Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña aprobó el Decreto 11/1982, de 13 de enero, inserto en el «Diario Oficial» de dicha Generalidad núm. 197, de 5 de febrero del mismo año, disponiendo en su art. único que el depósito de seis ejemplares de cualquier impreso sometido a pie de imprenta, fabricado o importado por empresas ubicadas en el territorio de Cataluña, que de acuerdo con la legislación vigente tenga la clasificación de publicación unitaria, incluidos los discos, cintas magnetofónicas y otras grabaciones, se hará, antes de su difusión, en las oficinas centrales del Departamento de Cultura y Medios de Comunicación o en sus Servicios Territoriales, acordando asimismo en sus disposiciones finales facultar al Consejero de Cultura para dictar las normas que sean necesarias para la ejecución, el desarrollo y la aplicación del propio Decreto, quedando sin efecto en Cataluña todas las normas anteriores que contradigan o se opongan al Decreto, el cual entrará en vigor el mismo día de su publicación en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».

2. El Abogado del Estado, en representación del Gobierno, formalizó conflicto constitucional positivo de competencia frente al precitado Decreto por entender que infringe los arts. 81, en relación con el 20 y el 53.1, así como los 149.1.27.ª y 149.3 de la Constitución y 9.4 y 16.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, suplicando que previos los trámites legales se dicte en su día sentencia por la que se declare de titularidad del Estado la competencia ejercitada al dictarse el mentado Decreto, anulándolo en su integridad, con lo demás procedente.

Alega el Abogado del Estado, y así resulta de las actuaciones, que con fecha 2 de abril de 1982 el Gobierno acordó requerir al Consejo Ejecutivo de la Generalidad la derogación del Decreto, requerimiento que fue rechazado según consta en escrito de la Presidencia de la Generalidad del día 6 de mayo, en atención a lo cual el Gobierno acordó el día 28 del propio mes de mayo la formalización del presente conflicto.

Señala el Abogado del Estado que es posible que el origen de este conflicto se halle en un mal entendido al confundirse dos instituciones distintas cuales son el «depósito previo» de los arts. 12 y 64 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de Prensa e Imprenta, y el «depósito legal», que es una institución del régimen administrativo del libro y bibliotecas. Expone las vicisitudes de los precitados artículos de la Ley de Prensa e Imprenta con las alteraciones operadas en los mismos en el curso de sucesivos años, así como la larga serie de disposiciones de inferior rango que los han desarrollado, para poner de relieve la naturaleza del depósito previo y las sucesivas limitaciones, hasta su desaparición, de la posibilidad de decretarse secuestros administrativos de publicaciones, destacando de modo particular las diferencias de aquel depósito respecto del llamado depósito legal plasmado en una serie de preceptos, que relaciona, hasta llegar a la Ley de Propiedad Intelectual y evolución ulterior de ésta.

Analiza el régimen jurídico del depósito previo de acuerdo con las mutaciones sucesivamente producidas y que afectan de modo particular el art. 64 de la Ley de Prensa e Imprenta de 1966, muy en concreto por el Real Decreto-ley 24/1977, de 1 de abril, que dio nueva redacción al art. 64 y disposición derogatoria de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, que derogó parcialmente el propio art. 64 de la Ley de Prensa, en concordancia con lo dispuesto en el art. 20.5 de la Constitución, expresivo de que sólo podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de resolución judicial.

Entiende la Abogacía del Estado que las competencias a que se refiere el Decreto objeto de conflicto no han sido transferidas, rechazando la postura del Ente Autonómico que sostiene que la transferencia se produjo por el Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, lo que no responde a la realidad puesto que lo traspasado afecta a la materia de libro y bibliotecas, con amparo en el art. 9 del Estatuto, con expresa referencia al depósito legal y ninguna al depósito previo, tema este último acerca del cual carece de toda competencia la Generalidad de Cataluña, y ello porque la imposición a los ciudadanos de la obligación de efectuar el depósito previo de un cierto número de ejemplares de impresos gráficos o sonoros en una dependencia administrativa, queda dentro de la regulación del ejercicio del derecho de libre expresión, reservado a la Ley Orgánica de acuerdo con los arts. 20.4, 53.1 y 81 de la Constitución, cuya edición corresponde al Estado sin perjuicio de que las normas reglamentarias preconstitucionales perviva en lo que no hayan sido derogadas.

