Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 3 de abril de 2002 el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 14, apartados 1.3 y 1.4 [letras b), c) y e)]; 32.2 en relación con el 31.2; 34.3; 43.4; 44, letras a) (en su inciso "en los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta Ley") y g) (en su inciso final "que no hayan sido objeto de sanción por infracción urbanística grave"); 80.4; 94; 116.3; 131.2, en cuanto a la frase "cuando se trate de suelo urbanizable, en su condición de suelo sin delimitación de ámbito de actuación ni establecimiento de sus condiciones de desarrollo"; 140.2 en relación con el 149.2; 159, apartado 2.2, letra a) (en su inciso "que en ningún caso podrá ser superior al cincuenta por ciento de valor del aprovechamiento urbanístico atribuido a la parcela o el solar") en relación con el apartado 2.4; 159.4 y 199.6 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura.

La demanda contenía invocación del art. 161.2 CE, en relación con el art. 30 LOTC, para que la admisión del recurso produjera la suspensión de la vigencia de la Ley con respecto a los arts. 14, apartados 1.3 y 1.4 [letras b), c) y e)]; 32.2 en relación con el 31.2; 34.3; 44, letras a) (en su inciso "en los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta Ley") y g) (en su inciso final "que no hayan sido objeto de sanción por infracción urbanística grave"); 80.4; 94; 131.2, en cuanto a la frase "cuando se trate de suelo urbanizable, en su condición de suelo sin delimitación de ámbito de actuación ni establecimiento de sus condiciones de desarrollo"; 140.2 en relación con el 149.2; 159, apartado 2.2, letra a) (en su inciso "que en ningún caso podrá ser superior al cincuenta por ciento de valor del aprovechamiento urbanístico atribuido a la parcela o el solar") en relación con el apartado 2.4; 159.4 y 199.6 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura. Esto es, se pretendía la suspensión de la vigencia de todos los preceptos impugnados, salvo la de los arts. 43.4 y 116.3 de la citada Ley.

2. Por providencia de 21 de mayo de 2002 la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a la Asamblea y al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, por conducto de sus Presidentes, para que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que tuvieran por convenientes; y tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE con respecto a los preceptos arriba mencionados, lo que produce la suspensión de su vigencia y aplicación, desde la fecha de interposición del recurso (3 de abril de 2002) para las partes del proceso y desde la publicación de la suspensión en el "Boletín Oficial del Estado" para los terceros. Esta publicación tuvo lugar el 4 de junio de 2002.

3. Han comparecido y han presentado alegaciones en este proceso constitucional el Letrado de la Asamblea de Extremadura y el Letrado de la Junta de Extremadura. Este último solicitaba por otrosí, en su escrito de 13 de junio de 2002, que, sin esperar el trascurso del plazo de cinco meses previsto en el art. 161.2 CE, se procediera al levantamiento de la suspensión acordada, pues, en opinión de dicho Letrado, ese precepto constitucional no habría sido invocado formalmente por el Presidente del Gobierno para obtener la suspensión de la mayoría de los preceptos legales impugnados y el Abogado del Estado no está legitimado para realizar esa invocación sin acuerdo previo de dicho órgano.

4. Por providencia de 16 de julio de 2002 la Sección Primera de este Tribunal acordó oír a la partes personadas para que, en el plazo de cinco días, alegaran lo que tuvieran por conveniente sobre el inmediato levantamiento de la suspensión de preceptos recurridos solicitado en el otrosí del escrito del Letrado de la Junta de Extremadura.

