Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El día 17 de mayo de 2001 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, al que se acompaña, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sala de 27 de marzo de 2001, por el que se acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con la Disposición adicional primera de la Ley Foral 1/1997, de 31 de enero, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio 1997, por presunta vulneración de los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución Española.

2. Los antecedentes de hecho del planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

a) Con fecha de 18 de abril de 1997, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, interpuso recurso contencioso-administrativo (núm. 794/97) ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra contra el Decreto Foral 22/1997, de 10 de febrero, por el que se determinan las retribuciones de los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra, así como las cuantías de los conceptos retributivos con incidencia en los derechos pasivos, en aplicación de lo dispuesto en la Ley Foral de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio de 1997 (publicado en el BON num. 23, de 21 de febrero de 1997).

b) Por diligencia de ordenación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con fecha de 25 de febrero de 2000, se concedía el plazo de quince días al recurrente para formalizar la demanda, lo que hizo mediante escrito con fecha de 1 de junio de 2000, en el que se apuntaba:

1.° El art. 17 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997, bajo la rúbrica de "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público" (incluyendo dentro del concepto de "sector público" no sólo a "La Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos", sino también a "Las Administraciones de las Comunidades Autónomas y los Organismos de ellas dependientes"), fijaba en su APARTADO DOS que: "Con efectos de 1 de enero de 1997, las retribuciones íntegras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar variación con respecto a las del año 1996, en términos de homogeneidad para los dos períodos de comparación tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo. Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al presente artículo"; y en su APARTADO CINCO disponía que: "Este artículo tiene carácter de básico y se dicta al amparo de los arts. 149.1.13 y 156.1 de la Constitución. Las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas y los Presupuestos de las Corporaciones Locales correspondientes al ejercicio 1997 recogerán expresamente los criterios señalados en el presente artículo".

2° La Disposición adicional primera de la Ley 1/1997, de 31 de enero, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio de 1997, disponía: "1. De acuerdo con los criterios de coordinación y de reducción del déficit público fijados en el art. 6 de esta Ley Foral, las retribuciones de los funcionarios al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, para el ejercicio de 1997, se fijarán deforma individualizada aplicando a la cuantía de 1.601.670 pesetas, correspondientes al sueldo inicial del nivel E, las reglas establecidas en el texto refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra y en sus disposiciones complementarias.

2. Las cuantías de los componentes de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra para 1997 serán las derivadas de la aplicación de los criterios utilizados en el art. 6 y en el apartado anterior y, en su caso, de lo dispuesto en la disposición adicional trigésima primera de la Ley Foral 15/1995, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para 1996.

3.° La Disposición adicional trigésimoprimera de la Ley Foral 15/1995, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para 1996, establecía: "1. En el supuesto de que el IPC de Navarra de 1996 sea superior al 3,5% fijado en el artículo 6 de esta Ley Foral, la diferencia se aplicará directamente a las retribuciones teniendo carácter consolidable y efectos económicos de 1 de enero de 1997".

4.° En aplicación de tales normas legales, se aprobó el Decreto Foral 22/1997, de 10 de febrero, impugnado en el recurso, pues desconoce la aplicabilidad de la legislación básica estatal en materia de régimen de los funcionarios públicos que vincula tanto a las Comunidades Autónomas (entre ellas la Foral de Navarra) como a las entidades locales, y cuya aplicación se reconoce en el art. 6.° de la Ley Foral 1/1997 ("las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra para el ejercicio 1997, se fijarán de acuerdo con la coordinación establecida en la Administración del Estado y la Comunidad Foral de Navarra para la adecuación de su actividad financiera y presupuestaria dentro del Escenario de Consolidación Presupuestaria"); en el art. 49 de la LORAFNA (que prevé en materia de funcionarios el respecto a "los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos"); y en la Disposición adicional decimocuarta de la Ley 30/1994, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública (que prevé expresamente su aplicación a la Comunidad Foral de Navarra).

