Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 12 de diciembre de 2003, el Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de los Senadores arriba citados, y bajo la dirección del Letrado don José Luis de Francisco Herrero, interpuso recurso de amparo contra los acuerdos de la Mesa del Senado que se mencionan en el encabezamiento.

2. La demanda de amparo tiene su origen en los siguientes antecedentes:

a) El Pleno del Congreso de los Diputados aprobó el 20 de noviembre de 2003 el proyecto de Ley Orgánica complementaria de la Ley de arbitraje, por la que se modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). El artículo único de dicho proyecto disponía la modificación del apartado g) del art. 86 ter LOPJ, atribuyendo a los Juzgados de lo Mercantil “los asuntos atribuidos a los Juzgados de Primera Instancia en el artículo 8 de la Ley de Arbitraje cuando vengan referidos a materias contempladas en dicho apartado”. El texto fue remitido al Senado a los efectos de lo dispuesto en el art. 90 CE.

b) El Grupo Parlamentario Popular en el Senado presentó el 28 de noviembre de 2003 dos enmiendas al citado proyecto, registradas con los números 3 y 4. La primera de ellas establecía la entrada en vigor de la ley coincidiendo con la Ley de arbitraje, excepto la disposición final primera, que entraría en vigor al día siguiente de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”. La segunda introducía una nueva disposición final primera, por la que se añaden los arts. 506 bis, 521 bis y 576 bis al Código penal. Los dos primeros para tipificar el delito de convocatoria ilegal de elecciones generales, autonómicas o locales o consultas populares por vía de referéndum, así como el de su promoción o participación como interventores. El nuevo 576 bis, por su parte, tipificaba como delito el allegar fondos o bienes de naturaleza pública, subvenciones o ayudas públicas de cualquier clase a asociaciones ilegales o partidos políticos disueltos o suspendidos así como a los partidos, entes o Grupos Parlamentarios que los sucedan. Para la justificación de esta enmienda se hizo un extenso razonamiento sobre la necesidad de modificar la protección penal de los procesos electorales.

c) El Grupo Parlamentario Socialista del Senado, mediante escrito presentado el 2 de diciembre de 2003, solicitó de la Mesa del Senado, al amparo del art. 36.1 c) de su Reglamento, la calificación de estas enmiendas como no admisibles y que acordase su no tramitación, poniendo de manifiesto que suponía llevar a cabo verdaderas nuevas iniciativas legislativas que, por presentarse en el trámite de enmiendas en el Senado, impedía que los Grupos Parlamentarios del Senado y del Congreso pudieran ejercer la facultad de examen y enmienda de los proyectos de ley. Además, se señalaba que, en este caso, se pretendía “modificar un texto legislativo tan importante como el Código Penal, que no tiene conexión alguna con la iniciativa en trámite y que ha sido modificado precisamente el pasado mes, sin que quepa por parte de los Senadores, examinar con detalle y, en su caso, enmendar o proponer el veto a tal reforma”. La Mesa del Senado, por acuerdo de 2 de diciembre de 2003, desestimó la solicitud, argumentando que el art. 90.2 CE y los arts. 106 y 107 del Reglamento del Sentado no contienen ninguna limitación material en el sentido expuesto. El Grupo Parlamentario Socialista del Senado, mediante escrito de 3 de diciembre de 2003, solicitó la reconsideración del acuerdo y, subsidiariamente, que se tuviera por presentada la moción proponiendo a la Cámara que se pronunciara contra las referidas enmiendas. La Mesa del Senado, por acuerdo de 3 de diciembre de 2003, desestimó la solicitud de reconsideración y tuvo por formulada la moción, que fue rechazada por el Pleno del Senado, en su sesión de 9 de diciembre de 2003.

d) El Pleno del Senado, en su sesión de 10 de diciembre de 2003, aprobó las citadas enmiendas, que pasaron a incluirse como artículo segundo del proyecto, y la modificación del título del texto, que pasó a denominarse proyecto de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica del poder Judicial y del Código Penal, dándose traslado a la Presidenta del Congreso de los Diputados a los efectos previstos en el art. 90.2 de la Constitución. El Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 18 de diciembre de 2003, aprobó el proyecto de Ley Orgánica, que fue publicado como Ley Orgánica 20/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del Código penal. Los arts. 506 bis, 521 bis y 576 bis del Código penal fueron derogados por la Ley Orgánica 2/2005, de 22 de junio, de modificación del Código penal.

3. Los parlamentarios recurrentes aducen que las resoluciones impugnadas han vulnerado su derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE), en su vertiente de mantenimiento en esos cargos y funciones sin perturbaciones ilegítimas, por lo que solicitan que se declare su nulidad, con retroacción del procedimiento legislativo al momento de la calificación de las enmiendas presentadas al proyecto de Ley en el Senado. A esos efectos, inciden en la trascendencia constitucional de las reglas que ordenan el procedimiento legislativo, por ser las normas que articulan el procedimiento de intervención de los ciudadanos en la formación de la voluntad general, destacando que, en virtud del art. 87.1 CE, la decisión de impulsar en las Cortes Generales una iniciativa como la cuestionada tenía un cauce específico que era su remisión al Congreso de los Diputados, por lo que la presentación durante la tramitación en el Senado de enmiendas por las que se incorpora una reforma del Código penal a un proyecto de ley que no tiene conexión alguna con el mismo resulta contraria a las normas que regulan el procedimiento legislativo y vulnera los derechos contenidos en el art. 23.2 CE.