5. El Abogado del Estado presentó sus alegaciones por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 24 de julio de 2002. Dicho escrito comienza destacando que en el certificado del acuerdo del Consejo de Ministros que acompañaba la demanda de amparo constaba que el Gobierno había invocado expresamente el art. 161.2 CE para obtener al suspensión de la vigencia de la mayor parte de los preceptos de la Ley extremeña contra los que se había decidido interponer, por medio del Presidente del Gobierno, el recurso de inconstitucionalidad. A juicio del Abogado del Estado, esto sería suficiente para desestimar la solicitud de inmediato levantamiento de la suspensión formulada por el Letrado de la Junta de Extremadura. No obstante, para el caso de que se enjuiciara en este incidente la cuestión del mantenimiento o el levantamiento de la suspensión de la Ley impugnada, se formulan alegaciones, estructuradas por grupos de preceptos de la Ley de Extremadura impugnada reguladores de la misma materia, dirigidas a argumentar las razones que, a juicio del Abogado del Estado, justifican el mantenimiento de la suspensión.

En primer lugar, hace referencia este escrito de alegaciones a los perjuicios que pueden seguirse del levantamiento de la suspensión de los arts. 14, apartado 1.4, letra c); 32.2 (en relación con el art. 31.2); y 34.3. Estos preceptos permitirían que se impusieran a propietarios de suelo urbano consolidado por la urbanización deberes de cesión de aprovechamiento lucrativo en términos contrarios a lo dispuesto por el art. 14 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (LRSV). La entrada en vigor de estos preceptos causaría un perjuicio desde la perspectiva de la seguridad jurídica, por la coexistencia de dos normas incompatibles, que conduciría a una indeseable litigiosidad e, incluso, podría disuadir a la Administración municipal de llevar a cabo actuaciones urbanísticas. Por otra parte, se causarían perjuicios económicos a los propietarios a los que se aplicara el mencionado deber de cesión, perjuicios que no siempre sería posible reparar, y se provocaría una discriminación de estos propietarios con respecto a los que están en su misma situación en las demás Comunidades Autónomas, en las que se aplica el mencionado art. 14 LRSV.

Continúa el Abogado del Estado con la referencia al art. 14, apartados 1.3 y 1.4, letras b) y e). Estos preceptos impondrían a los propietarios de suelo urbano no consolidado y de suelo urbano consolidado deberes de cesión de terrenos dotaciones y deberes de equidistribución de cargas y beneficios que aquéllos no han de soportar conforme a la regulación contenida en la LRSV. Por otra parte, esta regulación permitiría la alteración de los deberes de los propietarios del suelo urbano en contra de la legislación estatal que establece condiciones básicas que garantizan la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad (art. 33 CE) mediante un denominado "Programa de Ejecución", que es un simple expediente de gestión urbanística. A juicio de la representación del Presidente del Gobierno es trasladable aquí la argumentación sobre los perjuicios para la seguridad jurídica y para los intereses de los propietarios que se ha hecho con respecto al grupo anterior de preceptos, a lo que habría que añadir el daño a los intereses generales que supondría el claro desconocimiento del principio de jerarquía normativa que se contiene en la mencionada regulación del "Programa de Ejecución".

Con respecto a los arts. 44, letras a) (en su inciso "en los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta Ley") y g) (en su inciso final "que no hayan sido objeto de sanción por infracción urbanística grave"); 131.2, en cuanto a la frase "cuando se trate de suelo urbanizable, en su condición de suelo sin delimitación de ámbito de actuación ni establecimiento de sus condiciones de desarrollo"; 159, apartado 2.2, letra a) (en su inciso "que en ningún caso podrá ser superior al cincuenta por ciento de valor del aprovechamiento urbanístico atribuido a la parcela o el solar") en relación con el apartado 2.4; y 199.6, el Abogado del Estado pone de manifiesto que todos estos preceptos tienen en común que regulan la materia de las valoraciones de suelo de forma contraria a la legislación estatal correspondiente y más desfavorable para los propietarios que ésta, por lo que puede decirse de ellos lo que ya se ha dicho de los anteriores sobre el daño que se deriva de la desigualdad entre los propietarios y de la inseguridad jurídica. Algunos de estos preceptos, además, regulan un régimen sancionador encubierto con respecto a determinados propietarios de forma tal que el mantenimiento de la suspensión evitaría la aplicación de estas sanciones sin las garantías constitucionales correspondientes.

