Konstituzio-jurisprudentziaren bilatzailea

1. El 29 de junio de 2006 se registró en este Tribunal Constitucional un escrito del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 3, del día 27 anterior, al que se acompaña Auto del mismo órgano jurisdiccional, de 22 de junio, por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 132.1, 138.3 y 115.2, en relación con el art. 43.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo común.

2. Los antecedentes procesales de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) El 14 de septiembre de 2005 la mercantil “Marbella Club Hotel, S.A.” formuló demanda en procedimiento abreviado contra la resolución de la Secretaría General de Transportes del Ministerio de Fomento, de 21 de junio de 2005, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por la actora contra la resolución de la Dirección General de la Marina Mercante de 26 de diciembre de 2000, por la que se le imponía una sanción de 1502,53 € por la comisión de una infracción grave tipificada en el art. 115.3 f) de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante.

b) Celebrada la vista oral el 19 de abril de 2006, por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 se dictó providencia el siguiente día 27, confiriendo a las partes y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para que pudieran alegar lo que desearan acerca de la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 44, 132 y 138 de la Ley 30/1992.

El Abogado del Estado evacuó el trámite el 17 de mayo de 2006, manifestando sus dudas acerca de la conveniencia de elevar la citada cuestión de inconstitucionalidad. El 19 de mayo de 2006 el Ministerio Fiscal señaló que no se oponía a dicho planteamiento, opinión que asimismo expresó la representación procesal de la parte actora el 30 de mayo de 2006.

c) Finalmente la presente cuestión de inconstitucionalidad se elevó mediante Auto de 22 de junio de 2006.

3. El Auto se abre con una pormenorizada exposición de los antecedentes de hecho, tras lo cual se señala que “lo que está afectado por esta cuestión de inconstitucionalidad son varios preceptos de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común LPA 30/1992, que por juego de una interpretación vinculante con fuerza de ley conducen a una solución de aplicación, en materia de Derecho sancionador, que entra en colisión con lo dispuesto en los arts.

9 de la Constitución, en materia de garantía del principio de seguridad jurídica, el art. 24.2 de la Constitución en cuanto garantiza una tutela judicial efectiva, el derecho a la presunción de inocencia, así como el art. 103.1 del mismo texto fundamental, acerca de un correcto entendimiento de la actuación administrativa sometida a la legalidad del principio de eficacia administrativa”. Para el Magistrado titular del órgano judicial que promueve la cuestión, “los artículos que resultan contradictorios con el texto constitucional son los arts. 132.1, 138.3, 115.2, en relación con el art. 43.3, párrafo segundo, de la misma LPA 30/1992. Todos ellos resultan contradictorios con aquellos preceptos constitucionales expresados según la interpretación vinculante que ha determinado la STS, Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de 14-12-2004 (BOE 25-04-2005) dictada en recurso de casación en interés de la ley que ha sentado interpretación muy explícita y determinada de dichos preceptos legales”.

Seguidamente se examina la “admisibilidad de la cuestión”, señalándose que la Sentencia mencionada modifica, en la práctica judicial, la lectura de los preceptos concernidos, imponiendo una única lectura interpretativa de las normas incluidas en materia de Derecho administrativo sancionador. No es cierto, por tanto, que el objeto de la cuestión sea una Sentencia del Tribunal Supremo, sino unos preceptos “que han de ser forzosamente entendidos bajo una nueva luz interpretativa que no se ajusta a los parámetros constitucionales”, unos preceptos “tradicionalmente interpretados por Jueces y Tribunales en dos sentidos distintos, pero ambos admisibles en Derecho, si bien el que ahora queda excluido resultaba sensiblemente más conforme con la Constitución Española en los preceptos indicados”. Se defiende la admisibilidad de la cuestión por el efecto vinculante de la interpretación establecida en la Sentencia del Tribunal Supremo, que “opera realmente como una Sentencia legislativa”. De no admitirse, “se atribuiría a la Sala Tercera del Tribunal Supremo la potestad incondicional de establecer interpretaciones jurídicas que, en ocasiones, podrán ser contrarias al tenor de algunos preceptos constitucionales y a la propia doctrina interpretativa del Tribunal Constitucional sin que, paradójicamente, existiese en nuestro ordenamiento jurídico una vía de impugnación admisible para depurar la posible inconstitucionalidad de dichas interpretaciones vinculantes que quedan adheridas, como el alma al cuerpo, a los preceptos legales interpretados”.