5.° Por otra parte la jurisprudencia del Tribunal Supremo resulta unánime al respecto, como por ejemplo en las SSTS de 9 de diciembre de 1992 (RJA 1992/9831), 13 de marzo de 1985 (RJA 1985/1588), 1 de marzo de 1983 (RJA 1983/1357), 2 de diciembre de 1986 (RJA 1987/421), 7 de mayo de 1986 (RJA 1986/4390) y 17 de noviembre de 1986 (RJA 1987/407), al reconocer que al Estado le corresponde establecer -art. 149.1.18 CE- las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios, no sólo del Estado, sino también de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.

6.° El Decreto Foral recurrido no respeta la legislación básica del Estado que estableció lo que se ha denominado como "congelación salarial en el sector público" para el ejercicio 1997, en lo que afecta a la legislación básica estatal sobre bases y coordinación de la actividad económica general, así como actividad financiera coordinada y solidaria, por lo que deviene nulo de pleno derecho, ya que, aun cuando a las Comunidades Autónomas se les reconoce autonomía financiera, ésta no es absoluta sino sometida a las limitaciones derivadas de los principios de coordinación con la Hacienda Estatal y de solidaridad entre todos los españoles (STC 179/1987, FJ 2). La exigencia de coordinación con la Hacienda Estatal limita la autonomía financiera y no resulta injustificado que, en razón de una política de contención de la inflación y de prioridad de las inversiones públicas, se establezcan por el Estado topes máximos globales al incremento de la masa retributiva de los empleados públicos, lo que no vacía, aunque condicione, la autonomía de gasto de las Comunidades Autónomas.

7.° Un supuesto idéntico al planteado es el analizado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 103/1997, de 20 de mayo, que anuló la Ley autonómica 4/1987, de la Comunidad de Madrid por establecer un incremento retributivo a sus funcionarios públicos que superaba el máximo global fijado por el Estado en la Ley de Presupuestos Generales. Así, la consecuencia jurídica que se deriva de la vulneración por parte del Decreto Foral 22/1997 de lo dispuesto en la Ley 22/1996, que contiene legislación básica, es la nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria. Ahora bien, "la anulación del Decreto Foral impugnado debe realizarse sin necesidad de plantear ante el Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Primera de la Ley Foral 1/1197, puesto que es el Decreto Foral el directamente ilegal e inconstitucional, puesto que contiene una regulación contraria a la legislación básica estatal, no debiendo haber sido aprobado por el Ejecutivo Foral, lo que hubiera dejado inaplicada por inaplicable la precitada norma legal foral".

c) Por diligencia de ordenación, con fecha de 7 de junio de 2000, se dio traslado del escrito de demanda a la Administración demandada, a los efectos de que la contestase en el plazo legal establecido al efecto, lo que hizo mediante escrito suplicando la desestimación íntegra de la demanda. Y los motivos de tal suplico eran los siguientes:

1.° La naturaleza histórica del régimen foral de Navarra se manifiesta también en el reconocimiento de determinadas competencias de raíz histórica que comportan un plus competencial respecto del régimen autonómico general, de suerte que la competencia de Navarra en una materia, de ser histórica o foral, no está limitada por las competencias reconocidas al Estado en el art. 149 de la Constitución, sino por la unidad constitucional y, en su caso, por los límites específicos fijados por la LORAFNA. Pues bien, el Tribunal Constitucional ha reconocido de forma clara y definitiva el plus competencial de Navarra en materia de función pública, dado que la Comunidad Foral de Navarra tiene reconocida, en virtud de su régimen foral, competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra, respetando los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos (art. 49.1.b LORAFNA).

2.° La doctrina del Tribunal Constitucional a que se ha hecho referencia viene recogida en la STC 140/1990, con ocasión del conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Nación contra el Decreto Foral 236/1984, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento para la elección de los órganos de representación de los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra. La Administración del Estado promovió dicho conflicto por entender que la competencia de Navarra en materia del régimen estatutario de sus funcionarios no podía ir más allá del desarrollo de la legislación básica, cuando, por el contrario, la Comunidad Foral entendía que tenía un plus competencial al amparo del art. 49.1.b) LORAFNA. Pues bien, el Tribunal Constitucional acogió el planteamiento formulado por Navarra. En definitiva, no toda la legislación básica estatal en materia funcionarial constituye un límite a la competencia exclusiva de Navarra sobre los funcionarios públicos de las Administraciones Públicas de Navarra, que sólo está limitada por el respeto a los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos, esto es, por las situaciones jurídicas que definen la esencia del régimen jurídico de los funcionarios.

