001, que declararon la inadmisibilidad de los recursos contencioso-administrativos, se fundan en una interpretación excesivamente restrictiva del requisito procesal de la legitimación activa y que, por tanto, han vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE). La estimación de este motivo de amparo hace innecesario el examen de la infracción del principio de igualdad en aplicación de la ley (art. 14 CE) denunciada en la demanda.

En conclusión, procede otorgar parcialmente el amparo solicitado y, en consecuencia, con desestimación de la tacha de inconstitucionalidad opuesta en la demanda frente al Auto del Tribunal Supremo, anular los Autos dictados por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por vulneración del art. 24.1 CE.