Destaca que el Decreto tiene carácter normativo, innovando la regulación estatal sobre depósito previo, como se advierte parangonando la nueva disposición y la normativa estatal precedente de lo que deriva también la incompetencia denunciada, y ello a pesar del vicio de insuficiencia de rango del Decreto, siendo claro también que corresponde al Estado no sólo la regulación del depósito previo, sino también que deben ser estatales los servicios administrativos correspondientes, que por lo general se sitúan en órganos estatales centrales, refiriéndose también a las consecuencias que en los planos jurídico y económico conduciría la territorialización autonómica respecto a las subsistentes competencias administrativas de intervención en otros aspectos del derecho de la libertad de expresión.

Muestra también que no pueden considerarse las materias de que se trata comprendidas entre las estatutariamente asumidas, por ser ajenas al contenido del art. 9.4 del Estatuto, ya que la genérica competencia sobre cultura sólo puede ser entendida como competencia de fomento o prestación cultural, mas no incluyendo aspectos de policía, intervención o limitación de derechos fundamentales sucediendo lo propio en cuanto a la invocación que de contrario se hace del art. 16.2 del Estatuto.

3. Mediante providencia de 17 de junio de 1982 se tuvo por formalizado el conflicto de competencia positivo de anterior mención, comunicándolo a la Presidencia de la Generalidad de Cataluña, con los traslados y entregas de copias procedentes a los fines de personación y alegaciones, formalización del conflicto que se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial» de aquella Comunidad Autónoma, comunicándose también a la Audiencia Territorial de Barcelona para conocimiento de su Sala de lo Contencioso-Administrativo.

Personada la Generalidad de Cataluña y, tras el otorgamiento de una solicitada prórroga, formuló las alegaciones que tuvo a bien, negando que la Generalidad carezca de competencia para dictar el Decreto impugnado, principiando por señalar que no ha existido confusión alguna entre el depósito legal y el depósito previo, reputando en buena medida innecesaria la exposición que acerca de este punto ha verificado la Abogacía del Estado, estando perfectamente claro que se trata de dos instituciones distintas.

Alega que las funciones sobre el depósito previo corresponden a la Generalidad, que las asumió por la simple aprobación del Estatuto de Autonomía, y le corresponde además, en méritos del Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero.

Relata las previsiones de los arts. 12 y 64 de la Ley de Prensa e Imprenta, de 18 de marzo de 1966, así como las disposiciones subsiguientes y complementarias de aquélla, dejando sentado, en lo que coincide con la Abogacía del Estado, que lo único que resta del art. 64 de la citada Ley es el apartado que previene que cuando la Administración tuviera conocimiento de un hecho que pudiera ser constitutivo de delito cometido por medio de impresos gráficos o sonoros, dará cuenta al Ministerio Fiscal o comunicará al Juez competente, el cual acordará inmediatamente sobre el secuestro de dichos impresos con arreglo al art. 81.1 (sic) de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. La Generalidad no comparte la calificación que de este precepto realiza la Abogacía del Estado como un residuo de las técnicas de intervención en los derechos fundamentales y supone el ejercicio de unas funciones de policía, lato sensu, discrepancia motivada porque en realidad no se trata de otra cosa que de una simple carga o deber que se impone a la Administración sin más alcance que el de una simple puesta en movimiento de los mecanismos judiciales, específica concreción, en lo que respecta a la administración cultural y en relación a los delitos públicos, del deber que tiene todo funcionario o ciudadano de denunciar la comisión de aquellos de los que tenga noticia conforme a lo preceptuado a los arts. 262 y 264 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

Rechaza también la tesis contraria según la cual el criterio del Gobierno se ampara en la necesidad de mantener una unidad de criterio en este punto, ya que ello no es otra cosa que un reflejo centralista que pone en evidencia una considerable dosis de incomprensión del hecho autonómico y porque en definitiva la unidad de criterio se puede lograr mediante una simple circular a la que deban ajustarse los Fiscales de las Audiencias de España.