3.° La otra peculiaridad de Navarra presente en este caso proviene del art. 45 LORAFNA, que reconoce una autonomía tributaria y financiera que comporta un mayor nivel competencial y la singulariza y separa también del régimen general autonómico. Por ello esa competencia histórica de Navarra hace también peculiar su relación con el Estado en este campo, al ostentar Navarra un mayor grado de autonomía financiera, lo que le permite respetar y cumplir las exigencias de la política económica general estatal a través de distintas vías y medidas, no necesariamente coincidentes en su contenido y temporalidad con las que pueda dictar en su ámbito el Estado. En este sentido interesa subrayar que la congelación salarial no es un fin en sí mismo, sino una medida instrumental al servicio de determinada política presupuestaria.

4.° Según lo expuesto la determinación anual del incremento retributivo del personal al servicio de las Administraciones Públicas, si bien entra dentro de la legislación básica, no constituye, en cambio, un derecho u obligación esencial, por referirse este concepto a las situaciones jurídicas que constituyen la esencia del régimen estatutario de los funcionarios, y no ser la subida salarial un elemento caracterizador del modelo funcionarial sin el cual éste no sea reconocible (en palabras de la STC 140/1990), ya que en algunos años no se produce ni existe un derecho a ella, sino que depende de la determinación anual que al efecto se establezca en los Presupuestos Generales del Estado. En suma, una medida conyuntural no puede integrar la sustancia misma del Estatuto de los funcionarios. Además, y dado que Navarra tiene un peculiar sistema de financiación basado en el sistema de Convenio Económico con el Estado, ello le permite concertar con éste el cumplimiento de determinadas directrices de política económica general (como fue, por ejemplo, el denominado Escenario de Consolidación Presupuestaria), sin que la adopción de una medida instrumental por el Estado relativa a la congelación salarial de los funcionarios deba trasladarse miméticamente en un determinado ejercicio económico a la Comunidad Foral de Navarra, negando con ello su autonomía para determinar su propia política de gastos, y más teniendo en cuenta que hasta la fecha Navarra ha venido cumpliendo holgadamente las cifras de déficit y deuda establecidos en su Escenario de Consolidación Presupuestaria.

d) Por diligencia de ordenación, con fecha de 28 de junio de 2000, se dio traslado de la demanda al coadyuvante -la Asociación de Funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra- a fin de que la contestase en el improrrogable plazo de quince días, lo que no se llevó a efecto, declarándose caducado el derecho y perdido el trámite por diligencia de ordenación, con fecha de 26 de julio de 2000, y conclusos los autos y pendientes de votación y fallo por diligencia de ordenación de 11 de septiembre de 2000, lo que se llevó a efecto por Acuerdo de la Presidencia de la Sala de fecha de 19 de febrero de 2001, fijando a tal fin el día 21 de febrero de 2001.

e) Por providencia de 21 de febrero de 2001, la Sala acuerda: "con suspensión del término para dictar sentencia, dése traslado a las partes y al Ministerio Fiscal por diez días en orden al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en virtud de la Disposición Adicional 1.a de la Ley Foral 1/97".

f) En cumplimiento del anterior trámite el Abogado del Estado presentó escrito de alegaciones registrado el día 27 de febrero de 2001, entendiendo oportuno el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

g) Con fecha de 8 de marzo de 2001 presentó su escrito de alegaciones la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra, suplicando el no planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad por ser clara y plena la adecuación de la disposición adicional primera de la Ley Foral 1/1997, de 31 de enero, al bloque de la constitucionalidad, insistiendo en los mismos motivos expuestos en su escrito de contestación a la demanda. Además entiende esta parte que la providencia de audiencia a las partes incumple los requisitos previstos en el art. 35 LOTC, al no concretar las normas constitucionales que el Juez estima de posible vulneración (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 4).

h) Finalmente, el Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones fechado el día 27 de marzo de 20001, interesando el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, dado que la determinación de si la Ley Foral 1/1997 es conforme o no con lo regulado en la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado, va necesariamente unida a la determinación del ámbito competencial del Estado y de la Comunidad Foral de Navarra, siendo preciso determinar si dicha norma autonómica invade las competencias que están atribuidas de forma exclusiva al Estado en materia de planificación general en materia económica y bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y régimen estatutario de los funcionarios públicos regulado en el art. 149 de la Constitución, o por el contrario se trata de una materia competencia de la Comunidad Autónoma que no entra en colisión con precepto constitucional alguno.