Los demandantes de amparo recuerdan que la STC 23/1990, de 15 de febrero, adoptó un concepto material de enmienda, estableciendo que éstas deben versar siempre sobre la materia a la que se refiere el proyecto de ley que tratan de modificar, lo que se reiteró en el ATC 275/1993, de 13 de septiembre. Asimismo, argumentan que el ATC 118/1999, de 10 de mayo, permite a la Mesa realizar un control material del contenido de las enmiendas presentadas, aplicando restrictivamente sus facultades de admisión y calificación para no perturbar con su decisión el derecho de los representantes a suscitar el debate parlamentario sobre una determinada materia y que dicha resolución señala como requisito de procedibilidad de las enmiendas de totalidad de texto alternativo que versen sobre la materia a la que se refiere el proyecto de ley que tratan de modificar. Tal correlación material entre la enmienda y el texto enmendado, como condición de procedibilidad, es inherente al carácter subsidiario o incidental de toda enmienda y resulta también exigible a las enmiendas parciales o al articulado, las cuales han de ser además congruentes con aquél. Una vez superado por un proyecto de ley el debate de totalidad, la iniciativa es aceptada por la Cámara como objeto de deliberación y su oportunidad, principios y espíritu no pueden ya ser cuestionados o alterados por las enmiendas al articulado. El análisis de homogeneidad y congruencia de las enmiendas presentadas no es extraño, por lo demás, a la actividad de las Mesas de las Cámaras que ya vienen realizándolo respecto de otras iniciativas (arts. 184.2 y 191.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados), siendo también la norma general en los ordenamientos parlamentarios de nuestro entorno.

Los demandantes argumentan que en el presente caso el proyecto de ley que se enmendó constaba de un artículo único que modificaba la Ley Orgánica del Poder Judicial en el sentido de atribuir a los Juzgados de lo Mercantil los asuntos atribuidos a los Juzgados de Primera Instancia por la Ley de arbitraje y una única disposición final relativa a su entrada en vigor y que, sin embargo, la adición realizada por las enmiendas en cuestión produciría una modificación del Código penal sin ninguna conexión material ni homogeneidad con la iniciativa en trámite, lo que implica una instrumentalización del Senado por parte del Gobierno, que resulta especialmente grave por la especial naturaleza de la ley que se pretende modificar mediante las enmiendas. Del mismo modo, señalan, en cuanto a la vulneración de derechos fundamentales, que las enmiendas introducidas en el Senado no permitían, en dicha sede, más que su discusión para su aceptación o rechazo, pero no otro tipo de intervención del Grupo Parlamentario que no hubiera presentado la enmienda, ni siquiera la posibilidad de enmiendas transaccionales del art. 115 del Reglamento del Senado, en cuanto no existía texto legislativo congruente sobre el que alcanzar una aproximación. Así, consideran que hay una evidente restricción de la facultad de las minorías de presentar sus enmiendas a la propuesta de reforma penal y de discutirlas con el grupo mayoritario en las condiciones de contradicción, oralidad y publicidad propias del régimen parlamentario, lesiva del principio democrático garantizado en el art. 23 CE, ya que no se pudo dar el debate informado que exige el art. 88 CE, que obliga a que los proyectos de Ley vayan acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos, contradiciendo también, en tanto que reforma de la legislación penal, las exigencias del art. 108.1 del Reglamento del Senado.

4. La Sección Segunda de este Tribunal, por providencia de 4 de octubre de 2004, acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo y dirigir, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), comunicación al señor Presidente del Senado para que remitiera testimonio del expediente, adjuntándose copia de la demanda para conocimiento de la Mesa del Senado, a efectos de su personación en el presente recurso de amparo.

5. La Sala Primera de este Tribunal, por providencia de 30 de noviembre de 2004, tuvo por personada a la Mesa del Senado y, a tenor del art. 52 LOTC, acordó dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de veinte días para que pudieran presentar las alegaciones que estimasen pertinentes.

6. El Ministerio Fiscal, mediante escrito registrado el 12 de enero de 2004, interesó la inadmisión de la demanda de amparo en lo referido a determinados Senadores, y el otorgamiento del amparo respecto del resto, por vulneración del art. 23.1 y 2 CE, sin necesidad de adoptar medida alguna para el restablecimiento al haber concluido ya la Legislatura. En relación con la inadmisión, argumenta el Fiscal que los Senadores don Isidre Molas i Batlori, don Francesc Xavier Marimón i Sabaté, don Salvador Capdevila i Bas, don José Cabrero Palomares y don José María Mur Bernad han acudido per saltum ante el Tribunal Constitucional, incumplimiento el requisito del art. 42 LOTC de que hubiera ganado firmeza la decisión conforme a la normativa interna de la Cámara, ya que los Grupos Entesa Catalana de Progrés, en que se integra el primero, y Mixto, en que se integran los dos últimos, no pidieron a la Mesa del Senado la inadmisión de las enmiendas, y el Grupo Catalán de Convergencia i Uniò, en que se integran los otros dos Senadores, no formuló solicitud de reconsideración frente a la admisión de las enmiendas.