Resalta que está pacíficamente aceptado que mientras las competencias de las Comunidades Autónomas se asumen en virtud del contenido en los respectivos Estatutos y son directa e inmediatamente ejercitables con su simple entrada en vigor, los servicios para que pasen a depender de las Comunidades es preciso que sean objeto del oportuno Real Decreto de transferencia, de lo que se infiere que si la Generalidad tiene competencia exclusiva en materia de cultura en méritos a lo dispuesto en el art. 9.4 del Estatuto, es evidente que tal competencia no sólo comprende la facultad legislativa sino también la reglamentaria y la ejecución, incluida la inspección, cual afirma claramente el art. 25 del Estatuto, por lo que está fuera de toda duda que la Generalidad puede, en desarrollo de la Ley de Prensa e Imprenta, ejercer la potestad reglamentaria, sin que tal actuación sea jurídicamente reprochable.

Confirma lo anterior los términos literales del Real Decreto 1010/1981, de 27 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios del Ministerio de Cultura a la Generalidad de Cataluña, cuyo anexo alude textualmente, entre las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma, el traspaso de las funciones y servicios que el Estado presta a la Comunidad, entre otras, en materia de libro, con amparo en el art. 9 del estatuto, sin otras limitaciones que las establecidas en el mismo Estatuto en relación con la Constitución. De ello infiere que todas las funciones que la Administración del Estado ostentaba en relación al libro, incluido el depósito previo de publicaciones unitarias, están asumidas por la Generalidad, bien que apunte que esta invocación del Real Decreto 1010/1981 lo es sólo a mayor abundamiento, puesto que, como ya se dijo, la competencia en materia de cultura fue asumida con la simple entrada en vigor del Estatuto de Cataluña, referencia a la cultura que no puede limitarse al fomento o prestación culturales, como pretende la Abogacía del Estado.

Señala que la regulación del ejercicio de los derechos y libertades no está reservado a la Ley Orgánica, extremo en el que la parte contraria confunde el desarrollo de los derechos y libertades públicas con la regulación del ejercicio de tales derechos y libertades, que ha de efectuarse sólo por Ley ordinaria según reza el art. 53.1 de la Constitución. En este sentido es de toda evidencia la afirmación de que exigir el depósito previo de dos o tres ejemplares más de una publicación unitaria que los que puedan exigir las normas reglamentarias del Estado no afecta al desarrollo del derecho fundamental de la libre expresión. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de noviembre de 1981 ha clarificado definitivamente la cuestión, pues en ella se declara que no toda ley que regula el ejercicio de los derechos y libertades a que se refiere el art. 53.1 de la Constitución ha de ser ley del Estado, pues de otra suerte se vendría casi a vaciar muchas de las competencias legislativas atribuidas a las Comunidades Autónomas, pues son muchas las materias cuya regulación legal ha de incidir directa o indirectamente sobre el ejercicio de los derechos o el cumplimiento de los deberes garantizados por la Constitución, interpretación del artículo precitado que obliga a entender que la norma de rango legal que venga a regular aquel ejercicio sólo ha de emanar precisamente de las Cortes Generales cuando afecte a las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles y cuando no afecte a las referidas condiciones básicas puede ser promulgada por las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos le atribuyen competencia legislativa sobre una materia cuya regulación implique necesariamente, en uno u otro grado, una regulación del ejercicio de derechos constitucionales garantizados. Por ello -prosigue el escrito de alegaciones- si el Parlamento Catalán puede, en el ejercicio de sus facultades legislativas, dictar una ley que, en materia de cultura «en uno u otro grado», implique la regulación del ejercicio del derecho de libre expresión, siempre que no afecte a las condiciones básicas de tal ejercicio, por igual motivo, dentro de tales condicionamientos y para regular aspectos menores o complementarios de la cuestión, pudo el Consejo Ejecutivo de la Generalidad dictar, en uso legítimo de sus competencias y en base a Ley estatal de Prensa e Imprenta de 1966, el Decreto impugnado.