3. Mediante Auto de 27 de marzo de 2001 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra acordó elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional primera de la Ley Foral 1/1997, de 31 de enero, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio 1997. Y ello porque la mentada Disposición adicional primera puede conculcar los arts. 149.1.13 (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 156 (autonomía financiera con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles) de la Constitución.

4. Por providencia de la Sección Cuarta de este Tribunal, con fecha de 5 de junio de 2001, se acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegara lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por inobservancia de los requisitos exigidos en el art. 35.2 LOTC y, en particular, la falta de cita o mínima identificación en la providencia de audiencia de los preceptos vulnerados y la posible falta de relevancia, lo que llevó a afecto mediante escrito registrado en este Tribunal el día 22 de junio de 2001, en el que se suplicaba la inadmisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad por incumplimiento del trámite procesal de audiencia a las partes en la forma que dispone el art. 35.2 LOTC, y por carecer de juicio de relevancia. En efecto, ajuicio del Fiscal General la providencia dictada en fecha de 21 de febrero de 2001 omite toda referencia a los preceptos de la Constitución que pudieran resultar contradichos por la norma legal que fue posteriormente objeto del planteamiento de la cuestión. Aunque es cierto que el Abogado del Estado incluyó en el escrito de formalización del recurso contencioso-administrativo la cita de los arts. 149.1.13 y 156.1 CE, a que se hace referencia en el posterior auto de planteamiento, sin embargo todo su discurso impugnativo se encaminaba exclusivamente a la declaración de nulidad del Decreto Foral 22/97, de 10 de febrero, y expresamente excluía de sus pretensiones la voluntad de instar del órgano judicial el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad de la norma legal de cobertura del mismo. Además, y a mayor abundamiento, era obligación del órgano judicial la de delimitar, en su providencia de apertura del trámite de audiencia, el o los preceptos de la Constitución Española que pudieran resultar contradichos por la norma eventualmente sometida ajuicio de constitucionalidad (con cita de la STC 120/2000), con lo cual su omisión hace concurrir la primera causa de inadmisión, por incumplimiento de los presupuestos procesales exigidos en el art. 35.2 LOTC.

Respecto de la segunda causa de inadmisión puesta de manifiesto al Fiscal General del Estado, a saber, la posible falta de relevancia, entiende que también concurre, pues el Auto de planteamiento se limita a transcribir, en el Fundamento Jurídico Cuarto de su resolución, el texto de los arts. 149.1.13 y 156.1 de la Constitución y añadir que "la norma cuya constitucionalidad se cuestiona tiene rango de ley, es directamente aplicable al caso concreto y de su validez depende el sentido del fallo, pues de declararse inconstitucional (la D.A. Primera) ello determinaría la procedencia de la "congelación salarial" prevista en la Legislación estatal...dando lugar a la estimación del recurso contencioso-administrativo y de entenderse constitucional determinaría su desestimación", pero no ha razonado por qué, a su juicio, la norma legal que cuestiona puede contradecir el régimen básico del personal al servicio de las Administraciones Públicas cuya competencia se atribuye al Estado. El Auto de planteamiento omite toda referencia a las razones por las cuales considera que la norma sometida al presente juicio de constitucionalidad pudiera contradecir los preceptos constitucionales que cita en dicha resolución, careciendo, por tanto, del necesario juicio de relevancia que permitiera, iniciado ya el presente proceso constitucional, conocer las razones del planteamiento de la cuestión y proceder a su análisis. Concurre, pues, otra nueva causa de inadmisión de la presente cuestión por haber sido omitido el necesario juicio de relevancia.