Tras efectuarse el pertinente juicio de relevancia, se exponen los fundamentos jurídicos materiales del Auto en el que se plasma la decisión de plantear cuestión de inconstitucionalidad. A este respecto, se recuerda que el proceso tiene por objeto la sanción impuesta por la Administración a la entidad mercantil actora. Esta última interpuso en tiempo y forma el pertinente recurso de alzada, reaccionando frente a la sanción impuesta; sin embargo, la Administración no contestó en los plazos legalmente establecidos para la resolución del citado recurso. El problema para admitir la validez de la sanción estriba en el art. 132 de la Ley 30/1992, que establece el plazo de prescripción de las sanciones, y cuya combinación con la técnica del silencio administrativo ha tenido distintas interpretaciones jurisprudenciales.

Así, una primera interpretación jurisprudencial ha entendido que en los supuestos en los que la Administración resuelve tardíamente el recurso de alzada e intenta ejecutar la sanción correspondiente, el lapso temporal transcurrido desde la resolución sancionadora hasta las siguientes actuaciones administrativas no puede computarse a los efectos de prescripción de la infracción ni de la sanción puesto que los recursos administrativos no se orientan a perseguir la infracción sino, simplemente, a determinar si el órgano que dictó la resolución actuó con arreglo a Derecho. La demora en la resolución expresa de los recursos dará lugar a la ficción del silencio negativo o desestimatorio que permite la impugnación jurisdiccional del acto presunto, pero no a la prescripción de la infracción cuando ésta no se produjo en su ámbito propio, esto es, en el expediente sancionador, que finaliza y culmina con la resolución que impone la sanción. No cabe configurar, por tanto, la vía de recurso como prolongación del expediente administrativo sino como un plano supraordenado al expediente conducente a la revisión de los actos que pusieron fin al mismo (Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 1991, 27 de mayo de 1992, 28 de octubre de 1996, 23 de junio de 1997 y 22 de junio de 1998). En esta línea se sitúa la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004, cuyo fundamento noveno se reproduce casi íntegramente.

La interpretación alternativa pone el acento en la consideración de que no resulta admisible constitucionalmente establecer una interpretación del silencio administrativo que alzaprima la posición de la Administración pública en perjuicio de las peticiones efectuadas en el seno del procedimiento administrativo por los distintos ciudadanos, de forma que, en general, el silencio de la contestación administrativa a la interposición del recurso jerárquico en materia de Derecho administrativo sancionador supone un quebrantamiento de las garantías procedimentales, una posible vulneración indirecta del derecho a la tutela judicial efectiva y, en todo caso, una expresión, no de un derecho procedimental administrativo a no contestar la solicitud de revisión procedimental hecha por el administrado, sino de un vicio grave del comportamiento administrativo (así, Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Canarias de 10 de mayo de 1996, 5 de diciembre de 1997 y 3 de septiembre de 1999; de Andalucía, de 23 de febrero de 1998, 2 de diciembre de 1998 y 18 de febrero de 1999; de Castilla-La Mancha de 3 de abril de 1998 y de Madrid de 31 de febrero de 1998, entre otras muchas). Para el Magistrado titular del órgano judicial promotor de la cuestión, “estos aspectos relativos a la prescripción de las infracciones conciernen directamente al principio constitucional de la seguridad jurídica y en el derecho sancionador, donde se dilucida la forma de aplicación del ius puniendi del Estado, tal doctrina dimanante de dicha corriente de precedentes judiciales ha venido entendiendo que la necesidad de que la Administración conteste en tiempo y forma a los recursos administrativos interpuestos o ejecute en plazo las sanciones impuestas es de más rigurosa observancia que en otro tipo de procedimientos donde la institución de los recursos y de las técnicas del silencio negativo o de la inactividad administrativa no tienen una incidencia tan gravosa en la esfera personal del administrado”. Si la resolución tardía determina el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción, la sanción queda viva indefinidamente y la proyección de sus efectos inculpadores impostados en el tiempo, con independencia de que el afectado haya acudido o no a la vía contencioso-administrativa, pues esta conducta representa el cumplimiento de una auténtica carga procesal. Siempre en opinión del Magistrado titular del órgano judicial promotor de la cuestión, “una diversa interpretación conduce a vulnerar cabalmente la constitucional presunción de inocencia, que restaría confiada a la resolución tardía administrativa que, como se dice, no es una posibilidad de opción legal administrativa, sino la manifestación de una patología administrativa procedimental que la Administración tiene la obligación legal de evitar escrupulosamente, aunque la práctica diaria demuestre, desdichadamente, la falta de observancia de esta clara obligación legal”. Seguidamente, expresa su discrepancia con la Sentencia del Tribunal Supremo en torno a la distinción entre recursos administrativos y judiciales en cuanto la misma tiene consecuencias sobre la prescripción de los ilícitos administrativos en comparación con los penales.

