Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 6 de febrero de 1998, doña Vega Estella Izquierdo y don José Javier Oliván del Cacho, Letrados de las Cortes de Aragón, en nombre y representación de la Cámara, interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra el artículo único, apartados 1.% 2.º y 6.º, la Disposición adicional cuarta y la Disposición final segunda de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, por la que se modifica la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.

2. La Sección Primera del Tribunal Constitucional, por providencia de 18 de febrero de 1998, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y de los documentos presentados, de conformidad con lo establecido en el art. 34 de la LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes; y, finalmente, publicar la Incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».

3. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se persona en el recurso de inconstitucionalidad mediante escrito registrado con fecha 27 de febrero de 1998, en el que solicitó una prórroga de ocho días del plazo inicialmente otorgado para formular alegaciones.

La Sección Primera de este Tribunal, por providencia de 2 de marzo de 1998, acordó tener por personado y parte, en representación del Gobierno, al Abogado del Estado, así como prorrogarle en ocho días el plazo concedido para formular alegaciones.

4. El Presidente del Senado, mediante escrito registrado con fecha 6 de marzo de 1998, comunicó el acuerdo de la Mesa de que se tuviera por personada a dicha Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88 de la LOTC. El día 16 de marzo, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento, poniendo a disposición de este Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección General de Estudios y Documentación.

5. Mediante escrito registrado el día 11 de marzo de 1998, don Xavier Castrillo Gutiérrez, Letrado de la Generalidad de Cataluña, en representación y defensa de su Consejo Ejecutivo, solicitó se le tuviera por comparecido en el recurso de inconstitucionalidad en calidad de coadyuvante del Gobierno de la Nación en orden a la defensa de la constitucionalidad de la Disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, y que, a tal efecto, se le dé traslado del escrito de demanda para poder presentar las oportunas alegaciones en el plazo que se señale.

Como fundamento de tal pretensión aduce que la Disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, referida exclusivamente al Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici y en orden a establecer su régimen particular de gestión y organización tras su integración en la red de Parques Nacionales, tanto por su contenido como por su ubicación no presenta las características de generalidad predicables habitualmente de las normas con rango legal, sino que, más bien trata de una disposición legal referida a un caso único y con sustrato sustancial de índole competencial. En efecto, el legislador estatal ha decidido en la citada Disposición adicional que, debido a sus peculiaridades, la integración del Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici en la Red de Parques Nacionales se efectúe manteniendo el mismo régimen de competencias ejecutivas que tenía establecido hasta entonces, a pesar de ser distinto del régimen general, lo que resulta plenamente acorde con el orden constitucional de distribución de competencias tal y como fue interpretado por este Tribunal en la STC 102/1995, dado que en su gestión participan la Administración estatal y la autonómica a través de la representación orgánica que tienen reconocida.

Así pues, el contenido eminentemente competencial del precepto hace que su enjuiciamiento a través del recurso de inconstitucionalidad se aparte de la naturaleza abstracta de dicho proceso para aproximarse a la concreción propia de los conflictos competenciales, resultando plausible la existencia de un interés directo que legitima la intervención de un tercero a fin de defender la constitucionalidad de la disposición adicional impugnada y que tan directamente afecta al ejercicio de las competencias de 1,1 Comunidad Autónoma.

El Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici, situado en la cordillera axial pirenaica, esta íntegramente localizado en el territorio de la Comunidad Autónoma. Creado por Decreto de 21 de octubre de 1955, en la actual etapa constitucional fue reclasificado por la Ley de Cataluña 7/1988, de 30 de marzo, siguiendo lo establecido en la Ley 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales, que determinó que los Parques Nacionales se crearán por norma con rango legal. Los límites de su zona de protección fueron parcialmente modificados por la Ley de Cataluña 22/1990, de 28 de diciembre, siendo el único Parque de Cataluña incluido en la categoría de Parques Nacionales. Los datos expuestos ponen de manifiesto claramente el Interés directo de la Generalidad en todo lo que afecte o pueda afectar al mencionado Parque Nacional, como sucede en este caso con la impugnación por las Cortes de Aragón de la referida Disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre.