En cuanto al fondo de la cuestión, el Ministerio Fiscal señala que la doctrina contenida en el ATC 118/1999, sobre la exigencia de conexión material y homogeneidad en relación con las enmiendas a la totalidad, resulta aplicable a las enmiendas que se presenten durante la tramitación de proyectos de Ley en las Cortes Generales, “ya que una modificación de un texto legal no puede consistir en un texto que nada tiene que ver con el texto que se pretende modificar”. A partir de ello, destaca que la intervención de los Senadores en el procedimiento legislativo consiste esencialmente en debatir, aprobar y vetar o enmendar los proyectos de Ley después de que hayan sido aprobados por el Congreso, por lo que cualquier intromisión en el ejercicio de esa función debe ser considerada como un constreñimiento del ius in officium. Así, argumenta que si por vía de enmienda se propone al Senado una modificación de un proyecto de ley que no guarde relación alguna con el mismo, dicha enmienda será en realidad un nuevo proyecto de ley que no ha sido examinado por el Congreso y respecto del cual los Senadores no podrán ejercer su función legislativa consistente en presentar enmiendas, ya que lo impide la forma de enmienda utilizada para introducir la modificación, por lo que debe rechazarse ese proceder al implicar una ilegítima limitación del ius in officium senatorial y, por ende, del derecho fundamental proclamado en el art. 23 CE. A este respecto, el Ministerio Fiscal pone de manifiesto que, teniendo la Mesa del Senado competencia para calificar las iniciativas y para analizar si las enmiendas cumplen con determinados requisitos, resulta lógico que se exija una mínima relación entre la enmienda y el proyecto que con ella se pretende modificar, ya que en su ausencia constituiría una iniciativa cuando menos semejante al proyecto de ley. De ese modo, recuerda que el Reglamento del Senado ordena que una vez recibido un proyecto de ley aprobado por el Congreso se distribuya, abriéndose un plazo para presentar enmiendas, sin que se requiera un plazo de presentación de modificaciones de las enmiendas porque no pueden, a su vez, ser enmendadas. Siendo eso así, el Ministerio Fiscal manifiesta que cuando la Mesa del Senado se enfrente a la tarea de calificar y admitir las enmiendas presentadas y analizar su justificación explicativa deba comprobar al menos la existencia de una mínima relación entre la norma que se pretende modificar y la modificación que se propone. Si esa relación es inexistente deberá acordar su inadmisión por falta de “justificación explicativa” ya que para los Senadores que formen parte de la Comisión que deba debatir ese proyecto de ley las enmiendas no serán modificaciones a un proyecto de ley conocido, sino un auténtico nuevo proyecto de ley que no ha sido debatido en el Congreso y que es desconocido.

El Ministerio Fiscal concluye que en el presente caso concurre la vulneración aducida por los recurrentes, ya que las enmiendas propuestas nada tienen que ver con la Ley de arbitraje, de modo que constituía para los Senadores un verdadero proyecto de ley cuya modificación no podían proponer y sobre el que sólo podían debatir y votar el contenido, pero no ejercer sus funciones con plenitud. Del mismo modo, aprecia también la ilegitimidad constitucional del acuerdo de la Mesa del Senado desde la perspectiva de su fundamentación, ya que se justifica la calificación de la enmienda de modo estrictamente formal porque la doctrina constitucional así lo viene manteniendo, contrariamente a la doctrina del ATC 118/1999.

7. Los recurrentes, mediante escrito registrado el 12 de enero de 2005, presentaron sus alegaciones, dando por reproducidas las contenidas en la demanda de amparo, insistiendo en la necesidad de diferenciar entre el derecho de enmienda y el de iniciativa, regidos por normas y requisitos diferentes, y destacando que no se trata de reducir el derecho de enmienda de los Senadores sino de reconducirlo a sus justos términos. Asimismo, inciden en que la vulneración de las normas parlamentarias resulta más grave por haberse producido en el procedimiento para la aprobación de una Ley Orgánica que, además, viene a reformar el Código penal.

8. El Senado no presentó alegaciones.

9. El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 3 de febrero de 2009, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 n) LOTC, a propuesta de la Sala Primera, acordó recabar para sí el conocimiento del recurso de amparo.

10. Por providencia de fecha 5 de julio de 2011, se señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 5 de julio de 2011.

1. El objeto del presente recurso de amparo es determinar si los acuerdos de la Mesa del Senado, admitiendo a trámite las enmiendas núms. 3 y 4 presentadas por el Grupo Parlamentario Popular al proyecto de Ley Orgánica complementaria de la Ley de arbitraje, para incluir una modificación del Código penal, han vulnerado el derecho de los recurrentes a acceder y ejercer en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE) y, con ello, el derecho de los ciudadanos a participar por medio de su representantes en los asuntos públicos (art. 23.1 CE).

2. Con carácter previo, debe examinarse la causa de inadmisión planteada por el Ministerio Fiscal respecto de determinados Senadores por no dirigirla contra una resolución que haya ganado firmeza con arreglo a las normas internas de la Cámara como exige el art. 42 LOTC, puesto que, como ha reiterado este Tribunal, “para poder recurrir en amparo un acto parlamentario sin valor de ley por la vía del art. 42 LOTC, es menester que haya alcanzado 'firmeza', lo que sólo sucede una vez que se hayan agotado las instancias internas parlamentarias” (por todas, STC 27/2000, de 31 de enero, FJ 2).