Suplicó se dictara en su día Sentencia desestimando la demanda y declarando que la competencia controvertida corresponde a la Generalidad de Cataluña.

4. Señalado para la deliberación el día 26 de mayo último, por providencia del mismo día se acordó plantear a las partes la eventual existencia, como motivo para fundar la decisión, la oposición del Decreto 11/1982 de la Generalidad de Cataluña, y preceptos que establecen el depósito previo, a lo dispuesto en el art. 20, apartados 2 y 5 de la Constitución, trámite que fue evacuado por el Abogado del Estado mediante escrito en el que suplica se dicte Sentencia (o Auto), poniendo fin al procedimiento mediante la declaración de que los arts. 12 y 64.2 A) de la Ley de Prensa e Imprenta y las normas reglamentarias que los desarrollan fueron derogados por la Constitución, por oponerse al art. 20.2 de la misma y, consecuentemente, que el antes mencionado Decreto de la Generalidad es nulo. Y subsidiariamente, para el caso de que el Tribunal no estime lo anterior, reproduce la petición deducida en el escrito de formalización del conflicto. Todo ello en virtud de las consideraciones que con detalle contiene el propio escrito, en el que se analiza el depósito previo y su significado en relación con el punto planteado de oficio por el Tribunal, para pasar luego al análisis de tal depósito y la prohibición constitucional de censura previa, finalizando con lo referente al propio depósito y la prohibición asimismo constitucional del secuestro no judicial.

5. A su vez la Generalidad de Cataluña, en el mismo trámite, presentó escrito en el que suplica se dicte Sentencia declarando la competencia de la misma respecto del cuestionado Decreto 11/1982, por entender que la regulación del depósito previo no implica ejercicio de censura previa alguna, por lo que no es antagónico a los preceptos constitucionales destacados en la providencia del Tribunal de 26 de mayo; bien que explique que la Generalidad ha promovido un proyecto de Ley en cuya virtud se deroga en Cataluña el depósito previo.

1. Suscitado por el Gobierno conflicto de competencia consecuente a la promulgación por la Generalidad de Cataluña del Decreto 11/1982, de 13 de enero, por el que, sintéticamente expuesto, se dispone que el depósito administrativo previo a la difusión de cualquier impreso sometido a pie de imprenta que tenga la clasificación de publicación unitaria, fabricado o importado por empresas ubicadas en el territorio de Cataluña, deberá hacerse en las oficinas centrales o en los Servicios Territoriales del Departamento de Cultura y Medios de Comunicación, es obligado ante todo discernir cuál sea la naturaleza de tal disposición, muy especialmente en el aspecto de concretar la esencia de la materia a que se refiere, puesto que de ello depende en gran manera la solución del conflicto positivo de que se trata.

Con esta finalidad ha de quedar constancia de la proximidad de esa disposición a la contenida en el art. 12 de la Ley de Prensa e Imprenta de 18 de marzo de 1966, regulador del depósito previo de cualquier impreso sujeto a pie de imprenta, a los efectos de lo prevenido en el art. 64 de la misma Ley, proximidad acerca de la cual es ocioso razonar no ya por el paralelismo apreciable entre ambas normativas, sino incluso por la expresa cita que se hace en el preámbulo del Decreto a que se contrae el presente conflicto, al explicar que continúa en vigor la exigencia del depósito administrativo previo regulado en la precitada Ley de Prensa de 1966.