El desconocimiento de los motivos y argumentos aducidos en la demanda del recurso de inconstitucionalidad impiden en este momento efectuar cualquier alegación al respecto que no resulte aventurada, pero el evidente interés directo de la Generalidad en el reconocimiento de la constitucionalidad de la Disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, por adecuarse plenamente al orden de distribución de competencias en materia de Parques Nacionales (arts. 149.1.23 C.E. y 9.10 E.A.C.), ya que sobre ese ámbito material de autonomía incidirá ciertamente la Sentencia que en su día se dicte, justifica suficientemente la personación y comparecencia del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en el citado recurso de inconstitucionalidad en calidad de coadyuvante del Gobierno de la Nación al objeto de que sean oídas sus alegaciones.

Para el Letrado de la Generalidad, en modo alguno puede constituir obstáculo para la pretensión aducida la circunstancia de que en ninguna de las normas de la LOTC que disciplinan el recurso de inconstitucionalidad en ninguna de ellas se prevea expresamente la petición que ahora se formula. En este sentido, destaca la gran semejanza existente entre el presente supuesto y el que fue objeto del ATC 172/1995, de 6 de junio, cuyo fundamento jurídico 5.º reproduce, en el que se admitió la comparecencia de la Generalidad de Cataluña en calidad de coadyuvante del Gobierno de la Nación en un recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, que modificó determinados preceptos de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

6. La Sección Primera de este Tribunal, por providencia de 21 de abril de 1998, acordó incorporar a las actuaciones el escrito del Letrado de la Generalidad de Cataluña y dar traslado del mismo a la representación procesal de las Cortes de Aragón y al Abogado del Estado para que, en el plazo de diez días, alegaren lo que estimaren procedente acerca de la petición de personación formulada.

7. El Abogado del Estado evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado con fecha 5 de mayo de 1998, en el que manifestó que no se oponía, en los términos señalados en el ATC 172/1995, a la personación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en el recurso de inconstitucionalidad para la defensa de la constitucionalidad de la Disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre.

8. La representación procesal de las Cortes de Aragón presentó su escrito de alegaciones en fecha 8 de mayo de 1998, en el que solicitó que rechazase la petición de personación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña o, subsidiariamente, si se admitiese su personación, no se procediese a la apertura de un plazo de presentación de alegaciones, habida cuenta de que su formulación ha sido extemporánea.

a) La Constitución y la LOTC diseñan un sistema de justicia constitucional en el que la personación en los procesos de enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes o normas con rango de ley tiene carácter tasado. En concreto, el Tribunal Constitucional ha interpretado el art. 34 de la LOTC, con la única excepción del ATC 172/1995, en el sentido de negar la coadyuvancia en los procesos constitucionales (AATC 124/1981; 33/1996; 378/1996), frente a la pacífica aceptación de coadyuvantes en los procesos de amparo. Ciertamente, frente a esta regla interpretativa prácticamente unánime» se presenta el citado ATC 172/1995, en el que se admitió la personación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña como coadyuvante del Estado en la defensa de la constitucionalidad de una ley aprobada por las Cortes Generales que afectaba al ámbito de autonomía de la Comunidad Autónoma. Sin embargo, respecto de dicho Auto cabe formular una serie de objeciones que, en opinión de la representación procesal de las Cortes de Aragón, conducen inevitablemente a variar la posición mantenida por el Tribunal Constitucional en la mencionada resolución. En primer lugar, de nuestro sistema normativo de justicia constitucional se colige claramente la imposibilidad de que en un proceso de enjuiciamiento constitucional de una ley se enfrenten procesalmente dos o más Comunidades Autónomas. En segundo lugar, el objeto del recurso de inconstitucionalidad no afecta a una norma autonómica, sino a una ley del Estado que pretende ser básica.