En el presente caso, una vez acreditado en el expediente remitido por el Senado que, como se ha expuesto más ampliamente en los antecedentes, no consta ninguna actuación del Grupo Catalán de Convergencia i Uniò, del Grupo Entesa Catalana de Progrés, ni del Grupo Mixto, así como tampoco de los Senadores que, integrados en los mismos, presentan la demanda de amparo, para solicitar la inadmisión de las enmiendas ni la reconsideración del acuerdo, debe inadmitirse la presente demanda de amparo respecto de los Senadores don Isidre Molas i Batlori, don Francesc Xavier Marimón i Sabaté, don Salvador Capdevila i Bas, don José Cabrero Palomares y don José María Mur Bernad, toda vez que han consentido la lesión de sus derechos fundamentales sin emprender -personalmente o a través de sus Grupos- acción alguna encaminada a evitar la comisión o perpetuación de la lesión en el momento en que estaban facultados para ello.

3. Entrando ya en el fondo de la cuestión suscitada, este Tribunal ha reiterado que el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE) incorpora, como garantía añadida, el derecho de los parlamentarios y de los grupos en que se integran a ejercer sus funciones en condiciones de igualdad y dentro de la legalidad parlamentaria, caracterizando el ius in officium, tutelado por el art. 23.2 CE, como un derecho de configuración legal, en el sentido de que compete básicamente a los Reglamentos de las Cámaras fijar y ordenar los derechos y atribuciones que a los parlamentarios corresponden, de modo que una vez creados los derechos y facultades de los parlamentarios, se integran en su status representativo. Igualmente, se ha puesto de manifiesto que cualquier infracción del estatuto del parlamentario en la Cámara no representa, por sí sola, una lesión del derecho fundamental, toda vez que únicamente poseen relevancia constitucional aquellos derechos o facultades que pertenezcan al núcleo de la función representativa parlamentaria, por lo que sólo cabe apreciar vulneración del art. 23.2 CE si los propios órganos de las Asambleas impiden o coartan ilegítimamente su práctica o adoptan decisiones jurídicamente reprobables que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de los representantes. Por último, también se ha incidido en la estrecha conexión existente entre esta garantía del art. 23.2 CE y el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de sus representantes (art. 23.1 CE), destacando que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos, de suerte que el derecho del art. 23.2, así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio (por todas, STC 39/2008, de 10 de marzo, FJ 5).

La aplicación de esta doctrina exige, para apreciar la vulneración aducida por los recurrentes, en primer lugar, examinar si ha existido una infracción de la legalidad parlamentaria para, posteriormente, analizar si, en su caso, dicha infracción, además, ha afectado al núcleo de su función representativa.

4. Los recurrentes, por lo que se refiere a la infracción de la legalidad parlamentaria, argumentan que la admisión a trámite de unas enmiendas sin ninguna conexión material con el proyecto de ley resulta contraria a la jurisprudencia de este Tribunal sobre la posibilidad de ejercer un control material del contenido de las enmiendas presentadas, toda vez que la correlación material entre la enmienda y el texto enmendado, como condición de procedibilidad, es inherente al carácter subsidiario o incidental de toda enmienda y resulta también exigible a las enmiendas parciales o al articulado, las cuales han de ser además congruentes con aquél. Este análisis, además, no es extraño a la actividad de las Mesas de las Cámaras que ya vienen realizándolo respecto de otras iniciativas (arts. 184.2 y 191.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados), siendo también la norma general en los ordenamientos parlamentarios de nuestro entorno.

Este Tribunal se ha pronunciado en diversas resoluciones sobre la cuestión relativa a la regularidad constitucional de la admisión de enmiendas que en el transcurso del procedimiento legislativo vengan a alterar sustancialmente un proyecto de ley. Se pronunció sobre el particular en la STC 99/1987, de 11 de junio. Esta resolución, dictada en el marco de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra determinados preceptos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de medidas para la reforma de la función pública, tenía, entre otros, el objeto de determinar si la inclusión de diversas disposiciones adicionales -en las que se creaban y refundían diversas escalas y cuerpos de funcionarios- en dicha ley a través de enmiendas presentadas en el Senado había vulnerado los arts. 87.1, 89 y 90 CE, en relación con los arts. 123 y 125 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 108 del Reglamento del Senado, al considerar los entonces recurrentes que, por la desconexión entre la finalidad y objeto de la iniciativa legislativa y las enmiendas presentadas, no cabía calificar estas enmiendas como tales sino como auténticas proposiciones de ley, lo que suponía hurtar al Congreso la competencia para su correcta discusión, abusar de la técnica de la enmienda parcial para disfrazar verdaderas proposiciones de ley y obtenerse un cambio legislativo sin intervención plena de las Cámaras. Este concreto motivo de recurso fue desestimado por el Pleno de este Tribunal argumentando que “no existe ni en la Constitución ni en los Reglamentos de ambas Cámaras norma alguna que establezca una delimitación material entre enmienda y proposición de Ley. Ni por su objeto, ni por su contenido, hay límite alguno a la facultad que los miembros de las Cámaras tienen para presentar enmiendas, exceptuadas las que, tanto para las enmiendas como para las proposiciones de Ley, fijan los arts. 84 y 134.6 de la Constitución para asegurar un ámbito de acción propia al Gobierno. Al aceptar como enmienda lo que un Grupo Parlamentario presentó como tal no ha habido, en consecuencia, ni podría haber, infracción reglamentaria alguna y por tanto tampoco inconstitucionalidad” (FJ 1).