Además del principio constitucional de seguridad, milita a favor de esta tesis la necesidad de que el sancionado o inculpado no esté permanentemente sometido a la posibilidad de la imposición de una sanción, pues padecería el principio de presunción de inocencia. Según se expresa en el Auto de planteamiento de esta cuestión, la Sentencia del Tribunal Supremo “produce como efecto no deseado una inversión de la presunción de inocencia en el sancionado de forma que se llega más bien a una presunción de culpabilidad indefinida en el tiempo hasta tanto y cuando la Administración pueda o quiera decidir lo que estime oportuno al respecto”. Se olvida la existencia de una obligación de resolución de los recursos en plazo, que no queda a la potestad resolutoria de la discrecionalidad administrativa sino que está predeterminada legalmente de acuerdo con el criterio de eficiencia y servicio a los ciudadanos, en los términos dichos por el art. 3.2 de la Ley 30/1992.

Finalmente, se apunta que no puede soslayarse que el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) también queda gravemente comprometido con esta solución legal cuestionada ya que, por una parte el recurso de casación en interés de la ley al que se refiere el art. 100 LJCA supone una excepción limitativa del contenido de la potestad jurisdiccional expresada en los arts. 5, 6 y 12 LOPJ. En particular, imposibilita que “este Juzgado elija otra interpretación legal, perfectamente admisible que no sea la establecida de forma vinculante por dicha sentencia en interés de ley en materia de derecho administrativo sancionador y que resulta absolutamente determinante de las resultas del fallo que se tiene que dictar en este concreto proceso”.

4. Mediante providencia de 12 de septiembre de 2006 la Sección Segunda de este Tribunal acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegase lo que estimara conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por si fuese notoriamente infundada.

5. Con fecha 28 de septiembre de 2006 el Fiscal General del Estado formuló alegaciones en las que interesa la inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Tras una pormenorizada exposición de los antecedentes procesales y de los argumentos empleados en el Auto de planteamiento de la cuestión, el Fiscal General del Estado pone de manifiesto que el Juzgado no es coincidente en la identificación de los preceptos de la Ley 30/1992 que entiende pudieran ser contrarios a la Constitución. Así, en la providencia de apertura del trámite de audiencia menciona primeramente los arts. 132, 44 y 138 y más adelante los arts. 42.1, 43, 107, 109 y 138 del mismo texto legal. Sin embargo, en el Auto de planteamiento alude de modo exclusivo a los arts. 132.1, 138.3 y 115.2 en relación con el segundo párrafo del art. 43.3, todos ellos de la Ley 30/1992, con lo que no existe una identidad de preceptos. No obstante, el Fiscal General del Estado señala que “también es cierto que el Juzgado sí puso de relieve a las partes y al Fiscal en qué cuestiones concretas centraba sus dudas, ciñéndolas a la eventual inconstitucionalidad de la interpretación fijada como doctrina legal por el Tribunal Supremo en orden a limitar el cómputo de los plazos de caducidad de los expedientes administrativos sancionadores exclusivamente a los de la incoación, sustanciación y resolución inicial sin extenderlo al trámite de los recursos, considerando que se han citado, por lo que en definitiva las partes y el Fiscal de la instancia tuvieron conocimiento pleno de los aspectos sustanciales de las dudas de constitucionalidad del órgano judicial habiendo presentado sus alegaciones precisamente en torno a dicha problemática”. En consecuencia, “esta exigencia procesal habría que entenderla como cumplida y observada sin mayor detenimiento en su comentario”.

Con respecto al fondo de la cuestión, el Fiscal General del Estado apunta que las dudas planteadas por el órgano judicial son las mismas que han sido despejadas y resueltas en el ATC 11/2006, de 17 de enero, a cuyo contenido se remite íntegramente, toda vez que en esta resolución se ha dado respuesta a dichas dudas. Con fundamento en la doctrina allí recogida el Fiscal General del Estado postula la inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad por resultar notoriamente infundada.

1. Según se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de esta resolución el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 132.1, 138.3 y 115.2, en relación con el art. 43.3 de la Ley 30/1992, 26 de noviembre, régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. Se trata de una cuestión idéntica a las tramitadas con los núms. 5736-2005 y 5737-2005, promovidas en su día por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Ávila y que fueron inadmitidas por los Autos 10/2006 y 11/2006, de 17 de enero, respectivamente.