b) La Constitución y la LOTC establecen importantes diferencias de régimen jurídico en la regulación de los recursos de inconstitucionalidad y de los conflictos de competencia. En este sentido, es posible destacar la posible existencia de un conflicto de competencias entre dos o más Comunidades Autónomas [arts. 161 c) C.E. y 59 y ss. LOTC], lo que no puede acontecer en los recursos de inconstitucionalidad en la medida en que las Comunidades Autónomas únicamente pueden impugnar normas legales estatales ex art. 32.2 LOTC. De la constatación apuntada se colige claramente que el legislador orgánico ha querido evitar que en un proceso de inconstitucionalidad se enfrenten procesalmente dos o más Comunidades Autónomas. De ahí que el art. 34 de la LOTC sólo contemple la personación de los órganos legislativos y ejecutivo autonómicos «en el caso de que el objeto del recurso fuera una Ley o disposición con fuerza de Ley dictada por una Comunidad Autónoma», frente a la cual únicamente han podido presentar recurso de inconstitucionalidad los sujetos legitimados distintos de los Parlamentos y Gobiernos autonómicos. En consecuencia, una interpretación sistemática de la LOTC debe llevar a negar la posible coadyuvancia de órganos autonómicos en los procesos de inconstitucionalidad seguidos frente a leyes estatales.

En esta línea, en el ATC 172/1986, el Tribunal Constitucional rechazó expresamente la comparecencia del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en una cuestión de inconstitucionalidad planteada respecto a un precepto de una ley estatal que afectaba directamente a la normativa autonómica, pues en ésta se reiteraba el precepto estatal objeto de la cuestión de inconstitucionalidad. Se negó, pues, en la citada resolución la comparecencia de dicho Consejo Ejecutivo, pese a que el art. 37 de la LOTC resulta mucho menos taxativo a la hora de impedir la comparecencia de órganos autonómicos en las cuestiones de inconstitucional 1 dad. Tal doctrina constitucional, el] opinión de la representación procesal de las Cortes de Aragón, resulta plenamente aplicable en este supuesto y se ajusta a la interpretación sistemática de la LOTC que defiende.

Tampoco cabe alegar para admitir la personación solicitada que la Disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, tenga una perspectiva esencialmente competencial, afectando especialmente al ámbito de autonomía de la Comunidad Autónoma. Es necesario recordar al respecto la naturaleza objetiva del recurso de inconstitucionalidad, dirigido a enjuiciar la conformidad de las leyes impugnadas con la Constitución, independientemente de que las infracciones denunciadas se basen en motivos materiales o competenciales. Asimismo, la coadyuvancia en los conflictos positivos de competencia sólo se ha admitido con carácter excepcional, respecto a sujetos distintos a los mencionados en la LOTC, cuando tienen por objeto un acto de destinatario concreto -y no una disposición- y se vean afectados los intereses concretos y directos de un tercero (ATC 110/1991).

c) De otra parte, las objeciones de inconstitucionalidad que las Cortes de Aragón aducen frente a la Disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, en relación con la redacción que se da a la Disposición adicional primera de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, no van dirigidas a combatir opciones materiales contenidas en las mismas, sino que pretenden hacer patente el distinto nivel de autogobierno consagrado en dichas Disposiciones entre las Comunidades Autónomas de Aragón y de Cataluña respecto de la normación y gestión de los Parques Nacionales situados en sus correspondientes territorios. Debe destacarse, en efecto, que en el recurso de inconstitucionalidad no se discuten las competencias que el Estado reconoce a la Generalidad de Cataluña en materia de normación y gestión de Parques Nacionales, en concreto del Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici, sino que se demanda para la Comunidad Autónoma de Aragón un tratamiento legislativo idéntico, habida cuenta de la igualdad competencial existente entre los Estatutos de Autonomía de las dos Comunidades Autónomas.

El legislador estatal, por lo tanto, se encuentra limitado por los imperativos constitucionales de igualdad ex arts. 14 y 139.1 C.E., lo que, sin embargo, no ha sido tenido en cuenta por las Cortes Generales al aprobar la Disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, en relación con la nueva redacción que se da a la Disposición adicional primera de la Ley 4/1989, de 27 de marzo. Además, el diferente régimen jurídico entre el Parque Nacional de Aigües y Estany de Sant Maurici y los demás Parques Nacionales atenta a la propia noción de norma básica, que, desde las primeras decisiones del Tribunal Constitucional, se identifica con el «mínimo común denominador normativo» de una materia y, por lo tanto, con la existencia de un régimen uniforme en todo el territorio nacional (SSTC 1/1982; 25/1983; 16/1997).