Esta doctrina fue ratificada por el Pleno de este Tribunal en la STC 194/2000, de 19 de julio. Esta resolución, dictada también en el marco de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto en esta ocasión contra la disposición adicional cuarta de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos, -en la que se regulaba el tratamiento fiscal de las diferencias de valor resultantes de la comprobación administrativa a efectos del impuesto sobre transmisiones patrimoniales- tenía como objeto, entre otros, determinar si la utilización de un proyecto de ley para incluir, a través de una enmienda introducida durante su tramitación en el Senado, un precepto ajeno a la materia regulada en aquél vulneraba las normas del procedimiento legislativo ordinario (art. 88 CE). En esta Sentencia, con remisión expresa a la jurisprudencia establecida en la citada STC 99/1987, se insistió en que “la enmienda que dio origen a la disposición recurrida encuentra su cobertura en la facultad de enmendar que expresamente reconocen al Senado los arts. 90.2 CE y 107 de su Reglamento … que no limitan el alcance de las enmiendas senatoriales que modifiquen el texto del proyecto enviado por el Congreso de los Diputados… La tesis de los recurrentes, según la cual las enmiendas de adición formuladas en el Senado que supongan una innovación importante deben seguir el cauce legal correspondiente a los proyectos de ley, puede invocar en su favor razones de corrección técnica y buena ordenación del procedimiento legislativo e incluso puede resultar más acorde con la posición constitucional atribuida al Senado en nuestro Ordenamiento, pero no se deduce necesariamente del bloque de la constitucionalidad” (FJ 3). Igualmente, se destacó entonces que “[d]ebe rechazarse también que el procedimiento empleado haya restringido las facultades del Congreso de los Diputados. La posibilidad de que el Senado introduzca enmiendas en los textos remitidos por el Congreso de los Diputados aparece expresamente contemplada en el art. 90.2 CE, en tanto que el art. 123 del Reglamento del Congreso de los Diputados regula el procedimiento a seguir en tales casos, pero una vez que son aceptadas, las enmiendas se incorporan al texto del Proyecto de Ley con los mismos efectos jurídicos que las aprobadas por la Cámara Baja” (FJ 3).

En conclusión, ambos pronunciamientos, ante supuestos similares en que el precepto impugnado había sido incluido como enmienda senatorial, y tomando en consideración, por un lado, la alegación de los recurrentes de que no respondía a la finalidad concreta de la iniciativa legislativa, pero sin negar que existía una conexión material -en el primer caso, se refería a la creación y refundición de diversas escalas y cuerpos de funcionarios en el marco de una iniciativa legislativa de regulación de la función pública, y el segundo a la regulación del tratamiento fiscal de las diferencias de valor resultantes de la comprobación administrativa a efectos del impuesto sobre transmisiones patrimoniales en el marco de una iniciativa legislativa de indudable contenido financiero- y, por otro, la inexistencia de previsión expresa en el Reglamento del Senado al respecto, vienen a concluir, en defensa del amplio margen de autonomía y valoración de las Cámaras, que no cabe derivar de la Constitución la existencia de unos límites al alcance de las enmiendas senatoriales que impidan innovaciones en la finalidad de la iniciativa legislativa, de modo que la negativa a valorar la concurrencia de una conexión material u homogeneidad entre la enmienda y la iniciativa legislativa como requisito de admisibilidad de una enmienda no supondría una infracción de la legalidad parlamentaria.

5. Junto a estos pronunciamientos cabe también destacar otras tres resoluciones de este Tribunal, dictadas en procedimientos de amparo interpuestos por la vía del art. 42 LOTC contra decisiones de Mesas de Parlamentos autonómicos, que también inciden sobre este particular. La primera es la STC 23/1990, de 15 de febrero, cuyo objeto era analizar si la decisión de la Mesa de las Cortes Valencianas de rechazar la enmienda de texto alternativo a un proyecto de Proposición de Ley Orgánica de modificación del art. 12.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por carecer de congruencia con el texto al que iban dirigidas, vulneraba el derecho de los recurrentes a participar en los asuntos públicos (art. 23.2 CE). El recurso fue desestimado argumentando que, en la medida en que el art. 195.3 del Reglamento de las Cortes Valencianas califica las enmiendas a la totalidad como “las que versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del Proyecto de Ley”, se exige como requisito de procedibilidad de este tipo de enmiendas “que versen sobre la materia a que se refiere el Proyecto de Ley que tratan de modificar” (FJ 5), afirmando que, además, este requisito “se deduce lógicamente del carácter 'alternativo' de las propuestas” (FJ 5). En virtud de ello se consideró que la decisión de la Mesa de las Cortes al denegar la admisión del escrito de enmienda, con el que se pretendía la modificación de diversos artículos del Estatuto de Autonomía además del que era objeto de la iniciativa legislativa, por falta de congruencia se atuvo a las normas reglamentarias, que aplicó de manera razonable.

La segunda resolución a destacar es el ATC 275/1993, de 13 de septiembre. En este caso, la decisión que los recurrentes consideraban contraria al art. 23.2 CE fueron los acuerdos adoptados en la Junta General del Principado de Asturias de inadmitir un total de 23 enmiendas presentadas a la propuesta de proposición de Ley Orgánica de reforma del Estatuto de Autonomía de Asturias, en las que se pretendía una modificación de la exposición de motivos, una nueva redacción íntegra de los cinco apartados de la iniciativa legislativa, la adición de 17 nuevos apartados y la sustitución de la disposición derogatoria, con fundamento en la desconexión entre el contenido de las enmiendas y el objeto de la propuesta. El Auto acordó la inadmisión de la demanda por carecer manifiestamente de contenido la aducida vulneración del art. 23.2 CE, recordando que el art. 151.6 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias establece que las enmiendas a las proposiciones de ley “sólo podrán referirse al articulado”, y argumentado que “es evidente que en forma alguna puede considerarse irrazonada o atentatoria de derechos fundamentales la decisión de la Mesa de la Comisión que consideró que los recurrentes estaban sobrepasando la posibilidad de presentación de enmiendas al articulado de las proposiciones de ley, tal y como aparece regulado en el art. 151.6 del Reglamento, pretendiendo en realidad una enmienda a la totalidad con texto alternativo, ignorando con ello que la superación de una proposición del debate de toma en consideración supone ya la realización de ese trámite parlamentario, que no puede en consecuencia ser reabierto” (FJ 2).