Con respecto al art. 80.4, que establece que, salvo excepciones, los planes de ordenación urbanística calificarán como suelo dotacional los terrenos cuyo destino efectivo anterior hubiera sido el uso docente o sanitario, elementos funcionales de las redes de infraestructura general e instalaciones adscritas a la Defensa Nacional, alega el Abogado del Estado que este precepto hace desaparecer en relación con dichos terrenos la categoría de los bienes patrimoniales del Estado en el territorio de Extremadura, al tiempo que impide al Estado recuperar cuantiosas inversiones al no permitir que estos terrenos adquiridos por expropiación sean calificados con un aprovechamiento lucrativo que hiciera su enajenación más rentable. A juicio de la representación procesal del Presidente del Gobierno, además, el mantenimiento de la suspeevitaría el perjuicio a los intereses generales que supone privar a los Municipios, con infracción de la garantía de la autonomía local, de la decisión sobre la calificación de estos terrenos.

Termina el escrito del Abogado del Estado con la referencia a los arts. 94; 140.2 en relación con el 149.2; y 159.4, que regulan determinados aspectos de las expropiaciones urbanísticas, en su opinión, con vulneración de las normas estatales relativas al derecho de reversión y al pago del justiprecio mediante adjudicación de terrenos. A los perjuicios que estos preceptos causarían con respecto a la seguridad jurídica y la igualdad de los españoles en todo el territorio nacional se añadiría, por lo que se refiere a la regulación del derecho de reversión, que este daño sería irreversible, pues en el momento en el que se dictara una eventual sentencia estimatoria de la inconstitucionalidad del precepto ya no sería posible recuperar un bien que entonces estaría destinado a otras actuaciones urbanísticas. El escrito del Abogado del Estado termina con la solicitud de que se acuerde el mantenimiento de la suspensión de los preceptos mencionados.

1. Solicita el Letrado de la Junta de Extremadura en este incidente que, sin esperar el trascurso del plazo de cinco meses previsto en el art. 161.2 CE, se proceda al levantamiento de la suspensión acordada, pues, a su juicio, este precepto constitucional no habría sido invocado formalmente por el Presidente del Gobierno para obtener la suspensión de la mayoría de los preceptos legales impugnados y el Abogado del Estado no está legitimado para realizar esa invocación sin acuerdo previo de dicho órgano. Por su parte, el Abogado del Estado, tras oponerse a esta solicitud y a su fundamentación, argumenta en su escrito de alegaciones sobre los perjuicios que se derivarían del levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura.

2. Conviene comenzar con la desestimación de la solicitud que formula el Letrado de la Junta de Extremadura con apoyo en el motivo formal de que no habría sido invocado el art. 161.2 CE en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno y, en consecuencia, no tendría que haberse producido la suspensión de los preceptos de que se trata. Como destaca el Abogado del Estado, consta en la certificación de la reunión del Consejo de Ministros que acompaña la demanda de amparo que, tras la decisión del Presidente del Gobierno de interponer recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos impugnados de la mencionada Ley de Extremadura, "igualmente, el Gobierno acuerda que por el Ministro de la Presidencia se dé traslado de lo anteriormente acordado al Director del Servicio Jurídico del Estado para que, por la Abogacía del Estado ante el Tribunal Constitucional, se interponga la correspondiente demanda en virtud de la decisión del Excmo. Sr. Presidente del Gobierno, adoptada a solicitud del propio Gobierno, con expresa invocación del art. 161.2 CE, de acuerdo con lo establecido en el art. 30 LOTC, a fin de que se produzca la suspensión" de los preceptos a los que se refería la providencia de la Sección Primera de este Tribunal de 21 de mayo de 2002. La suspensión se produjo, pues, conforme a lo previsto constitucional y legalmente.