2. Alegada la posibilidad de un cierto confusionismo entre el ya mencionado depósito previo y el conocido como «depósito legal», establecido éste en la Ley de Propiedad Intelectual de 1879, tras algunos precedentes, es clara la diversidad de ambas instituciones, tanto por su regulación netamente diferenciada como por las finalidades que persiguen, lo que ha quedado perfectamente esclarecido en el debate al que pone término la presente resolución -acordes los contendientes-, sin que sean menester mayores consideraciones acerca de este punto, por aparecer con absoluta diafanidad que la disposición estudiada se circunscribe al depósito previo, y para nada al depósito legal.

3. Si regresamos al planteamiento inicial, y con la finalidad en ese lugar apuntada, es imprescindible dejar constancia de las alteraciones experimentadas por el contenido del art. 64 de la Ley de Prensa, y así es de ver que en su redacción originaria, la Administración, cuando tuviere conocimiento de un hecho que pudiera ser constitutivo de delito cometido por medio de la prensa o imprenta, sin perjuicio de la obligación de denuncia en el acto a las autoridades competentes, dando cuenta simultáneamente al Ministerio Fiscal podía, con carácter previo a las adecuadas medidas judiciales, ordenar el secuestro a disposición de la autoridad judicial, del impreso o publicación donde quiera que éstos se hallaren, así como de sus moldes, para evitar su difusión, norma a la que dio nueva redacción el Real Decreto-ley 24/1977, de 1 de abril, limitando la posibilidad de secuestro administrativo a determinados supuestos que precisa, para, finalmente, eliminarse totalmente este tipo de secuestro a virtud de mandato de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, acorde con el superior del núm. 5 del art. 20 de la Constitución, expresivo de que sólo podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de resolución judicial. En resumen, el texto vigente se limita a mantener la obligación por parte de la Administración de dar cuenta al Ministerio Fiscal, o comunicar al Juez competente, el hecho que pudiera ser constitutivo de delito cometido por medio de impresos gráficos o sonoros, ateniéndose el Juez a las previsiones del art. 816 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal sobre secuestro.

4. Sentado lo anterior parece escasamente opinable que las normas, disposiciones o actos que de algún modo disciplinen el administrativo depósito previo puedan tener otra calificación que la que conviene a la materia de la libertad de expresión e información, derechos fundamentales reconocidos en el núm. 1 del art. 20 de la Constitución, tesis que viene a reconocer el mismo Decreto cuestionado, cuando se refiere a la pervivencia de la exigencia del depósito administrativo previo a la difusión de cualquier impreso, dejando expresa constancia de que ello se produce pese a la derogación de determinados preceptos de la Ley de Prensa por el Real Decreto-ley 24/1977, de 1 de abril, que regula la libertad de expresión.

5. En esencia resulta de la normativa contenida en los arts. 12 y 64 de la Ley de Prensa e Imprenta que el incumplimiento de la exigencia del depósito previo entrañará una ilicitud y que tal normativa va destinada a permitir a la Administración poner en conocimiento del Ministerio Fiscal o del Juzgado de Instrucción el hecho presuntamente delictivo, con posibilidad de desembocar en una medida judicial de secuestro, y, llegado este punto, y de conformidad con lo apuntado por este Tribunal en su providencia de 26 de mayo último, es preciso analizar si esa ordenación es o no opuesta a lo establecido en el art. 20 de la Constitución, concretamente en lo que afecta a su núm. 2, expresivo de que el ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningún tipo de censura previa, rotunda expresión que de tal modo ha de ser aceptada, haciendo, por lo tanto, abstracción de apelaciones a cualesquiera clase de intereses, incluidos los de carácter más general o comunitario.