La tercera resolución que cabe traer a colación es el ATC 118/1999, de 10 de mayo, en que nuevamente el objeto de enjuiciamiento era la eventual vulneración del art. 23.2 CE de la decisión la Mesa de la Asamblea Regional de Cantabria de no admitir dos enmiendas presentadas al proyecto de Ley de medidas fiscales y administrativas por ser incongruentes con el texto que se pretendía enmendar. Este Auto también concluyó con la inadmisión del recurso de amparo por carecer manifiestamente de contenido, haciendo extensiva a las enmiendas parciales la jurisprudencia establecida en la STC 23/1990, de 15 de febrero, FJ 5, sobre la exigencia de que exista una correlación material con el texto enmendado en los casos de enmiendas a la totalidad de texto alternativo. Así, tras constatar que en el Reglamento de la Asamblea se exigía que las enmiendas a la totalidad “versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del Proyecto de Ley”, pero no se establecía expresamente respecto de las enmiendas al articulado ningún tipo de conexión con la iniciativa a enmendar, se afirmó que “[e]sta conexión u homogeneidad de objeto con el texto enmendado resulta también exigible a las enmiendas parciales o al articulado, las cuales han de ser además congruentes con aquél, en cuanto que, superado por un Proyecto de Ley el debate de totalidad o por una Proposición de Ley el debate de toma en consideración, la iniciativa es aceptada por la Cámara como objeto de deliberación y su oportunidad, principios y espíritu no pueden ser cuestionados o alterados por las enmiendas al articulado, los cuales únicamente pueden cuestionarse a través de las enmiendas a la totalidad, si de un Proyecto de Ley se trata o en el debate de toma en consideración, en el caso de las Proposiciones de Ley” (FJ 4).

Por tanto, en estas resoluciones se confirma la constitucionalidad de las valoraciones de las Mesas de las Cámaras sobre la homogeneidad de las enmiendas con las iniciativas legislativas a enmendar, para propiciar su inadmisión, no sólo en aquellos supuestos en que el Reglamento de la Cámara lo tenga previsto de manera expresa (STC 23/1990 y ATC 275/1993), sino también, en aquellos casos en que no se establezca una concreta previsión al respecto (ATC 118/1999).

6. A los efectos de revisar la jurisprudencia sobre este particular sentada por el Pleno de este Tribunal en las SSTC 99/1987 y 194/2000, y de clarificarla a la vista de la STC 23/1990 y de los AATC 275/1993 y 118/1999, se ha avocado el presente recurso de amparo al Pleno del Tribunal [art. 10.1 n) LOTC], en virtud de lo establecido en el art. 13 LOTC. Esta clarificación y revisión resultan especialmente convenientes al tratarse de resoluciones de distinta naturaleza y, por tanto, autoridad doctrinal, Sentencias y Autos, y dictados tanto en recursos de inconstitucionalidad como en recursos de amparo.

El art. 90.2 CE establece que, una vez aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, el Senado puede, mediante mensaje motivado, “oponer su veto o introducir enmiendas al mismo”. La Constitución, por tanto, no tiene ninguna norma expresa relativa a los límites materiales del derecho de enmienda en el Senado. Tampoco los arts. 106 y 107 del Reglamento del Senado, al regular de manera somera el procedimiento de presentación de enmiendas en el trámite legislativo en el Senado, incluyen ninguna previsión de carácter material referida al contenido de las mismas. Ello, sin embargo, no implica que desde la perspectiva constitucional no quepa extraer la exigencia general de conexión u homogeneidad entre las enmiendas y los textos a enmendar.

Con carácter general, la necesidad de una correlación material entre la enmienda y el texto enmendado se deriva, en primer lugar, del carácter subsidiario que, por su propia naturaleza, toda enmienda tiene respecto al texto enmendado. Además, la propia lógica de la tramitación legislativa también aboca a dicha conclusión, ya que, una vez que una iniciativa legislativa es aceptada por la Cámara o Asamblea Legislativa como objeto de deliberación, no cabe alterar su objeto mediante las enmiendas al articulado, toda vez que esa función la cumple, precisamente, el ya superado trámite de enmiendas a la totalidad, que no puede ser reabierto.

En efecto, la enmienda, conceptual y lingüísticamente, implica la modificación de algo preexistente, cuyo objeto y naturaleza ha sido determinado con anterioridad; sólo se enmienda lo ya definido. La enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una, también, nueva iniciativa. Ello, trasladado al ámbito legislativo, supone que, a partir de un proyecto de ley, la configuración de lo que pretende ser una nueva norma se realiza a través de su discusión parlamentaria por la Cámara en el debate de totalidad como decisión de los representantes de la voluntad popular de iniciar la discusión de esa iniciativa, que responde a unas determinadas valoraciones de quienes pueden hacerlo sobre su oportunidad y sobre sus líneas generales; tomada esa primera decisión, se abre su discusión parlamentaria para perfilar su contenido concreto y específico a través del debate pudiendo, ahora sí, introducir cambios mediante el ejercicio del derecho de enmienda y legitimando democráticamente la norma que va a nacer primero mediante la discusión pública y luego a través de la votación o votaciones de la norma, según su naturaleza, como manifestación de la voluntad general democráticamente configurada.