3. Este incidente tiene, sin embargo, también como objeto pronunciarse sobre el levantamiento o el mantenimiento de la suspensión previsto en el art. 161.2 CE, al estar próximo ya el cumplimiento del plazo al que dicho precepto se refiere, y para el pronunciamiento sobre esta cuestión se ha concedido a las partes personadas un trámite de alegaciones.

A estos efectos conviene hacer referencia a la jurisprudencia de este Tribunal relativa al levantamiento o mantenimiento de la suspensión de una ley impugnada con invocación del art. 161.2 CE, que parte del principio de que, una vez que se ha producido la suspensión automática prevista por ese precepto, cuando el Tribunal Constitucional ha de pronunciarse sobre la ratificación o no de dicha suspensión, cobra plena vigencia la presunción de constitucionalidad de las leyes que se deriva del principio democrático (AATC 60/1990, de 30 de enero, FJ 1; 259/1998, de 24 de noviembre, FJ 1) y que sólo puede ser desplazada en este pronunciamiento con la invocación de perjuicios de imposible o difícil reparación que se derivaran del levantamiento de la suspensión. Incluso en el caso de que del levantamiento de la suspensión se derivaran perjuicios de ese tipo puede ser procedente acordar aquél si así lo exige el resultado de un juicio de ponderación que debe realizarse entre los perjuicios que se causan a los intereses afectados (públicos y privados) con el mantenimiento de la suspensión y los que, de otra parte, pueden derivarse de acordar el levantamiento de la misma (AATC 259/1998, de 24 de noviembre, FJ 1; 282/1998, de 15 de diciembre, FJ 1; 268/2001, de 16 de octubre, FJ 1). Esta ponderación debe realizarse, con carácter general, sin adelantar ningún pronunciamiento sobre el fondo del asunto y al margen, por tanto, de la viabilidad de las pretensiones que en la demanda se formulen (AATC 282/1998, de 15 de diciembre, FJ 1; 73/1999, de 23 de marzo, FJ 1). Sobre el Gobierno, que ha invocado el art. 161.2 CE para impugnar por medio de su Presidente la ley autonómica y que ha obtenido la suspensión automática prevista en dicho precepto, recae una superior carga argumentativa en este trámite procesal que sobre los órganos de la Comunidad Autónoma que se hayan personado en el proceso (AATC 78/1997, de 13 de marzo, FJ 1; 73/1999, de 23 de marzo, FJ 1), ya que las pretensiones de éstos tendrán, con carácter general, en su favor la presunción de constitucionalidad de la ley impugnada.

4. El Abogado del Estado estructura su escrito de alegaciones por grupos de preceptos, conforme a la materia que regulan, para argumentar sobre los perjuicios que se derivarían del alzamiento de la suspensión de aquéllos. Es posible, por razones sistemáticas, comenzar dando respuesta conjunta a los tres primeros grupos de preceptos que articulan las alegaciones de la representación procesal del Presidente del Gobierno.

En primer lugar, son objeto de las mencionadas alegaciones los arts. 14, apartado 1.4, letra c); 32.2 (en relación con el art. 31.2); y 34.3, todos los cuales permitirían que se impusieran a propietarios de suelo urbano consolidado por la urbanización deberes de cesión de aprovechamiento lucrativo en términos contrarios a lo dispuesto por el art. 14 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (LRSV). En segundo término, se alega sobre el art. 14, apartados 1.3 y 1.4, letras b) y e), que impondría a los propietarios de suelo urbano no consolidado y de suelo urbano consolidado deberes de cesión de terrenos dotaciones y deberes de equidistribución de cargas y beneficios que aquéllos no han de soportar conforme a la regulación contenida en la LRSV. Y, en tercer lugar, las alegaciones versan sobre los arts. 44, letras a) (en su inciso "en los términos que se precisen reglamentariamente en desarrollo de esta Ley") y g) (en su inciso final "que no hayan sido objeto de sanción por infracción urbanística grave"); 131.2, en cuanto a la frase "cuando se trate de suelo urbanizable, en su condición de suelo sin delimitación de ámbito de actuación ni establecimiento de sus condiciones de desarrollo"; 159, apartado 2.2, letra a) (en su inciso "que en ningún caso podrá ser superior al cincuenta por ciento de valor del aprovechamiento urbanístico atribuido a la parcela o el solar") en relación con el apartado 2.4; y 199.6, preceptos que tienen en común que regulan la materia de las valoraciones de suelo, a juicio del Abogado del Estado, de forma contraria a la legislación estatal correspondiente y más desfavorable para los propietarios que ésta, al tiempo que alguno de ellos, además, regularía un régimen sancionador encubierto con respecto a determinados propietarios.