1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra elevó a este Tribunal, mediante Auto de fecha de 27 de marzo de 2001, cuestión de inconstitucionalidad en relación con la Disposición adicional primera de la Ley Foral 1/1997, de 31 de enero, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio 1997, por presunta vulneración de los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución Española. Es necesario recordar que el art. 37.1 LOTC habilita a este Tribunal a rechazar, en trámite de admisión, mediante Auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, la cuestión de inconstitucionalidad cuando faltaren las condiciones procesales. Entre las citadas condiciones procesales debe incluirse el trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, previsto en el art. 35.2 de la misma Ley, para que puedan alegar sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad. El citado trámite, como hemos indicado en anteriores ocasiones, tiene el doble objetivo de garantizar la audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal ante una posible decisión judicial de tanta entidad como es el abrir un proceso de inconstitucionalidad, y de poner a disposición del juez un medio que le permita conocer la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la conveniencia o no de proceder a la apertura de dicho proceso; se trata, por lo tanto, de un requisito de todo punto inexcusable, cuya eventual omisión constituiría un defecto en el modo de proposición de la cuestión que permitiría, tras el trámite de admisión previsto en el art. 37 LOTC, la inadmisión de la cuestión así suscitada (STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 4; y AATC 136/1995, de 9 de mayo, FJ único; y 265/2000, de 14 de noviembre, FJ 2).

2. En el presente asunto no se ha dado cumplimiento al requisito procesal citado. En efecto, en la providencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de fecha de 21 de febrero de 2001, por la que acuerda la suspensión del plazo para dictar sentencia y dar traslado "a las partes y al Ministerio Fiscal por diez días en orden al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en virtud de la Disposición Adicional 1.a de la Ley Foral 1/97", se omite especificar los artículos de la Constitución que podrían haberse vulnerado por norma cuestionada, de modo que las partes en el proceso y el Ministerio Fiscal debieron formular sus alegaciones a partir del escrito de formalización de la demanda de la parte actora. Esta omisión, o remisión "tácita" al escrito de la parte recurrente en el proceso a quo, difícilmente puede satisfacer las señaladas funciones de este trámite procesal, por cuanto las alegaciones de las partes habrán de versar fundamentalmente sobre la vinculación entre la norma citada y apreciada por el órgano judicial como cuestionable y los supuestos de hecho que se dan en el caso sometido a su resolución, así como sobre el juicio de conformidad entre la norma y la Constitución, lo que requiere, o bien que la providencia que otorga audiencia especifique los preceptos legales cuestionados y las normas constitucionales que el Juez estima de posible vulneración por aquéllos (SSTC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 4; 114/1994, de 14 de abril, FJ 2; 126/1997, de 3 de julio, FJ 4; y AATC 185/1990, de 24 de abril, FJ 1; 121/1998, de 21 de mayo, FJ 3; 152/2000, de 13 de junio, FJ 3; 153/2000, de 13 de junio, FJ 3; 20/2001, de 30 de enero, FJ 2; 31/2001, de 13 de febrero, FJ 1; y 65/2001, de 27.de marzo, FJ2), o bien, y a falta de una cita concreta de los preceptos constitucionales supuestamente vinculados, que la duda de constitucionalidad quede mínimamente identificada -indeterminación relativa- ante quienes han de ser oídos para que sobre la misma puedan versar las alegaciones (ATC 18/1983, de 18 de enero, FJ 1; SSTC 188/1998, de 28 de septiembre, FJ 2; 41/1990, de 15 de marzo, FJ 3; 120/2000, de 10 de mayo, FJ 2), para, finalmente, que el Juez quede vinculado a elevar la cuestión de inconstitucionalidad sobre los preceptos sometidos a este trámite de alegaciones (AATC 185/1990, de 24 de abril, FJ 1; 121/1998, de 21 de mayo, FJ 3; y 152/2000, de 13 de junio, FJ 3).

No habiéndose hecho así, la omisión del trámite de la audiencia preliminar en el proceso jurisdiccional del que trae causa la cuestión de inconstitucionalidad infringe las exigencias del art. 35.2 LOTC y conduce derechamente a su inadmisión.