En definitiva, las Cortes de Aragón no combaten en el recurso de inconstitucionalidad la posibilidad de que el Parlamento de Cataluña o, cualquier otra Asamblea legislativa establezca en su normativa propia la categoría de Parque Nacional a efectos autonómicos. Lo que discuten es él reconocimiento por la Ley estatal de un Parque Nacional, declarado a efectos autonómicos por una Comunidad Autónoma, mediante su integración en la Red Estatal de Parques Nacionales, conservándose en todo lo demás su régimen jurídico autonómico y separándose de modo arbitrario del estatuto jurídico del resto de los Parques Nacionales integrados en la red estatal.

d) Finalmente, aun de aceptarse la personación en calidad de coadyuvante del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, es contrario al art. 34 de la LOTC la posibilidad de abrir un nuevo plazo de alegaciones. Plazo que en este caso fue ampliado en ocho días a solicitud del Abogado del Estado y que se ha agotado con la presentación de su escrito de alegaciones, resultando en todo punto imposible su reapertura.

A partir de la propia literalidad de la LOTC, es posible aludir en este aspecto a la doctrina del Tribunal Constitucional en los supuestos que ha admitido la coadyuvancia de terceros en los conflictos positivos de competencia. Así, en el ATC 459/1985, si bien se reconoce la personación de una entidad distinta de las legitimadas, se declaró que no habla lugar a otorgarle «ningún plazo de alegaciones por encontrarse preludio dicho período». Igualmente, en el ATC 55/1988 se señaló que «la personación de los coadyuvantes no autoriza a retrotraer las actuaciones a un momento anterior a aquel en el que se encuentren y, por consiguiente, al período de alegaciones, que en este caso quedó cerrado desde que el Letrado formuló las suyas».

En consecuencia, si la admisión del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña como coadyuvante en este proceso pugna ya con el tenor de la LOTC, aun resulta más rechazable, si cabe, reabrir un nuevo plazo para la presentación de alegaciones, una vez que el lapso temporal previsto en la LOTC ha expirado con creces.

1. . El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña solicita se le tenga por personado en calidad de coadyuvante del Gobierno de la Nación y se le dé traslado de la demanda para formular alegaciones en orden a la defensa de la constitucionalidad de la Disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, por la que se modifica la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales, disposición esta comprendida en el recurso de inconstitucionalidad núm. 469/98 promovido por las Cortes de Aragón contra dicha Ley. En apoyo de su pretensión aduce, con cita de la doctrina recogida en el ATC 172/1995, que la mencionada Disposición adicional afecta al ámbito competencial de la Comunidad Autónoma al mantener en relación con el Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici, tras su integración en la Red de Parques Nacionales y a pesar de ser distinto al régimen general de éstos, el régimen de gestión y organización establecido por la normativa autonómica dictada al amparo de la competencia asumida ex art. 9.10 del E.A.C. en materia de espacios naturales protegidos, sobre cuyo ámbito incidirá la Sentencia que en su día se dicte.

El Abogado del Estado no se opone a la personación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en los términos señalados en el ATC 172/1995. Por su parte, la representación procesal de las Cortes de Aragón interesa que se rechace la personación solicitada por resultar contraria al tenor literal de la LOTC o, subsidiariamente, en el supuesto de estimarse la misma, se deniegue la posibilidad de formular alegaciones al haber concluido el plazo para este trámite con la presentación del escrito de alegaciones del Abogado del Estado.

2. Con arreglo a una consolidada doctrina constitucional, los arts. 32 y 34 de la LOTC configuran al recurso de inconstitucionalidad de forma tal que sólo permite la comparecencia en él de los órganos o fracciones de órganos taxativamente enumerados en los mencionados preceptos y en los supuestos que contemplan, de modo que, en principio, quedan excluidos del mismo cualesquiera otras personas físicas o jurídicas, fueren cuales fueren los intereses que tengan en el mantenimiento o en la invalidación de la ley o de los actos o situaciones jurídicos realizados y desarrollados en aplicación de la misma (AATC 387/1982, 33/1986, 1.203/1987, 280/1990, 252/1996, 378/1996). La naturaleza abstracta de los recursos de inconstitucionalidad, limitados al enjuiciamiento de la constitucionalidad de una ley, ha de excluir, como regla general, la intervención de cualquier persona distinta de. las enunciadas en los arts. 162 C.E. y 32 y 34 de la LOTC, de cuya lectura claramente se infiere que no son posibles otras personaciones en los recursos de inconstitucionalidad que las de los expresamente legitimados por dichos preceptos (AATC 172/1995, 252/1996 y 378/1996).