En lo que se refiere específicamente al Senado, y entrando ya en los detalles del procedimiento legislativo, también se debe destacar que el art. 66 CE establece un sistema representativo bicameral que se concreta en un procedimiento legislativo compartido descrito someramente en los arts. 88 a 91 CE que configura al Senado como una Cámara de segunda lectura que delibera en un plazo cerrado de dos meses sobre los proyectos de ley aprobados por el Congreso. En ese tiempo el Senado, conforme a las disposiciones constitucionales, puede oponer su veto o introducir enmiendas al texto que se le presenta. Las modificaciones que incluya el Senado deberán, no obstante, ser ratificadas por el Congreso para poder ser promulgadas y entrar en vigor. Parece claro, entonces, que la intención del constituyente es que la aprobación de los textos legislativos se produzca siempre, en primer lugar, en el Congreso. Prueba de ello es que, si bien tanto el Congreso como el Senado disponen de iniciativa legislativa (art. 87.1 CE), las proposiciones de Ley admitidas en el Senado han de remitirse al Congreso para que éste inicie su tramitación (art. 89.2 CE). En este orden de cosas, parece lógico concluir que la facultad de enmienda senatorial a la que se refiere el art. 90.2 CE se entendió, al elaborar la Constitución, limitada a las enmiendas que guarden una mínima relación de homogeneidad material con los proyectos de ley remitidos por el Congreso. Esta interpretación es, sin duda, la que mejor se adecua a las disposiciones constitucionales que regulan la facultad de iniciativa legislativa del Senado y el procedimiento legislativo general.

Por tanto, incluso en los supuestos en que el Reglamento de la Cámara legislativa correspondiente, como es el del Senado, guarde silencio sobre la posibilidad de que la Mesa respectiva verifique un control de homogeneidad entre las enmiendas presentadas y la iniciativa legislativa a enmendar, esta exigencia se deriva del carácter subsidiario que toda enmienda tiene respecto al texto enmendado, de la lógica de la tramitación legislativa y de una lectura conjunta de las previsiones constitucionales sobre el proceso legislativo. Por otra parte, la conclusión de que la Constitución impone, aun implícitamente, la existencia de determinados límites materiales en la actividad legislativa, no resulta novedosa sino que también se ha derivado, por ejemplo, en relación con las Leyes de presupuestos (por todas, SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2, o 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4).

7. Todo lo anterior debe completarse con algunas ideas adicionales: la primera es que para determinar si concurre o no esa conexión material o relación de homogeneidad entre la iniciativa legislativa y la enmienda presentada, el órgano al que reglamentariamente corresponda efectuar ese análisis contará con un amplio margen de valoración. En efecto, el procedimiento legislativo no puede verse atrapado en unas reglas tan rígidas que hagan del debate parlamentario un procedimiento completamente reglado. El representante de la voluntad popular, manifestación fundamental del principio democrático (art. 1.1 CE), debe contar con un margen de actuación amplio y flexible precisamente para acercar sus actuaciones a las exigencias que ese propio principio democrático impone. Por ello, en éstas, como en otras muchas decisiones, los órganos de gobierno de las Cámaras deben contar con un amplio margen de apreciación para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate. Pero esta tarea, cuando lo que se plantea es precisamente una falta absoluta de conexión, no puede reducirse a una simple decisión injustificada sino a una valoración motivada, aunque sea sucintamente, sobre la existencia o no de dicha conexión mínima, pues sólo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la enmienda, puesto que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa.

En segundo lugar hay que tener presente que esta valoración debe hacerse en el seno de un procedimiento, el procedimiento legislativo en el que las dos Cámaras no están situadas en una misma posición. Por tanto, la aplicación de esta doctrina en cada caso no puede hacerse sin valorar que el Congreso y el Senado no actúan ni en el mismo momento ni son exactamente las mismas sus facultades formales dentro del proceso de adopción de la ley. En tercer lugar, aun asumiendo que en determinadas circunstancias pueden existir razones de urgencia que propicien acelerar la aprobación de una concreta iniciativa legislativa, existe la posibilidad de acudir a otros mecanismos, como, cuando resulte jurídicamente viable, al Decreto-ley o a las tramitaciones legislativas por los procedimientos de urgencia o en lectura única. Dicho de otra forma, aceptar el ejercicio del derecho de enmienda como mecanismo paliativo o sustitutivo de las insuficiencias que pudieran tener los procedimientos legislativos supondría tanto como hacer caso omiso de la voluntad del constituyente. Y ello porque ésta ya ha determinado los instrumentos a través de los cuales las Cortes o, en su caso, el Gobierno, tienen que hacer frente a las “urgencias legislativas”. Utilizar mecanismos de enmienda para obviar estas previsiones e incluso hipotéticas insuficiencias no puede justificar sin más su desconocimiento. Desatender los límites constitucionales bajo el paraguas de la urgencia normativa no deja de ser una lesión constitucional por mucho que pueda parecer conveniente coyunturalmente. Una buena política legislativa puede evitarlo y cuando excepcionalmente no sea posible debe asumir el coste democrático que pueda tener pero no forzar la Constitución.