Porque es lo cierto que esta normativa no es pura y simplemente una reiteración de la obligación de denunciar los hechos delictivos de que se tenga noticia, que la Ley de Enjuiciamiento Criminal impone a todo ciudadano en su art. 259, o a los que por razón de sus cargos, profesiones u oficios tuvieran noticia de algún delito público, en el art. 262, calificada obligación que de un modo particular y específico la Ley de Prensa impone a la Administración, puesto que, bien que dejando, en definitiva, la solución final de la procedencia o no del secuestro a la decisión de la autoridad judicial, permite a la administrativa una cierta censura o tamiz, con inmediata alerta en su caso del Ministerio Fiscal o del Juez, e imposición indiscriminada al ciudadano del depósito previo de determinado número de ejemplares de los que pretenda publicar o difundir, todo lo cual, en su conjunto, equivale a una limitación de aquellos derechos al disciplinarlos en este concreto punto.

Deberá, pues, analizarse si la normativa de constante referencia es o no equivalente, o constituye de algún modo una verdadera censura previa, y con esta finalidad cabe decir que por tal puede entenderse cualesquiera medidas limitativas de la elaboración o difusión de una obra del espíritu, especialmente al hacerlas depender del previo examen oficial de su contenido, y siendo ello así parece prudente estimar que la Constitución, precisamente por lo terminante de su expresión, dispone eliminar todos los tipos imaginables de censura previa, aun los más débiles y sutiles, que -como apunta la Abogacía del Estado- tengan por efecto no ya el impedimento o prohibición, sino la simple restricción de los derechos de su art. 20.1, de lo que se infiere, como conclusión, que, en efecto, los arts. 12 y 64 de la Ley de Prensa e Imprenta constituyen un tipo de censura previa restrictivo del ejercicio de los derechos del citado artículo de la Constitución.

6. En el trámite abierto merced a la providencia de 26 de mayo último -anteriormente referida- tanto el Gobierno como la Generalidad de Cataluña han dejado constancia de sus respectivos criterios en orden al planteamiento de esta nueva cuestión, y si bien ni siquiera una concordancia de pareceres podría condicionar la solución que el Tribunal dé al problema, importa relevantemente para atención en el sentido de las opiniones de las partes implicadas en el presente conflicto constitucional positivo de competencia, y así es de ver, en cuanto al primero, que aparte lo ya referido del contenido del escrito de la Abogacía del Estado, la misma se pronuncia en el sentido de que, a su juicio, los arts. 12 y 64.2 de la Ley de Prensa e Imprenta se oponen al art. 20.2 de la Constitución, por lo que debe entenderse que ésta derogó aquellos artículos. Y por lo que respecta a la Generalidad de Cataluña, si bien disiente y considera que no se da aquel antagonismo, entiende que el depósito previo es una medida desproporcionada con el fin perseguido, y ello hasta el punto de que el Gobierno de la Generalidad acordó en 21 de abril del año actual aprobar y remitir al Parlamento de Cataluña -lo que justifica documentalmente- un proyecto de Ley por el que se suprime el depósito administrativo previo.

7. Este Tribunal, en una pluralidad de Sentencias, de entre las que pueden citarse las de 2 de febrero, 31 de marzo, 6, 8 y 29 de abril de 1981, ha tratado de la procedencia de su intervención, en los casos de derogación por la Constitución de legislación anterior a la misma (disposición derogatoria 3.ª) para poner fin a interpretaciones o aplicaciones contrarias a la Constitución, posibilidad no cuestionada en el caso presente, pero que no puede finalizar atemperándose a la literalidad de las previsiones contenidas en el art. 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con atribución de la discutida competencia, bien al Estado, bien al Ente Autonómico del que emana la disposición determinante de la cuestión, puesto que, en realidad, lo sucedido no es otra cosa que la desaparición del objeto del proceso, que es cabalmente lo que comporta el pronunciamiento de este Tribunal en el sentido ya razonado de considerar derogados por la Constitución los preceptos de la Ley de Prensa e Imprenta referentes al depósito previo, preceptos de los que arranca y vienen a ser reproducidos en el Decreto de la Generalidad causante de este conflicto constitucional positivo de competencia.