Todos los preceptos referidos regulan los deberes urbanísticos de los propietarios o las valoraciones de suelo, a juicio del Abogado del Estado, de forma más gravosa para aquéllos y más beneficiosa para la Administración municipal. Frente a esto se argumenta que el levantamiento de la suspensión causaría daños patrimoniales para los propietarios, daños derivados de la inseguridad jurídica y de la discriminación entre los propietarios de suelo en Extremadura y en el resto del territorio nacional y, para los preceptos supuestamente sancionadores, daños que derivarían de la aplicación de sanciones sin las garantías constitucionalmente previstas para ellas.

Estas alegaciones del Abogado del Estado deben desestimarse, como ya hizo este Tribunal en el caso de los AATC 282/1998, de 15 de diciembre; y 46/1999, de 25 de febrero, relativos, respectivamente, al levantamiento de la suspensión de preceptos impugnados de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística; y de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística. Como se dijo en ambos casos, "es evidente que los perjuicios para los propietarios pueden ser, sin duda, considerables; también lo serían, sin embargo, los causados a las Corporaciones municipales con la inaplicación de la norma autonómica, que claramente les beneficia, afectando gravemente a sus actuaciones urbanísticas. Y, puestos en la tesitura de ponderar las dificultades para la reparación de unos y otros perjuicios, ha de coincidirse (...) en la afirmación de que en ese punto son mayores las garantías que cabe esperar de las Administraciones públicas" para la reparación de dichos daños eventuales (AATC 282/1998, de 15 de diciembre, FJ 2; y 46/1999, de 25 de febrero, FJ 2).

Por lo que se refiere a los eventuales daños que causaría el levantamiento de la suspensión sobre la seguridad jurídica y sobre la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad hay que destacar, como ha hecho nuestra jurisprudencia en otras ocasiones, que "la diferente regulación ofrecida por la legislación estatal y la autonómica no puede ser argumentación estimada para el mantenimiento de la suspensión, ya que, si la misma se aceptara, la suspensión de las normas impugnadas por motivos competenciales sería siempre necesaria, ya que en todo conflicto de dicha naturaleza se produce una duplicidad de normativas, la estatal y la autonómica" (ATC 46/1999, de 25 de febrero, FJ 2). Por otra parte, con respecto a la eventual aplicación de normas sancionadoras sin las garantías constitucionalmente previstas para ellas, no argumenta el Abogado del Estado que de la Ley impugnada se derive necesariamente, aun cuando se aceptara el carácter sancionador de los preceptos mencionados, la inaplicación de dichas garantías. Y el daño a los intereses generales que supondría el desconocimiento del principio de jerarquía normativa que se contiene en la regulación del "Programa de Ejecución" (art. 14.1.3 de la Ley extremeña impugnada) está argumentado por el Abogado del Estado de forma tan genérica e inconcreta que no puede desplazar la consecuencia elemental de la presunción de constitucionalidad de las leyes que es el levantamiento de la suspensión. Por todo ello, procede levantar la suspensión de los preceptos hasta aquí examinados.