8. En el presente caso, como se deriva de las actuaciones y se ha expuesto con más detenimiento en los antecedentes, la Mesa del Senado rechazó inadmitir las enmiendas presentadas, aun reconociendo su absoluta desconexión material con el proyecto de ley a enmendar, con el argumento de que el art. 90.2 CE y los arts. 106 y 107 del Reglamento del Senado no contienen ninguna limitación material en ese sentido.

En atención a la doctrina expuesta, que aquí dada la naturaleza del presente recurso debemos circunscribir al problema que plantean las enmiendas en el Senado, debe concluirse que la decisión de la Mesa del Senado, negándose a realizar el juicio de homogeneidad de las enmiendas con el texto a enmendar solicitado por los Senadores recurrentes, supuso una infracción de la legalidad parlamentaria. Esta infracción se ve confirmada, además, por el hecho patente de la más absoluta desconexión entre el proyecto de Ley Orgánica complementaria de la Ley de arbitraje, cuyo única finalidad era modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial para atribuir determinadas competencias en materia de arbitraje a los Juzgados de lo Mercantil y las enmiendas admitidas a trámite por la Mesa del Senado, cuyo objeto era modificar el Código penal añadiendo tres tipos penales relacionados con la convocatoria ilegal de elecciones generales, autonómicas o locales o consultas populares por vía de referéndum y el allegar fondos o bienes de naturaleza pública, subvenciones o ayudas públicas a asociaciones ilegales o partidos políticos disueltos o suspendidos así como a los partidos, entes o grupos parlamentarios que los sucedan, cuestiones manifiestamente ajenas a la determinación de una competencia procesal en materia de arbitraje.

9. Ahora bien, como se exponía anteriormente, la vulneración del art. 23.2 CE aducida por los recurrentes exige, y así se ha señalado reiteradamente por este Tribunal, además de la ya argumentada infracción de la legalidad parlamentaria, que dicha infracción haya afectado al núcleo de su función representativa estrictamente conectada con el citado derecho fundamental del art. 23.2 CE y antes con el principio democrático del art. 1.1 CE, del que es una de sus manifestaciones más evidentes y constitucionalmente relevantes. A ese respecto, los Senadores recurrentes han alegado que la tramitación de las enmiendas cuestionadas ha supuesto una alteración de la función constitucionalmente atribuida al Senado (arts. 106 y 107 del Reglamento del Senado y art. 90.2 CE), privándoles del derecho a un debate informado que deducen de la exigencia de que los proyectos de ley se acompañen de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos (art. 88 CE y art. 108.1 del Reglamento del Senado).

Para cerrar el razonamiento hay que destacar que el derecho de enmienda que pertenece a los parlamentarios, en este caso a los Senadores, no es un mero derecho reglamentario sino un auténtico contenido central de su derecho de participación del art. 23.2 CE. En efecto, el derecho de participación, el ius in officium afecta a toda una serie de situaciones de los parlamentarios en las que los órganos rectores de las Cámaras deben respetar la función representativa no por tratarse de facultades meramente subjetivas de quienes desarrollan esa función sino como facultades que lo que permiten es ejercer correctamente a los representantes populares dicha representación participando en la función legislativa. Esto impone hacer posible la presentación de propuestas legislativas, la discusión en el debate parlamentario público sobre los temas sobre los que versa ese debate interviniendo en el mismo la mejora de los textos mediante la introducción de enmiendas, y respetar su derecho a expresar su posición mediante el derecho de voto. Lo que no cabe es articular un debate de forma que la introducción de más enmiendas haga imposible la presentación de alternativas y su defensa.

Los Reglamentos parlamentarios, de acuerdo con la Constitución, deben articular los procedimientos pero siempre respetando el ejercicio del ius in officium en todas sus fases.

En el presente caso la ya señalada lesión del procedimiento legislativo, al negarse la Mesa del Senado a valorar la existencia de homogeneidad entre la enmiendas propuestas y la iniciativa a enmendar y al constatarse la absoluta falta de homogeneidad, no puede considerarse inane a los efectos del derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE. Con la admisión a trámite como enmiendas de unas propuestas de modificación del Código penal que no guardaban relación material alguna con el contenido de la Ley de arbitraje remitida por el Congreso de los Diputados, los recurrentes vieron restringidas sus posibilidades de deliberación sobre un nuevo texto que planteaba una problemática política por completo ajena a la que hasta el momento había rodeado al debate sobre la Ley de arbitraje, frente a la que no pudieron tomar una postura que se concretase en propuestas de enmienda o veto. Es más, al violentar la posición institucional del Senado, entendida como conjunto de competencias y facultades, se ha lesionado también el derecho de los Senadores recurrentes a ejercer sus funciones en el marco del procedimiento legislativo establecido por la Constitución. La calificación como enmiendas de lo que, por carecer de relación alguna de homogeneidad con el texto enmendado, suponía en verdad una iniciativa legislativa nueva, impidió a los recurrentes utilizar los mecanismos previstos en el art. 90.2 CE, que constituyen la esencia de su función representativa como Senadores.

10. En cuanto al alcance del otorgamiento del presente amparo, y en los términos expuestos por el Ministerio Fiscal, bastará con el reconocimiento del derecho vulnerado y con la anulación de los acuerdos impugnados. Tampoco procede realizar en este recurso de amparo ningún pronunciamiento ni deducir efecto alguno de su fallo sobre la constitucionalidad de los preceptos afectados de la Ley Orgánica 20/2003, de 23 de diciembre.