2. En atención a esa identidad de fondo, debe acordarse ahora la inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad al resultar notoriamente infundada, en los términos del art. 37.1 LOTC, según resulta de la doctrina expuesta en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de las resoluciones antes mencionadas y que seguidamente reproducimos.

Según indicamos en los Autos 10/2006 y 11/2006, al aquilatar el alcance de la expresión “notoriamente infundada”, empleada en el art. 37.1 LOTC, es necesario partir de la “reiterada consideración de la cuestión de inconstitucionalidad como un delicado instrumento procesal que permite la colaboración entre órganos judiciales y jurisdicción constitucional para cumplir el mandato de asegurar la supremacía de la Constitución mediante la depuración del Ordenamiento jurídico a través de la expulsión de éste de las normas con fuerza de ley contrarias a aquélla (ATC 367/2003, de 13 de noviembre, FJ 4 y las numerosas resoluciones allí citadas). A fin de cumplir adecuadamente este propósito, el art. 37.1 LOTC permite a este Tribunal rechazar en trámite de admisión, mediante Auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado, aquellas cuestiones cuando no se satisfagan las condiciones procesales establecidas en los arts. 163 CE y 35 LOTC o que resulten ‘notoriamente infundadas’.” (FJ 3 de ambas resoluciones).

Y añadíamos:

“Sobre este concepto, este Tribunal Constitucional tiene dicho que la expresión contenida en el art. 37.1 LOTC ‘encierra un cierto grado de indefinición que se traduce procesalmente en otorgar a este Tribunal un margen de apreciación a la hora de controlar la solidez de la fundamentación de las cuestiones de inconstitucionalidad (AATC 165/2001, de 19 de junio, FJ 2; 194/2001, de 4 de julio, FJ 1 y 76/2004, de 9 de marzo, FJ 3, entre otros muchos). También debe ponerse de relieve que este Tribunal ha considerado notoriamente infundadas, no sólo las cuestiones de inconstitucionalidad que carecen de toda motivación, sino también aquellas en las que el órgano judicial ha efectuado una interpretación del precepto legal cuestionado arbitraria o irrazonable o simplemente que se aparta de la comúnmente realizada por los Tribunales de Justicia, así como las que el Tribunal considera a limine inviables. Como ha señalado el ATC 165/2001, existen supuestos en los que un examen preliminar de las cuestiones de inconstitucionalidad permite apreciar la falta de viabilidad de la cuestión suscitada, sin que ello signifique, necesariamente, que carezca de forma total y absoluta de fundamentación o que ésta resulte arbitraria y en tales supuestos el Tribunal ha entendido que puede resultar conveniente resolver la cuestión en la primera fase procesal, máxime si su admisión pudiera provocar efectos no deseables, como la paralización de múltiples procesos en los que resulte aplicable la norma cuestionada’ (ATC 332/2005, de 13 de septiembre, FJ 2)

... en este caso cumple advertir que el órgano judicial no llega a sostener en ningún momento que el mandato normativo contenido en los preceptos legales cuestionados, según resulta de la interpretación vinculante establecida por el Tribunal Supremo, resulte contrario a la Constitución. Antes bien, lo que sostiene es la insuficiencia de esa interpretación vinculante para la plena realización de los valores y derechos constitucionales en presencia, pues llega a aceptar que ninguna de las dos interpretaciones posibles acerca de la incardinación de los recursos administrativos en el procedimiento administrativo principal, a los efectos de la fijación del dies a quo del cómputo de plazo de prescripción de las infracciones y sanciones administrativas, es contraria a la Constitución. Lo que sostiene es que la interpretación rechazada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Supremo en su Sentencia de 15 de diciembre de 2004 es la que mejor salvaguarda los valores constitucionales. Supuesto que así fuera, resulta pertinente recordar una vez más que ‘siendo posibles interpretaciones judiciales de la legalidad ordinaria distintas de otras que acaso hubieran respondido más plenamente a los valores incorporados a los derechos fundamentales u otros preceptos constitucionales, pues una cosa es la garantía de los derechos fundamentales, tal y como nos está encomendada, y otra, muy distinta, la de la máxima irradiación de los contenidos constitucionales en todos y cada uno de los supuestos de la interpretación de la legalidad; esto último puede no ocurrir, sin que ello implique siempre la vulneración de un derecho fundamental’ (STC 45/2004, de 23 de marzo, FJ 4 y las numerosas resoluciones allí citadas). Esta misma cautela es aplicable, obviamente, a la interpretación de aquellos preceptos constitucionales donde no se reconocen derechos fundamentales de los ciudadanos sino que se plasman principios informadores de la actuación de los poderes públicos (aquí, arts. 9.3 y 103.1 CE).