5. Las alegaciones del Abogado del Estado se refieren, a continuación, al art. 80.4, que establece que, salvo excepciones, los planes de ordenación urbanística calificarán como suelo dotacional los terrenos cuyo destino efectivo anterior hubiera sido el uso docente o sanitario, elementos funcionales de las redes de infraestructura general e instalaciones adscritas a la Defensa Nacional. Alega la representación procesal del Presidente del Gobierno que este precepto hace desaparecer en relación con dichos terrenos la categoría de los bienes patrimoniales del Estado en el territorio de Extremadura, al tiempo que impide al Estado recuperar cuantiosas inversiones al no permitir que estos terrenos adquiridos por expropiación sean calificados con un aprovechamiento lucrativo que hiciera su enajenación más rentable. A juicio de la representación procesal del Presidente del Gobierno, además, el mantenimiento de la suspensión del precepto evitaría el perjuicio a los intereses generales que supone privar a los Municipios, con infracción de la garantía de la autonomía local, de la decisión sobre la calificación de estos terrenos.

No es convincente la argumentación del Abogado del Estado sobre este precepto. En primer lugar, debe destacarse que los eventuales daños derivados de esa regulación no se producirían con la entrada en vigor del precepto, sino, en su caso, con la futura aprobación de planes que lo aplicaran, lo que lleva a que "no pueda alegarse la existencia de un perjuicio cierto y constatable, sino, a lo más, futuro e hipotético" (ATC 312/1999, de 14 de diciembre, FJ 3). Por otra parte, no está excluido que, en tanto este Tribunal se pronuncia sobre la constitucionalidad del precepto impugnado, la Administración estatal pudiera evitar los perjuicios eventualmente derivados del mismo retrasando provisionalmente la desafectación de sus bienes de dominio público a los que pudiera aplicarse la mencionada regulación. Además, en caso de que el precepto llegara a aplicarse y, después, se declarara su inconstitucionalidad, no es imposible que el Estado pudiera obtener una nueva calificación sobre sus bienes, con más rentable aprovechamiento lucrativo, mediante una modificación o revisión del planeamiento, por las vías que en ocasiones, al amparo del principio de cooperación, se utilizan con ese objeto. La posibilidad de llevar a cabo dicha modificación o revisión del planeamiento en el caso de que esta regulación llegara a declararse inconstitucional pone de manifiesto, por otra parte, que no son irreparables para los Municipios los daños que la aplicación del precepto, que limita la discrecionalidad de la Administración municipal en cuanto a la decisión de la calificación que debe otorgarse a determinados terrenos, eventualmente causara. Procede, por tanto, el levantamiento de la suspensión de este precepto.

6. Concluye el escrito de alegaciones del Abogado del Estado con la referencia a los arts. 94; 140.2 en relación con el 149.2; y 159.4, que regulan determinados aspectos de las expropiaciones urbanísticas, en su opinión, con vulneración de las normas estatales relativas al derecho de reversión y al pago del justiprecio mediante adjudicación de terrenos. Por lo que atañe a la regulación del derecho de reversión no argumenta suficientemente el Abogado del Estado por qué habrían de considerarse irreparables los daños que podrían derivarse de la aplicación del precepto para el patrimonio de quienes hubieran sido expropiados, por lo que ha de primar, en esta circunstancia, la presunción de constitucionalidad de la Ley y debe levantarse la suspensión.

En lo que respecta a la posibilidad de pago de la expropiación mediante la adjudicación de terrenos, regulación favorable a la Administración urbanística y eventualmente desfavorable para el expropiado, el juicio de ponderación tiene como términos enfrentados, una vez más, eventuales perjuicios patrimoniales para los propietarios y eventuales perjuicios para la Administración a la que se privaría de la posibilidad de utilizar esta forma de pago del justiprecio. Este conflicto, como se ha dicho más arriba, debe resolverse otorgando la prevalencia a los intereses representados por la Administración urbanística, lo que implica levantar la suspensión del precepto.