Como excepción a la citada regla general se configura el supuesto que ahora nos ocupa, respecto del cual no basta la consideración del tenor literal de los preceptos aludidos, siendo preciso tener en cuenta las funciones del recurso de inconstitucionalidad, que no siempre se limita a ser un puro proceso de control abstracto de normas, sino que, en ocasiones, tiene un acusado contenido competencial que le convierte en instrumento de solución de determinados conflictos de esta índole. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado en el ATC 172/1995 que, «si la Constitución [art. 162.1 a)] y la LOTC (art. 32.2) facultan a las CC.AA., mediante el recurso de inconstitucionalidad, a impugnar las disposiciones con fuerza de Ley y ostentan, dentro de él, legitimación activa para comparecer como partes principales en orden a obtener la anulación por inconstitucionalidad de la norma, forzoso se hace convenir en que la misma legitimación se les ha de reconocer a tales Comunidades Autónomas para personarse, como partes secundarias o subordinadas de las demandadas, en punto a coadyuvar en la defensa de la constitucionalidad de la norma cuando el recurso planteado contra ella tenga el carácter competencial a que antes aludíamos, esto es, siempre y cuando se trate de disposiciones que inequívocamente afecten a su propio ámbito de autonomía y sin que, en ningún caso, dicha intervención adhesiva pueda suponer la modificación del objeto procesal, el cual ha de quedar definitivamente delimitado por las alegaciones exclusivamente formuladas por las partes principales contempladas en los arts. 32.1 y 34 de la LOTC, debiendo quedar circunscrita su intervención a formular alegaciones sobre dicho objeto y ser oída por este Tribunal» (fundamento jurídico 5.1).

3. La aplicación de la doctrina expuesta al caso ahora considerado ha de llevarnos a acceder a la solicitud de personación, en calidad de coadyuvante, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. El simple tenor literal de la Disposición adicional cuarta de la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, dirigido a mantener en el Parque Nacional de Aigües Tortes y Estany de Sant Maurici, enclavado en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, el régimen de gestión y organización establecido por la normativa autonómica, pese a ser distinto al régimen general al que dichos Parques se encuentran sometidos, así como la índole de los motivos en los que las Cortes de Aragón basan la impugnación de la referida Disposición adicional, cifrados en la infracción de los imperativos constitucionales de igualdad ex arts. 14 y 139.1 C.E. y en la vulneración de la competencia estatal de legislación básica en materia de medio ambiente (art. 149.1.23.1 C.E.), ponen de manifiesto que la decisión del presente recurso de inconstitucionalidad puede afectar directamente a la esfera de la competencia que a la Comunidad Autónoma le atribuye el art. 9. 10 del E.A.C. en materia de espacios naturales protegidos.

4. Por lo que hace, en fin, ala negativa de las Cortes de Aragón, expresada en términos de subsidiariedad, a que se le conceda al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña plazo para formular alegaciones, debe añadirse que, si bien es cierto que «la personación de los coadyuvantes no autoriza a retrotraer las actuaciones a un momento anterior a aquel en que se encuentran» (ATC 55/1988), en el presente supuesto, a diferencia de lo ocurrido en los conflictos positivos de competencia que dieron lugar a los AATC 459/1985 y 55/1988, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña compareció ante este Tribunal mediante escrito registrado en fecha 11 de marzo de 1998, dentro del plazo de los quince días siguientes a la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» de la providencia acordando la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad (B.O.E. núm. 51, de 28 de febrero de 1998) y cuando aún no había finalizado él plazo conferido al Abogado del Estado para presentar alegaciones, prorrogado mediante providencia de 2 de febrero de 1998, que concluyó cuando el Abogado del Estado formuló las suyas mediante escrito registrado en fecha 23 de marzo de 1998.