Dicho de otro modo, no es preciso revisar el juicio ponderativo que ha formulado el órgano judicial para llegar a la conclusión de que en él no se persigue tanto la depuración del Ordenamiento jurídico de las normas legales que vulneren la Constitución cuanto la consecución del ‘óptimo constitucional’ (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 10 in fine). De aceptarse este planteamiento, el juicio de validez que este Tribunal Constitucional está llamado a efectuar se transformaría en un juicio de perfección, transformación que afectaría a la esencia misma de la Norma Constitucional, que no es un programa cerrado sino un texto abierto, un marco de coincidencias lo suficientemente amplio para albergar en su seno opciones diversas (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 8)” (AATC 10/2006 y 11/2006, FJ 3).

Este razonamiento se completa en el FJ 4 de ambos Autos con las siguientes consideraciones:

“Desde otro punto de vista, y muy sucintamente, debemos señalar que en el Auto de planteamiento no se ha acreditado de manera satisfactoria de qué modo el mandato normativo de los preceptos legales cuestionados resultante de la interpretación vinculante establecida por el Tribunal Supremo vulnera el principio de eficacia administrativa ‘con sometimiento pleno de la Ley y al Derecho’, lo que significa ‘una remisión a la decisión del legislador ordinario respecto de aquellas normas, medios e instrumentos en que se concrete la consagración de la eficacia’ (STC 22/1984, de 17 de febrero, FJ 4).

Tampoco pueden prosperar las dos infracciones del art. 24 CE denunciadas en el Auto de planteamiento de la cuestión. En primer lugar, porque no se ha explicado de qué modo la fijación de un determinado dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción de las sanciones torne la presunción de inocencia en una inaceptable presunción de culpabilidad. Se trata de instituciones diferentes, pues en tanto la presunción de inocencia, como derecho fundamental constitucionalmente consagrado, impone que se prueben todos y cada uno de los elementos fácticos que constituyen el tipo infractor (STC 63/2001, de 17 de marzo, FJ 4), la prescripción encuentra su razón de ser en los efectos que el transcurso del tiempo tiene sobre el ejercicio de las potestades punitivas del Estado, de tal modo que habría sido preciso exponer las razones en virtud de las cuales la concreción de ese dies a quo del cómputo del plazo de prescripción, más allá de atemperar los efectos del paso del tiempo sobre el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración conlleva una indebida traslación de la carga probatoria, imponiendo al acusado la obligación de acreditar la inexistencia de alguno de los elementos del tipo infractor o su no participación en la comisión del ilícito administrativo.

Por lo que hace a la eventual vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, debe recordarse que éste ‘tiene su lugar propio de satisfacción en un proceso judicial, de manera que, son los Jueces y Tribunales los que han de otorgar la tutela judicial efectiva y los únicos, en consecuencia, a los que cabe imputar su violación … Ciertamente, este Tribunal ha destacado también la posibilidad de que el art. 24.1 CE resulte vulnerado por actos dictados por órganos no judiciales, pero sólo en aquellos casos que no se permita al interesado, o se le dificulte, el acceso a los Tribunales … ’ (STC 36/2000, de 14 de febrero, FJ 4 y las resoluciones allí citadas). Pues bien, tampoco en este caso se han expuesto las razones en virtud de las cuales el silencio administrativo en vía de recurso impide a los ciudadanos impetrar la tutela de los órganos jurisdiccionales.

Finalmente, con respecto a la posible vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), no cabe apreciar incidencia en la vertiente objetiva —certeza— ni en la subjetiva —previsibilidad— de este principio jurídico (STC 273/2000, de 15 de noviembre, FF JJ 9 a 11), puesto que el mandato normativo de los preceptos cuestionados aparece redactado, con el complemento de la interpretación vinculante, con la suficiente claridad como para eliminar cualquier sombra de incertidumbre acerca de su contenido y alcance (STC 96/2002, de 25 de abril, FJ 5). Muy al contrario, puede afirmarse que la interpretación vinculante establecida por el Tribunal Supremo ha venido a disipar la incertidumbre que podía resultar de la existencia de esas dos líneas jurisprudenciales discrepantes a las que se refiere el órgano judicial promotor de la cuestión en el Auto de planteamiento de la misma”.

Como quiera que la presente cuestión de inconstitucionalidad es idéntica en cuanto al fondo a las inadmitidas en los AATC 10/2006 y 11/2006, de 17 de enero, debemos alcanzar ahora la misma conclusión plasmada en estas resoluciones y acordar su inadmisión a trámite al resultar notoriamente infundada.